治安管理处罚条例法

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇治安管理处罚条例法范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

治安管理处罚条例法范文第1篇

我们在执行《条例》时应注意以下几点：

一、《条例》未作出规定的，而《处罚法》《复议法》作出了规定，应适用《处罚法》《复议法》的规定。

1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定，公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚，而《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么，对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不得超出本行政辖区办理治安案件。

2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定，而《处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款（个人2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。

二、《处罚法》有关条款先作出一般规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致，仍适用《条例》的规定。

1、对违法行为的追究时效。《处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。……”而《条例》第十八条规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。……”对违反治安管理的行为，尽管公安机关发现时未超过二年，但超过六个月的，也不应予以处罚。

2、处罚主体。《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”《条例》以法律的形式授权公安派出所可以自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚，公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。

三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定，未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”，《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者，应遵守《处罚法》《复议法》的规定。

1、简易程序的适用。《处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。……”没有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。《条例》第三十四条第一款却规定：“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》，对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定，并且将罚款处罚的数额限定在二百元以内。《条例》及公安部的三个通知（批复）与《处罚法》是抵触的，所以，我们应当遵守《处罚法》的规定，当场处罚罚款的数额不得超过五十元。

2、对罚款处罚的执行。《处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”而《条例》第三十六条第一款规定：“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。”《条例》赋予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。《处罚法》对此无特别规定。《处罚法》对加处罚款作了刚性规定，即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”；《条例》则是弹性规定，即“按日增加罚款一元至五元”。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定：“拘留后仍拒绝缴纳罚款，可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与《处罚法》第五十一条第二项的规定的含义也是不同的。《处罚法》规定的“扣押财物”是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物，而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物。《条例》和公安部的解释赋予了公安机关对罚款的强制执行权，而《处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利，那么，公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留，不再有权扣押当事人的财物折抵罚款，对当事人加处罚款也只能是每日加处罚款数额的百分之三。

3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。《复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”而《条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提讼。”显然，《复议法》是从充分保护当事人权益和限制行政机关权利的立场出发，给当事人充分的时间行使自己的权利，敦促行政机关依法行政，提高工作效率。公安机关应当告知当事人不服治安处罚申请复议（申诉）的期限是六十日，而不再是五日；复议机关作出复议决定（申诉裁决）的期限仍然是五日。

4、当事人对复议机关的选择。《复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《条例》第三十九条规定被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人“向上一级公安机关提出申诉”。《复议法》给予当事人双向选择复议机关的权利，《条例》规定的是单向选择。按照《复议法》的规定，当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的，应当可以向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的公安机关依法作出的治安处罚不服的，公安部作出解释向上一级公安机关申请复议。

公安部对待《条例》与《处罚法》、《复议法》关系的态度

《处罚法》、《复议法》实施以来，如何处理其与《条例》的关系问题，公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件可以看出其所采用的原则。

公安部在《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》（公通字[1996]62号）中规定：“对个人处以二千元以上罚款的……，在做出处罚决定前，应当告知当事人又要求听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。”在《关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见》（公通字[1999]72号）第13条规定：“公安机关作出行政行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日，公民、法人或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的，履行复议职责的公安机关应当受理。”第14条规定：“履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；现行法律规定的行政复议期限少于六十日的，从其规定。”《交通违章处理程序规定》中也规定了对当事人予以处罚的，应当告知其交通违章行为的事实、处罚的理由和依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此可以看出公安部采用了后法（《处罚法》《复议法》）优于前法（《条例》）的原则。

公安部在《关于对因拒绝交纳罚款而被裁决拘留不服能否申请行政复议的批复》（公复字[2000]5号）中批复：“《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条第一款规定：‘受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。’本款规定的拘留，是一种限制人身自由的执行罚，属于具体行政行为，被裁决拘留的人对拘留决定不服的，可以依法申请行政复议。”如果公安部认为依照《处罚法》的规定，对拒绝缴纳罚款的予以拘留于法无据，必然要在批复中先强调对拒绝缴纳罚款的不能拘留，然后批复如果对其拘留，当事人依法可以申请行政复议。《交通违章处理程序规定》第二十五条规定：“当事人不履行罚款处罚决定，拒绝缴纳罚款的，除依照本规定执行外，还可以依据治安管理处罚条例的规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行。”以此可以看出公安部又采取了特别法（《条例》）优于普通法（《处罚法》）的原则。

以上可以看出公安部在对待《处罚法》、《复议法》与《条例》的关系问题上，不是采取同一个原则，一会儿是后法优于前法的原则，一会儿是特别法优于普通法的原则。

公安执法中的不适应点

公安机关在执行《条例》中，依法适用《处罚法》和《复议法》，在查处违反治安管理的行为时，切实保障当事人依法享有的权利。由于各种因素的影响，在执行《条例》和《处罚法》、《复议法》中，有着不适应之处。

治安管理处罚条例法范文第2篇

论文关键词 治安案件 未成年人 轻伤害案件 调解结案

一、未成人治安案件的界定

（一）治安案件界定

什么是治安案件？各种著作表述不一。它与2005年前适用的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）和2006年开始施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）密切相关。整理20世纪80年代以来出版的治安教材与论著，主要有以下几种表述：

第一种表述：治安案件，是指公安机关和基层包围组织依据《治安管理处罚条例》、《中国话人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）以及公安部《关于查破和处理治安案件的通知》等法律、法规，对需要给予治安行政处罚的违反治安管理行为和不够成立刑事案件的轻微犯罪行为，立案查破并给予治安行政处罚的法律事实。

第二种表述：治安案件是治安行政案件的简称，指按照《治安案件处罚条例》和有关法律、法规的规定，由公安机关委托的乡（镇）人民政府依法对违法治安管理行为裁决处罚的案件。

第三种表述：治安案件，是指由公安包围机关，依据治安管理法律、法规，对违反治安管理，尚不够刑事处罚的行为，组织查破并对行为人予以治安管理处罚的案件。

第四种表述：治安案件是指公安机关依据治安管理法律、法规对受理的报案、控告、举报、投案或者有关部门移送的违反治安管理案件进行审查，认为属于违反治安管理行为，需要追究治安行政法律责任且属于自己管辖的，依法进行调查的法律事实。

第五种表述：治安案件是指公安机关对违反治安管理行为，依据《治安管理处罚法》以及有关法律、法规的规定，组织调查并对违法行为人予以治安行政之才的法律事实。

第六种表述：治安案件，是指违反治安管理，依据《治安管理处罚法》及有关法律的规定，认为应当受到治安管理处罚而由公安机关依法予以受理调查的法律事实。

上述几种表述基本上都是从管辖主体、管辖依据、管辖行为的性质以及处罚的性质等要素进行表述的，第一种定义是依据1957年实行的《治安管理处罚条例》，第二、三、四种表述是依据1987年实行的《治安管理处罚条例》，第五、六、七种表述依据的是现行的《治安管理处罚法》。因此，以上各种表述都不同程度地留有当时治安管理处罚法律制度的内容痕迹。当然，上述其中定义于今都有不当、不足或不明确之处，在此不作更多的分析。但通过比较能发现，多数表述都将“治安案件”定义为“法律事实”，这在公安法学研究领域是一种普遍现象。

第七种表述：治安案件，指违反治安管理法律、法规，依法应当受到治安行政处罚，由公安机关依法立案查处的违反治安管理行为。这种表述在法学研究者中得到普遍认可。该表述缩小了治安案件的范围，笔者比较认同以法律事实来定义“治安案件”。

根据有关规定，笔者分析认为，定义治安案件应该把握以下三点：

第一，查处的客观事实。治安案件查处的客观事实是存在违反《治安管理处罚法》的行为，且应该受到治安管理处罚的法律事实。并非所有的违反行政管理的行为都构成治安案件，违反其他行政法律的行为不一定是治安案件。治安案件必须是违反治安行政管理，应该受到治安管理处罚而由公安机关依法立案的法律事实；违反其他行政法律，由其他行政机关依法立案的法律事实就不是治安案件。

