行政审批权限范文第1篇

【关键词】行政审批；改革；市场；信赖保护

一、行政审批的定义

对于行政审批，在我国基本上可以说是人尽皆知，但对它确切的定义，理论、立法、实践部门都没有明确的说明。从字面上的意思来看，行政审批指的是审查批准；从实践角度来看，行政审批是指行政机关依相对人的申请，经审查后，依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为。在行政法上，它有这样几个主要特征：第一，行政审批是一种依申请的行政行为。就是说，相对人申请是启动行政审批程序的前提。第二，行政审批以法律的禁止为前提，法律如果对相对人从事的活动没有禁止性的规定，行政审批即无存在的余地。第三，行政审批具有解除法律禁止的效力，行政主体一旦批准了相对人的申请，相对人便获得了从事批准领域活动的资格和权利。

行政审批是行政权力中与企业、社会组织和个人等各类经济活动和其他行为关联最为密切的权力之一，是政府履行职能的重要手段，对社会经济生活影响重大，是具有实质性价值的行政权力，同时也往往是腐败的多发领域。党的十报告要求深化行政审批制度改革，并将之作为推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的重要推手，在给行政审批制度改革作出新定位的同时，也对改革提出新要求。一些地方尝试的相对集中行政审批权改革即符合这一新定位和新要求。总理此前也曾表示，对目前各部委的1700项行政审批权、200项得到授权的审批权，总计1900项左右的审批权进行削减，且本届政府要减少三分之一。

二、行政审批制度的性质和起源

在西方国家，“政府管制”是政府干预微观经济的主要内容。对于政府所管制的各个领域，政府必然要对具体事项进行行政审批。也就是说，西方国家的行政审批是政府管制的形式。对于这些国家来说，之所以能够允许以行政审批出现的政府管制的存在，主要目的是为了弥补市场失灵。

我国的政府行政审批制度，在性质和起源上与西方有较大区别。我国政府行政审批制度实际上脱胎于计划经济时期。在传统的集中计划体制下，宏观经济和微观经济的决策权，以及人力、财力、物力的支配权统统集中于中央，就业由政府统一分配，财政实行统收统支，物资实行统一调拨。在这种情况下，企业完全成了政府的附属物，几乎没有自可言；政府的行政审批成了一切经济活动所必需的环节，几乎覆盖了全社会的方方面面，这种覆盖全社会的行政审批制度，排斥而不是保护了市场机制，与市场失灵是完全没有关系的；它的主要功能是保证计划的顺利实施。

西方国家的行政审批制度，其目的是弥补市场失灵，保护市场机制；而我国的行政审批制度，其功能却是保持政府在微观经济领域资源配置的权力。换句话说，我国政府行政审批制度的起源，应被理解为保持政府的微观资源配置职能，不需要寻找“市场失灵”方面的原因。二者在性质上的区别可以归结为行政审批制度“为谁服务”的问题。西方国家的行政审批制度是政府为市场服务的工具；而我国的行政审批制度则是使市场机制服从政府意图的工具。

三、行政审批权制度改革的原因

行政审批制度虽然曾经有过积极作用，但是时至今日，似乎其消极作用更为明显，不管是国家还是民间资本，特别是民间资本，似乎都受囿于审批权制度。

在市场经济体制不完善的阶段，诸多领域中市场机制并未建立起来，存在着市场结构缺陷；于是，行政审批制的存在是为了帮助建立市场秩序、消除市场结构失灵。随着市场经济体制逐步完善，政府退出市场速度并未与市场机制同步，于是，审批制度改革是消除行政手段替代市场机制、防范政府失败的一剂良药。因此，市场失灵与政府失败的类型决定了行政审批制改革深度与广度。因而行政审批制度改革不仅是政府治理变革而且也是整个经济、政治和社会体制改革的重要环节。而当下我国正处于这一重要环节的历史阶段上，改革到了攻坚克难的历史关头。

（一）冗杂的行政审批权容易产生腐败

随着行政权力的扩张，行政官员利用行政管理权，特别是利用行政审批权贪污受贿的现象日益增多。而特权是产生腐败的温床。所以说，行政机关在充分运用行政审批制度的同时，必须要对行政审批行为进行规范，并根据社会发展和需要，调整行政审批的范围。一方面，既要取消不必要的审批权，另一方面，又不能因噎废食，也需要强化社会必需的审批制度，从而使行政审批制度依法建立和完善，防止行政管理人员利用行政审批权、鱼肉百姓，防止重复审批情况的出现，提高行政效率。

（二）过多的行政审批及资格限制容易消减市场活力

审批权制度是建立于法律对绝大多数社会成员权利限制以及行为禁止的基础上的制度。申请人一旦取得了从事某些活动的能力及资格，有了法律的特殊的许可和保护，有可能失去积极的进取精神，停滞不前。而没有通过审批进而取得相应资格的申请人即使不断进取，达到了相应的审批标准，也有可能会因数额的客观限制等原因，无法再获得相应的进入资格，与先前进入市场的主体进行竞争。这种消极方面，在商业竞争及职业资格的审批方面相当突出。而且，如果行政审批权运用过滥、范围过宽，还会限制社会成员的活动，使社会发展的下降，活力缺乏。因为行政审批范围设置过于宽泛，必然会出现审批制度在各个实权部门之间相互矛盾、重复的情况，进而在导致申请人无所适从，行政效率低下的情况出现后，必然会伴生市场活性的降低，不利于社会经济的发展。

四、行政审批权制度改革的方向

对于行政审批权制度的改革的大方向即是对审批权进行相应的限制，而在对审批权进行限制的时候有以下三个方面特别需要注意，且要在审批权改革中得到优先保证并贯彻执行的。

（一）首要的是要以市场为基础决定行政审批制度的设计

制度设计依照市场需求来进行是有相当道理的，市场意味着比较高效率的资源分配、相当的个体自由的保障、信息的个体发现和扩散、革新的诱导和竞争结果的不可预测。市场虽然是不完美的，但是也是人类迄今所能依靠的实现资源有效分配的方式。依照市场为基础来进行行政审批权制度设计是历史的潮流，符合这个时代的需求，我们不应过于好高骛远，放下手边触手可及的有效的社会调节工具而仅仅为了追求一个乌托邦式的社会理想而依此来进行制度设计。

