*年1月，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。国家烟草专卖局党组和*市委也相继出台了《具体意见》，*烟草集团按照中央和上级的有关要求，站在构建惩治和预防腐败体系的高度，深刻认识到加强企业内部管理监督的重要性和必要性。同时，结合建立现代企业集团的要求，从促进企业科学管理、保证党风廉政建设和反腐败工作落到实处的角度，积极探索并逐步推行把标准化应用于企业内部管理监督工作中，以此来实现对履权过程的有效监督和制约。

一、标准化应用于企业管理监督工作中的可行性

标准化活动的本质是为了增加标准化对象的有序化程度。标准是标准化活动的产物。它是当代先进的科学技术和实践经验的总结，是指导企业各项活动的依据，在企业中具有一定约束力，是全体员工必须遵守的准则，从而保证企业活动“有章可循、有标准可依”，实现以法治企、科学管理。

企业标准化是指对企业在生产、技术、管理所有方面存在的实际或潜在的问题，制定共同和重复使用规则的系统活动，为企业在生产经营管理范围内获得最佳秩序。

企业标准体系以技术标准体系为主，包括有为实现技术标准的要求而建立的管理标准体系、工作标准体系，以及为有效运行全过程标准化的的各项标准化管理要素在内的企业标准体系。

基于标准化管理的科学性、系统性、有序化，*烟草集团结合企业实施集团化管理，创建标准化良好行为企业的工作要求，为适应企业新的管理模式，真正将管理与监督工作融为一体，创造性的提出将标准化运用到企业管理监督一体化工作之中，并通过把监管工作的具体经验系统化，感性认识理性化，成功做法制度化，使之上升为企业标准，探索建立了监管标准体系。

监管标准体系也是企业标准体系的组成部分。它是管理标准体系中的监管标准按其内在联系形成的科学的有机整体，属于管理标准体系范畴。它通过分析企业在基本建设、房地产开发、物资采购、烟叶采购以及软件开发等腐败现象易发多发领域内，权力运行的环节和方式，运用标准化“统一、简化、协调、优化”的原理，对履权过程进行细化，建立相互制衡、监督制约、过程受控的标准体系，并予以实施，从而实现履权过程的规范化、程序化、科学化，体现监管标准化的最佳秩序和由此产生的效能和效益。

监管标准体系以“规范履权”为根本目标，把党风廉政建设的要求融入到企业经营管理之中，并作为更高层次、更加规范的一种保障手段和依据，进一步保证权力的正确行使。

二、以标准化推进企业监督管理工作形成的几个阶段

烟草行业实行国家垄断的专卖体制，由于体制上的特殊性，集人财物、产供销、内外贸于一身，权力相对集中，资金往来密集，尤其是在当前计划经济向市场经济转轨过程中，如何防止在转变过程中由于企业规模的扩大和生产经营空间的拓展而产生权力失控、道德失范、决策失误的问题已迫在眉睫。因此，在企业生产经营乃至整个发展过程中，需要有一个自我教育、自我约束、自我管理、自我监督的机制作保障，构建一个符合烟草行业自身特点的有效的监督管理工作体系，为企业的经济发展保驾护航显得尤为重要。

多年来，*烟草集团坚持从实际出发，积极探索，努力实践，注重源头治理，已基本形成具有*烟草集团特色的“123”反腐倡廉工作思路。即：一项工程（双保护工程：保护国有资产保值增值，保护党员干部健康成长）；两条高压线（党纪国法、群众影响不能触犯）；三个格局（思想格局、方法格局、工作格局）。三个格局的落脚点在于加强源头治理，建立长效机制和制度上，并由此形成了三个工作体系。即：党风廉政建设的教育工作体系、监管工作体系、保障工作体系。

特别是在党风廉政建设监管工作体系上，（集团）公司进行了有益的尝试和探索，层层深入，扎实推进，并经历了四个发展阶段。

第一阶段：1999年以前，反腐倡廉工作刚起步，各项规章制度还不健全和完善。因此，在这一阶段，*烟草集团认真落实中纪委1995年第一次对国有企业领导人员提出的“四条八不准”要求和以后多年提出的若干不准要求，结合实际，侧重于各项廉洁规定和制度的建立，制定企业廉洁自律规定和有关制度，规范各级干部的从政从业行为。

第二阶段：1999年后，在建立和完善各项规章制度的基础上，应用管理的理念、管理的方式推进企业监督管理工作，在行业6个企业和12个联系点部门探索建立了监管模式。监管模式是根据各单位、部门的职能和经营业务运行情况，突出重点，选择其中薄弱环节或某一方面作为重点进行监管，加强对权力运行的监督制约。