第二，确认的法律依据。确认治安案件的法律依据应该是《治安管理处罚法》及与公安机关查处治安案件有关的法律、法规。治安案件构成的重要依据是指行为违反了《治安管理处罚法》及有关的法律法规规定，依法应受到治安管理处罚的法律事实。有的行为虽然违反的是其他法律、法规，但按照法律规定也应受到治安管理处罚的，也应该属于治安案件。所以，确认治安案件的核心是看依照法律、法规规定，该行为是否应该受到治安管理处罚；如果应该受到治安管理处罚，则该行为可以构成治安案件；否则，就不构成治安案件。即是一切以《治安管理处罚法》的相关规定为据。

第三，办案的主体。查处治安案件的法律事实必须是由公安机关依法立案。我国行政管理机关众多，违反行政法律的行为由相应的行政机关立案查处，而治安案件是必须由公安机关立案查处的法律事实。有的违反治安管理行为，由于情节轻微，或者有法律规定的特殊情形，公安机关依法不予立案的法律事实，也不构成治安案件。

（二）未成年人界定

“未成年人”是一个法律概念，但在国际社会上，对“未成年人”还有类似不同的称谓，具体在年龄界限上的规定也不同，笔者认为研究未成年人治安案件，应采用我国《中国人民共和国未成年人保护法》第2条规定，未成年人是指未满18周岁的公民。

综上所述，未成年人治安案件的应指未满18周岁的公民违反治安管理，依据《治安管理处罚法》以及其他有关法律的规定应该受到治安管理处罚，而由公安机关依法给予立案查处的法律事实。

二、未成年人治安案件现状分析

进入20世纪80年代以后，我国未成年人违法犯罪率呈不断上升的趋势，相关未成年人违法犯罪的资料也逐渐增多，如今已有未成年人违法犯罪的专项统计资料。

通过查阅资料和对派出所进行调研，笔者发现当前我国涉未成年人治安案件具备以下现状：

（一）未成年人治安案件发生数量有所上升

有关数据显示，1991年，全国受到治安管理处罚的未成年人达42681人，占未成年人作案人数的22.56%；1997年为29940人，占未成年人作案人数的19.60%。但是结合未成年犯罪的比例来看，由于未成年人犯罪的比例在逐年上升，所以涉未成年人治安案件也是逐年上升的，只不过所占的违法犯罪比例有所下降。也就是说，治安案件的发生率也在逐年增加，但刑事案件的发生率更高，即说明未成年人违法犯罪情况在日益严重。

（二）涉案的未成年人存在地区差异

近年来，随着我国工业化和城市化进程的加快，各地区经济发展的不平衡日益显露，也引起了一系列的地区差异，对于涉未成年治安案件来说，这种差异也十分明显。25岁以下流动青少年是流动人口中的特殊群体，在流动人口中占有一定比例。数据显示，25岁以下流动青少年过亿，其中有近2000万18岁以下的未成年人。他们或者跟随父母迁居，或者外出打工谋生。最近几年，有关流动青少年权益侵害与违法犯罪问题屡见报端，备受社会关注。一方面，流动青少年的许多合法权益经常被忽视，甚至被肆意侵害，得不到应有的保护；另一方面，某些流动人口集中的地区流动青少年的违法犯罪率持续攀升，成为当前我国青少年违法犯罪的一个新的突出特点。根据一些地方的统计数据显示，流动人口犯罪呈增长趋势。例如，流动人口犯罪占上海全部犯罪的50%以上，广州高达80%，深圳竟达97%；在北京，1990年流动人口犯罪占全部犯罪的22.5%，到2005年，这一数字上升到69.2%。流动青少年在流动人口犯罪中占的比重也越来越大，在浙江，流动青少年治安案件占到当地案件总量的69%。但是，欠发达地区，如河南，由于流动人口数量少，涉未成年人的治安案件却多集中的本地人口。以开封为例，2012年涉未成年人治安案件122起，只有2起是非本地户口，占0.016%。

（三）治安案件涉案的未成年人以在校学生为主

《中华人民共和国义务教育法》第2章第11条规定，凡年满6周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到7周岁。根据2008年发布的《中国未成年人权益状况报告》，2007年全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲人口覆盖率已经达到99%，小学学龄儿童的净入学率由1991年的96.8%上升到2007年的99.5%；初中毛入学率达到98%，较1991年上升28.3个百分点；高中毛入学率达到59.2%，较1991年上升33.2个百分点。这种高入学率结合未成年人的年龄特点，18周岁以下的青少年一般集中在中学或者中职院校内，治安案件的发生也多发生在校园，通常由学校负责处理和消化，而刑事犯罪的未成年人大多已经脱离了学校。这也给涉未成年人治安案件的调查带来了难度，过多的校内处理减少了发案记录，减少了我们对治安案件数量的统计，但是，从另一个侧面考虑，这种减少证明涉未成年人治安案件在学校内部消解了矛盾，对社会稳定和未成年人的保护是不无裨益的。

（四）未成年人治安案件以轻伤害案件居多

根据《治安管理处罚法》第2条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”这条对治安案件的调整范围做出了原则性的规定，即适用于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理尚不构成犯罪的行为。而在笔者的调查中发现，涉未成年治安案件的种类多集中在对人身权利的侵害。原因有二：一是，侵犯财产权利的案件通常私自解决或者由学校处理，并不报案；二是，过于严重的伤害案件直接由刑事立案不作为治安案件处理。由此又引发涉未成年人案件的另一个现状。

（五）未成年人治安案件调解结案居多

治安管理处罚条例法范文第3篇

关键词：无证驾驶 工伤认定 法律适用

一、基本案情

王某是一家企业的职工，20__年8月14日，在上班途中，无证驾驶摩托车与一辆货车相撞，受伤后住院治疗。申请人王某申请工伤认定，被申请人某劳动和社会保障局以申请人无证驾驶为由，认为申请人违反《中华人民共和国治安管理条例》第二十七条第二款规定，依据《工伤保险条例》第十六条第一款第一项关于“违反治安管理伤亡的，不得认定工伤或者视同工伤”的规定，作出《非工伤认定结论通知书》。申请人不服，先后提起了行政复议和行政诉讼。

二、争议焦点

20__年1月1日起施行《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定，因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不得认定为工伤或者视同工伤。1994年5月12日起施行的《治安管理条例》第二十七条第二款规定，无驾驶证的人驾驶机动车辆应当受到处罚。20__年5月1日实施的《中华人民共和国道路交通安全法》规定无证驾驶等行为属于道路交通安全违法行为，20__年3月1日实施的《治安管理处罚法》删除了无证驾驶等道路交通安全违法行为的规定。那么法律修改后对《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定的“违反治安管理”的理解，《治安管理处罚法》生效后，无证驾驶等道路交通安全违法行为是否属于违反治安管理。

一种观点认为，“违反治安管理”是指违反《治安管理处罚法》。现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》已将违反交通管理的行为与违法治安管理的行为分离，违法交通管理的行为不再由《治安管理处罚法》调整。因此，只要本人没有违反《治安管理处罚法》的行为，即使本人存在无证驾驶等违反交通管理的行为，也应认定为工伤。

另一种观点认为“违反治安管理”不仅限于违反《治安管理处罚法》，还包括特别法的规定。现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》将违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分离在两部法律中分别规定，仅仅是立法技术上的考虑，对于违反交通管理的行为《道路交通安全法》已有系统规定的，《治安管理处罚法》在立法时“不再重复规定”而已。但从内容和性质上违反交通管理的行为明显属于妨害公共安全行为，属于违反治安管理的行为。所以，《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定的“违反治安管理”的行为当然包括违反交通管理的行为。职工在上下班途中受到机动车事故伤害，只要本人有无证驾驶等违反交通管理的行为，则不应认定为工伤或视同工伤。