当今的社会问题，特别是国企国有资产流失严重且无人尽责管理，民营企业进入市场困难、受打压严重都是前述两点缺憾所致。“持久的经济增长都起因于一种适宜所有权演进的环境，这种环境促进了从继承权完全无限制的土地所有制、自由劳动力、保护私有财产、专利法和其他对只是财产所有制的鼓励措施，直到一套旨在减少产品和资本市场的市场缺陷的制度安排。”市场的法律框架基础即是确立排他性权利的制度包括所有权法律制度、不动产登记制度，当然，还包括行政审批权制度。那么，什么样的情形比较适合选择市场性决定呢？日本学者平井宜雄给出了几点标准，即：

1.为了解决新的问题而应当设计新的法律制度时，在其他条件相同的情况下，总的来说，更应当采用市场性决定。

2.即使在政策目标已经明确的情形下，如果实现该目标的手段不明确，即目的与手段之间的因果关系的存在与否不明确时，应当采用市场性决定。

3.在应当解决的问题随着时间的经过而发生变动、无法预测，并且相应地决定的内容也不得不随着时间的经过而变化（尤其是科学、技术问题）情形，即使交易费用昂贵，原则上问题的解决也应当交由市场性决定。

4.越是关乎人之生存的基本财富（生命、健康、最低限度的生活）或者消极财富的分配，使用纯粹型的市场性决定，就越是有可能违反正义性基准。在这种情形，就必须采用经过修正的市场性决定。

以上几点都符合审批权改革的背景，也就是说凡是相关市场已经配置发育成熟的，一定要尽可能的交予市场规律和机制来进行调整，政府尽可能的充当“甩手掌柜”，减少审批对市场的消极影响。

虽说制度设计由市场决定在世界范围内，不是一个新生事物，但是在我国特色社会主义制度的条件下，必然有我国的特殊情况，故总的制度大方向须由市场导向设定，审批权限制的大方向明确，但是采取哪些具体的改革步骤与措施，又是一个问题。只有交由市场才能更好的解决，人为的排除市场规律，直接以命令等强制方式作出一些制度安排，会出现诸多问题，为后续发展埋下一些隐患。从上述四点可以看出，审批权限制之设计须以市场为导向。

（二）依法设定、实施、减少、下放行政审批权，建立有限政府；简化审批程序，提供便民、高效、优质的服务

行政审批权的限制要符合行政许可法等相关法律规定，不管是取消、下放、调整、创设都需要在法治轨道内进行，驶离法治轨道的，需要拉回航道。不管如何，都应当立即启动修法程序，以适应相应党的十精神。所有行政机关都应当依据行政法律规范行使审批权，所有立法、司法机关都应依照法定程序修法、释法，使中央的精神迅速形成为法律，使改革的火车头不管行至何处都会有法律之轨铺往何处，避免真空，而出现脱轨的危险。

转变政府职能，关键在于切实地把政府经济管理职能转移到为参与市场竞争的主体提供服务和创造良好的发展环境上。法治政府的第一出发点即是保障人民的自由，而只有约束和规范政府的各种权力行为，明确其职责范围，建立有限政府方能保障人民的自由。这就要求政府做到三点――该政府管理的一定要管理好，不须政府管理的就一定不要管，而在能够管理的事项中，一定要以最科学合理、简便易行的方式和方法来管理。贯彻好“精简、统一、效能”的原则，以“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”等方式相对集中行使审批权，提供优质服务、遵守时间限制，对申请处理的程序尽可能简化。建立灵活多样的申请方式，规范有序的经费制度，以充分保证行政机关服务效能的发挥。

（三）审批权改革过程中对相对人坚持信赖保护原则

虽然改革长远来看是利于国家、社会、个人的，但是改革的代价不应过多的由相对人负担。尽管行政审批制度需要适应形势发展的需要，适时地依法变更或者撤回已经生效的行政审批，但是因此给公民、法人或者其他组织造成经济损失的，行政机关应当给予补偿。要建立和完善相关的补偿制度，确立相应的补偿标准，尽力维护政府的信誉，努力做到不失信于民，最大限度地补偿因改革需要而不得不修改或废止的行政审批而给公民、法人和其他组织带来的损失。

以上三点就是我认为在对中央政府部门行政审批权限制过程中，所应注意到的，并要努力贯彻执行的三点。

参考文献

行政审批权限范文第2篇

关键词：简政 审批 调查思考

我市在深化行政审批制度改革、简政放权工作中取得一些成绩，但通过评估与分析，还存在以下方面问题：

一、权力精简空间依然很大

尽管调整了1232项行政审批等事项，但通过深入挖掘，我市仍然还存在很大放权空间。一是对应省政府取消下放的325项行政审批等事项，可以精简行政审批等事项54项；二是结合公布市政府部门行政许可事项清单，拟再精简行政审批事项103项；三是结合编制《市政府部门行政权力清单》，在2011年保留6000项左右的基础上，通过梳理市政府部门行政职权事项，还可以再精简一定数量的行政职权事项。四是结合贯彻落实《辽宁省人民政府办公厅关于进一步优化全省建设工程项目审批流程的指导意见》，可以再精简一批与建设工程项目有关的前置要件事项。

二、权限下放后在交接上还有不到位现象

一是省、市下放权限后，对承接单位的培训指导不到位。市县两级均有部门反映，承接上级下放权限后，上级部门没有进行及时的培训指导，致使部分权限没有形成有效对接，承接单位无法开展相关工作。在省里下放的事项中，就有接近三分之一的数量没有对市直部门进行培训指导。二是承接单位缺乏行使权限的资质资格。

三、在事中事后监管的落实上还不到位

一是尽管市政府出台了《关于加强对取消调整行政审批事项后续监管的意见》，放权主管部门也对取消调整的事项制定了后续监管措施，但部分放权部门存在监管意识不强、落实监管责任不到位的现象；还有少数承接单位存在承接权限积极性不高、用权自律意识差、责任意识不强等问题。二是市转变政府职能简政放权工作领导小组办公室受人员编制偏少的限制缺少定期对权限下放、运行、承接全过程的通报反馈机制，致使对简政放权后权限的运行状态的掌握还不够全面，没有形成综合监管的格局。三是社会监督作用发挥不够。借助新闻媒体、企业和群众监管的社会监督体制尚没有完全建立，监督渠道还不通畅，致使有些权限运行不透明，监管不到位。