第三阶段：2003年起，在总结监管模式经验的基础上，（集团）公司党委正式提出了“管理监督一体化”的新思路。所谓管理监督一体化，是指管理和监督同步考虑、同步实施、同步检查、同步考核，在管理中加强监督，在监督中促进管理，把对权力的监督制约贯穿于生产经营业务运行的各个方面和各个环节。这个新思路的重大意义在于突破了以往“寓监于管”和局部的“监管模式”，使监督和管理完全融为一体，并且在各个企业和部门实施了全方位、全过程监管。

第四阶段：多年来，集团制定形成的制度规范为标准化监管奠定了扎实基础，探索建立的监管模式为标准化监管提供了有益经验。2003年底，*烟草集团认真贯彻国家烟草专卖局提出的“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”的主要任务，逐步对北京卷烟厂、天津卷烟厂进行了战略性联合重组。2004年9月，（集团）公司纪委考虑到异地重组所带来的文化、观念、管理的差异，站在集团化管理的高度，正视企业标准化所呈现的积极作用，创造性的提出将企业标准化运用于党风廉政监管工作体系之中，以标准化推进管理监督一体化。通过对履权过程的监管进行固化，使企业内部的管理和监督进行有机结合，使企业监督管理工作从无形到有形，为企业实现监督制约长效机制迈出了崭新的一步。

2005年伊始，（集团）公司首先在6个工业企业和12个联系点部门建立监管标准，9月份，又把监管标准逐步推广到全市21个区县有限公司和商业公司，基本形成了工商全方位覆盖、全过程监管的管理监督一体化标准，进一步加强专卖垂直管理。据统计，共编制监管标准614个。

三、以标准化推进管理监督一体化的主要做法

在监管标准体系建设过程中，为了使监管工作既融入于企业中心工作，实现管理监督一体化；又凸现于企业生产经营管理，实现监督职能，着重抓好以下五个环节。

（一）统一思想，提高认识

以标准化推进管理监督一体化是一项新的课题。为了使各级各类人员从思想上接受这一“新事物”，引导他们坚定不移地走以标准化推进管理监督一体化道路，（集团）公司结合传达贯彻国家烟草专卖局加强内部管理监督工作会议精神，先后召开了两次大会、三次专题性会议，进行深入的、持续的、针对性的思想发动。尤其是董局长在2005年8月8日大会上提出的加强内部管理监督要处理好“五个关系”，为统一集团各级干部的思想认识指明了方向。各单位（部门）纷纷召开动员会、讨论会、专题培训班，广泛进行思想发动和宣传教育，使各级各类人员充分认识施行监管标准体系的重要性和必要性，增强以标准化推进管理监督一体化的紧迫感和责任感。同时，（集团）公司纪委利用到各单位、联系点部门指导、检查、调研等途径，不断帮助解决标准制订和执行过程中出现的认识问题和实际问题，克服“差不多”、“歇口气”、“怕麻烦”等情绪，持之以恒，一抓到底，坚持在编制和落实监管标准中不断强化标准的执行意识，在健全和完善监管标准中不断增强规范履权的执行力。

（二）严格按照标准体系要求制订监管标准文件

这是建立监管标准体系的基础性工作。为了打好、打牢监管标准体系的“地基”，从抓试点开始，以点带面，逐步推广。在编制监管标准的过程中，主要分五个步骤。

一是绘制流程图。按照全方位覆盖、全过程监管的要求，围绕专卖管理、卷烟销售、物资采购、工程建设、资金运营、合同管理、人事招聘、软件开发等重点环节，发动各经营业务条线按业务流向，自行梳理业务操作流程，不留下权力监管的“真空”，并绘制流程图。

二是寻找权力点。所谓权力点是指在职权范围内，对业务操作流程中某一节点所拥有的支配力量。寻找权力点，就是要明确监督管理的重点部位和重点环节，加强管理控制。

三是具体描述管理内容和要求。也就是权限界定，对每个权力点的履权范围进行合理界定，设置一个限度，不得超越行使，从中真正体现权力行使过程的相互制衡和监督制约。做到纵向有制约、横向有制衡。纵向制约，就是对每一项权力进行适度分解，强化分工的制约，使一项权力受制于两人或两人以上，不能由一个人操作或说了算；横向制衡，就是加强业务上的制衡，由两个或两个以上部门共同完成一项任务。如（集团）公司物资处采用资质认证采购办法，确定了六个权力控制要点，每个权力点再确定若干个重要的权力节点。在实施采购过程中，必须由多个部门组成的资质认证领导小组和工作小组，对供应方经营资质、业绩评价、采购数量、采购价格、采购质量、仓储核销等进行综合考评后，确定其是否为主要供应商，保证权力始终受控。资质认证采购办法得到了市纪委、国家烟草专卖局领导的肯定，荣获*市现代化管理成果二等奖的殊荣，并在全国36家重点卷烟企业的物资采购管理中加以推广。

