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引言

现代意义上的养老保险立法自19世纪末叶起源于欧洲工业发达国家以来，至今经历了100多年的历史。现在，世界上所有发达国家和发展中国家，几乎都建立了实施范围不一和模式选择不同的养老保险制度。随着世界经济与社会的发展，特别是近几年来全球经济一体化和社会人口老龄化进程的影响，养老保险制度改革已成为一个突出的国际现象，并且引起了全球范围的普遍关注和重视。作为发展中国家的中国正同时面临着发展和人口老龄化的双重挑战，能否顺利解决人口老龄化带来的各种问题，以及如何解决这些问题，是目前全社会关注的热点。社会学家、经济学家们提出了许多养老保险制度改革的方案，为我国政府组织实施改革提供了必要的理论准备，十几年来的养老保险制度改革进程又积累了许多践经验。笔者认为，作为一种强制性的制度设计，养老保险对于法律的依赖尤甚，甚至可以说只有通过具有极大权威和刚性的法律规定才能够建立起真正的、有保障的养老保险体系。因此，加强和完善养老保险立法，建立与我国经济发展水平相适应的社会化养老保险机制，是及时解决好目前养老保险问题的当务之急，也是未来实现“老有所养”幸福前景的必要前提。本文拟从立法进程、改革现状和立法思考三个方面对正在进行的中国养老保险制度改革情况进行探讨。

一、中国养老保险制度立法进程

现代意义上的养老保险是指根据国家法律的规定，在劳动者遇到老年风险时，（注1）对其老年基本生活提供保障的一种社会保险制度。作为一种强制性的制度设计，养老保险对于法律的依赖尤甚，只有通过具有极大权威和刚性的法律规定才能够建立起真正的养老保险体系。纵观世界各国养老保险制度的建立都是以立法为先导的，中国也不例外。新中国养老保险立法始于50年代初期，其立法进程大致可分为以下几个阶段：

(一)建国初期至“”前——实行两套制度

1．城镇企业职工养老保险制度

以1951年2月26日政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》(1953年、1958年两次修改)为依据。规定企业或雇主按职工工资总额的3％缴纳劳动保险基金，由中华全国总工会委托中国人民银行保管，并在全国范围内调剂使用。(因为这个基金完全没有职工个人的缴费积累，所以它实际上是一个现收现付的制度。)

2．国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度

1955年12月，国务院颁发《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》建立了国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度。它与企业职工的养老保险办法比较，主要是待遇标准上不统一(退休金企业工人为本人I资标准的35—70％，机关、事业单位工作人员为50—80％)。

由于两种制度在待遇标准上的不统一，在工人和干部之间造成了一定的影响，因此，1958年，国家根据当时的情况，将企业和国家机关、事业单位工作人员的养老保险的两个办法，在适当放宽养老条件和提高待遇标准的基础上作了统一规定。此规定沿用了20年后，于1978年由《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》所取代。

(二)“”期间

“’’开始后不久，财政部于1969年2月了《关于国营企业财务工作中几项制度改革的意见》，规定不再向国营企业提取“劳动保险费”，企业支付的退休金改在“企业营业外列支”，即从企业利润中列支。这样，社会保险基金被取消，企业自行筹集包括养老保险基金在内的劳动保险费用，全国范围内的企业退休基金不存在了，在全国各企业间也不能灵活调剂退休金余缺，同时社会保险工作受到冲击，社会保险机构被撤销，养老保险实际上变成了“企业保险”。

以1950年代的劳动保险条例及70—80年代间的有关法规为依据，中国建立了城镇劳动者的离退休制度，它在社会保险制度尚未全面建立的当代中国，是中国社会保险的主要项目。从现行离退休制度的内容来看，它主要包括干部离体制度、干部退休制度及职工退休、退职制度，起实施范围限于国家机关和全民企事业单位的离退休人员，以及部分集体单位的退休人员。