四、行政审批硬件保障不到位

审批中心办公面积严重不足，建筑面积3100平方米，其中大厅面积只有2100平方米。受面积局限，一些应进入大厅的审批项目和相关配套的便民服务项目根本无法进入，不能发挥大厅“一站式办公、一条龙服务”的优势。“两集中，两到位”很推进。行政审批服务中心中介服务功能缺失。

基于上述问题，应从以下四方面进一步做好深化行政审批制度改革及简政放权工作。

1、采取“三个一批”的做法，进一步简政放权

一是再向县区功能区和园区下放一批含金量高的审批权限，例如将工业用地的规划审批权下放，土地出让金分级入库，可以借助市平台挂牌等。二是再研究取消一批行政职权。对于充分竞争行业中可以交由市场裁决的企业决策行为，研究直接取消审批。三是再规范理顺一批行政审批事项和审批程序。省政府最新颁布的政府核准的投资项目目录（2015年本）中，下放了一些审批权限，同时也上收了一些审批权限，如输油气管道已上收到省核准。对于一些下放到市核准的权限，省政府明确禁止向县区下放，因此，要对前期下放的审批权限进行规范；另外，对于一些下放不同步、县区承接有困难的审批权限，也要研究上收到市里审批，前提是真正为企业减少麻烦，减轻负担。同时，建立并联审批程序。在各个审批阶段（项目审批、用地审批、规划审批、施工审批、竣工验收）由牵头部门组织协调相关部门开展并联审批，做好联合踏勘、联合会审、联合审图等工作，大大缩短项目审批过程中的等待时间。

2、妥善处理补办件及水保等问题

对于补办件，建议采取老项目老办法、新项目新办法的原则，开辟绿色通道，研究支持政策，对于一些补办手续中的罚款能免则免，不能免的应通过其它渠道给予补贴。对于水保、环评等审批功能，可以考虑先进行区域评价，在区域评价的前提下进行的项目单体评价，简化评价程序，或者指定由相关部门免费评价。

3、加快推进“三单”制度

“三单”即权力清单、责任清单和负面清单。权力清单和责任清单由市编委办整体推进，主要解决政府部门“法无授权不可为”的问题；“负面清单”就是政府以清单方式明确列出限制和禁止企业投资经营的行业、领域、项目等，对企业而言，即“法无禁止皆可为”。

通过“负面清单”制度，将市场行为主导权更多给予市场主体，减少政府对微观领域的直接干预。我委前段时间对负面清单进行了认真研究讨论，已初步拿出了一个方案，根据我市实际，“负面清单”应涵盖：企业投资负面清单、外商投资负面清单、区域发展负面清单、环境保护负面清单、用地审批负面清单、工商登记负面清单等六个清单。

4、整合行政服务大厅功能

行政审批权限范文第3篇

【关键词】行政审批；股权转让；司法救济；制度完善

一、未经行政审批的外资股权转让合同的效力及报批义务的性质

由于未经行政审批，外资股权转让合同的效力受到一定程度的影响。但这种影响究竟到何种程度？对此，目前主要有三种观点：第一种认为未经行政审批的股权转让合同无效，对双方均无任何法律拘束力。第二种认为未经行政审批的股权转让合同处于效力待定状态，要依补办审批情况来确定，通过审批则发生效力，未通过审批则不发生效力。第三种认为，外商投资企业股权转让合同因未经行政审批而未生效，但并不影响合同中当事人履行报批义务条款及因该报批义务而设定的相关条款的效力。

笔者比较赞同第三种观点，因为外资股权转让合同未经行政审批而处于效力待定状态，并不能影响合同中的报批义务条款及因该报批义务而设定的相关条款的效力。就合同条款的内容而言，其核心内容虽然是有关当事人之间具体权利义务关系的约定，但在此之外，还有两类合同条款，这两类合同条款自身的性质决定了它们必然独立于合同的权利义务条款：一是促成合同生效的条款，二是在合同无效、被撤销或者终止时，有关争议解决的条款。虽然我国《合同法》第57条仅规定了后者，未对前者做出规定，但事实上二者同属于合同中的手段性条款，一个针对“事前”，一个针对“事后”，都是区别于规定具体权利义务的其他合同条款。[1]

还需说明的是，如果当事人未就报批义务在合同中约定，那么是否意味着不存在报批义务呢？答案显然是否定的。即使当事人没有就报批义务进行约定，根据诚信原则产生的法定的报批义务仍然存在。

二、未经审批的股权转让合同的司法救济

本文拟从个案出发，分析未经审批的股权转让合同的司法救济。

南陵鹏程投资开发集团有限公司与上海横泰经济发展实业公司、上海申同管道有限公司股权转让纠纷一案，为典型的未经行政审批的股权转让合同纠纷案件①。本案上诉人（原审原告）为南陵鹏程投资开发集团有限公司（以下简称南陵公司），被上诉人（原审被告）为上海横泰经济发展实业公司（以下简称横泰公司），原审第三人上海申同管道有限公司（以下简称申同公司）系中外合资（香港与境内合资）的有限责任公司，横泰公司持有其22%的股权。2009年1月8日，申同公司召开董事会会议并形成决议同意横泰公司将其持有的申同公司22%的股权转让给股东之外的人，公司其他股东均同意对该部分股权放弃优先购买权。同日，南陵公司与横泰公司签订《股权转让合同》一份，约定横泰公司将其持有的申同公司22%的股权作价500万元转让给南陵公司，南陵公司在签订合同后15日内一次性付清转让款，南陵公司支付首付款后合同生效，横泰公司在收到首付款后同意将股权变更登记给南陵公司。但双方未约定将合同报有关国家审批机关批准事宜。南陵公司于2009年1月22日支付横泰公司股权转让款350万元，随后派员入驻申同公司参与了该公司的经营管理。嗣后，各方并未就上述《股权转让合同》办理报批手续，亦未办理上述股权的工商变更登记手续。作为受让方的南陵公司也并未就报批事宜向横泰公司与申同公司进行过书面催告。

