农村流转土地的政策范文第1篇

【关键词】农村；土地流转；政策建议

0.引言

随着我国经济与社会的发展，我国相继出台了有关的政策方案，在农村经济发展中，农村土地流转的新经济形式逐渐产生，并不断推进我国土地向集约化经济发展。科学合理的土地流转能够为农民带来经济利益，有利于我国社会新农村的建设。

1.农村土地流转存在的问题

1.1对农村土地流转的认识不够

对农村土地流转的认识不到位主要有三个方面：其一，农民小农经济思想较深。部分农民受传统思想的影响，对土地所有权比较重视，即使外出务工也不愿转让土地。另一方面，国家出台相关政策，农业税全免，鼓励农民务农，以致部分农民不愿转出土地。其二，农民对土地流转政策不够了解。有少数农民担心政府会收回土地承包权，对土地流转政策不够清楚了解[1]。其三，政府基层不够重视农村土地流转。部分基层工作人员不够了解土地流转的相关法律法规、流转方式、流转出现的问题等，对土地流转的宣传力度不够，未能有效地引导土地流转，导致土地流转缺少管理与监督。

1.2农村土地流转的保障机制不完善

我国社会保障体系不够全面，部分农村地区未建立社会保障机制，对农民的土地转让无法给予充分的社会保障。农民对土地流转的态度比较谨慎，同时普遍认为土地有增值与稳定发展的空间，导致不愿转出土地。另一方面，农民的利益得不到充分的保障。少数地区通过利用土地流转来增加收入以及干部福利，甚至用行政手段干预土地流转。同时，业主由于投资失败以及市场发生变化等因素的影响，无法及时兑现农民租金，农民的收益就无法得到保证。土地流转收益没有增长机制，在流转合约上，农民的收益是固定的，流转期间不会再次调整租金，农民的收益无法随着经济的增长而增加。

1.3土地流转市场不完善

农村土地流转的特殊性直接影响到土地流转市场的发展，然而土地流转市场的发展状况对农村土地资源的配置有重大的影响。目前我国土地流转市场出现的问题主要体现在以下几个方面中。其一，农村土地价格机制不够完善。价格机制主要包括价格运行机制、价格调控机制以及价格形成机制。在土地价格形成机制中，土地流转价格能够体现农民土地承包权的经营权益，由于我国整体否定土地是商品，将土地所有权与地租、价格以及价值区分开来，使得土地流转价格无法反应其真实价格，在土地流转中形成的价格不利于土地流转市场的健康发展。在土地价格运行机制当中，我国土地流转价格不规范，其应由地租、供求关系以及税费共同决定的，由于农业税费已经取消，目前我国土地流转价格就由地租和供求关系来决定。地租由于受到行政地租以及权利地租的影响，土地的价格制定无法符合供求关系的需求，造成土地价格比较混乱，使得土地市场无法均衡、平稳的发展。在土地价格调控方面，政府部门没有对土地价格进行适当地调控、引导以及管理[2]。使得土地价格市场比较混乱，造成农民土地收益的损失。其二，没有完善的交易中介服务组织。中介服务组织主要是解决土地纠纷事件，大多组织信息体制不健全，服务功能不够完善，造成土地流转双方对土地流转的信息不够了解，容易造成土地流转效益不高以及流转规模不大的影响。其三，土地分配机制不够合理。农村集体经济组织、土地流转双方三者的土地收益分配有失公平，配置不均衡。

2.农村土地流转的政策

2.1加强对农村土地流转的认识

在土地流转的过程中，要改变思想观念，加大对土地流转的宣传力度，例如利用广播、网络以及电视等各种传播媒介进行宣传，消除传统的小农经济思想观念。确保土地流转给农民带来有效的收益。对广大基层干部以及农民进行土地流转相关知识教育，加大对土地流转的法律法规知识的教育，加强对土地流转的了解。

2.2完善农村土地流转市场机制

完善农村土地流转市场机制就要加强以下三方面的机制建设。首先，要加强土地流转价格机制的建设[3]。土地流转价格即市场价格，供求双方通过自身利益达成的交易价格。合理的土地流转价格有利于供求双方获得合理的土地收益，在农村土地的有效利用上能够发挥出最大作用。完整的土地价格机制有以下几个方面的要求，详情请见图1所示：

图1 完整的土地流转价格机制

其一，完善土地流转价格机制。相关部门要加强土地管理，详细记录土地交易情况，对各种土地档案资料以及土地流转交易情况进行整理，为农村土地管理以及土地流转市场提供有利的数据依据。对不同等级的土地进行分级管理，发挥土地的最大经济效益。需要建立土地流转交易信息平台，为土地流转双方提供充分的土地流转信息，促进土地流转的公平交易，保障土地流转双方的权益。其二，对土地流转价格机制的主体要明确。在土地流转中，允许农民根据市场价格确定土地流转价格，农村土地流转价格不能低于最低保护价。由市场机制来规定土地价格，促使土地流转市场平稳发展，明确价格机制的主体是市场。其三，政府部门应完善土地价格调控机制。发挥土地调控的功能，就要对资源进行合理的配置，分配好土地流转双方以及农村集体经济组织三方的收益。利用土地价格市场调控机制确保市场的稳定发展。

2.3建立健全社会保障机制

政府应完善社会保障机制，尤其要建立农业风险保障机制，加强对农业基础设施建设，加大开发土地力度以及农业综合开发力度。在气象、作物病虫害、畜禽疾病以及市场信息风险等进行预测预报。在农业生产条件方面，要加强对道路、电力以及水利方面进行改善，为土地流转经营提供有利的条件。出台相关政策，保护农民土地收益的经营权利。在农村地区建立社会保障机制并完善，在土地流转的过程中确保土地双方的合法利益。

3.总结

随着我国社会主义新农村的建设发展，我国农村土地流转成为一种新型的土地经营模式，目前我国的农村土地流转还存在一定的问题，针对这些问题进行改善，能够有效地促进新农村建设的进程，充分利用土地资源，对我国农业的发展也有促进作用，也有利于农民生活水平的提高。

【参考文献】

[1]陈卫平，郭定文.农户承包土地流转问题探析[J].经济问题探索，2010，12（1）：23.