(三)1980年代初至今一一养老保险制度的改革

可见，1980年代以前的中国城镇养老保险制度是一种传统的企业或国家型的社会保险制度，随着80年代经济体制改革的深化，这种企业自我保险的体制日益难以为继。企业之间因历史原因造成的养老负担畸轻畸重，严重地影响了企业经济的发展；而离退休人数与离退休费用的急剧增加，又造成了一些退休人员多、经济效益差的企业不堪重负，严重地挫伤了在职职工的积极性，也诱发了社会不安定的因素。据统计，1978年在职职工与离退休人数之比为30．3：1，1980年下降为12．8：1，1985年下降为7．5：1，1992年继续下降为5．7：1同时，离退休费用在1978年仅相当于工资总额的3．04％，到1992年却上升到17．65％；这两个指标表明，从1978—1992年间，在职职工的负担加重了4．3倍，而企业对离退休费用的负担也加重了4．8倍。（注2）如果继续实行企业自我保险，一部分企业将会被拖垮。因此1979年中国进行经济体制改革以后，国家针对养老保险制度存在的一些弊端进行了一系列改革：（注3）

1．1980年代初期开始，在一些地方进行国有企业职工退休费用社会统筹试点。

从1984年开始，在广东、江苏和辽宁等省的少数市、县，首先进行了国有企业职工退休费用社会统筹的试点。在试点取得较大进展的基础上，1986年，全国各地开始全面推行养老保险社会统筹。其方法是：市、县或省的劳动部门，根据当年当地养老金的支出，确定社会统筹基金的缴纳比例，统一向企业征收，再根据需要返还企业，由企业负责发放。

2．1986年国务院《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，建立劳动合同制工人养老保险制度。

1986年中央政府决定国有企业新招收的工人一律实行劳动合同制，国务院《国有企业实行劳动合同制暂行规定》规定劳动合同制工人的退休养老办法：企业按照劳动合同制工人工资总额的15％左右，劳动合同制工人按照不超过本人标准工资的3％缴纳退休养老基金。

3．建立了专职的社会保险管理机构

1990年，劳动部又开始了改革养老金计发办法的试点工作，提出基本养老金有两部分组成，第一部分按职工退休时当地社会平均工资一定比例计发，第二部分按职工本人缴费年限长短和指数化月平均缴费多少计发。而后，地方各级政府又建立了专职的社会保险管理机构，归属劳动部指导。

4．1991年6月26日国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立多层次的养老保险制度等改革方案

根据各地的改革经验1991年6月26日国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出：养老保险基金实行国家企业、个人三方负担，建立个人缴纳养老保险费制度，建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险多层次的养老保险制度等改革方案。同时在一些城市进行基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合的试点。这样，到1992年底，全国已有2340个市县在全民所有制企业，1300多个市、现在集体所有制企业实行了养老保险社会统筹，分别占市、县总数的98．9％和55％；参加社会统筹的职工达8000万人，占国有企业职工总数的80％；离退休职工1500万人，约占国有企业离退休职工总数的95％。”（注4）

5．1995年3月1日了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确企业职工养老保险制度改革的方向、原则和主要任务

党的十四大以后，为了贯彻《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，国务院在总结各地的经验和实施方法的基础上，于1995年3月1日了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确企业职工养老保险制度改革的方向、原则和主要任务，提出改革的目标为：到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城滇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、让会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化酌养老保险体系。改革的原则为：保障水平与社会生产力发展水平及各方面承受能力相适应；社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；管理法制化；行政管理与基金管理分开等。

为了在全国逐步统一实施办法，《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》还附录了两种操作性很强的实施办法，供各地参考。

办法一：上海等7省市选择此办法

规定建立相当于职工工资收入16％左右的个人账户，其中包括职工本人缴纳的全部养老保险费(起步时为缴费工资的3％，以后逐步提高到8％)、企业按职工本人缴费工资的一定比例缴纳养老保险费和企业按当地职工平均工资划入的5—6％。职工退休后基本养老金按个人账户储存额除以120计算，按月支付。

该办法还规定：那些在实施个人账户以前参加工作的职工，在该办法实施前的工作年限时同缴费年限，至退休时，“以个人账户的存储额推算出全部工作年限的储存额”。对已退休职工的养老问题，通过企业另行交纳一定比例的费用形成统筹基金解决，养老金给付标准仍然按照改革前的办法执行。