本案中，股权转让合同未经行政审批而效力待定，作为受让方的南陵公司，在转让方怠于履行报批义务的情况下，可以寻求那些司法救济呢？

1.判决报批。本案中虽然双方未就报批义务进行约定，但转让方和外商投资企业仍需履行基于诚信原则产生的法定报批义务，根据《若干规定》第5条和第6条，受让方南陵公司可以向转让方横泰公司和外商投资企业申同公司进行书面催告，请求其在一定期限内共同履行报批义务，南岭公司可同时请求在恒泰公司和申同公司于合理期限内不履行报批义务时自行报批。通过判决报批来实现股权转让。

2.解除合同并赔偿损失。根据《若干规定》第5条和第6条，受让方南陵公司在对转让方横泰公司和外商投资企业申同公司进行催告后，若横泰公司和申同公司仍不履行报批义务，南陵公司可以请求解除合同，由横泰公司返还其已付股权转让款，并赔偿因此造成的损失。通过解除合同赔偿损失来解决股权转让纠纷。

三、外资行政审批制度之完善

我国现行的外资审批制度为逐一审批制，外商投资企业从设立、经营、变更到终止各个环节都必须经过审批机关的批准。手续繁杂、效率低下的程序往往阻碍了当事人自由意志的表达和缔约自由。实务中，很多当事人在签订外资股权转让合同后不主动履行报批义务，而是视行情作出是否报批的决定：决定对自己有利的就去报批，对自己无利的则不报批。[2]由此，我国现行的逐一审批制度过于繁杂另外商投资者望而生畏，外商投资合同签订后效力的不确定性也纵容了违约当事人利用行政审批逃避民事责任，不利于良好外商投资环境的形成。[3]

现行的外资审批制度已经不符合当前我国的外商投资环境，有必要作出适当调整，由逐一审批制转为审批制与备案制相结合，并取消不必要的审批。具体有以下三方面：

1.实行有选择的审批。对于国家鼓励和允许的外商投资项目，以及投资总数额在一定限额以下的外商投资免予审批。此类外商投资有利于促进我国的经济发展，外商投资的中小企业也不会对我国市场产生重大影响，因此无须进行审批。

2.外资股权转让由审批制转为备案制。股权转让体现的是当事人的意思自治，将行政审批作为股权转让合同的生效要件过度干涉私法自治，不利于外资的自由流动。因此外资股权转让合同不必通过行政审批来生效，当事人只需到相关行政机关进行备案即可。

3.完善外资审批相关立法。2010年4月《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》。第17条明确提出了外资审批制度的改革方向和原则，调整审批内容，简化审批程，最大限度缩小审批，增强审批透明度。改进审批方式，在试点并总结经验的基础上，逐步在全国推行外商投资企业合同、章程格式化审批，大力推行在线行政许可，规范行政行为。[4]然而仅规定改革方向和原则，没有相关立法作支撑是不够的，必须制定具体可行的规则，才能使外资审批制度的改革不流于形式并推动审批制度的发展。

注释：

①本案引自上海市第二中级人民法院（2011）沪二中民四（商）终字第982号.

【参考文献】

[1]刘贵祥.论行政审批与合同效力[J].中国法学，2011（2）.

[2]张凤翔.中外合资企业公司法纠纷难道与审批分析[M].法律出版社，2010：150.

[3]卞爱生，许剑飞.外商投资企业股权转让中的审批问题研究[J].人民司法，2012（7）.

行政审批权限范文第4篇

尽管学界普遍认为，中国行政审批制度改革肇始于20 世纪70 年代末的经济体制改革，但结合2001 年中国加入世界贸易组织的背景，以及国务院成立行政审批制度改革领导小组，《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》( 国发[2001]33 号) 首次正式提出行政审批制度改革等事件，可以以此作为中央层面行政审批制度改革的起点。十余年来，中国全面推进依法行政，不断深化行政审批制度改革，尤其本届政府加速进行行政审批制度改革，先后分批次取消和下放行政审批事项，成效显著，并且逐步呈现出从重数量向提高含金量转变，从给群众端菜向让群众点菜转变，从分头分层级推进向纵横联动、协同并进转变，从减少审批向放权、监管、服务并重转变的趋向。梳理中国行政审批制度改革的实践可以看出，其改革的实质内容主要围绕三个向度的问题来展开。第一，行政审批事项改革。这个问题关乎审批权限的设定问题，也就是哪些领域需要设置行政审批，哪些领域应该让渡给市场和社会。

简言之，事关审批事项的存废。第二，审批权力结构改革。这个问题关乎审批职权的配置问题，研究设定必要的、合理的审批事项之后，就应该进一步考虑该职权如何分配的问题。它又可分为纵向维度和横向维度。纵向无非是中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间的审批职权配置，横向则是政府各职能部门之间的审批职权配置。第三，审批质量管理改革。作为一项公共服务产品，行政审批也有一个质量管理问题，具体涉及行政审批制度的标准化、行政审批流程的优化、审批程序的再造。尽管这些细枝末节的改革仅仅停留在审批实施层面，但由于审批流程优化关乎行政审批申请人、利害关系人的利益以及审批行为的可接受性，其重要性不言而喻。从国务院文件来看，对行政审批事项的改革主要采取了减少存量、遏制增量的改革思路。梳理中国行政审批改革历程，成绩可谓亮眼。20022013 年国家层面7 次取消行政审批项目2063 项，大量审批项目改由社会中介组织自律管理或下放管理层级; 2014 年取消和下放行政审批事项246项; 2015 年取消和调整行政审批项目192 项。

在减少审批事项的同时，中央政府也非常重视遏制明减暗增的问题，通过一系列措施禁止一些地方和部门以备案、年检、审定、换证等换马甲方式继续保留已废止的审批，或者以非行政许可审批名义变相新设行政许可。举例来说，全国人大常委会法制工作委员会在2004 年7 月2 日做出的《关于企业年度检验是否属于行政许可的答复》中明确指出，定期检验或年检是一种规制手段，而非行政许可。但部分行政机关通过对重要设施、设备进行定期检验，并利用其来确认相对人继续生产经营的资格，从而把年检、年审变成二次许可。另外，拿非行政许可审批来说，2004 年《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》( 国办发[2004]62 号) 首次使用了非行政许可审批这一概念，并规定在此基础上，对其他行政审批项目进行了严格审核和充分论证，根据现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要，经国务院同意，对其中的211 项暂予保留。这些项目，主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可。其实，根据《行政许可法》规定，非行政许可审批仅指机关内部事项审批，不指涉外部企业等相对人许可事项。但由于历史原因，很多非行政许可审批超出了内部审批范畴，甚至还一度成为行政审批改革的避风港，出现了非行政许可审批膨胀的现象。