农村流转土地的政策范文第2篇

关键词：土地流转；产权；信息不对称；寻租

一、 引言

“三农”问题一直都是中央关注的焦点。2016年两会政府工作报告也明确指出“加快发展现代农业，促进农民持续增收”，“继续毫不放松抓好‘三农’工作，完善强农惠农富农政策，深化农村改革，拓展农民就业增收渠道”。促进农民增收，缩小城镇收入差距是中央持续关注的问题。改革开放以来，中央制定了一系列改革措施和制度安排，20世纪80年代中国的农村土地经营制度由制度转向家庭联产承包责任制，“包产到户”的制度转变大大提高了农业生产的效率，农民收入水平也得到了提升。但是，自20世纪80年代中期以后，农业生产效率提升的速度逐渐减缓，城乡人均收入差距逐渐加大。21世纪初，中央就开始探讨增加农民收入的更为有效的农村改革和土地制度。在2016年两会政府工作报告中，总理再次强调“鼓励农户依法自愿有偿流转承包地”。

对于土地流转问题，许多学者进行了探讨，尤其是土地流转与农民收入的关系，Deininger和Jin（2005）、李中（2013）、冒佩华等（（2015a，2015b） 等学者从不同的角度，使用不同方法研究了农村土地流转与农民收入及农民劳动生产率的关系。学者研究普遍认为，土地流转可以显著地促进农民收入的增加。土地流转是对土地资源的重新配置，可以促进农业生产效率的提高，并增加农民收益。然而，事实上目前我国农村土地流转规模非常小，土地流转现象并不普遍。本文将在学者研究的基础上，重点对影响农村土地流转的因素进行分析，以期为农村土地流转顺利进行提出可供借鉴的政策建议。

二、 农村土地流转政策的提出与发展现状

从新中国成立至今，农村土地经营制度经历了三个阶段：第一个阶段1958年开始的时期，这一时期农业生产活动以生产队为单位，统一进行组织管理。这一阶段土地的所有权、经营权统归集体所有，劳动成果也由集体统一分配。第二个阶段是家庭联产承包责任制。这一制度的最大特点时农村土地的所有权归集体所有，而经营权则归农户，实现了土地所有权与经营权的分离。改革开放后，这一制度的实施极大地促进了农民从事农业生产的积极性，提高了农业生产效率。家庭联产承包责任制的确立也在很大程度上增加了农民收入。第三阶段即是农村土地流转制度。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中明确规定“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。实际上，早在2001年的中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》就提出了农村土地流转这一政策。之后，中央了关于农村问题的文件和法律法规中都指出了农户土地流转问题。

土地流转实际上是土地使用权的流转，也就是在确保农民土地承包权不变的前提下，农户所承包土地的所有权、承包权、经营权三权分置，将农户拥有的承包土地的经营权转让给其他农户或经济组织。土地流转的方式有转包、出租、股份合作、互换等方式。我国目前以转包和出租两种形式所占比重最高，以2014年数据来说，这一比例达到近80%。就我国土地流转面积的发展变化来看，2007年土地流转面积占家庭承包地总面积的比例仅为5.2%，而2014年增加到30.4%。就地区而言，上海市土地流转面积所占比例最高，江苏省次之，而西部地区，尤其是土地流转所占比例则非常低。

中央明确指出发展现代农业，进行农业现代化建设，就要促使农业规模化、产业化经营。而实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，则是进行规模化经营的前提条件，土地流转是进行农业产业化经营的途径，农村土地流转使农民将其承包土地的经营权通过租赁等多种方式转给其他农户或经济组织，鼓励和引导农户通过转移土地经营权实现规模化经营，打破农村土地细碎化经营的局面。

三、 农村土地流转的影响因素分析

上一节本文对我国农村土地经营制度变迁以及目前我国农村土地流转的基本情况进行了简要分析。虽然，土地流转从理论上来说可以有效地增加农民的收入。然而，总体而言，我国农村土地流转比例仍然较低，农村土地资源利用仍处于较低水平。那么是什么因素影响了农村土地流转呢，对此一些学者也进行了研究。比如有学者认为缺少农民社会保障是影响农村土地流转的重要因素（翟辉等，2011；何京蓉等，2010）；也有学者认为农户的个人特征和家庭特征等是影响土地流转的因素（韩星焕等，2012；徐美银，2014）；还有学者认为农户受教育程度、家庭财富水平也是影响土地流转的重要因素（韩星焕等，2012；陆益龙，2012；韩菡、钟甫宁，2011）。

接下来，本文从四个方面对影响土地流转的因素进行分析：

第一，产权不清晰造成的土地流转风险及交易成本的上升。科斯提出的产权理论核心认为，一切经济活动都需要相应的制度安排，明确当事人双方的权利义务，并通过权利交易达到资源配置或产品收益的最大化。清晰地产权可以克服外部不经济，降低社会成本。同样，在土地市场中产权理论也可以得到很好的诠释。产权的的不稳定性可以提高了土地流转过程中风险以及并增加交易成本，因此要确保农村土地市场顺利运行需要产权制度的稳定与清晰（陈锡文等，2002）。

家庭联产承包责任制的确立，使得农村土地生产活动由生产队为单位转为单个家庭为单位，农户也随之取得了土地的承包经营权。在农村土地承包权确立是由村民自治组织（即村委会）为主导进行的，根据村集体拥有土地总量，不同家庭的人口数量，土地质量等等因素来确定每个家庭所承包土地的面积。而每个家庭所分得土地的数量并非固定不变的。这种以村委会主导的“分地”，依照不同情况而定，每年或者每隔几年重新进行土地分配，这种特点就直接导致了村民所承包土地面积、所处位置等会随时变动，土地承包经营权不稳定，也就是产权不明确。由于产权的不明晰，一方面对于租出农户而言，在出租承包土地时就会产生产权安全性顾虑，担心出租土地被重新分配，而失去土地造成自身的损失。另一方面，对于租入土地的农户也言，租入土地产权不清晰会造成其所签订的土地租种合同由于承包权的转移而被迫中止，造成侵害和合同纠纷。现有产权制度导致产权不清晰也同样会产生公平与效率的矛盾（黄少安等，2008）。

第二，信息不对称导致土地流转效率低下。在社会政治经济活动中，由于不同的人对信息了解和掌握情况及途径的不同，从而产生信息差异，这就造成了在政治谈判、市场交易等过程中双方所处的地位不同、利益失衡。同时，由于信息不对称也使得在进行经济活动时，资源配置效率低下。

对于土地流转市场而言，土地流转基本上是以家庭为单位，中国农村人口众多，在这个庞大的市场中，市场流转信息并不发达。尤其是从中找出相匹配的具有土地租出意愿和租入意愿的交易双方十分不易。对于一部分想要出租自己承包土地的农户，由于农村市场中土地流转的信息不畅通，而难以寻找到适合的需求者。即便找到相应的需求者，也可能由于对土地流转市场的价格不清楚而以低价出租，从而未能达到自己利益的最大化。然而，对于想要租入土地的需求者而言，也同样由于信息的缺乏而难以找到合适的出租土地的农户。而即便是遇到相应的土地供给者，也可能会由于缺乏对土地质量、承包权信息等因素的了解而使自身受到损失。因此，在土地流转市场中，由于缺乏相应的获取土地流转信息的渠道和中介，有出租意愿的农户无法将土地租种出去，造成土地耕种的浪费甚至撂荒现象；对有租入土地意愿的一方而言，由于无法及时获得相关信息，也搁浅甚至放弃租种土地，从而导致土地流转的效率低下。