三、困境：法律适用

《行政处罚法》确定了“行政处罚法定”原则。行政处罚法定首先意味着违法行为法定和违法行为的性质法定：行政相对人的某一行为只有相应法律、法规或者规章确定其具有违反某种行政管理秩序的性质，才是应受相应行政处罚的违法行为。“违反行政管理秩序的行为”是多种多样的。某种违法行为究竟属何性质，有些是比较明确的，有些则不甚明确，其性质有时会具有竞合性，如违章建筑可能既具有违反土地管理秩序的性质，也可能同时具有违反规划管理秩序的性质，本案中的无证驾驶行为可能既具有违反交通安全管理秩序的性质，也可能同时具有违反治安管理秩序的性质。在相应行为性质不明或性质竞合的情况下，执法机关怎么认定该行为的性质呢？基本方法自然是考查法律、法规、规章的具体规定。当法律、法规、规章具体规定亦不甚明确的情况下，则应分析行为人行为的动机、目的、手段和行为侵害社会关系的内容。就本案而言，法律规定是非常明确的，1994年的《治安管理处罚条例》第27条将此种性质竞合的行为明确纳入“违反治安管理秩序”的范畴，而20__年的《道路交通安全法》第99条则将该行为纳入“违反道路交通安全秩序”的范畴，20__年的《治安管理处罚法》进一步将之从“违反治安管理秩序”的行为中排除出来。根据违法行为性质法定原则和后法由于前法的原则，“无证驾驶”行为的性质无疑应认定为“违反道路交通安全”行为而非“违反治安管理”行为，尽管该行为性质实际上有竞合性，即同时也具有违反治安管理的性质。

四、出路：法律漏洞的补救

治安管理处罚条例法范文第4篇

劳动教养:中国式保安处分制度

改革劳教制度,是推进法治建设的需要。进行劳教制度改革,首先需要认识劳教制度的性质。

有一种说法近乎通说,认为治安处罚与刑法(刑罚)已无缝对接,完全没有劳动教养存在的余地,应当废除劳动教养。依据是现行治安管理处罚法(2005年)第2条规定:“扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”

这是一种似是而非的说法,需要澄清。诚然,治安管理处罚与刑法(刑罚)在行为的社会危害性大小程度上彼此衔接,但并非证明劳教无法容身。须知,治安管理处罚法与刑法关注的是行为本身的危害性,均属“违法行为法”这一普通法部类。而劳动教养处分对象,虽然半个多世纪以来在种类归属上曾有诸多变化,但通说认为是“大法不犯、罪错不断、屡教不改”的常习性违法人群。应当认为,劳动教养关注的是行为人的主观恶习(人身危险性),是“违法行为人法”,属特别法类型。治安管理处罚和刑罚是制裁“恶行”,而劳动教养收容处分的是“恶习”。行为法与行为人法不属同一法律部类,二者不可比附,也不相互抵牾。

有两个事例值得理论关注:其一,治安管理处罚法第76条规定,有该法第67条(“引诱、容留、介绍他人”)、68条(“制作、运输、复制、出售的书刊、图片、影片、音像制品等物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播信息”)、第70条(“以营利为目的,为赌博提供条件的,或者参与赌博赌资较大的”)的行为,“屡教不改的,可以按照国家规定采取强制性教育措施”。这些“屡教不改”的行为在现实社会生活中不在少数;这类行为不属刑法依法追究刑事责任,治安处罚对此也无能为力。对这类人员可以恰如其分地称之为惯常的刑事性违法人群。公安部2005年9月13日印发的《关于进一步加强和推进劳动教养审批工作的实施意见》中指出治安管理处罚法第76条规定的强制性教育措施,就是劳动教养。

其二,1979年刑法第152条规定,“惯窃、惯骗”或者盗窃、诈骗公私财物数额巨大,均为两罪的加重犯。但1997年刑法修订为了保持刑量的可计算性删除了“惯窃、惯骗”的规定,表明现行刑法关于罪刑的分则性规范纯属“行为法”,以区隔“行为人法”。

西方社会中存在的保安处分有两类:一类是由行政程序裁决的行政性保安处分,对象有对吸毒成瘾者的强制戒毒,对精神病人的强制医疗,还有对游手好闲的流浪者实行民事收容,执行方式均为强制性处遇措施。另一类是对常习性犯罪人(倾向犯)经由司法程序采取的刑事性保安处分(亦称司法性保安处分),即定罪判刑之后外加一定时间的限制自由的保安处分。两类保安处分的共同本质属性:旨在保卫社会安宁防止特定人群违法升级的法律制度。

我国劳动教养设施收容对象主要是两类人,强制戒毒者和常习性刑事性违法人群。这在西方当分属行政性保安处分和刑事性保安处分。而我国,由于刑法犯罪概念设有定量限制(导致大大缩小“犯罪”标签粘贴机会,符合传统中华文化精神,减缩刑事打击面是我国传统治国理政经验),因此保安处分措施只能统归行政程序,执行方式当同为强制性教育矫治措施,也是这种制度的法律定位。

保安处分制度不是我国的创造,德国早在1933年就引进刑罚以外的保安及矫正处分(刑罚的双轨制)的惯犯法,基本做法一直持续至今。我国稍有差异的仅是将行政性保安处分与刑事性保安处分在程序机制上合二为一。在基本特性和终极目的上无异于国际通行的保安处分制度,只是在组织形式上存在差异,或者是不典型的行政性保安处分,或者是不典型的刑事性(司法性)保安处分。保安处分性质的“劳动教养”在幅员辽阔人口众多社会转型期的中国作为一种社会管理措施,在存在论上是可以证成的。

劳动教养制度的主要问题

(一)合法性欠缺。现行劳动教养制度的规范性依据有,1957年8月3日国务院《关于劳动教养问题的决定》,1979年11月29日全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》和1982年1月21日国务院批准的《劳动教养试行办法》等,这些均属“行政法规”,不是“法律”。2000年《中华人民共和国立法法》第8条规定,“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”“只能制定法律”。

(二)劳动教养裁决主体为非中立的单一行政机关,加之缺乏有效监督,随意性大,频频出现侵犯人权的事例。

(三)劳动教养适用对象缺乏法定化,必然导致处分对象的泛化,诸如因单纯言论、信仰这类纯属思想范畴问题而被劳动教养的事例并非罕见。执法权滥用败坏了“劳教”名声。

劳动教养制度改革方案探讨

(一)彻底废除劳教制度,也可以认为是广义上的改革

具体做法是,将以往该作劳教处理的案件一概不再作劳教处理,视具体情况,或者上提适用刑法按犯罪,或者下放适用治安管理处罚法作 治安处罚。这可能是零成本满收益干净利索的举措。举例说,如遇到治安管理处罚法第67条和第76条规定的“引诱、容留、介绍他人”“屡教不改的,可以采取强制性教育措施”(即劳动教养)。当然在执法实务中也可以不采取强制性教育措施,符合刑法规定则作犯罪处理,不够刑法规定便作治安处罚。这是将“行为人法”作“行为法”处理。如果只有少数个案,这种办法并无大碍,而且相比有人建议设立“轻罪法庭”(按逻辑推导,这必将导致同时取消治安管理处罚)更为妥当。但是,如果这种做法在实务中出现批量现象,则可能造成削足适履效应,需要慎重考量。

(二)实际改革方案

1.劳动教养制度改革遇到的第一个问题应是名称问题。由于几十年来执法权滥用,社会舆情出现了“劳动教养”与“侵犯人权”两个概念几近形影相随现象。加之,为使拟议中的改革方案名实相符,曾经提出并得到广泛认同的名称为“违法行为教育矫治法”,但有人认为采用“违法行为矫治法”更好,因为“矫治”概念已内含“教育”因素,所以不必赘加“教育”二字。还有人建议采用“收容教育法”。将劳动教养措施改为“违法行为矫治法”这个名称也许未必十分理想,但如果想不出更好的,这也不失为是一种可行的方案。

2.违法行为矫治法适用对象法定化是劳教改革的核心问题,它是约束这种制度在法治框架内运作而不被滥用的法律保障。劳动教养处遇——违法行为矫治,其对象应是具有违法恶习(违法行为反复性,常习性违法)的人。对常习性违法者的“矫治”必须通过一段时间的“强制性教育”,这是生活常识。换言之,只有对屡教不改的常习性违法者才可适用强制性教育(矫治)措施。明确了适用条件,适用对象的范围才不至于被无限扩大。