为此，国务院于2014 年4 月专门发文《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，并于2015 年5 月6 日国务院常务会议上决定釜底抽薪，彻底取消非行政许可审批这一类别。在审批质量管理方面，由于不涉及审批权限的调整和审批事项的精简，受制于法律上的立改废行动的制约较小，所以地方探索的空间很大。从各地实践来看，以审批流程优化、程序再造为目标，在审批程序、时间或者场所上的优化或服务标准化、审批行为合理化等领域开拓创新，提出了很多有价值的地方样本，如引入电子政务打造统一受理，并联审批，信息共享，业务协同的行政许可平台; 编制申请指南试点行政审批服务标准化; 创新行政服务方式，积极推行导办服务，设导办服务岗，积极推行上门服务、延时服务、节假日预约服务，制定365 天办证工作制，特定岗位设定AB 角，等等。这些有益的地方经验，虽做法不一，各具特色，但其内在精神却是相通的，其主线都贯彻了简政放权的精神，都体现了透明、服务、竞争、廉洁、诚信、负责的现代服务型政府理念，其意义不可低估。对地方政府而言，一方面实践了《行政许可法》要求的方便民众、提高效率和优质服务的原则，另一方面也极大地改善了审批机关与办事民众的关系，增强了政府的威信，完善了地方的营商环境，有力地推动了地方经济社会发展。对中央政府而言，积累了改革经验，提出了问题，丰富了改革措施，扩大了改革空间，在一定程度上促进了中央和地方良性互动、协同改革的大格局形成。相较于审批事项精简和审批流程优化两个向度来说，审批职权的再分配问题就复杂得多。

审批权力结构改革的重点是审批组织机构的创新，其目的主要是整合并且合理地配置职权，理顺审批主体横向和纵向上的职权职责关系，形成相对合理而又比较稳定的审批体制或审批模式。从地方创新的角度来看，目前尚未形成一个统一模式。总结起来，大体可以分为三种模式。第一种模式是行政服务中心服务模式，它的一个典型思路就是把各个审批机关审批职能汇总到一个物理场所，其本质是一种物理上的聚集。其中海南省的政务服务中心审批人员、审批项目和审批权力的三集中模式最具代表性。第二种模式是行政审批局的模式。该种模式并没有停留在行政审批权空间上集中的思路上，而是采取审批职权内在集中的新思路，把原来多个部门所承担的行政审批职能全部划转到一个机关，成立一个行政审批局集中行使审批权。该模式由成都市武侯区于2009 年首先尝试，后在天津滨海新区、无锡市吴江区、广西南宁经开区相继展开。第三种模式是大部制改革。大部制改革的基本思路主要是以审批决策权、执行权和监管权的调整为核心，其手段就是将政府部门职能相近或相同职权合并，集中到一个机关行使，其目标是既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，从而在各项职权功能上达到最优状态。此项改革自中共十七大报告提出探索实行职能统一的大部门体制开始，已在地方和中央不断推进，其中地方大部制改革以深圳、广东顺德的表现最为亮眼。

二、步履艰难: 行政审批制度改革的结构困局

从上述审批事项、审批职权和审批流程三个向度来看，行政审批改革目前还处在进行时，其中存在的问题很多，如从已取消下放的审批事项看，有的领域存在放小不放大、放虚不放实、横向不同步、纵向不衔接等现象，进一步取消、下放和规范审批事项的任务依然较重。诸如此类，不胜枚举。这些问题深究起来，其原因在于目前中国行政审批制度改革所遇到的困境是结构性的。我们只有正确分析这些结构性矛盾，才有可能找到撬动结构性困局的支点。首先，在政府与企业、政府与社会的关系上，仍然停留在行政主导型模式。在理想的意义上，行政许可的正当性和限度在于个人自由与公共利益的平衡。作为政府事先管制企业和社会的一种手段，行政审批的正当性旨在弥补市场失灵的缺陷，而不能替代市场这只无形之手在资源配置中的决定性作用。2012 年10 月10 日《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中旗帜鲜明地提出，凡是公民和企业能够自决的、市场能够有效调节的，政府都不得设定行政许可; 凡是政府能够采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不得设置前置许可。这个决定所提出的两个新凡是思想，与2003 年《行政许可法》第十三条的立法精神一脉相承，都体现了市场优先、个人自由和有限政府的逻辑。

然而生成于计划经济基础上的管天管地管空气的传统管理思维根深蒂固，结果改来改去，依然难以从根本上撼动政府主导市场的管理模式，于是，一方面，各地政府大刀阔斧地推行审批改革，不断刷新审批减少的数量，出现颇具中国特色的政绩锦标赛现象; 另一方面，人民群众对审批改革的成果直接感受不够明显，不够解渴。另外，由于中国社会组织先天发育不足、后天培育不够，社会组织要么出现实质行政化现象，要么普遍存在能力缺失，尚不能很好地承接从政府转移出来的职能，政府向行业协会、社会组织放权的步伐始终无法迈开大步，行政审批改革向社会组织放权陷入了一种鸡生蛋，蛋生鸡的怪圈。其次，在中央事权与地方事权、上级政府事权与下级政府事权方面，行政性分权色彩浓厚，远未达到责权利明确的法治化分权模式。在《论十大关系》中，毛泽东提出了两个积极性的论断:中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。