第三，村民自治组织不当干预导致的寻租行为。对于农村土地流转，由于土地流转供求市场的信息不对称以及产权不明晰，在某些地方村民自治组织（即村委会）就在土地流转交易中扮演着非常重要的作用，村委会在某种程度上的不当干预会产生寻租行为。首先，村委会在土地流转市场中的交易中介作用。村委会之所以能够在土地流转市场中起到交易中介的作用主要是由于土地供求市场的信息不对称，许多交易活动的产生需要村干部的帮助和协调，在这一过程中就容易形成村干部通过自身所具备的优势在土地供求双方达成租种合约的过程中获取不当收益，从而减少了土地流转市场中供求双方的利益。其次，由于在某些地区土地承包权不确定，村干部在土地流转过程中为了自身利益而进行不当干预，从而导致流转合同执行不力，发生纠纷。由于土地流转中存在信息不对称、道德风险和信贷配给等问题，村干部会依靠行政手段对土地资源进行重新配置和调整，但是这种手段的效果并不明显，而且还会产生土地寻租和腐败现象（李庆海等，2011）。

第四，非农就业市场发育不健全也会影响土地流转。一般情况下，农民对于农业经营活动有着路径依赖，但是由于农业收益率相对较低，且随着农村人口的增加，相对于不变地耕地面积而言产生劳动力过剩现象。土地流转的主体包括土地转出者以及土地转入者，对于转出者而言，其选择将土地经营权转出的前提条件就是非农就业收入高于农业活动收入，所以对于非农就业市场发达的地区，很多农民选择外出打工增加收入，在这种情况下，土地流转现象也较为普遍。在非农就业市场较为发达的地区，农业人口向外转移的规模和频率较大，并且非农就业收入越大，其耕种土地的机会成本就越大，农民选择将土地经营权转出，以获得租金收入的概率就越高；如果某地区非农就业市场不发达，缺乏有效地将农村劳动力向非农市场转移的途径时，农民则以农业收入为主，土地流转市场发展也相对落后。许恒周，郭玉燕（2011）从非农收入角度研究了农村土地流转问题，并认为农民的非农收入能够影响土地流转。所以，对于农户而言，如果该地区非农就业途径较多，或非农就业市场较为发达的话，其将土地经营权进行流转的意愿越强烈，该地区土地流转规模也就越大。

四、 政策启示

本文从产权理论、信息不对称、行政干预以及非农就业市场的发展等几方面对阻碍土地流转的因素进行了分析。接下来，本文将针对影响土地流转的这几个因素提出相应的建议，以期农村土地流转市场顺利和健康运转。

第一，健全和完善相关的法律法规及制度安排，促进农村土地流转。产权不清晰会造成土地流转风险及交易成本的上升，所以在推进农村土地流转进程中要制定专门法律法规并完善相关制度，明确界定农村土地的产权关系，这包括对农民承包土地的确权以及明确土地流转的产权关系等。新一轮农村土地承包经营权确权登记工作正在进行中，该项工作2017年全部完成。付江涛等（2016）通过对江苏省三县实地调查，实证分析了新一轮农村承办地确权登记颁证对农村土地流转的影响。他们认为从农户转出土地看，农村承包土地确权登记颁证能够显著促进农地流转。此外，在制定相关法律法规及制度后，同时也要加强宣传教育活动，农户对农地产权的认知程度能显著地影响土地流转的进行（晋洪涛，2011）。

第二，构建土地流转的交易平台，完善土地流转市场的信息沟通渠道。土地流转的交易平台可以建立土地产权交易所，比如2008年成都成立了第一家产权交易所；也可以建立互联网信息平台，通过查看网络平台上公布的土地流转的最新信息，了解各地区土地的供求情况。土地流转信息平台的建立可以有效地为广大农户和经济组织提供更为全面和丰富的土地流转信息，减少土地流转的交易费用，在一定程度上减少土地流转市场信息不对称，促进农村土地流转供给与需求信息的交流，充分发挥市场的价格形成机制作用，促进土地资源的有效配置，激励农民积极进行土地流转。

第三，积极推动地区非农就业市场的发展。非农就业市场的发育程度能够影响土地流转的进行，所以促进土地流转必须以发展非农就业市场为前提。发展非农就业市场，一方面要走出去，这就是说将农村一部分剩余劳动力转移到城市中，使农村转移人口在城市中获得更多的就业机会。这就需要不断促进我国区域经济的发展，大力发展服务业和其他产业，大力推动城镇化进程，创造更多的非农就业途径。另一方面也要引进来，这可以将城市的一些就业机会引入到农村来，在农村设立企业和工厂，通过对农民的短期培训，招聘农民进行非农生产活动；还可以积极引进优秀的大学生回乡创业，带动更多的非农就业机会，提高农民的非农收入；此外，还可以培养新型职业农民，让不愿离开土地的农民在规模化、专业化的农业合作组织中进行农业生产，这样不仅可以获得土地租金和劳动收入，还可以消除农民将土地流转出去之后，部分农民担心失去土地不安全心理。

第四，加强农民的教育培训工作，提高农民的教育文化水平。首先，就转出土地的农民而言，其收入来源的绝大部分来自非农就业。通过对农民进行教育培训可以提升其非农技能，拓展非农就业渠道，增强竞争力，从而提高其非农就业的机会和收入。一方面可以通过加强正规教育的培养，提升农村教育条件并加大农村教育资金的投入，使得农村学生拥有与城市学生公平的教育机会和升学机会；另一方面加强农民职业技能培训，通过培训获得非农就业的渠道和专业技术。其次，对转入土地的农户而言，定期对其进行农业技能的培训，加强经营管理知识教育，掌握农业发展的新技术，对农业生产工作进行科学化、专业化的管理，提高农业生产效率。

参考文献：

[1] 陈锡文，韩俊.如何推进农民土地使用权合理流转[J].中国改革（农村版），2002，（3）：35-37.

[2] 付江涛，等.新一轮承包地确权登记颁证是否促进了农户的土地流转――来自江苏省3县（市、区）的经验证据[J].南京农业大学学报（社会科学版），2016，（1）105-113.

[3] 韩菡，钟甫宁.劳动力流出后“剩余土地”流向对于当地农民收入分配的影响[J].中国农村经济，2011，（4）：18-25.

[4] 韩星焕，田露.农户土地流转意愿及其影响因素实证分析：以吉林省为例[J].吉林农业大学学报，2012，（2）：225-229.

[5] 何京蓉，李炯光.农村土地流转状况调查与分析：基于三峡库区7个乡镇23个村的调查[J].经济问题探索，2010，（3）：163-167.

[6] 黄少安，刘明宇.公平与效率的冲突：承包制的困境与出路――《农村土地承包法》的法经济学解释[J].经济社会体制比较，2008，（2）：52-59.

[7] 晋洪涛.以农地权属为视角的土地流转行为研究：基于河南455个农户样本的调查[J].社会科学战线，2011，（5）：52-57.