办法二：北京等5省市选择此办法

规定按职工缴费工资的5％左右建立个人账户，其中包括个人缴费的全部和企业缴费中基数高于当地职工平均工资(200％以上至300％的部分)的部分，企业缴费的其余部分进入社会统筹。基本养老金分为三部分：一是“社会性养老金”，按照职工所在地职工平均工资的一定比例(20—25％)计发；二是“缴费性养老金”，按缴费每满一年(建立个人账户前的职工连续工龄作为视同缴费年限，与实际缴费年限合并计算)，发给指数化月平均缴费工资的1．0％一1．4％计发；三是“个人账户养老金”，为个人账户储存额除以120计算。其中前两项养老金来自于“统筹”；已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。

在执行过程中，许多地区吸取办法一、二的优点，结合本地区的实际，制定了第三类办法，即按职工本人缴费工资的10—12％建立个人账户，其中个人缴费和企业缴费化转方法与力、法一基本相同。养老金支付由社会性养老金和个人账户养老金两部分组成。社会性养老金相当于当地职工平均工资的20％一25％，个人账户养老金为个人账户储存额除以120。（注5）

6．1997年7月16日，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》

为了进一步加快养老保险制度改革的步伐，建立全国统一的企业职工养老保险制度，1997年7月16日，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，此规定在重申《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确立的改革目标和原则的基础上，确定“社会统筹与个人帐户相结合”的模式为中国城镇企业职工基本养老保险的统一模式，提出了全国统一的养老保险办法。

在实施养老保险制度改革的过程中，各地根据国务院和劳动部的有关文件精神，结合本地区的实际情况，也先后制定了许多地方性的法规和规章。如广东省于1993年7月了《广东省职工社会养老保险制度暂行规定》；海南省于1993年12月了《海南经济特区城镇从业人员养老保险条例》；上海市1993年2月推出了《上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案》，1995年又连续出台了《上海市城镇私营企业职工养老保险办法》、《上海市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法》、《关于本市外商投资企业中国职工退休后计发养老保险金办法》，将各类企事业单位的养老保险纳入了统一的轨道。

通过对我国建国以来的养老保险立法进程的考察，可以发现养老保险制度在我国并不像有些人所说的那样，是一个需要创设的新制度。尽管从客观上讲，我国有关养老保险的法律规定是十分不健全的，但不能由此走入“法律虚无主义”，认为我国养老保险立法是一片空白。在过去的40多年中，中国养老保险立法经历了一个由立到废，又由废到立的曲折、发展的过程，制定了许多法律法规，它们对于养老保险制度的建立和发展起着不可或缺的作用，并为今后的养老保险立法的发展奠定了基础。但从总体上看，我们可以看到中国养老保险立法的一个很突出特点：即立法层次较低，地方上述立法进程，我们可以看到中国养老保险立法的一个很突出特点：立法层次较低，地方立法活跃。在养老保险的整个改革规程中，各省、直辖市、自治区几乎都出台了实行养老保险的地方性法规，但国家权力机关却至今没有颁布综合性的“社会保险法”或单行的“养老保险法”，国务院除了几个重要的决定外，也没有养老保险方面的行政法规出台。这种立法上的滞后状况，不能适应市场经济和社会保障事业发展的要求，难以应对人口老龄化的挑战。严重影响了养老保险改革的进程。

二、我国养老保险制度改革的现状

(一)现行养老保险制度改革的主要内容

现行养老保险制度改革的依据是1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，改革的主要内容为：

1．统一企业和职工的缴费比例。

企业缴纳基本养老保险费(以下简称企业缴费)的比例，一般不得超过企业工资总额的20％。个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4％，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8％。

2．统一个人账户的规模。

按本人缴费工资的11％的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3％。

3．统一基本养老金的计发办法。

规定本决定实施后参加工作的职工(实践中将这部分人称为“新人”)，个人缴费累计满15年的，退休后按月发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，退休时基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20％，个人账户养老金月标准为个人账户存储额除以120；个人缴费累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，个人账户存储额一次性支付本人；本决定实施前参加工作，实施后退休且个人缴费年限和视同缴费年限累计满15年的(实践中将这部分人称为"新人”)，在基础养老金和个人账户养老金基础上，再确定过渡性养老金;①本决定实施前退休的(实践中将这部分人称为“老人”)，仍按原来规定发给养老金，同时执行养老金调整办法。