在十余年行政审批制度改革过程中，中央政府一直秉持向社会放权、向地方放权的思路推进审批改革，调动地方积极性，地方政府在行政审批体制、项目清理、流程、监督等方面进行了诸多探索，很多地方经验上升为国家决策，但另一方面，法治瓶颈的制约、法律责任的缺失、各自为政导致的制度脱节和改革成效难以固化等问题，则使得地方行政审批改革涉危履险。以地方在清理中央设定地方实施的行政许可事项时遇到的天花板问题为例，地方政府常常会陷入心有余力不足的困局。其症结就在于地方自主权非常有限。按照宪法和法律对中央和地方权限的分工安排，对以法律、行政法规、国务院决定等形式设定的许可事项，地方政府无权自行取消或减少，甚至依照行政惯性还得遵守，正如中编办王峰副主任所坦言，对国务院部门规章、文件自行设定的行政审批，地方本可依法不予执行，但因多方面因素制约，还得照办。

根据《行政许可法》的规定，在没有法律、行政法规的情况下，地方只有通过地方性法规和省级地方政府规章来设定行政许可，法律不仅严禁设置因地方保护而影响全国市场统一的许可，而且将地方设定的行政许可限定在一年的临时性上。《行政许可法》第21 条规定: 省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。尽管该法为地方废止中央设定地方实施的行政许可事项预设了解决方案，但该方案存在明显的行政性分权特点，需要地方政府履行复杂而又具有极大难度的上报国务院批准程序，而且该方案只限于行政法规设定的许可，而没有触及法律设定的许可。

从理念和制度来看，虽然《行政许可法》充分考虑了中央和地方两个积极性的问题，但其处理方案只是法律形式性的，没有为中央政府和地方政府在审批事项设置方面提供实质性划分标准。最后，在法律和行政审批改革方面，立法滞后于改革，政策推动型的特征十分明显，单纯的政府推动模式表现出后继乏力的迹象。由于遭遇法治瓶颈，地方很多审批改革创新饱受合法性争议，如上文提到的行政审批局模式，由于其改变了法定的审批机构，可能引发部门之间的权限争议，难免与现行的法律规定产生冲突，从而面临种种合法性质疑; 又如，并联审批制改革已经突破了《行政许可法》规定的串联审批框架，进而影响了具体案件中行政审批决定作出的合法性。行政审批改革十余年以来，除作为固化行政审批制度改革成果的《行政许可法》之外，几乎大多数行政审批制度改革的大动作都是通过国务院下发文件的方式来推动的，其基本的运作方式往往是国务院提出指标或要求，国务院部委研究论证，提出调整或取消的事项和理由上报，国务院经进一步研究形成最终方案。这种政策推动式改革，依然沿袭领导决策启动下达减放指标集中排查论证汇总并公布改革事项的工作程式，以及抓大放小的减放逻辑。

其结果，一方面，中央政府强力主导，运动一波接着一波，数量一减再减; 另一方面，政府职能转换千呼万唤不能到位，人民群众对于审批改革成果感受不够明显。这种现象说明，作为以简政放权为目的的行政审批改革，在向社会和地方双向放权的过程中，单纯依靠政府行政权推动已经难以为继，必须行政、立法和司法通力合作，扩大审批改革参与的主体，除了政府的自律之外，更多地需要人大介入，特别是需要社会的参与，并充分发挥法治对改革的引领与规范作用。

三、治理转型: 行政审批改革的负面清单管理模式

毫无疑问，改革愈深入难度愈大。在推进市场化、分权化、服务导向的行政审批改革中，需要一种简约的治理机制，化繁为简，以简驭繁，从而实现国家治理的简约主义，最终达到我们所欲的善治。作为一种国际投资领域的特别管理措施，负面清单管理方式正日益从外商投资领域扩大到以行政审批为中心的其他经济社会管理领域。一种以负面清单为核心，辅以权力清单和责任清单的简政放权模式，正在逐渐成为国家治理现代化的新尝试。负面清单管理模式的第一个要素就是引入清单制。将行政审批事项制成清单，实行目录化管理，无疑是一种限权思想和行政公开的体现，目录本身就是对传统政府全能主义和秘密行政的否定。在这方面，地方行政审批改革探索的审批目录管理制度可谓功不可没。自上海市2010 年制定了《行政审批目录管理办法》( 以下简称《目录》) 以来，广东省、海南省等地方先后效仿。各地管理办法均规定，行政审批的实施、公开和监督必须以《目录》为依据，纳入《目录》的行政审批事项，应当明确事项名称和代码、审批依据、实施机关、审批程序、审批条件、申请材料、审批期限等审批事项要素和内容( 《广东省行政审批目录管理办法》第六条) 。

这种行政审批目录制度后来发展成为政府权力清单制度，最终被写入中共十八届三中、四中全会两个决定之中，并在全国和地方各个领域开花结果。2014 年12 月2 日，广东省公布《广东省行政审批事项通用目录》，成为中国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项一单式纵向权力清单。《国务院办公厅关于进一步加强涉企收费管理减轻企业负担的通知》( 国办发〔2014〕30 号) 规定: 对按照法律、行政法规和国家有关政策规定设立的涉企行政事业性收费、政府性基金和实施政府定价或指导价的经营服务性收费，实行目录清单管理。

从正面清单到负面清单，使负面清单管理新型模式加入了新质素，是简政放权过程一次质的飞跃。2003 年9 月30 日，《中国( 上海) 自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施( 负面清单) 》的出台，标志着负面清单制在新一轮改革中的试点和推广。中国广东、天津、福建自贸区先后公布负面清单。作为外资投资新举措，相对于准入前以正面清单审批为主的旧模式，负面清单管理模式实行准入前国民待遇加负面清单管理。正面清单和负面清单都是国际投资规则，但各自理念不同，正面清单列明开放的行业、领域和事项，负面清单则明确禁止的事项、领域和行业。对企业和社会来说，前者遵循法无规定皆禁止的逻辑，而后者奉行法无禁止皆自由的理念。在正面清单模式下，市场主体只有在法律具有明确规定和通过行政审批之后才能进入，市场主体能否进入完全依赖政府手中拥有的自由裁量权; 而在负面清单模式下，除非法律有明确的限制或禁止，市场主体可以自由进入，完全不必仰仗政府的审批和管理。如果说正面清单是集权理念，那么负面清单则是放权思维。