[8] 李庆海，李锐，王兆华.农户土地租赁行为及其福利效果[J].经济学（季刊），2012，（1）：269-288.

[9] 李中.农村土地流转与农民收入：基于湖南邵阳市跟踪调查数据的研究[J].经济地理，2013，（5）：144-149.

[10] 陆益龙.农户的耕地使用行为及其影响：基于2006CGSS的实证分析[J].江苏社会科学，2012，（2）：110-117.

[11] 冒佩华，徐骥.农地制度、土地经营权流转与农民收入增长[J].管理世界，2015a，（5）：63-74.

[12] 冒佩华，等.农地经营权流转与农民劳动生产率提高：理论与实证[J].经济研究，2015b，（11）：161-176.

[13] 徐美银.发达地区农民土地转出意愿影响因素分析：基于浙江省426份调查问卷的实证[J].南京农业大学学报（社会科学版），2014，（6）：97-105.

[14] 许恒周，郭玉燕.农民非农收入与农村土地流转关系的协整分析：以江苏省南京市为例[J].中国人口・资源与环境，2011，（6）：61-66.

[15] 翟辉，等.农户土地流转行为影响因素分析：以重庆市为例[J].西南师范大学学报（自然科学版），2011，（2）：175-181.

[16] 赵丙奇，等.发达地区与欠发达地区土地流转方式比较及其影响因素分析：基于对浙江省绍兴市和安徽省淮北市的调查[J].农业经济问题，2011，（11）：60-65.

农村流转土地的政策范文第3篇

[关键词]地方政府；国家政策；土地流转

一、土地流转现状

自改革开放后我国经济高速发展，随着经济水平、现代农业和设施农业的不断发展，农村的大量农民外出打工，成为农民工，近年来我国土地流转规模明显逐渐增大。

（一）土地流转速度加快。农民逐渐开始放开手中承包土地的经营权，使得土地流转速度逐渐加快，同时流转的土地面积也在一直持续扩大中，其中参与这个过程的农民也持续在增多。随着农村人力资源的输出规模不断壮大和当地第二、三产业的飞速蓬勃发展，越来越多的农民尤其是年轻的农民离开自家的土地外出打工快速致富，由此使得农村的一大批土地闲置下来，从而促发土地在同村或相邻村庄农民之间自发有序地流转，进一步不断增高发展速度。

（二）流转形式多样化。土地流转发展迅速，同时过程中也出现各种不同的形式。以流转的对象作为参考依据，土地承包经营权的流转行为可以分为两种情况，农民与农民之间进行的流转，农民与经济组织之间进行的流转。按当前流转模式进行具体分类，可分为转包、出租、互换、转让、入股、抵押、信托等，农民选择进城打工或者经商的，一般会选择转让土地，而长期去外地打工的农民将土地转包出去的多，其中选择给亲友或本村村民耕种的较多。此外，还有一部分农民选择将土地转包给村里的种植、养殖大户，或者是参加专业合作社。

（三）流转行为规范程度低。土地流转过程中存在行为不规范问题，农民间多数都是进行互相之间的自行流转，很少有人会去报批准、报备案，更不会去主动申请土地变更登记手续；多数会采用双方口头约定的形式，有书面形式的约定的很少，约定的内容大多由双方或本村村民作为第三方来定，多数内容意思存在不明确情况；有书面协议的也会有内容不完善、格式不正确的情况。

（四）耕地非农化。在现在的农村里存在有一部分耕地被转为非农业用途的情况，其中一部分用于村集体招商引资或者是在本村建设工业园区，还有一部分是城镇建设需求，用于政府总体规划建设。其中大多数都能按照规定履行手续，也存在小部分没被批准的情况。地方政府以政府征用的名义向农民征地，将土地使用权流转到自己名下，用于非农建设，从而获得利润。或者强行秘密把一部分耕地批为宅基地或做他用。

二、地方政府与土地流转

由于我国的农村土地属于集体所有，地方政府尤其是村集体在农村土地流转中发挥重大作用，而现在的政府部门和地方政府却不会看到自己角色的重要性。同时土地流转要尊重农民的权利。农民在土地流转过程中都是处于弱势，他们缺乏法律知识，因此应该建立二三级土地流转交易市场，让交易合法化，督促农民签订书面合同。这就需要地方政府多投入，通过让农民知道土地承包经营权可以跨村流转，可以按市场经济法则流转，这样可以促进农村产权优化配置，同时也能够保障农民自身财产权益。

县政府作为地方一级政府有把控全县经济命脉的义务，那对于农村的土地问题也应该站在农民角度出发。农民有对村里征地补偿不满意就会到县政府去反映，县政府应该公正处理问题。同时，在根据当地情况制定地方政策时也要多征集当地村民意见。应该具体情况具体分析，可按补偿款和物品双重物品进行补偿。农民站在自己角度追求利益最大化，根据自己需要和政府政策自由选择补偿款或物品作为补偿。

乡镇政府作为县级政府和村委会之间的桥梁，不直接管理农村土地，但在农村土地流转中提供指导作用，引导村级基层政府要为民着想，替民办事。农村出 现的土地流转纠纷，一大部分都是由于村集体与企业秘密合作，规模化占用村里集体土地，危害本村村民切身利益。虽然村委会获得利益属于村集体利益，但农民和村委会由于信息不对称，会对村集体获得利益大小产生怀疑，从而会对村级政府威信有质疑。乡镇政府作为村级政府直属上级，对农民和村集体间矛盾要有调解义务，站在双方不同角度，稳妥处理双方敏感关系，起到服务农民和监督村级政府作用。

村委会作为直接和农民接触的一级政府，有义务向广大农民宣传有关信息，并提供法律、政策和咨询等服务。为了能够使农民心甘情愿地接受土地的流转，村级政府应耐心指导，并以示范来调动农民，提高他们的土地流转的积极程度。要真正了解农民意图，农民愿意进行土地流转的前提是他们知道自己土地的价值，村级政府应为农民考虑，帮助农民获得更多土地流转利益。还应该对已经流转了的土地加以监督，确定流转的土地符合国家政策规定的用途，监督农民与农民或者其他经济组织之间所签订协议更规范，能够保护农民的利益。村集体对农村集体土地有直接管理和支配义务，对集体土地有着很强的控制权。如果村级政府采取强硬手段为实现农业规模化经营进行土地流转，那么就会危及到农民的利益。

三、国家政策与土地流转

我国的土地制度不断发展，但是农民对于当前的土地制度还是有不满意的地方。可见国家政策一直在不断的完善中，首先是要保护好耕地，执行好耕地红线，明确农村土地集体所有权，扩大承包权的全能，土地经营权真正“活”起来，增加抵押、担保权能也就是说土地的经营权可以通过向金融机构进行抵押或者进行担保，从而获得资金，使得农民能暂时缓解当下的资金紧张问题。农民一部分是因为对国家政策了解不透彻，或者是基层政府宣传落实不到位造成认为土地制度不完善是造成流转土地不稳定的关键因素。