统一养老保险制度实施后全国各地纷纷按照规定，调整本地区原已实施养老保险制度，朝着全国统一的方向努力，上海市于1998年4月开始，改变了以前按职工缴费工资16％计入个人账户的办法，以本人缴费工资11％计入个人账户，并开始实施基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金的计发办法。

(二)现行养老保险制度实施过程中存在的主要问题

养老保险制度改革是涉及中国改革、发展、稳定的重大变革。中国养老保险制度改革自80年代初期开始至今，已经过了十几年的历程。这期间，从个别城市的试点开始，经过政府有关部门的规划和引导，通过从理论和实践两个方面不断总结几年改革试点经验和不足，目前已初步建立了全国统一的“社会统筹与个人帐户相结合”的企业职工基本养老保险制度。应该说，中国现行的养老保险制度也是在研究借鉴世界各国养老保险制度的经验和教训的基础上，结合中国具体国情后确定的，由现收现付制向基金积累制过渡的一种新模式。但同时，在面临经济转型与人口老龄化的双重压力的情况下，该制度在实施过程中也暴露出种种问题：

1．企业养老保险费供款率过高。

目前中国企业缴纳的基本养老保险费率在20％以上，与世界主要国家企业供款的平均水平(10％左右)相比，显得高出很多，造成企业负担过重。同时也导致企业不愿意缴纳基本养老保险费，有的企业故意隐瞒工资总额，少交统筹基金；有的企业转移银行账户，故意拖欠不交。据分析，参加基本养老保险的企业，有30％的工资总额未计算在应缴的基数内。据统计，1999年1000万元以上的欠费大户有200多家。

2．养老保险基金收支状况不容乐观。

(1)基金收缴率下降。企业欠缴养老保险费导致收缴率下降，据统计，1992年全国收缴率为96．3％，1993年降为93．3％，1994年降为92．4％，1998年降为89％，1999年上半年将为87．6％。

(2)部分地区养老金收不抵支。1997年全国养老金支出944．9亿元，1998年上半年已支出491亿元，下半年加上行业移交的因素，支出更大。支出不断上升，而收缴率又不断下降，部分地区出现收不抵支的现象。1998年上半年，17各省市区当期基金收不抵支，第三季度增至25个。①据统计，截至1998年底，全国共收缴基本养老保险费1227．4亿元，基本养老金支出达1248．7亿元，当年基金缺口为21．3亿元。”而在部分国有企业困难、企业欠费严重(高达300多亿元)的情况下，基金收入增长仍将十分困难。

(3)结余基金减少。当期基金收不抵支，又要确保按时发放，一些地区动用积累基金弥补不足。为了确保1998年的养老金发放，有23各省、市、自治区共动用历年积累基金高达67．5亿元，占1998年初地方历年积累总额的12．8％，动用积累的省份和金额之多，在历史上还是第一次。动用积累基金最多的是辽宁省，达8．2亿元；用积累比例最高的是天津市，高达70．2％。

3．基金统筹层次低，调剂能力弱。

目前只有京、津、沪及福建、河北等地真正实现了省级统筹，而大部分地区处于县、市级统筹。这就减弱了分散风险的能力，削弱了社会保险互助、互济的功能，不利于统一制度的贯彻执行。

4．养老保险的覆盖面还比较窄。

目前中国基本养老保险的覆盖范围主要是国有企业和集体企业的职工，而外商投资企业私营企业职工和个体工商户及进城务工的农村劳动力等城镇从业人员却很少或没有参加养老保险社会统筹。国家机关、事业单位和社会团体等的养老保险制度改革进展缓慢。据统计，国有企业参加基本养老保险的比例为99％，集体企业为70％，外商投资企业和私营企业为40％和20％。①同时国有企业和集体企业的养老负担也日益沉重，据统计，1985年底国有企业、集体企业和其他经济单位在职职工和离退休及退职人员之比分别为7．7：1、7：1、8．8：1；1990年底分别为6．1：1、6．3：1、14．9：11995年底分别为4．6：1、5．0：1、12．2：1；1997年底分别为4．1：1、4．5：1、11．9：11998年底分别为4．9：1、3．1：1、8．0：1。由于参保的国有、集体企业多，离退休人员多，基本养老保险负担系数大，必然造成基金缺口加大。而且可以预见，随着人口老龄化的进一步发展，这种趋势也会呈扩大之势。如不能尽快扩大养老保险覆盖面，降低基本养老保险基金负担系数，基本养老基金将难以为继。

