《土地管理法》颁布实施21年期间，清理整顿违法违规用地的专项行动持续开展、此起彼伏，违法用地行为虽然得到了有效的控制，但仍然没有得到根治。怎样才能杜绝土地违法违规行为，走出“违法用地—清理整顿，再违法用地—再清理整顿”的怪圈？笔者试从违法用地产生的原因和根除土地违法违规案件的措施两个方面进行阐述。

一、国土资源违法违规案件的发生，有利益驱动、管理不善、体制不顺、执法不力等多方面原因

（一）区域经济的恶性竞争，投资者追求投资成本的最小化，引发违法违规用地问题频繁发生

在市场经济条件下，发展经济成为各级政府的首要任务。投资、消费、出口是拉动经济发展的三驾马车，产品是出口还是内销不是地方政府说了算，消费亦然，那么只剩下“投资”是地方政府可以操控的了。地方政府通过加大基础设施投资，通过招商引资加大工业投资，通过房地产开发加大对固定资产的投资，可以使GDP指标得到快速提升，财政收入大幅增加。这样既能凸显政绩又能“发财”的好事有谁不愿意干呢？

无论是基础设施建设还是房地产开发；无论是办工厂还建商场，都离不开土地资源。在投资客商追求投资成本最小化和国家实行紧缩“地根”的双重压力下，一些地方政府为了争夺投资客商，不惜低价出让土地，强占农民集体土地等违法行为来满足投资客商追求投资成本最低化的欲望，使政府成为违法用地的主体。非法占地、未批先用、以租代征等违法用地现象层出不穷。

（二）农村集体土地所有权主体不清，使农民的土地所有权难以保障

我国土地的产权制度是实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有的土地也称为国有土地，国有土地的所有权和使用权的权属界线十分清晰，国有土地所有权由国务院代表国家行使，其具体的管理职权由国务院以授权的方式，委托县级以上地方人民政府管理，所有权主体明确，所有权可以得到充分的行使。

而农民集体土地所有权的主体是谁呢？从法理上讲，农民集体土地所有权应当属于该集体济组织内的全体成员所有。然而对于集体经济组织内的全体成员又如何行使其所有权呢，法律上又没有明确的规定。在具体的实践过程中，土地所有权的农民集体所有，往往变成村委会所有，土地占用、租赁，转让、收益和分配往往都由村委会说了算，集体经济组织内的农民基本上不存在对本集体所有土地的控制权和管理权。我们知道农民集体土地中大多数是农用地，由于农民集体土地存在产权不清晰，农民集体土地就很容易失去主人的保护，非常容易遭到非法占用。

（三）对违法用地处理偏轻，处罚不到位，对违法责任人的责任追究不到位，助长了违法用地歪风的滋生蔓延

俗话说：“端谁的碗，服谁的管”。作为具有土地管理职责的各级国土资源部门，虽然国家从2005年开始就进行了国土资源部门机构改革，实现了省以下垂直管理，但却是“垂管、垂管，只管官，不管碗”，人、财、物仍然归口地方政府管理，国土资源部门仍是地方政府的组成部门，掌握好保护资源与保障发展契合点，确实难度很大。

而恰恰在违法违规用地案件中，各级地方政府成了土地违法违规案件的主体，在招商引资和基础设施建设过程中，低价出让土地，非法占用土地，非法批准占用土地的往往都是当地政府。国土资源部门在人、财、事方面受地方节制，一些地方也只好看当地政府领导的脸色行事，在对待违法用地问题上是：处罚偏轻，处理偏软，欺上瞒下，左右为难。对地方政府违法用地行为的监管存在着严重的缺失。违法用地处理偏轻，处罚不到位，对违法责任人的责任追究不到位等现象屡见不鲜，致使违法用地成本低于依法用地成本，助长了违法用地歪风的滋生漫延。