若是农民能与城里人享有同等条件的生活保障，大多数农民都会选择参与土地流转。目前中国的社会保障制度中对涉及城市居民的比较完善，而涉及农民的非常少。目前农民基本享有的是新型农村合作医疗保险，每人每年按照规定缴纳一定的费用，生病住院后可以享受一定比例的减免医疗费用，但是在可报销的范围内的一般是一些基本药物，象进口药物、营养药物都不在可报销之列，而医院里医生开药时并不会考虑这些，有的甚至专门开进口药。都是由于农民和村集体双方信息不对称，对村集体这一权威妥协，心里不服但只能接受结果，反抗的人少力量弱。

稳定的收入是除了社会保障外第二个农民关心考虑的国家大环境政策条件。自从改革开放后，鼓励一部分人先富裕起来，这同时也造成收入分配的差距拉大。并且农民种地还会出现同一户农民家庭每年的收入差距也较大。农民没有一个稳定的收入，多数情况下还是要靠天吃饭。这就使得他们对待土地很小心，流入土地多了就怕做赔钱买卖，流出土地同样担心承包者挣不了钱从而给不了承包费用。如果农民在有稳定收入的前提下，多数都会选择会有土地流转行为。要解决这一问题就要依靠国家的好政策，对土地来讲首先是水利工程建设，农民能种上水浇地，不再单靠天吃饭，那么对土地的流转也会起到促进作用，有能力的农民可以考虑多流入土地，排除外界环境影响，依靠自己的技术来获得更大的效益。

2014年11月20日最新出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》就对土地流转新政策作出了详细阐述。坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。健全土地承包经营权登记制度，完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。从中可以看到国家对土地流转的大力支持，其中具体的针对对主体、过程要求、流转底线等都做了明确要求。强调了农民的主体地位，拓宽了土地流转渠道，提出要高效率、高质量耕种土地，真正做到为民着想。在当地这一系列新的国家政策还没有宣传开来，各级政府可以经过学习后向农民传递国家的好政策。

国家政策在具体实施过程中还有许多不完善的地方，首先应该完成土地确权工作，以前农民的承包地都是约定的，这块地是谁家的根本没有书面证明，并且多年下来由于世代把土地换来换去，经常就会发生几家争一块土地的情况。所以承包合同更加完善，通过建立登记薄来进行明确登记，颁发相应的权属证书，起到土地承包经营权物权的保护作用，从而为以后更好的进行土地流转提供依据。其实国家政策中对土地流转过程中各个方面也都有规定：流转的价格、形式、期限等可经农民商定后确定，流转收益也归农民所有。地方政府在不经过农民的允许的情况下，不能随意流转农民的土地，也不可以村集体的名义，把本村农民的承包地集中起来进行流转。这些都是国家政策提出来的，农民首先应该知晓，当涉及到自身利益时就可做到有理有据的来运用法律手段保护自己的合法权益。

四、结语

随着我国城镇化进程快速发展，在这个过程中的土地流转问题再一次成为关注焦点，而土地流转过程中除了农民自身因素约束外，地方政府和国家政策是土地流转的两方面重要影响因素。地方政府方面来讲，无论是一级县政府，还是二级乡政府，还是基层村委会，都要发挥它们的不同作用，只有这样才能促进土地流转。国家政策方面来讲，只要是能真正帮助农民来维护自身权益，解决实际困难的都是好政策，目前最关切的就是社会保障、再就业收入、新政策宣传解读等方面。同时国家政策的执行离不开地方政府，二者共同作用可促进土地流转。

参考文献

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[3]中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].2013-11-12

[4]王守智.地方政府与农民在农村土地流转中的角色定位及重塑.公共行政管理，2010，（1）

农村流转土地的政策范文第4篇

（一）政府关注不够

当前，我国在农村土地流转方面的政策不到位，亟需相关政策的出台来解决土地流转方面遇到的诸多难题。即使我国出台了一些关于土地流转方面的规章制度，但是由于没有相应的配套措施，使这些规章制度无法真正的贯彻落实下来。同时我国在政策上对土地流转方面的关注力度不够，没有加大扶持力度。农民在种植和生产的过程中要承担来自自然和市场的风险，这些对农民来说是非常沉重的。在这样的情况下，政府需要加大对土地流转的关注力度，致力于将政策推行下去，而不是仅仅停留在口头上。只有相关的政策真正落实下来才能使广大农民得到实惠。

（二）农村社会保障制度存在诸多漏洞

就当前我国农村的社会保障制度的推行情况来看，我国农村的社会保障并没有惠及所有的农村地区。而推行社会保障制度的农村在实行上保障项目也不够全面。在这样的情况下，土地对农民的重要性也进一步增强。就全国的农村来说绝大多数农民没有专业的技能，所以即使进城务工也无法获得更好的收入。如果这些农民离开土地又没有专业的技能，没有稳定的生活来源势必使他们的生活没有保障。农民在劳动报酬上获得的酬劳较少，而且在生病就医时在待遇上也不如城镇居民。这都使得农民对土地的依赖进一步增强。

（三）产权上模糊

产权主体的模糊使得市场机制在运行的过程中容易出现混乱。产权主体上的模糊使得农民没有获得真正的土地所有权。土地掌握在行政负责人员的手中。这样导致跟土地有关的各种纠纷不断。而且在土地承包上并没有具体的法律来约束，使得农民土地承包上的各种权利上并没有得到有效的保障。

（四）市场机制存在问题

农村土地流转市场存在诸多的问题，市场不完善使土地流转的速度缓慢。土地流转在制度和政策上不够健全也使得土地流转在具体的操作上没有基本的规范来引导土地流转的过程，使得土地流转的过程中纠纷时有发生。这种经常性的纠纷打破了和谐的居住环境，使得土地流转的正常程序遭到破坏。

（五）公正有待商榷

农村土地的相关制度并没有完善，使得农民在土地流转的过程中正常的权益得不到有效的保障，而土地流转能否有效的实施只能依靠相关的政府部门是否具有高度的为人民服务的责任感。而农民自身的素质也成了土地流转能否有效进行的关键。在具体的操作上，很多政府部门没有脱离固有的思维模式，忽视了市场和农民自身这两个因素，只是按照传统的模式制定相关的计划，这些会使农民正常的权益受到损害，使在此过程中农民的权利得不到尊重。

二、针对土地流转的相关建议

（一）政策上不断完善

我国的农村土地流转之所以问题频发，土地流转市场混乱，究其根本原因是土地流转在政策上并不完善。我国的土地流转政策有很多漏洞。政府应该颁布相关政策使土地流转更加有序的进行。通过对农民进行一系列的补助和提供农民更多的就业空间使农民对土地的依赖程度进一步降低。在推行农村土地流转的过程中，通过不断完善农村土地政策，使农民在权益获得保障的基础上获得实质的利益，使得土地上的权益真正掌握在农民的手里。