5．养老保险基金的管理方式和投资运营策略有待调整。

目前，中国基本养老保险基金是由政府来管理和运营的。在基金管理方面存在监督不利的问题，挪用、挤占基金现象时有发生。据查，截至1998年底，全国直接被挤占挪用的养老保险基金49．2亿元，1999年上半年收回10亿元，回收率仅为20％。③在基金运营方面，由于资本市场尚未发育成熟，养老保险基金的投资渠道被限制在存银行、买国债等有限的范围内，基金的保值增值不仅难以实现，甚至还有可能受到通货膨胀的影响而出现基金贬值，不利于养老保险制度保障能力的提高。

现行养老保险制度在实施过程中，还存在其他问题，如多层次养老保险体系结构不平衡、管理体制不顺等，但上述五个方面的问题是最突出，也是最难解决的。这些问题在一定程度上阻碍了中国经济体制改革，特别是国有企业改革的进程。

简单分析造成上述问题的直接原因，主要有两点：第一、经济体制转型和人口老龄化的双重压力，给部分企业带来经济困难；第养老保险立法不完善，制度实施的强制力不够。

三、中国养老保险制度改革的立法思考

中国已经确定经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并将建立社会保障体系列为社会主义市场经济五大支柱之一。当前中国经济体制改革的重点是企业改革，而社会保险制度改革又是影响企业改革成败的关键之一。中国政府已将社会保险制度改革列为企业改革最重要的配套措施，提出“九五”时期社会保险制度改革和事业发展的总体目标为：深化各项保险制度改革，以养老、失业、医疗保险制度改革为重点，同时积极推进工伤保险和生育保险制度改革。到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的，资金来源多渠道、保障方式多层次、公平与效率相结合、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保险体系框架；建立起适用于多种经济成分中各类劳动者的，统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金的社会保险制度。作为社会保险制度的重要组成部分之一，中国养老保险制度改革也必须按市场经济的要求，在社会保险改革总目标下设计方案。

笔者认为，作为一种强制性的制度设计，养老保险对于法律的依赖尤甚，甚至可以说只有通过具有极大权威和刚性的法律规定才能够建立起真正的、有保障的养老保险体系。因此，加强和完善养老保险立法，建立与中国经济发展水平相适应的、多层次的社会化养老保险制度，是及时解决好目前养老保险问题的当务之急，也是未来实现“老有所养”幸福前景的必要前提。而加强和完善养老保险立法，应重点研究以下几个问题：

(一)新老制度的平稳过渡：转型成本或养老金债务”的妥善解决

如前所述，中国养老保险制度改革处于转型过渡时期。随着人口的迅速老龄化，原有的现收现付制只能通过不断提高企业缴费水平来满足不断增长的退休人员的养老金支付需求，这与我们的改革目标一减轻企业负担是相悖的。因此，改革中，中国提出“资金来源多渠道”的改革原则，采取“统帐结合”的办法，即基本养老金实行现收现付、社会统筹，而个人账户养老金则实行基金积累。这种“部分积累制”可以预先积累一部分基金，并通过个人账户基金的高效增值，来满足未来人口老龄化高峰期的养老金支付需求，从而在不增加企业和在职职工负担的情况下，维持养老金制度长期的收支平衡。但新制度的实行，不可避免地会出现“养老金债务”问题。而养老金债务应该是养老保险制度改革过程中国家不得不支付的改革成本，因为在计划经济体制下，我们长期实行低工资、低消费、高积累的政策，那些已退休或快要退休的职工未存储的养老保险基金过去已作为税收上交给国家财政，形成了国有资产。因此，制度转轨过程中的养老金债务的补偿应该是政府的一项责任。近几年，各级政府在补偿养老金债务的工作中尽很大的努力，仅1999年全年就补发历史拖欠的养老金120多亿元，其中地方筹资53亿元，中央财政支持76亿元。②同时，在理论上和实践中，也在不断的探索新老制度的平稳过渡的办法，但最为重要的应该是要通过立法明确国家、单位和个人三者的责任。