关于违法行为矫治法适用对象范围,有不同的看法。我国现行对违法行为的强制性教育措施主要有劳动教养、收容教育、政府收容教养等。“劳动教养”纳入行为矫治法自不待言,而“收容教育”该不该纳入违法行为矫治法?认为应该入围的理由是1997年刑法“附则”的规定,列于附件二的全国人大常委会制定的决定予以保留,“其中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效”,包括《关于严禁的决定》第4条规定“对的,依照治安管理处罚条例第三十条的规定……实行劳动教养。尚不够实行劳动教养的人员可以由公安机关进行收容教育。”这里必须指出两点,其一,《治安管理处罚条例》第30条对、者的处罚方法有“15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养,可以并处5000元以下罚款”,但并无收容教育之规定。所谓“收容教育”,是1993年9月4日以国务院规定由公安部负责解释的“人员收容教育办法”在治安管理处罚条例之外所添加的“解释走私货”。其二,2005年出台治安管理处罚法,此前的《治安管理处罚条例》已废止。前者第66条取代了后者第30条,最高处罚仅为“十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚金”,不仅没有“收容教育”,甚至取消了《条例》第30条的“劳动教养”(即治安管理处罚法第76条规定对第67条、第68条和第70条行为的屡教不改者可以采取的“强制性教育措施”)。

剩下的问题是刑法第17条第4款规定的“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养”。这种“政府收容教养”该不该纳入“违法行为矫治法”?按矫治法本性属保安处分性质,政府收容教养不该进入,但鉴于政府收容教养事例不多,出于实务经济性考量,将其当作“另则”收进也未尝不可。

强制戒毒,可以归入违法行为矫治法。因为吸毒属违法,成瘾具有惯常性。对精神病患者不应纳入违法行为矫治法。因为精神病不属违法。

违法行为矫治法的适用对象就是实施违法行为且屡教不改者。首先,对“违法行为”应有明确的类型性规定,并且对“屡教不改”也须有可操作的解释。公安机关曾对“屡教不改”解释为,指依法判处刑罚执行期满五年内又实施前述行为,或者被依法予以罚款、行政拘留、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为,情节较重,但尚不够刑事处罚的情形。这一思路可供参考。

矫治期限应作明确规定,以三个月以上至两年为宜。

3.违法行为矫治案件裁决权由谁行使,关涉程序正义促成实体正义,意义重大。对此,学界大体有两类方案,值得讨论。

(1)司法化方案,具体有两种:一种是治安法院(确切说是治安法官),借鉴英美法系国家治安法官的做法,对民间纠纷和轻微刑案的快速有效解决,其成功经验的主要原因是社会宏观环境社区发育成熟:公众诚信度高,对权威(治安法官是地方绅士,有威望,能服众)的信赖,等等。我国目前尚不具备。

治安管理处罚条例法范文第5篇

《治安管理处罚法》规定的治安管理处罚种类仅四种，即:警告、罚款、行政拘留、吊销由公安机关颁发的许可证。同时还规定对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境的处罚。就治安管理的现实需要来说，处罚种类较少。笔者设想，是否还可以引入和改进“社会服务令”这一新的处罚方式，同时将没收这种行政制裁措施设定为治安处罚种类中的一种。

(一)引入和改进“社会服务令”。“社会服务令”是社区矫正的一种手段。英国最早在1973年《刑事法庭权力法》中创立了“社区服务”的刑种，即法官可以判令被告人进行无偿的21社区工作，弥补因其罪行给社会和个人造成的损害。我国香港的《社会服务令条例》于1984年正式通过，并在1998年扩展至区域法院、高等法院的上诉法庭及高等法院原讼法庭。香港的“社会服务令”具有补偿性及协助违法者复康的双重作用［3］。根据此服务令，违法者须同意在空闲时间进行无薪社会服务工作，以补偿其对社会的损害，并可代替监禁。实施这项计划的目的主要有三:一是自新，通过进行无薪的公益工作，促使其学习奉公守法;二是建设性的处理，即允许违法者继续在社区中生活，避免因监禁而可能产生的负面影响;三是补偿，给罪犯一个贡献社会的机会。虽然我国内地目前对“社会服务令”并没有明文规定，但2007年以来已有一些城市在区一级尝试推行“社会服务令”的做法，主要是针对未成年人刑事案件，如上海的长宁区人民法院、河北省石家庄长安区检察院［4］。通过对犯罪嫌疑人签发“社会服务令”，让其在指定的时间、地点进行无偿劳动。“社会服务令”制度体现了一种现代的刑罚观念，即刑罚社会化的观念，在性质上属于刑罚替代措施，强调的是刑罚的执行与社会紧密联系。对一些未成年人等特定人群的一些没有造成严重后果或影响的违法、违规等行为，偏重于教育而不是惩罚，显示出其一定的优越性，它是实现对未成年罪犯“教育与感化”相结合政策的有益制度［5］。笔者建议，将“社会服务令”进行一定的创新，移植到治安处罚当中，作为治安处罚种类的完善。对某些违反治安管理的行为，如散布谣言、盗窃、故意损毁公私财物等，可由公安机关对行为人签发“社会服务令”，取代单一的行政拘留。另外执行中，应当将依照法律规定不执行行政拘留人员移交社会矫正机构，送达处罚决定书。让违反治安管理行为人在社会服务的过程中改过自新，能够在不限制人身自由的情况下更好地起到惩戒和教育的目的。而且这种方式更容易为被处罚人接受，收效也会比仅仅进行单独的行政拘留要好，是完全可行的治安处罚方法。当然，怎样能够实施好“社会服务令”，还需要从实际操作中不断积累经验，逐步加以完善。

(二)将没收这种行政制裁措施设定为治安处罚种类中的一种。《治安管理处罚法》第110条中规定，“被决定给予行政拘留处罚的人交纳保证金，暂缓行政拘留，逃避行政拘留处罚的执行的，保证金予以没收并上缴国库，已经作出的行政拘留决定仍执行。”而该条中的没收保证金的行政行为是不是行政处罚呢?从第10条规定的处罚种类看，该条款中并没有将没收这一行政行为设定为行政处罚，可以认为这里的没收行为不是行政处罚。但笔者认为，治安管理处罚法第110条中规定的没收保证金的行政行为就是一种行政处罚。理由有二:一是没收是公安机关将违法行为人所持有的违禁物品或实施违法行为的所得或与违法行为相关的财物收归国有的一种行政制裁措施;二是在《行政处罚法》第8条规定的行政处罚种类中，明确将没收这种行政制裁措施设定为行政处罚种类中的一种。

二、完善双罚制度

在部分处罚中，采取了行政拘留和罚款同时采取的并处制度(双罚制)，在执行中确实存在困难。根据《治安管理处罚法》第49条规定，盗窃、诈骗、哄抢、敲诈勒索或者故意毁坏公司财物，处五日以上拘留，可以并处五百元以上罚款;情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元罚款。根据本条文规定，此类案件必须要对行为人作出治安拘留。基层公安机关认为此条法律条文在一定程度上存在问题。如因为民生问题引起的一些破坏行为、故意毁坏公司财物的行为，公安机关就不能一概而论的去做出拘留处罚。还有因为政府的某种不恰当的行为导致了群众激动故意毁坏了公私财物的行为，单纯从法律的层面上讲，公安机关完全可以对嫌疑人进行拘留，但是拘留后很可能会引发社会更加的不和谐。再如现行《治安管理处罚法》第43条中情节严重、第四十条等法条中规定的并罚制度，基层执行较困难，伤害案件能够给被侵害人适当补偿和支付医药费已经不容易。在农村，被处罚人愿意被顶格行政拘留也不愿意处罚款;在城市，愿意被处罚款也不愿意行政拘留。总之，执法的目的是为了实现社会的和谐，如果在一个执法行为结束后，导致了一系列不和谐因素的发生，那就说明这种执法行为本身存在问题。为此，建议在修改时，借鉴刑法有关双罚制度，适度适用，不能简单的用“并”来一概而论，多使用“可以”自由裁量、选择性文字。四、完善程序方面的不足治安管理处罚程序不完备是比较严重的一个问题，概括起来主要有以下几个方面:

(一)证明标准有缺陷。《行政处罚法》第三十条规定了给予行政处罚“必须查明事实”，可以认为行政处罚法采用了与刑事诉讼证明一样的客观真实标准，《治安管理处罚法》则未作特别规定，原则上应采纳这一标准。但治安管理处罚不同于刑事处罚，其行政性质决定了要符合行政效率原则的要求，治安管理处罚的程度远比刑事处罚的要轻，因此其证明标准应当比刑事诉讼中的证明标准低。治安管理处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上痕迹、法医及电信记录等证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。与诉讼中的证明不一样，部分情况下公安人员直接接触违法事实，对违法事实有清楚了解。如适用当场处罚程序中发现的违反治安管理情况，被侵害人是否受伤流血。也有部分案件不能接触案件事实，只能通过调查和收集证据来认定案件事实。在这两种情况下，执法人员应用证据的程序是不一样的:前者是已知事实，通过收集证据向行政相对人、复议机关和法院证明案件事实;后者是未知事实，通过调查收集证据的过程来认识事实。对于已感知案件事实的情况在采用法律真实标准则明显有违处罚的正义要求，应当采用客观真实标准，以事实为根据。对于未感知事实的情况则可以考虑采用法律真实标准，以证据证明的事实作为处罚依据［6］。

(二)对听证程序的规定较为模糊。《治安管理处罚法》对听证程序的规定仅涉及两条:第3条和第98条。第3条规定:“治安管理处罚的程序，适用本法的规定;本法没有规定的，适用行政处罚法的有关规定”;第98条有关听证程序的适用范围规定:“对公安机关作出的吊销许可证以及二千元以上罚款决定前，当事人要求听证的，公安机关应举行听证。”但是，由于《行政处罚法》有关听证程序的规定比较原则，在实施过程中发现了不少问题，《治安管理处罚法》对本应吸取的教训却语焉不详，所以也至少存在着如下三个问题:首先，把行政拘留排除在听证范围之外。对公民而言，人身自由罚的影响要远远大于财产罚。《行政处罚法》有关听证程序的适用范围仅以责令停产停业、吊销许可证以及较大数额罚款为限，没有将限制人身自由的行政处罚纳入到听证程序的适用范围。而《治安管理处罚法》则延续了这一缺憾。《治安管理处罚法》比《行政处罚法》的颁行推迟了十年，立法理应有大的进步或者突破，遗憾的是，有关听证程序的适用范围并没有丝毫的扩大或者突破，对行政相对人权利保障的不充分直接导致控权的缺憾。当然，将行政拘留纳入听证范围，要充分考虑到其带来的负面影响，必须要设置严格的前置条件，防止其利用听证程序逃之夭夭。如申请听证时，必须先交纳一定的保证金或提出符合条件的担保人。其次，没有将没收违法所得、没收非法财物的处罚纳入到听证程序的适用范围，对公民影响较大的财产权保护的缺失导致控权的盲区。由于《行政处罚法》对没收违法所得、没收非法财物没有纳入听证程序的适用范围，《治安管理处罚法》又沿袭了《行政处罚法》的相关规定，也未将其纳入听证程序的适用范围。事实上，上述两种处罚的严重性和后果都要远远大于较大数额的罚款或者吊销证照的处罚。立法者不管将其以何种理由排除在听证程序的适用范围以外，都是与该法的立法宗旨和初衷相悖的。再次，法律还规定了“当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人”等内容，但没有规定其律师和其他人可否查阅或者复制调查人员的指控材料。如果其律师其他人没有查阅案卷的权利，他们就不可能充分有效地行使申辩权，从而影响到行政处罚的合法性和适当性，不免使听证制度流于形式。这些有待于《治安管理处罚法》进一步修改和完善。

(三)被侵害人与侵害人享有不平等权利。原《治安管理处罚条例》第39条规定，被处罚人或者被侵害人对治安管理处罚不服，可以依法申请行政复议。《治安管理处罚法》第102条规定，被处罚人对治安管理处罚不服，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。由此两条法律条文可以看出，《治安管理处罚法》在赋予被处罚人复议、诉讼自由选择权时，取消了被侵害人的行政复议的权利。也就是说，按照《治安管理处罚法》的规定，被侵害人无权申请行政复议，这是立法者(包括起草者)给全国人民开了一个“国际玩笑”。后来，在广大基层执法者和有关法律专家的强烈要求下，公安部于2007年关于印发《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释(二)》的通知中，才明确被侵害人可以依法申请行政复议。但我们要明白，首先这是行政解释而不是法律规定和司法解释，其效力比较低，何况又涉嫌违反《立法法》的相关规定。其次，《治安管理处罚法》赋予了被处罚人复议、诉讼自由选择权，而公安部在上述通知中只赋予了被侵害人可以依法申请行政复议的权利，人为设置了前置条件，被侵害人只有对行政复议决定不服时才能申请诉讼。显然，被侵害人与侵害人享有的权利不相同。

(四)将保证金、预付医疗费和损害赔偿费以及担保人程序纳入殴打他人和故意伤害案件办理初查阶段。在日常工作中，尤其是派出所的日常工作中，殴打他人和故意伤害案件是最为普遍的案件。此类案件如处理不及时、不妥当，最容易导致上访、投诉。笔者经过梳理认为，在办理殴打他人和故意伤害案件等侵犯人身权利的案件中主要存在以下几个问题:1、关于伤情不明案件处理。一般情况下，公安机关治安民警在接到报警后首要的是对案件双方当事人进行调查询问，以确定案件的性质、伤害程度以及处罚依据。在具体操作中，派出所首先要求受害人及时提供疾病诊断证明书，如果疾病诊断证明书能够证明是轻微伤，那么派出所就能够在法定期限内作出处罚，或者根据双方的主观意愿进行治安调解处理。然而，对于医院不能及时出具诊断证明，或者诊断证明中不能清晰看到受害人所受伤害的具体程度。比如说，到底是轻伤还是轻微伤，根本无法确定，那就需要法医的鉴定意见，这种情况下，公安机关就要将案件先期受理为治安案件，然后要求受害人去做法医鉴定。那么，此时对嫌疑人的处理就是一个问题。公安机关到底是将嫌疑人行政拘留还是刑事拘留呢，行政拘留是一种具体的行政处罚，做出行政拘留后等于做出了具体的行政处罚行为，如果受害人伤情构成轻伤，我们既可以提请逮捕，也可以告知受害人走自诉渠道来解决。但是如果行政拘留结束了，受害人的法医鉴定还没有做出来，嫌疑人又是外地人，或已到外地打工，此种情况下受害人怎么自诉，在自诉案件中法院的送达文书无法向嫌疑人送达，导致法院无法开庭处理，那么最终法院又将案件退回到公安机关，此时无疑是给公安机关带来了麻烦。近几年，很多派出所办理的案件中就出现过这种问题。但是，刑事拘留是一种刑事措施，不是一种实体上的处罚行为，在我们对嫌疑人作出刑事拘留后，如果受害人伤情经法医鉴定为轻微伤，那样岂不是公安机关的刑拘错误，公安机关无疑要按照《国家赔偿法》的具体规定，给嫌疑人进行赔偿。所以针对此问题，笔者认为《治安管理处罚法》存在操作性不强的问题。2、关于办理殴打他人、故意伤害等侵犯公民人身权利案件受害人医疗费及损害赔偿的问题。一般情况下，公安机关的职责是查清案件性质、案件事实，根据案件的具体情况对违法行为进行处罚。但是在具体工作中涉及到受害人受伤后的医疗费用以及损害赔偿问题，这是派出所头疼的问题。法律没有规定办案民警必须向对方索取医药费，但是在日常工作中，受害人根本不理解，他们认为警察就应该给他们解决医药费及赔偿问题。如果嫌疑人经济条件好，及时给予支付，那就好办。但是如果嫌疑人经济条件不好，或不愿意支付相关费用，公安机关又不能够在法定期限内对嫌疑人作出处罚(比如说诊断不能及时提供、法医鉴定不能及时作出)，那么在事后必然对公安机关的工作带来麻烦。鉴于上述两种问题，加上基层公安机关本身警力有限，派出所尤其是城镇派出所在受理殴打他人、故意伤害案件时，普遍采取让侵害人交纳保证金或医疗预付款或让侵害人找担保人担保的办法，如果双方对医疗费及损害赔偿的问题达不成协议，由公安机关向被侵害人支付一定合理的医疗费后将剩余的保证金或医疗预付款转交法院。这种办法明显违法，但却得到了基层党委、人大、政府、政协领导的肯定和广大民警及群众的欢迎，受害人上访、投诉明显减少。同时，各级公安机关领导也对此办法进行了默认，当然，一些法律专家也公开指责公安机关严重违法。如果在一个所谓的“违法”执法行为结束后，促进了安定和谐的局面，得到了广大基层执法者和群众的称赞，那就说明这种“违法”行为本身具有相当的合理性。与其让“违法”行为得民心，不如将其合法化。