（二）农村社会保障体系不断健全

我国政府在完善土地流转的相关政策的时候，也应该在健全农村社会保障体系上下功夫。农村社会保障体系的建立和健全可以使广大的农民的生活得到保障，在患病时家庭抗风险能力不断增强。而农村社会保障体系在范围和深度上的进一步强化也可以使农民对土地的依赖程度减轻，使农民在土地流转的时候没有更多的顾虑，从而使农村土地流转更加方便和迅捷的展开。

（三）推进产权改革，使产权清晰

在土地流转的过程中明确的产权界定是其开始的第一步。只有明确的产权才能使土地流转工作能够有效的开展下去。我国的政府要将各个群体的产权界定清晰，这样可以在保护农民产权的基础上给予农民更多的权利。明确的产权界定也可以使农民的相关权利得到有效保障，使农民土地的承包经营权更加明确，从而真正惠及到广大的农民群众。

（四）建立健全土地流转市场

要建立和健全土地流转市场第一步就是需要有政府的指导。没有政府的指导，要建立健全农村土地流转市场只能是一句空谈。而政府要严格规范土地流转市场，使土地流转市场变得更加公正，更加规范，使广大市场参与的主体在开放的土地流转市场上进行高效的土地流转。在土地流转过程中，我国政府要通过建立健全土地流转市场来保障土地流转的推行。政府要对土地流转市场的参与人员进行不断的引导，让他们在有序的土地市场上公平公正的进行土地流转。在建立健全土地流转市场的过程中，政府要监督中介机构做出合理和公正的定价，让双方都得到公正的对待，彼此的合法权益都得到保护，只有这样才能使土地流转市场更加公平和公正的开展起来。

（五）尊重农民的权利

在新农村土地流转的过程中，要充分尊重农民的权利，使农民积极投身到新农村建设中去，自觉拥护新农村建设过程中政府推行的土地流转政策。同时，在土地流转过程中相关人员的违反法律或者违反规定的行为要给予大力的打击，杜绝腐败和贪污现象，在维护农民合法权益的基础上，真正从农民利益出发，使农民的土地合法权益得到保护。在制定土地流转相关政策的时候，政府要听取农民的意见，让农民将自己心中所思、所想都表达出来，真正从农民的角度出发，满足农民在农村土地流转过程中的需求，真正为农民营造一个公正的环境来保护农民的合法权益。

农村流转土地的政策范文第5篇

（一）土地流转的现状与问题分析1998年至2007年我国土地流转速度缓慢，基本保持了包产到户不动的小农户生产模式，十年土地流转年均增幅14%。自2008年，在各级政府的推动下，土地流转进入高速发展状态，2008年土地流转量增长率达到了70%。到2008年底，全国农村土地承包经营权流转面积1.09亿亩，占我国农户承包耕地面积的8.9%。2009年流转面积再创新高，年增长率近50%。截至2011年底，全国家庭承包耕地流转总面积达2.28亿亩，比2010年底增长22.1%；占家庭承包经营耕地面积的17.8%，比2010年提高3.1个百分点。截止2012年年底，全国耕地流转面积达到2.7亿亩，占家庭承包总耕地面积的21.5%，经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场超过270多万户，而土地流入企业的比例较低，但增速在加快，较上年增长了34%。截止2013年年底我国耕地流转面积达到3.4亿亩，同比增长了25.93%，占家庭承包总耕地面积的26%，相比2008年增长了3.1倍。规模在100亩以上的专业大户超过了280万户，家庭农场超过85万个，土地流入企业的比例保持上升趋势，较上年增长了40%（见表1）。为促进我国土地流转，我国相关政策也发生了变化。2008年政策明确指出允许农民以多种形式流转土地承包经营权，鼓励建立土地承包权流转市场，发展规模经营。2009年政策偏向于土地流转的承接方向和集中方式，鼓励建立农村合作社，鼓励以大户、家庭农场、企业等多种土地流转集中发展模式。2010年土地流转过程的问题开始呈现，如土地流转后的非农化、农户基本权益问题、流转纠纷问题以及农民增收问题，政策强调土地流转必须遵循依法依规、自愿的原则。2011年强调农村土地产权化，农民可以通过抵押等多种方式对土地进行流转。2012年各级政策在推动土地流转的同时，着力保障农户的基本权益和农地农用的基本属性。2013年政策偏向规范化农村土地流转，建立农村土地流转体系。深入分析，我国土地流转存在以下几个方面趋势：第一，流转方式由农户自发流转逐步转向为组织化、规范化流转。过去土地流转一般限于熟人之间与个体之间，一般是农户根据自己的需求对土地进行流转。这种自发流转一般没有合同而只有口头约定，非常不规范。近年来在政府的引导下，土地流转开始组织化、规范化，这主要表现在：一是土地流转不再是口头协议而以流转合同为主；二是农户流转不再局限于熟人之间；三是农户流转方式多样化，例如转租转包或入股等；四是土地流转基本在政府引导下完成；五是流转后的土地使用情况受到政府的直接监督和管理。第二，土地流转呈规模化集中趋势，往大户和企业方向流转转移。个体流转比例下降，规模化集中是当代土地流转结果的重要特点，具体表现在：一是在政府引导下，规模化和专业化生产成为趋势，因此土地基本实现集中流转；二是农业生产组织不断丰富和壮大，例如专业大户、家庭农场、农业经济合作社、农业生产企业等，在政策引导和鼓励下，这些组织大规模吸收个体农户土地，从而使得土地规模化集中流转。