四是审核把关。各单位（部门）编制的监管标准文件初稿，须报送（集团）公司纪委会同综合管理部门进行审核，主要是审核业务流程是否清晰、权力点是否找得准、权限是否界定合理、制约措施是否到位、格式是否正确等。批准后，下达同意通知，由各单位按照标准文件审批程序自行。

监管标准文件的编写格式：一是范围、二是管理职能、三是管理要点（控制要点）、四是管理内容和要求、五是其他、六是必须将业务操作流程图附在标准最后。

（三）抓好监管标准实施前的全员培训工作

培训是保证监管标准贯彻实施非常重要的环节。按照“成熟一批一批、一批培训一批，培训一批运作一批”的要求，制订监管标准的单位（部门）自监管标准至正式施行的一个月内，要抓紧开展全员培训工作，其中包括确定培训大纲、讲义和实施方案，培训时间、内容、对象和方法等，分层次、分条线组织学习培训，做到人人知晓监管的目的意义、操作流程、权限和监管要求，使各级各类人员都能理解、掌握标准，明确本岗位的权限以及业务流程中上下链的操作情况，认识到实施标准给企业和员工带来的益处，增强实施标准的主动性，为监管标准体系的贯彻实施奠定良好的思想基础。

培训过程中，各单位（部门）联系企业实际，运用多种形式。比如长宁分局、有限公司严格要求，精心组织，在全员培训的基础上，采用闭卷形式，领导班子全体成员在职工代表的监考下带头测试，并组织全员测试，开展全员监管标准知识竞赛活动，进一步营造了氛围，深化了培训效果。南汇分局、有限公司领导班子成员日前坚持每天提早1小时学习监管标准，为大家树立了榜样。

（四）认真贯彻实施监管标准

企业标准就是企业“法规”，既是生产经营业务活动必须共同遵循的准则和依据，也是监督管理的准则和依据，具有很强的约束力、执行力。我们把对权力运行的监管上升为企业标准固化下来，作为管理标准的重要组成部分，就是在企业内部“立法”。因此，监管标准的执行带有一定的强制性，每一个权力点都必须按业务流程的程序操作，才能使企业在整个经济运行中始终处于受控状态。如果制定出大量标准而不去认真贯彻实施，标准是不会自发地产生作用的，更何况标准规定的内容和程序是不是科学合理，也需要实践来进行检验，并通过实施过程中发现的问题和积累的有关信息，为下一步评审和改进标准提供可靠的依据。为此，各级干部在履权过程中，要始终坚持“一级抓一级”、“一级对一级负责”的原则，强调“权力来自程序，程序高于权力”，按步骤、按权限操作，提高权力运行的透明度，防止暗箱操作。

以*烟草进出口公司为例，他们在梳理流程、寻找权力点、进行权限界定的基础上，提出对监管标准的贯彻实施采用信息化系统管理。在日常业务活动中，把所有逐级审批事项以及关键单据都设置成由计算机程序产生，借助计算机程序的规范化和程序化，确保没有通过审批的单据无法执行下一步操作。同时，对有越权行为的操作，系统设置了自动预警程序，给予提醒，确保权力时时受控。由于实现了全方位覆盖、全过程监管，许虎烈总经理感到“心里踏实”，他说：“这样做，对企业有利，对业务干部也是一种保护。”

又如闸北分局、有限公司标准以后，公司部分办公场所翻修，标的仅30多万元，也严格公开招投标，按标准程序操作，公开透明，权力受控，使监管标准落到实处。

（五）监管标准体系的考核、评审和改进

建立和实施监管标准体系之后，开展对标准体系的考核、评审和改进是企业标准化工作中一项不可缺少的活动。考核、评审和改进工作对促进监管标准体系有效实施，对完善监管标准体系，进一步提高企业内部监管工作水平有着非常重要的意义。因此，考核、评审和改进工作的开展要把握好以下五方面内容。

一是成立考核评审小组。（集团）公司由纪委牵头，会同专职标准化管理人员、企廉领导小组成员、管理部门的干部等，组成考核评审小组。各单位组织相对应的考评小组。

二是考核监管标准的执行力。针对监管标准中，管理要点（控制要点）部分的执行情况进行实地抽查考核。（集团）公司对工业单位每半年检查考核一次，对有限公司，从实际出发，每年一次。检查考核的重点是各单位（部门）领导班子及其成员监管标准的执行力。各单位（部门）每季度由考评小组进行自查。考评小组通过查阅有关记录、资料，看是否按标准既定的程序操作，有无超越权限的现象等，防止权力运作不规范，程序走过场。