从这个意义上说，负面清单管理模式不只是一种先进的外资准入管理模式，更是一种真正放权于市场、还权于社会、还权于民的简政放权的新尝试。负面清单在提供了一种全新的治理理念的同时，也改变了原来集权、单向、固化的治理生态，促使形成政府、市场、社会有效协调的治理新模式。在传统以政府为中心的一元治理模式中，政府常常陷入一放就乱、一收就死的怪圈，审批改革也难以摆脱数字竞赛的形式化流弊，其根源就在于国家或政府的父权主义情结，政府权力过于集中，市场和社会的自由空间和自治权利太小。在这种模式下，对政府权力治理只有采取依赖科层制控制的行政治理方式。而随着负面清单制度的实施，由于还权于市场、还权于社会、还权于民，市场归市场，政府归政府，从而打破了政府垄断市场、国家控制社会的传统路径依赖，开启了政府、市场和社会协同治理的新模式。在负面清单管理模式下，政府与市场、政府与社会形成了双向的协商式合作规制，而不再是政府单方的强制性控制。

在这种协同治理格局中，政府职能的定位变得更加清晰，负面清单管理模式主张审批最少的政府，但也是监管和服务最好的政府; 强调政府权力不得随意干预市场活动，但也不得放弃政府的监管职责，既不得越位，也不能缺位。与传统的行政主导模式过度重视政府事前的审批职能不同，负面清单管理模式有利于把政府从繁重的事前审批和对社会事务大包大揽中解放出来，将政府治理的重心聚焦在事中、事后的监管以及公共服务的提供上面。负面清单制度并不仅仅限于一张负面清单，而是实施负面清单、权力清单、( 监管) 责任清单的三单管理模式，负面清单指向市场和社会，蕴含法不禁止皆可为的自由理念，而权力清单和责任清单形成对政府的反向规制，向政府宣告法无授权不可为以及法定职责必须为的法治原则。从这个意义上说，负面清单管理模式中的三张清单，相辅相成，缺一不可。负面清单管理模式适应了治理转型的趋势，主动运用法律引领行政审批制度改革，坚持重大改革于法有据，重塑了法律与行政改革的关系。

通俗来讲，改革就是变法。由于法律的相对稳定性和改革的绝对变动性之间不可避免地存在一定程度的张力，所以在行政审批改革实践中，常常出现立法滞后于改革的状态，使地方审批改革陷入一种违法改革的尴尬处境。为了缓解法律与行政改革的紧张关系，全国人大及其常委会采用了个别授权的方式予以解决，其方式有两种:一种是沿用经济特区变通立法权，深圳市五届人大常委会于2012 年通过了《深圳经济特区商事登记若干规定》，在深圳率先实施商事登记制改革试点，又在2013 年底通过《深圳经济特区行业协会条例》，以行业协会年度报告制取代行业协会年检制，另一种方式就是根据《行政许可法》第二十一条规定争取最高国家权力机关授予地方先行先试立法权。如2012 年12 月全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的25 项行政审批目录; 2013 年国务院授权上海自贸区实施负面清单; 2014 年12 月全国人大常委会决定授权国务院在广东、福建和天津三个新设自贸试验区以及上海自贸试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批; 2015 年12 月全国人大常委会再次作出授权决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。然而，这种个别授权方式难以适应复杂性的地方立法需要，无法给地方政府在经济、法治和文化等方面提升地方竞争力提供公平的制度环境。

行政审批权限范文第5篇

论文摘要 我国正在积极开展行政审批改革，其实质主要就是进行行政审批的清理工作。由于历史原因，我国积累了大量的冗杂的行政审批事项，各种行政活动都被冠名为“行政审批”。伴随着法制建设，行政审批的事项范围变窄了，行政审批事项存在的依据、程序都法定了。因此，本文力图从法律、法规的具体规定与行政审批事项的办理时限这两个角度来研究行政审批事项分类管理的问题。

论文关键词 行政审批 行政许可 行政审批事项分类 

一、序论

我们经常能听到行政审批的概念，但是很少有人对其特征进行详细研究，对其的概念的理解也不尽相同。伴随着《行政许可法》的出台，行政审批问题也得到了很多的关注，相应的行政审批事项的分类管理研究也就被提上了日程。在我国，行政审批是个拥有多重含义的概念，人们把它适用于各种不同的场合，政府则长期把它作为政府的主要行政方式，各种审批、核准、许可、登记，甚至备案等都被列入行政审批的范畴。国务院办公室在其关于行政审批改革中的文件中是这样定义的：行政审批是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定权利能力和行为能力的行为。 而笔者认为，我们要解释行政审批，首先应明确行政审批的几个重要特征：第一，行政审批是两个以上的主体，一方申请，另一方审查批准，单一的主体或者两个并不独立的主体都无法实现行政审批；第二，行政审批主体是享有行政权的组织；第三，行政审批的启动必须依申请；第四，行政审批的对象可以是准予从事某一特定活动，也可以是认定其有某种资格资质或某种特定身份。

二、行政审批的特征

1.行政审批要有申请方和审查批准方两个主体。申请方为独立的主体，即公民、法人或其他组织等，依其身份的不同，可以是行政相对人，也可以是行政机关或具有行政职权的组织作为申请方，此时行政审批只是行政内部行为；审查批准的主体只能是行政机关，非法定机关不得行使行政审批权，全国人大及其常委会、各级人大及其常委会、各级法院、各级检察院皆无行政审批权。

2.行政审批是一种行政权介入具体社会事务的方式，是一种行政权力的运作方式，是对当事人从事某种事务的干预。行政权针对具体社会事务的介入，是一种事前干预，因此，行政审批只限于事前的审批。

3.行政审批是一种必须以行政相对人的申请为前提才能启动的行政活动，是一种被动的行政管理行为。

4.行政审批是一种要式行为。行政审批的执行一般都是要式行为，都以书面的批文形式出现，或以许可证、执照等形式出现，从未使其成为行政相对人从事某种行为或拥有谋者特定资格、资质的“合法性”依据。

5.行政审批常态要求，必须“有法可依”。一般的行政审批都是法律规定要件，行政机关依法进行审查、批准，作出行政决定。但是有些行政审批项目也会有其他因素的影响，需要考虑一些“政策因素”，例如，国务院的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。

三、行政审批的性质

关于行政审批的性质，主流观点有三种：赋权说、特权说与解禁说。赋权说认为，行政审批是行政机关允许相对人从事某种活动，赋予其从事某种活动的权利的行为；特权说则认为，行政审批是一种特许权的授予，是国家给予的施舍、恩惠；解禁说认为，行政审批是对一般行为的禁止，即所谓“恢复相对方自由”的行为。