（二）土地流转的问题与原因分析1.虽然我国土地流转取得了较好的成绩，但是依然存在不少问题：第一，土地流转集中度依然较低，规模较小，企业化程度低。自2008年以来，我国大力推进土地的集中化流转，虽然发展迅速，但整体流转量不足，流转面积占总耕地面积的比重不到30%。流转后规模也较小，基本以大户生产的形式存在，规模在1000亩以下，一般在50-200亩之间。以企业形式进行农业生产的总体规模较低，据农业部统计，我国农业生产企业参与度不到3%。实际上，我国许多大户生产模式基本靠政府的补贴机制来盈利，实际处于亏本状态，并且存在盲目生产的现象。现代化企业生产方式能够及时顺应市场变化，是市场经济发展的产物，也是最高效的生产方式。企业化程度不足是我国农业生产低效的重要原因。第二，流转依然不规范，纠纷频繁。土地流转速度加快，但由于不规范导致的纠纷也非常多，这主要是因为：一是目前我国对土地的流转缺乏监督，个体农户对相关制度和法律的认知度不够，流转双方存在认识偏差，导致其合约履行困难；二是我国相关规范体系缺失或者不足，如制度缺陷、法律法规不健全等，这导致纠纷处理难度大；三是流转主体混乱，例如法律规定土地流转的主体只能是农户，但实际中政府、集体组织会利用强制手段进行流转，多方参与导致利益纠纷较多；四是流转双方存在差距，农户被误导签订合同的现象存在，农户利益被不合理剥夺，导致纠纷发生。第三，土地流转市场化不足。市场化程度低主要表现在三个方面：一是土地流转主要停留在熟人之间、个体化之间，自由流通不足；二是一些农户流转的意愿不强，处于可转和不转的状态，一些农民不愿意流转土地；三是土地流转的承接者较少，即大户、合作组织以及企业等土地承接者较少，供求都不存在竞争性。市场化程度低主要是因为三个方面：一是农村本身市场化不足，导致土地无法很好的进入市场；二是农村土地流转主体不足，农户没有市场意识，其他主体也没有强烈的进入意识；三是政府引导不够，导致土地无法良好的进入市场。第四，农户收益得不到合理保障，流转不畅。从中央做出土地流转战略时就将农村土地流转保持农业化以及保障农户的基本权益作为基本准则，但是实际中国个体农户的土地流转权益难以保障。首先土地流转的价格非常低，一亩地一般一年转让价格就几十元。二是流转时间基本被一次买断，农户未来缺乏利益保障，这导致土地流转引起的土地增收农户没有收益。权益无法保障导致农户参与土地流转的积极性降低。2.究其原因主要在于以下几个方面：第一，农村资产市场化不足。农村市场化本身的市场化程度成为重要限制，这是因为在这样的环境下，农村资产进入市场非常困难，土地市场化也非常困难。市场化程度反映了其市场体系不健全、市场监管不足等缺陷，这些缺陷一方面会阻碍土地流转的市场化，另一方面即使土地流转进入市场也会产生系列问题，如价格混乱等。第二，政府存在功能。土地流转一直是在政府的引导和鼓励下进行，政府应该表现的是间接参与的角色，这也是土地流转市场化的基本要求。但纵观我国土地流转的发展过程，政府直接参与的程度非常高，很多大户是在政府直接参与下产生，农村合作组织是在政府直接资助下建立，甚至企业进行的土地流转也有政府的直接角色。部分地区甚至存在政府利用行政手段来达到规模的目的，强迫农户的土地进入流转。此外，政府没有执行合理的监督机制，法律体系以及农村土地流转体系也不健全，导致农户的基本权益得不到保障，土地流转纠纷频繁。第三，农户传统思想严重。传统观念下，农户保持着对土地的强烈依赖性，即使其外出也无法摆脱这种依赖性。这种意识会限制土地的流转。一般其只愿意短期流转，对长期流转存在忧虑，害怕因此失去其赖以生存的土地。这种传统思想很难改变，这主要是因为一方面农户对政府政策的信任度较低，我国政策变化频繁，农户对未来收益缺乏安全感，另一方面农户整体知识水平低，对新的政策和相关知识的接受度较低。第四，当前农村土地收益偏低。土地收益较低实际上是指农业生产的收益普遍较低，这将导致三个方面的结果：一是导致当前土地流转的价格低，农户无法通过土地流转获得满足基本生活的收益；二是导致农村资本参与土地流转的量少，许多企业不愿意从事农业生产，而目前我国大户生产也大都处于亏本的状态；三是土地收益增值的部分农民无法收益。

二、土地流转过程中的博弈关系

土地流转的现状、问题和障碍是影响博弈关系的重要因素，也是博弈结果的重要影响因素。具体分析土地流转过程中的博弈情况如下。农村土地流转博弈关系的主体是参与农村土地流转的主体，即政府、农户和土地承接者（大户、农村合作社、企业或者其他组织）。这三者存在多种形式的辩证关系，关系的不同主要在于政府角色的不同。根据政府的参与情况可以分为三种：政府不参与；政府作为非利益主体的间接参与和政府作为利益主体的直接参与。

（一）政府不参与政府不参与是指在土地的流转过程中，政府不参与任何活动，不进行任何行为，农户与土地承接者处于完全自由的状态。这是土地流转发展到最后的状态：农村土地已经完全市场化，可以进行自由流通。这时的博弈是一种简单的利益博弈关系，本文将a，b，c和d分别代表博弈主体的收益大小。农户进行农村土地流转其获得的收益为a，a包括农户不进行农业生产的所有收益，即农户转让土地的收益以及从事其他劳务的收入。当农户不参与农村土地流转时获得的收益为c，包含了农户从事农业生产以及在农业闲暇时间获得的其他收入。土地承接方选择参与，其收益为b，包含了其从事农业生产的净收益。土地承接方选择不参与，其收益为d，即其不从事农业生产的净收益。从表2可以看出，其只有两种可能，合作与不合作。两方合作得到的收益为a和b，不合作得到的收益为c和d。可以看出只有当a>c且b>d，时，二者合作才能完成，否则不会合作。这是完全市场化的状态，市场中只有简单的利益关系，利益的大小决定了合作或不合作。这里的利益不仅仅是当前利益与短期利益，一般来说，无论是农户还是土地承接者，都会综合考虑长期利益和短期利益。

（二）政府作为非利益主体的间接参与当政府作为非利益主体进行参与时，二者的当前利益格局会改变，这是因为政府即使作为非利益主体，其行为也会影响双方的利益以及选择，并且其作为有指向和导向的作用。政府一般通过政策引导来改变双方的行为。这时政府行为一般存在三种选择：一是鼓励农户，从而提高农户受益；二是鼓励土地承担者，从而提高其收益；三是双向鼓励，提高双方的收益。政府采取何种行为需要根据其目标和在完全市场状态的利益关系进行权衡。假设在政府不参与的完全市场状态下，农户参与的收益要低于农户不参与的收益，那么政府为了改变农户的选择，必然需要制定对农户有利的政策来改变其选择，从而达到鼓励农户参与的目标，而如果土地承担者进行农业生产的收益要低于进行非农生产的收益，那么政府要改变其选择，必然需要制定对其有利的政策来改变其利益大小关系，从而达到鼓励其参与的目标。如果a<c且b<d，那么政府就必须进行双向鼓励。在实践中，政府的行为选择不仅仅需要考虑利益关系，也要考虑农业未来的战略以及农民的增收问题。由于我国农户当前进行农业生产的收益非常低，政府在进行土地流转与农业改造时，促进农民增收也是重要的目标，因此即使a>c，政府政策也会偏向农户，以提高其收入水平。政府会根据利益关系进行一系列行为，以促进土地流转，但其政策实施的行为效果不一定得到认可，这就是政策失效。假设政府进行鼓励农户的政策，并估计在政策实施后农户参与土地流转后的收益会高于不参与土地流转的收益，但对于农户来说，其依然有自己的评价标准，因此依然可能产生两种博弈结果，即选择合作与不合作。如果政府的引导行为要先于其他参与者的行为，后者必然会在前者行为的基础进行抉择，因此这时政府行为成为其重要的影响因素。假设政府的行为在农户与土地承担者的行为之后，那么农户和土地承担者需要预测政府的政策导向进行决定。在此，政府也会对二者的预测进行评估来实施最终的行为（见图1）。政府的行为顺序会直接影响其他参与者的行为。在某个市场状态下，土地承担者都愿意参与土地流转进行农业生产，而农户的选择不确定。如果政府给予确定的政策，并且政策在农户做出抉择之前，那么农户可以根据确定政策来决定选择。那么这时政策的效果是100%。如果政府政策在农户做出行为之后，那么农户需要考虑政策实施的可能性，那么政策的效果就小于100%，那么在同样的政策下，农户可能选择合作，也可能选择不合作。如果政策是有利的，那么效果会被缩小。如果政策是不利的，那么实际效果是增强的。因此，当政府给予有利政策时，应该提前给予确定消息，那么更多农户选择合作。如果不是非常有利的政策，那么政府可以通过提高政策预期来引导农户参与。但这种行为会影响农户对政策的长期估计。