三是评审监管标准的适宜性、充分性和有效性。要结合不断变化着的形势、任务和要求，与时俱进，提出监管标准体系运行的新要求和发展方向。

四是改进监管标准体系。根据考核评审中的不合格项，各单位（部门）要查找和分析造成不合格的原因，有的放矢地制订纠正和预防措施，积极的进行改进工作。如果文件有缺陷的，要更新、修订和完善标准文件，不断强化体系整合力，提高权力规范运作水平，从而更有力地保障企业持续稳定发展。

五是考核奖惩。监管标准体系考核评审后，要及时进行总结，评价结果应向全体员工公布，以此来接受职工群众的监督，同时，评价结果直接与单位（部门）和个人的业绩评定和经济责任制挂钩，有奖有惩，鼓励全体员工积极参与到企业的内部监管工作中。

四、搞好标准化监管应把握的几个关键环节

监管标准体系的推行符合同志2006年初在全国科技大会上所指出的，“自主创新能力是国家竞争力的核心，是我国应对未来挑战的重大选择，是统领我国未来科技发展的战略主线，是实现建设创新型国家目标的根本途径。”其中，自主创新能力的重要内容之一就是“标准战略”问题，可谓得标准者得天下。但是，将标准化运用于企业监督管理工作还处在积极探索和实践阶段，要搞好标准化监管应注意把握以下几个关键环节：

一是要对整个经营业务流程进行全面梳理，从中找准权力点，力争全方位覆盖，防止遗漏。在梳理业务流程过程中，要充分调动业务部门的积极性，获得业务部门的支持，依靠集体的智慧和力量，为监管标准的编制开好头，起好步。

二是要对每个权力点权限进行科学合理的设定，防止越权。权限的设定要结合企业实际，联系具体工作，避免太宽或太窄。因为，权限设定太宽，会阻碍监管作用的发挥；太窄，则会影响工作效率。

三是要研究制订权力行使过程中严密的相互制衡和监督制约措施，防止失控。纪检监察部门要积极参与标准的制订和审核，按照管理和监督整体设计、同步实施和全方位覆盖、全过程监管的原则。逐章逐条的进行审核把关。

四是要切实抓好监管标准的贯彻实施，防止走秀。各单位（部门）在生产经营业务过程中，必须严格执行标准，严格按流程和程序操作，杜绝人为因素的干扰和随意性，保证权力行使的全过程受控。纪检监察部门要不断提高管理监督能力，积极会同相关部门，加强对标准化监管运行的监督检查，并探索加强管理审计，及时发现和解决问题，努力提高监管标准的执行力。

五是健全和完善考核评价和责任追究制度，防止失真。定期对监管标准的运行情况进行审视，不断修正、充实和完善监管标准，逐步形成比较完善的监管标准体系，努力在企业经营管理的各个方面、各个环节形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

六是要积极运用现代信息技术，持续发展。监管标准体系还处于稚嫩期，还要向着“有效监管、高效运作”的方向发展。因此，要进一步探索运用现代信息技术作为监管工作的发展平台，不断推进企业监督管理工作。

五、结束语

*烟草（集团）公司建立的监管标准体系是反腐倡廉机制建设的创新和突破，它以牢固树立正确的“权力观”和“两个至上”（国家利益至上，消费者利益至上）行业价值观作为思想基础；以巩固国家烟草专卖制度，落实科学发展观作为内在动力；以实施集团“做精做强”战略思想，实现“国内一流，国际先进”战略目标作为内在要求，认真贯彻十六大提出的国有资产的监管要贯彻管事、管人、管资产三结合的指导思想，形成了企业管理和监督的有机结合，实现了企业权力运行的规范化、标准化和长效的监督制约，从机制上减少了以权谋私的可能性，从根本上解决了企业党风廉政建设中一些深层次问题。而且，管理监督一体化在更大程度上是对各级行政干部提出的要求，因而得到了各级干部尤其是行政领导干部的欢迎和支持。各单位（部门）一把手以极大的热情亲自组织实施，各级干部积极参与，形成了齐抓共管的良好局面。一些行政干部深有体会地说：“实行管理监督一体化，对我们来说是保护而不是监督，我们的心越来越踏实。”同时，随着监管标准的制定、实施、修订，形成一个循环向上的发展过程，促进了企业党风廉政建设和科学管理水平的不断提升。

以标准化推进管理监督一体化建设只是一种尝试和探索，还需要不断的完善和深化。下一步，*烟草集团要在建立监管标准体系取得成效的基础上，将标准化工作进一步延伸到党风廉政建设的教育、保障工作体系上，逐步形成具有*烟草集团特色的惩治和预防腐败标准体系，切实从机制、制度上解决好不想腐败、不敢腐败、不能腐败的问题。