而笔者的观点更倾向于“解禁说”。行政审批是国家干预社会事务的一种管理活动，也是实现国家管理职能的工具，它通过对行政权力的直接参与来约束公民的行为，当作出准予的行政决定时，即是对行使某种特定行为的限制的解除。而这种针对少数人、少数群体的“解禁”行为，只是为了更好地实现管理国家的目的，所以，这种“解禁”行为必须有一定的界限，且必须由法律来设定这种界限。

四、我国行政审批制度的发展简史

我国的行政审批制度主要经历的三个阶段，即：

1.改革开放前。当时，我国是高度集中的计划经济体制，一切都按国家计划以行政命令的方式进行。就外部而言，私有经济并没有自主权，审批申请根本无从提起；就内部而言，基于权力行使的需要行政审批较多，但由于权力高度集中于中央，因此也缺乏法制化、规范化的行政审批。

2.改革开放后。由于经济体制的变化、政府职能的转变，行政审批骤然增多，政府为了实现管理职能，无限制的以行政命令的方式制定行政审批，使行政审批活动“泛滥成灾”，最终，使行政审批与自身的“使命”背道而驰。

3.我国加入了WTO前后的审批改革时期。行政审批改革，重点则是针对上一时期遗留的冗杂情形进行清理。

五、行政审批事项分类管理

行政审批事项的分类管理，是指将行政审批事项根据事项设立时所依据的法律性质进行划分，严格从法律的源头上进行行政审批“清理”活动，力求使每一项行政审批事项都“依法可依”，实现行政管理的“依法行政”的目标。具体来讲，可以将行政审批事项划分为：行政许可类、服务管理类以及非行政许可审批类。其中的行政事务类可以划分为一般控制类、严格控制类和特殊类。

（一）行政许可类

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《行政许可法》第2条明确规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第42条规定，“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……”。

所以说，行政许可类的可以划分为两类：（1）即办件。窗口一般工作人员受理、审查，符合条件的，直接办理；不符合条件的，窗口工作人员应一次性书面告知申请人需要补正的内容。（2）二十个工作日内办结。即窗口工作人员在收到行政审批事项申请后，立即对书面材料进行初审，提出初审意见，然后转交窗口单位驻中心负责人，由主席代表负责单位内部传送，办结后在窗口发证或批文，总办理时限不得超过二十个工作日。

行政许可类设定的法律依据具体表现为以下四个方面：

1.根据《许可法》第14条和第15条的规定，法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章可以设定行政许可。其中省级政府规章是临时性的，如果实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。

2.根据《许可法》第14条第二款“必要时，国务院可以采取决定的方式设定行政许可”的规定，2004年7月由国务院颁布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，将500项行政审批项目设定为行政许可，这500项行政审批都是由法律、行政法规以外的规范性文件设定的。

3.《西安市第四次行政审批制度改革市权内保留的行政许可项目目录》（以下简称行政许可项目目录），以及《行政许可法》保留行政许可设定权的事项。

4.法律法规中明确指出，但是《行政许可项目目录》未进行设定的。

（1）国务院制定的行政法规中规定的行政许可事项；

（2）省、市人民代表大会制定的地方性法规中规定的行政许可事项；

（3）省级地方政府规章设定的因行政管理需要设定的临时性行政许可事项。

（二）服务管理类

行政机关对公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，不准予其从事特定活动的行为，而许可机关不予许可的决定并不能改变该行政行为本身的属性，只会对申请人的实体权益做出损益性而非禁止性、除权性行政行为时，该行政审批事项属于服务管理的范畴。这类事项审核速度快、办结程序简单，从办理时限的角度来看，多数为即办件或仅需一个工作日即可办结的件。例如，办理老年证，仅需窗口工作人员接收申请，核对申请人与可授予老年证的人员的条件，合格即可即时发证。这是行政审批事项中办结率最高、办结效率最快的。具体的法律依据为：

1.法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章、地方政府规范性文件、其他规范性文件中设立的属于服务事项的实质行政许可。

2.规范性文件及以上设立的不属于服务事项也不属于行政许可的其他类行政审批事项。

3.规范性文件及以上设立的有法律依据的服务事项。

4.规范性文件及以上设立的不属于这三类的没有任何法律依据的进驻事项。

（三）非行政许可审批类

目前，行政许可之外的行政审批事项很多，表现形式也多种多样，有核准、审批、批准、资格认可、审查、登记、备案、审定、指定等等。这些事项有很多不是法律规定的行政许可，我们可以将其叫为非行政许可审批，可以模糊理解为“实质行政许可”、“变相行政许可”。此类事项的办理时限多无具体的法律依据，可依据的规定都散见于一些政府文件当中，是法定依据最混乱的一类。它们虽然不是法律法规规定的，但是在实际工作中却又必须经过审批过程，针对此类不具备法定条件的审批，原则上我们应将非行政许可的行政审批坚决清理掉，以继续推进行政审批制度改革。但是根据实际工作需要处理不掉的，也应当根据实际情况作出相应的处理。

1.法律法规明确规定的许可事项，作为地方政府是无权清理的。因为清理无非是增加与取消两种情况，擅自增加，是行政违法行为，擅自取消，是行政不作为。二者均属违法行为。

2.不具备法定条件的行政审批主要有以下几类：（1）无任何依据的；（2）依据的是部门自己的文件的；（3）依据的是上级部门的文件的，主要是省主管部门和国家部委的文件；（4）依据的是省市政府文件的；（5）依据省市政府以及国务院部委规章的；（6）依据国务院文件的。

在实际工作中，我们针对以上情形应该采取的措施如下：

第一，针对第（1）（2）（3）种类型的审批，我们应当予以坚决清理。

第二，针对第（4）（5）种类型的审批，我们应当实事求是的对待，虽然相关的法律法规没有规定我们应当进行审批，但是省市政府和国家部委的规章经过了国务院的备案，国务院没有进行否定，这说明还可以暂时保留。比如西安市的渣土车问题，关于这个问题国家没有出台任何法律法规，但是现实情况是出现的问题比较大，因此对企业进行必要的规模性管理是很有必要的。