(五)对执行问题进行规范。孟子云:“徒法不足以自行”，意思是说法律本身不能凭空贯彻，而是要靠人来执行。因此，再好的法律最终能否执行才是真正的关键所在，法律只有在执行中才能体现它的价值，达到调节社会关系的目的。法律能否被执行原因众多，但法律自身的可操作性同样不可忽视。首先，关于行政拘留实际执行情况。自《治安管理处罚法》施行以来，各地公安机关裁处了大量的行政拘留处罚，但执行情况并不乐观，几乎都有一部分行政拘留案件未实际执行，有些比例还比较高。究其主要原因，无外乎是被处罚人恶意逃避处罚。由于治安案件由调查取证到最终裁决有一个过程，在这中间有些被处罚人往往三十六计，走为上策，造成案件裁决下来后找不到执行的对象。另一方面治案案件又要求办案期限最长不得超过六十日，因此未执行的案件也不得不暂时草草结案。还有对逃往外地的被处罚人采取什么方法使其到案接受处罚，又成为一个问题。刑事犯罪嫌疑人可跨地拘留、逮捕，治安案件外逃人员该怎么办?行政拘留能否跨地执行?法律均无明文规定。再加上从实际执法成本和难度角度考虑，外逃人员都似乎成了法外游客。从长远实际出发，建议从以下角度解决这类问题:一是公安部建立全国统一外逃处罚人员网络体系(包括作案后立即外逃的人员)。二是法律上明确赋予公安机关异地调查和执行行政拘留的相关权利，哪个公安机关抓获，就由哪个公安机关就地进行相关调查(主要针对作案后立即外逃的人员)或送达并执行。三是从法律上明确赋予公安机关可以吊销外逃人员的驾驶证、车辆行驶证、各种许可证和营业执照，冻结存贷款及国家地方政策范围内享受的各种福利待遇，禁止购买火车票、飞机票、车票，暂缓发放各种证件，五年内禁止办理银行信用卡、取消享受任何低保以及购买保障房等优惠，且行政拘留仍必须执行。三是实行“社会服务令”。其次，关于罚款执行问题。从某种程度上讲罚款执行难度更大，直接表现就是被处罚人拒不交纳罚款。虽然行政处罚法上规定了对拒不缴纳者可采取三种方式来完成执行，即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”、“将扣押的财物拍卖抵缴罚款”、“申请人民法院强制执行”。这第一种方法明显苍白无力，罚款自身都难缴，还谈什么执行罚。第二种方法也很难行通，且不说不是每个案件都有扣押物，即就有，如何拍卖?适合拍卖吗?拍卖所得不够罚款怎么办?至于第三种方法，笔者也许孤陋寡闻，还未听说过一例公安机关申请法院执行的案例。这样做一是从心理上难以接受。二是程序复杂，效率低。三是法院就一定能执行或执行到位吗?法院由于法警少，执行率本身就不高。行政拘留与罚款之间也有矛盾，有些处罚往往是又拘又罚，实际结果是拘了别想罚，罚了别想拘，处罚只能执行一半。以前《治安管理处罚条例》规定对拒不缴纳罚款者可处以拘留，一些专家学者认为这是变相将处罚升格的表现，同时还认为这对其他行政处罚罚款来说也是不平衡的。但是当时的情况是治安罚款执行到位情况非常好，而且真正因未交罚款被拘留的人数比例也很小。从法理上分析，如果一个裁决不能被很好地执行，法律的尊严何在?它所调整的秩序怎样平衡?受害人的心理如何抚慰?长远考虑，一是可以对原《治安管理处罚条例》的做法加以改进与限制后纳入新法。如可规定，未经公安机关许可，三个月内拒绝交纳罚款的，可以处以15日以下拘留，罚款仍应执行。二是从法律上明确赋予公安机关相关权利，如三个月内拒绝交纳罚款的，可以吊销处罚人员的驾驶证、车辆行驶证、各种许可证和营业执照，从存贷款及国家地方政策范围内享受的各种福利待遇划拨罚款，禁止购买火车票、飞机票、车票，暂缓发放各种证件，五年内禁止办理银行信用卡、取消享受任何低保以及购买保障房等优惠。三是实行“社会服务令”。

(六)对超过办案期限和公安派出所办理重大案件进行规范。治安案件办案期限可能使公安机关面临不作为和撤销治安处罚的行政败诉局面。所幸的是，不能在法定办案期限内办结的案件虽然也有不少，但复议或的仅为少数。如出现上述情形如何应对?笔者认为在新修订的《治安管理处罚法》中是否可从以下方面予以考虑:一是建议借鉴公安部公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释:“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。因违反治安管理行为人在逃，导致无法查清案件事实、无法收集足够证据而结不了案的，公安机关应当向被侵害人说明原因。对调解未达成协议或者达成协议后不履行的治安案件的办案期限，应当从调解未达成协议或者达成协议后不履行之日起开始计算。公安派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准。”二是建议将移送管辖的规定纳入该法。《公安机关办理行政案件程序规定》第12条规定，下级公安机关认为案件重大、复杂，需要上级公安机关查处的，可以请求移送上一级公安机关查处。对因客观原因不能在法定期限办结的案件，以案情复杂为由移送上一级公安机关查处，重新计算办案期限。以此延长办案期限，同时尽快采取措施，尽快结案。三是借鉴民事诉讼、刑事诉讼程序中的中止规定，对特殊案件可暂时中止调查，待中止原因消除后继续调查处理，重新计算办案期限。四是将听证期限和介于轻微伤和轻伤之间、无法及时作出鉴定案件的受害人住院时间从办理治安案件的期限中扣除。因公安机关从告知当事人召开听证会到实际召开听证会至少需要12天的时间;住院1个月以上或反复住院导致无法作出鉴定的人员大有人在，占用了大量的办案时间。

(七)对检查规定进行规范。《治安管理处罚法》第87条规定:“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查，但检查公民住所，应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。”在这里，该法将一些特殊危险情况排除在外，好在《公安机关办理行政案件程序规定》第68条又进行了有益的补充规定:“．．．．．．对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查;但检查公民住所的，必须有证据表明或者有群众报警公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案(事)件，或者违法存放危险物质，不立即检查可能会对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害。”这个补充规定不但具有可操作性，而且在现实中发挥了重要作用。但《公安机关办理行政案件程序规定》是规章，效力低，此规定又涉嫌违反《治安管理处罚法》第3条和《立法法》的相关规定，因此，建议将此补充规定移植到《治安管理处罚法》中。

(八)对送达程序进行规定。《治安管理处罚法》中没有对送达作出规定，建议将《公安机关办理行政案件程序规定》第33条规定全部纳入到新修订的《治安管理处罚法》中。这里需要指出的，《公安机关办理行政案件程序规定》第33条规定与《民法》关于送达规定相比，有所扩大，《民法》中规定，受送达人不在的，可以交付其同住成年家属，而《公安机关办理行政案件程序规定》中规定，受送达人不在的，可以交付其成年家属，显然，取消了“同住”二字，对此，法官提出异议，他们认为，公安部的规章已明显超出了《民法》规定的范围，涉嫌违法，他们也认为，只有将其纳入到《治安管理处罚法》中才合法。