（三）政府直接参与政府直接参与的博弈关系往往更为简单，是指政府通过各种手段来实现其目标产生的博弈关系。当政府直接参与到博弈关系中时，农户和其他经济组织就处于被动状态，即只能选择合作。这是我国当前存在的状态，例如一些乡镇基层政府组织会直接通过行政手段或者游说的方式来改变农户与土地承担者的选择。如果只有农户一方在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要直接改变农户的选择即可。如果只有土地承担者在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要改变土地承担者的行为即可。如果二者都选择不合作，那么政府需要同时改变双方的行为和选择。政府直接参与不一定是强制的，也可以通过未来的收益预期改变其行为。同时，政府直接参与也可以以利益主体的角色参与，即由政府担保或者政府直接签约的形式进行（见图2）。以上三种博弈在我国都存在，只是其存在的条件和区域有差别。在经济发达区域，土地流转已经达到相当程度，农户对土地的依赖思想已经改变，众多土地承担者参与竞争土地的转包或者转租等形式的土地转让，这时不需要政府进行参与，土地进行自由流转和集中。例如在广东省部分区域（从化）已经实现土地的自然流转和集中。政府直接参与的形式的存在一般包含三个方面：一是农户对土地承担者不信任，需要政府直接参与进行引导；二是土地承担者缺失，政府需要作为土地承担者来实现土地流转和集中；三是政府无法通过间接的政策来引导博弈关系的转向，但可以通过直接参与来改变。可以看出，政府直接参与一般在市场非常不规范、博弈关系严重不合作的情况下发生，这时政府往往要付出较大的代价来实现目标。我国最常见的是政府间接参与，即政府通过引导来实现土地的流转与集中。这时政府的功能主要体现在三个方面：一是制定鼓励政策，改变利益相关者的选择；二是不断完善相关制度和体系，以保障土地流转的宏观环境；三是监督功能，保障政策、制度、法律法规的实施。事实上，博弈的三个参与者，都处于理智状态，因此都遵从理性人假设。政府有自己的目标和能力，其会根据目标以及现实博弈状态进行选择，农户也能清楚辨别自己的长期与短期利益关系，从而做出最佳的决策，土地承担者也能够汇合各方信息做出最佳行为。

三、促进土地流转的创新路径分析

（一）政府方面虽然部分区域土地流转取得了良好的效果，流转比例较高，但是我国绝大部分区域的土地流转与集中还处于发展初期，因此政府一般是直接参与者或者间接参与者。对此，应该从以下几个方面来完善政府功能：第一，完善与稳定政策体系，提高政策预期。政策体系是影响土地流转参与利益与行为关系的重要因素，而政策预期是参与者对政策效果的估计，是直接影响因素。目前许多农户对是否参与土地流转犹豫不定，原因之一在于政策的不稳定导致的政策预期不稳定。建议政府对于利好政策应该在农户确定行为之前公布，以提高预期效果。对于无法给予当期利好政策的政府，为了提高土地流转效果，可以提高政策预期，在农户选择之后公布政策。第二，加强土地流转监管，减少土地纠纷。土地的纠纷的产生主要在于农户的利益得不到保障。对此应从多个视角加强监管：一是监督合同的合规性与合法性，以保障农户的基本权益；二是监督合同的平等性和收益的平等性，以保障农户的合理收益，防止农户被误导；三是监督土地流转使用的合规性和合法性，保障农户后期的基本权利，防止土地流转后非农化。第三，规范农村土地流转体系，加速土地流转。目前土地流转不规范主要表现在以下几个方面：一是自由流转较多，合同缺乏；二是合同本身存在不规范；三是土地流转非常不稳定，违约行为时常发生，而违约得不到良好的处理；四是土地流转市场化不足。对此，政府应该具体从以下几个方面着手：一是建立土地流转市场，及时公布土地流转供求信息；二是规范土地流转合同的签订和实施，保障双方权益；三是完善相关法律法规，保障土地流转市场的有序性，严厉打击土地流转的投机行为和违规违法行为。

（二）农户方面在博弈中农户是理性人，可以做出理性的选择。但是在实际中，农户思想保守而传统，其对土地的依赖性会影响其做出理性的行为，因此会降低政策的效果。为了改善农户的意识，提高农户参与的积极性，建议从以下几个方面出发：第一，加强对农户的思想教育。思想教育应该涉及以下几个方面：一是加强农户对土地流转的教育和认识。土地流转不是改变其所有权，而是改变其暂时使用权。只有农户认识到这点才能降低对土地流转的抵触；二是提高其对当代社会形势的理解和认识，尤其是农村经济发展形势的认识。许多农户目光短浅，习惯守着一亩三分地过贫穷生活。这主要在于农户对社会环境认识不足，应该加强教育，使其充分认识到只有走出去才能发展自己，固步自封只会更加贫穷。此外农村经济正在转型时期，农村内部具有广阔的就业机会，即使在农村，也能找到比农业生产更好的工作。第二，充分保障农户的短期和长期收益。实现土地流转的基础必须充分保障农户的短期和长期收益。在农村经济改革过程中，农户的非农收益可能非常不稳定，其对未来的预期会降低，因此只有保障其短期和长期收益，农户才能放心的将土地进行流转。为了保障短期和长期收益，建议流转收益分为固定收益和年度分红收益，以实现土地增收和农民增收统一的双重目标。第三，加强对农户非农技术的培训，引导农户进行非农就业。农户是否选择合作，关键在于其从事非农工作的收益。因此只有提高其非农就业的能力，保障其非农就业的收入，其才能真正从农业中解脱。总的说来，当前农村已经出现“386199”的现象，很多劳动力处于年龄结构大、知识水平低和劳动能力弱的局面，因此其脱离土地难以找到适宜的非农工作。所以应该另辟路径，开展一些针对中老年人的培训，并辅助其进行非农就业。