二、在现有的国土资源管理体制下，只有建立长效管理机制，才能从根本上解决违法用地屡禁不止的问题。

（一）进一步完善国土资源违法案件的发现机制

及时发现问题是解决问题的关键。目前我们现有的违法用地发现途径有：一是靠卫星照片发现一定范围内的土地使用情况，通过排查发现违法用地，优点是及时全面，缺点是准确性差，仍然需要当地的国土部门投入大量排查与核实工作；二是各级国土资源执法监察队伍通过执法巡查发现违法用地问题，优点是发现问题直接、具体、准确、可靠，但对上级机关来说，工作面广量大，难以实施。三是通过群众揭发、举报发现违法用地现象，优点是行政成本少，缺点是发现的只是个别问题，不全面。

如何让天上的卫片、地面的巡查以及群众举报等途径获得的信息实现共享，让其优势相补？笔者认为：有必要建立一个规范完善的“国土资源执法监察信息系统”，把卫片图斑数据、地面的巡查以及群众举报等途径获得的信息数据及时在信息系统中。同时，还要建立执法巡查责任制度以及与之相配套的数据上传制度，防止瞒报、漏报情况的发生。只有这样，才能实现上级国土资源管理部门对下级国土资源管理部门，上级政府对下级政府的有效监管。

要建立执法巡查情况通报制度，增强各级政府依法管地，依法用地的责任感。国土资源部门在完成每一次土地执法巡查工作后，要将执法巡查发现的问题、土地管理法律、法规的执行情况及时向同级人民政府汇报，并提出处理建议，同时向下级人民政府通报执法巡查过程中发现的问题和有关情况，这样不仅为国土资源管理工作争取了主动，同时也增强了政府领导依法管地，依法用地责任感。

（二）进一步完善对违法用地行为的制止机制

在国土资源执法监察工作中，调查取证难、执行难、制止难追究难等问题，一直困绕国土资源执法工作者。在建立和完善国土资源执法监察网络的同时，要强化对违法用地行为的制止机制。建立健全相应的规章制度，明确市、县、乡三级国土资源执法监察工作责任，把违法用地行为的发现、上报、制止、查处工作责任进行细化，在那个环节出了问题，必须追究哪个环节的责任人的责任，做到发现即时、上报迅速、制止有力、查处到位。

要建立国土、监察、公安、法院多部门联动机制，着力解决国土资源执法中的查处难，执行难问题。通过召开联席会议，建立信息共享和违法用地案件联合查处机制，切实解决国土资源执法中的查处难，执行难问题。

要完善农村农民集体土地所有权制度，提高农民保护、合理利用土地的积极性，进一步明晰农民集体土地所有权主体，明确农村集体土地所有权权能，让农民真正成为农村集体土地的所有者，提高农民自觉保护土地，合理利用土地的积极性和自觉性。

（三）建立违法用地与建设用地审批相挂钩政策，鼓励依法用地，惩罚违法用地

有的地方领导干部认为，现在国家宏观调控政策很紧，建设用地指标太少，为了加快地方经济的发展，先通过违法用地把建设搞上去，待以后有建设用地指标时再补办有关用地手续，只是寅吃卯粮，不算什么大问题；或许由于违法用地太多，上级可能会给些照顾，多给一些用地指标，以解决因发展太快而产生的一些问题，从而让“怪圈”继续走下去。为了打消这一想法，应当制定违法用地与建设用地审批相挂钩政策，对守法用地的地区适当奖励一些用地指标，对违法用地较多的地区适当减少土地供应量，或暂停该地区的建设用地审批。鼓励守法者，惩罚违法者。

国发31号文明确提出，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。如果某一行政区域因监管不力导致违法用地行为的大量发生，由谁来追究当地主要负责人的责任，怎样追究，必须有相应的制度作保障，因此必须建立违法用地问责制度。凡辖区内发生土地违法案件造成严重后果的，对土地违法行为不制止、不查处的，对土地违法问题隐瞒不报、压案不查的，都应追究政府部门有关领导责任。

只有不断加强制度建设，才能堵塞管理中存在的漏洞，只有从严执行制度才能实现有效管理，健全的管理制度是长效管理的前提条件，严格执行制度才是长效管理最可靠的保障。