三、弥补内容上的遗漏

长期以来，在“有总比没有好”、“立法宜粗不宜细”的思想指导下，“头痛医头，脚痛医脚”式的立法现象在我国比较突出，造成的结果就是出台法律时忽视了与相关的法律、法规的配套，后立的法与此前相关的法律、法规的衔接、协调方面不够的情况在我国的立法实践中比比皆是，［7］《治安管理处罚法》也同样未能例外。

(一)与刑法对应规定处罚分则，充分体现“尚不够刑事处罚”在许多国家并无违反治安管理行为一说，这些行为统一由刑事法律调整。《治安管理处罚法》中的违反治安管理行为定位在“尚不够成刑事犯罪”，所以一般来讲一行为如对社会有危害性，不是被追究刑事责任，就是被追究行政责任。当然这也是理想状态，也是两种法律的完美衔接。但问题是有的行为只规定在刑法之中，一旦违反人被追究刑事责任自不必说，但一旦因情节轻微而不被或未追究刑事责任，同时又未被追究行政责任，那显然是不平衡的。如私藏(制造)枪支行为、职务侵占公私财物、故意毁坏花草树木等行为，达不到刑事追诉标准的，治安处罚无依据。再如，有几种过失犯罪像失火罪，过失爆炸罪等，都要求达到致人死伤或公私财产重大损失才构成犯罪，反之则太平大吉，行为人不用受处罚。还有，对票据诈骗、恶意欠薪、受贿、行贿等都有一定数额限制才达到犯罪，数额以下行为或由单位给予行政处分或不了了之，这也是不合理的。此外，像故意使用假币，数量较少的;少量制造、出售假冒伪劣产品尚不够刑事处罚的行为等也可列为违反治安管理的行为，纳入《治安管理处罚法》的调整范围。当然，不是说将刑法上所有罪名，全部要求行政法一一对应，但最少应在客观公正的前提下衔接到法网恢恢，疏而不漏的地步。

(二)增加对自伤自残违法人员处罚内容刑法对于自伤自残人员不符合取保候审条件的有具体规定，治安案件也应当明确，对于这类人员明确规定必须执行拘留或罚款。

(三)增加其他法律法规规定的内容我国有一些其它法律、法规明确规定，对违反其规定的行为参照《治安管理处罚条例》进行处罚，然而这些违法行为在《治安管理处罚法》中却无法找到。比如《国旗法》、《国徽法》规定，对在公共场所故意以焚烧、损毁、刻划、玷污、践踏等方式侮辱国旗、国徽，情节较轻的行为，参照《条例》的处罚规定，由公安机关处以15日以下拘留，该行为在《条例》及《治安管理处罚法》中均无相应的规定。类似情形，还有许多，希望立法者(包括起草者)予以重视。

(四)将违法纳入该法调整按照国务院《条例》规定，实践中对违法案件依法予以处罚是非常有必要和可能的。由于法律和行政法规规定不明确，导致执行困难。目前，全国公安机关在无法回避的情况下，采取指导意见、与检察、法院联合发文等方式处理法律缺失。立法完全可以考虑将这一内容纳入，一并研究制定与《条例》衔接的法条。

(五)将破坏村(居)党支部(党委)选举纳入该法调整《治安管理处罚法》第23条规定“破坏依法进行的选举秩序的”，将受到拘留、罚款等处罚，但在这里却将破坏村(居)党支部(党委)选举的行为排除在外，不予处罚，而村(居)党支部(党委)选举一般在村委会办公场所举行，村委会又是自治组织，不具备“单位”性质，因而也不能按《治安管理处罚法》第23条第1项给予处罚，造成了保护农村党的选举秩序的法律真空地带。事实上，从现实讲，现在农村政策逐步好转，村干部的待遇与权力不断提高与扩大，特别是一些富裕的农村，村党支部(党委)书记、副书记、委员往往掌握着很大的人、财、物权。相应地也形成人人想当村干部的局面，村党支部(党委)的权力争夺变得相当激烈。而且在一些农村已出现了村霸等黑恶势力以及宗族势力操纵选举，控制村党支部(党委)权力的现象。以贿赂、威胁等方式拉选票的现象时常有之。如不能对这些行为加以打击，村党支部(党委)的选举秩序将会遭到破坏，党和国家的“三农”富民政策就不能很好地执行。从立法上讲，刑法中破坏选举罪将其排除在外有情可说，而做为对尚不够成犯罪的轻微行为处罚的治安管理处罚法也将其排除在外就显得要求过高了。当然，也有人提出，破坏党的选举，不应纳入法律调整，但笔者认为，四项基本原则早已纳入《宪法》，那么，将破坏党的选举纳入该法，具有《宪法》依据，不容质疑。

(六)将购买赃物纳入该法调整《治安管理处罚法》第60第规定了“明知是赃物而窝藏，转移或代为销售的”行为要予以处罚，但独独不见对明知是赃物而购买的行为的处罚，是不是这种行为就不必处罚呢?且不说原治安管理处罚条例中有对这一行为处罚的规定，我们举轻以明重，连转移、代为销售的行为都处罚了，对直接购买的行为不处罚说得过去吗?而且许多侵财案件(如盗窃自行车)之所以多发，往往与销赃渠道畅通不无关系。因此建议将明知是赃物而购买的行为纳入处罚范围。

(七)将惩处非法小广告纳入该法调整目前的非法小广告的者绝大多数是自然人，内容大都违法，如卖假发票、卖假文凭、收购药品、提供某某上门服务、私刻公章等。那么，应当如何处置非法广告行为?目前没有相关规定!基层工作者、居民只能眼睁睁看着他们到处非法张贴、喷涂小广告，反映给任何部门都不管，理由是没有执法依据!但笔者认为，应当将惩处非法小广告纳入新修改的《治安管理处罚法》，加大非法广告者的违法成本，为彻底根除非法小广告这一“城市顽疾”而打下坚实的法治基础。故建议:将对非法广告者的惩罚加进该法第54条规定，作为第4款:即“违法在室外建筑物、路面、居民楼及商业楼内部墙面上等张贴或喷涂广告的”。

(八)增加对组织儿童行乞的行为加大处罚的内容《治安管理处罚法》第41条规定:“胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”而在现实生活中，被胁迫、诱骗或利用去乞讨的对象其实主要是儿童。有人专门组织一些儿童在街上向路人乞讨，利用人们对这些儿童的怜悯为自己敛财。这些儿童讨来钱后全部都要交给这个组织者，而他只维持他们的基本温饱，把他们当成自己赚钱的工具。这种行为不但违反了《未成年人保护法》等相关法律的规定，也给这些儿童带来了极大的身心伤害，侵犯了他们的合法权益，有的儿童甚至连上学的权利也被剥夺了。因此对这种组织儿童行乞的行为应当加大打击力度，建议增加如下表述:胁迫、诱骗或者利用不满十六周岁的人乞讨的，处十日以上十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款。

(九)增加对盗挖文物处罚的内容盗挖文物在一些地方特别猖獗，但在打击上却出现了盲区。虽然《治安管理处罚法》第63条规定对打击损坏文物、危害文物安全有两条规定，可问题是盗挖文物者，往往盗挖的地点是国家和地方政府还没有列入到“文物保护单位”的地方，也不在“文物保护单位附近”，造成抓了就放，放了再抓的被动局面。建议在第63条中增加第3款“违反规定，挖掘文物的”。

四、对部分条款和条文排列进行修订

(一)处罚幅度不统一，处罚幅度过低1．对故意损毁道路施工安全防护设施以及盗窃、损毁路面公共设施的行为处罚幅度过低。《治安管理处罚法》第37条规定，在车辆、行人通行的地方施工，……故意损毁、移动覆盖物、防围和警示标志的;盗窃、损毁路面井盖、照明等公共设施的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款;情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。故意损毁道路施工安全防护设施和盗窃、损毁路面公共设施行为，不仅侵犯了财产的所有权，而且还可能导致车辆、行人陷入或者跌入沟井坎穴，造成车毁人伤的后果，危害了公共安全。一般的盗窃、故意损毁财物行为侵害的只是公私财物的所有权。相比较而言，故意损毁道路施工安全防护设施以及盗窃、损毁路面公共设施行为的危害性较大。《治安管理处罚法》第49条规定:盗窃、故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元罚款;情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。由此可见，《治安管理处罚法》规定危害性较大的故意损毁道路施工安全防护设施以及盗窃、损毁路面公共设施行为反而比一般的盗窃、故意损毁财物行为的处罚幅度要低，不利于更好地保护公民的人身权利，也违反了罚过相当的立法原则。2．对阻碍执行职务的违反治安管理行为处罚幅度过低。《治安管理处罚法》第50条规定:阻碍国家机关工作人员执行职务的，处警告或者二百元以下罚款;情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。阻碍执行职务往往伴有殴打等行为。依照《治安管理处罚法》第43条的规定，一般殴打他人的行为最高可以处十五日拘留并处一千元罚款，而伴有殴打他人行为的阻碍执行职务的行为最高却只能处十日拘留并处五百元罚款。在目前执法环境较差，阻碍执行职务的现象较多的情况下，《治安管理处罚法》规定阻碍执行职务的处罚幅度却比一般的殴打他人行为的处罚幅度还低，不利于保障国家机关工作人员依法执行职务，不利于社会管理，不利于构建社会主义和谐社会，同时也违反了罚过相当的立法原则。3．对怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女违反治安管理行为处罚幅度过低。现在一些城市很多妇女抱小孩卖假证(身份证，学生证，学历证等)，最多每年挣10多万元，一个假学生证2－3元进货，20－30元卖出，10倍的利润。为何执法人员感觉对这些妇女管理难?正因《治安管理处罚法》规定有漏洞。不能对哺乳1周岁婴儿的妇女进行拘留，过于宽容，应取消这条规定，建议改为”对怀孕4个月以上的妇女或者哺乳自己不满一周岁婴儿的可以进行不超过24小时的拘留”。或者删掉“哺乳不满一周岁婴儿”这句话。并规定取消该妇女在当地城市享受任何低保与购买保障房等优惠待遇，还可实行“社会服务令”。否则，因为执法人员难以区分该婴儿是否为本人所生以及儿童的真实年龄，常常就不管她们了。这就造成不女以此为职业，甚至把别人的小孩抱来贩卖假证。4．对于航空器上扰乱秩序的人处罚过轻。《治安管理处罚法》第23条对扰乱航空器秩序的，非法拦截或者强登航空器的，处警告或者二百元以下罚款;情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本条第一个重大缺点是，对于航空器上扰乱秩序的人处罚明显过轻。因为航空器不同于汽车与火车，任何混乱会对空中乘客有极大危险，所以，对航空器上的违法惩罚应该单独立法，不应与火车汽车写在一起。惩罚力度必须更高，200元罚款显然过轻。第二个缺点，对于情节较重者处罚500元过松，至少应提高到5000元。否则，没有威慑力。

(二)对违反计算机管理的治安管理行为处罚幅度过低第29条规定只处以5日以下拘留，又无罚款金额规定，显然处罚过轻。为何现在利用计算机对老百姓进行诈骗的那么多?那么严重?这和该法制定的处罚幅度过低有很大关系，对他们罚10万、100万都不算多。

(三)扰乱社会秩序的行为规定过于笼统一般情况下，基层公安机关在办理治安案件中很多案件均可以以扰序做出处理。扰序从某种意义上讲是个大概念。我们认为对于扰序案件中应该细化，那些是具体的扰序行为，以及扰序行为引起的原因，不能一概而论。比如说群众因为对政府或某一组织、企业、社团不满，在政府或者某一组织、企业、社团做出了过激行为，比如辱骂或者伤害了某一政府、组织、社团、企业的领导、公安机关就一概而论将肇事者以扰序做出了处罚，这样很可能会导致群众更加的不满，很可能会引起社会动荡。在涉及到群众因为民生问题，比如就业、就医、就学等民生问题中的过激行为很多，公安机关如果不能妥善的处理，一味因为迁就某一组织而对行为人作出了处罚，很可能会引起群众对社会更加的不满，导致小的治安问题变成大的社会问题。

(四)将殴打他人行为并入故意伤害中殴打他人和故意伤害案件是常见的治安案件，《公安部关于规范违反治安管理行为名称的意见》中将它们定为两种违反治安管理行为名称，但实践中，基层执法者往往分不清什么是殴打他人?什么是故意伤害?常常造成使用法律名称错误。究其原因，笔者认为，一是基层执法者水平本身有待提高，二是有的案件很难界定是殴打他人还是故意伤害?三是法律制定者不能要求基层执法者达到法律专家的水平，应在制定法律时，将相近的行为尽量能合并就合并，能简化就简化，避免基层执法者产生理解上的错误。

(五)个别条款重复如《治安管理处罚法》第25条第1款中的“谎报警情”与第60条第2款中的“谎报案情”相重复，公安部网上答复择一处罚。建议保留一个即可。

(六)对“黄、赌、毒”行政处罚力度与违反治安管理违法行为的社会危害程度不相当且法律条文排列的不科学由于“黄、赌、毒”等违反治安管理行为的性质、情节及社会危害性较之其他违反治安管理行为都要大，且一直是公安机关办理治安案件严厉打击的对象。治安管理处罚法对“黄、赌、毒”这类违法行为的处罚规定了10余个条款，通过对条款的认真分析，发现存在两方面的问题。一方面表现为“黄、赌、毒”行政处罚力度与社会危害程度相悖。原治安管理条例规定对“黄、赌、毒”违法行为处以高额罚款，主要是考虑到这类违法行为具有较重的社会危害性。然而，《治安管理处罚法》对“黄、赌、毒”这类违法行为的罚款数额却没有提高，依然保留了原条例中的3000元至5000元的罚款额度。而对其他的违法行为，却按照不同的行为和性质，将原条例中的200元罚款，增加到500元、1000元的罚款，相对提高了1．5－－5倍的处罚力度。另一方面表现为法条排列顺序的不科学性。治安管理处罚法在“黄、赌、毒”的法条排列顺序上，依然是按照原条例的排列顺序，并不是按照立法规则那样按照社会危害程度的大小来排列的。1986年制定、1994年修改的治安管理处罚条例，正值我国处在改革开放的初期，“黄色”猖獗，打“黄”治“黄”是当时公安机关的一项重要工作，而的违法行为并没有象“黄色”那样严重。然而，随着社会经济的发展，涉及的违法犯罪活动愈发猖獗，世界各地都以将打击的违法犯罪活动放在首位，我国也不例外。由此看来，的社会危害性是远远大于色情和赌博的社会危害性。然而《治安管理处罚法》却忽视这个问题，从条文的排列和处罚程度上看，一是将“毒”违法活动排在“黄、赌”之后，二是对“毒”的处罚力度显然小于“黄、赌”的处罚力度。建议修订时予以考虑。

五、制定程序的公开化

立法公开，是法治社会趋势，同时也是宣传法律、执行法律、遵守法律的基础性工作，一部公开讨论的法律有着广泛的群众基础。《治安管理处罚法》的这一缺陷可以说是上述所有缺陷的直接根源。《治安管理处罚法》在制定过程中是由公安部主持的，在立法过程中没有对全文进行任何公开，其征求意见也是通过内部发文式发给各个职能部门和相关学者，公众除了其透露出来的一小部分之外对这部法律一无所知。这种做法，是自《合同法》采用学者立法以来的一种历史的倒退。对这一关系公众切身利益的法律进行秘密的立法是行政机关愚民思想的反射，是古代“刑不可知则威不可测”思想的现代实践，是对民主立法精神的一次公然违反。在这部法律制定过程中，公众被公安部愚了一回，然而愚人者往往自愚，法律制定的失败对立法者(包括起草者)自身也会带来负面后果，因为公众会因失败的立法而对立法者产生不信任，危及立法者自身。［8］如果当年在制定《治安管理处罚法》时，公开征求意见，就不会出现取消被侵害人行政复议权利的“国际大玩笑”。