(二)立法的稳定性与超前性：全球经济一体化与人口老龄化的影响及前瞻性考虑

法律由于其本身的性质所决定，它不仅要对以往的经验和现存的制度予以肯定和保护，同时也应具有一定的指导作用，即立法应具有一定的稳定性和合理的超前性。就我国养老保险立法来看，经过40多年的发展，特别是近十几年的摸索和试点，不断寻找适合中国国情的养老保险模式，目前，对于改革的成功经验和成果以法律的形式加以肯定和保护，使之上升到法律高度是十分必要的。但是由于养老保险本身的特点所决定，一项养老保险法律规定是否合理和适当，往往需要经过几十年才能显出结果，因此，我们在立法时也应当注意对养老保险发展趋势的研究，使养老保险立法具有一定的超前性。当前，要特别注意全球经济一体化与人口老龄化对养老保险制度的影响的研究，并在立法中做出前瞻性的考虑。

(三)城乡二元结构与养老保险一体化：养老保险覆盖范围问题

中国是发展中国家，从目前经济发展的情况看，城乡二元结构的状况将会长期存在，城乡差别，机关事业单位和企业之间的差别不可能很快消除，因此，在考虑统一的养老保险立法时，在强调扩大养老保险覆盖范围的同时，也要考虑互相衔接和具体执行的办法。

(四)正确处理养老保险制度改革与相关制度改革的关系

中国养老保险制度改革是在经济体制改革的大背景下进行的，它本身就是经济体制改革的一个组成部分，而且，可以预期，它还将贯穿于经济体制改革整个过程的始终。有鉴于此，在养老保险制度改革和立法过程中，要正确处理好与企业改革、社会保障制度改革、失业、保险、医疗保险制度改革、财政税收制度改革、资本市场发育等相关制度改革的关系。

(五)确保养老保险基金的安全问题

强大的养老保险基金是养老保险制度得以健康运行的基本保证。基本养老保险基金是由参保单位和职工共同缴纳养老保险费而形成的基金，是参加基本养老保险的广大职工和离退休人员的“活命钱”，因此，必须确保养老保险基金的安全。而确保基金安全，必须建立健全基金的管理体制和监督体系，规范基金运营活动，以保证基金不流失、不被挤占挪用，保证基金高效运营、保值增值，从而保证能够持久地按时足额发放养老金。

结束语

建立完善的养老保险法律体系绝非能一蹴而就，需要有一个不断探索、不断创新的过程。这既有赖于社会经济的不断发展，国家经济实力的不断增强，同时也有赖于社会保障理论研究的深化和政府对社会保障立法，包括养老保险立法的重视和关注。由于养老保险制度改革的需要，决定了在一定时期内，我国养老保险立法具有过渡性和渐进性的特征，因此，我国养老保险立法要有近期和远期目标。

【注释】注1：按照正常的生活轨迹，每个人都会步入老年，老年生活对于社会绝大多数成员而言是一个必经的人生阶段。而每个人的老年生活是否有保障，却又由于社会、经济发展和每个人的社会机遇、个人能力等方面的差异而变化，存在着很多不确定性。对于老年生活的这种不确定性，通常称之为“老年风险”。

注2：郑功成：《中国社会保障论》，湖北人民出版社，1994年，第126页。

注3：由于传统企业养老保险制度的弊端是显而易见的，且是严重的，甚至成为制约经济体制改革的障碍，因此，中国养老保险制度改革主要是从企业这个方面开始进行的。

注4：方乐华：《社会保障法论》，世界图书出版公司，1999年，第105页。

注5：上述方案中，办法—比较注重效率，办法二比较注重公干，而办法三则已初步考虑效率与公平的兼顾。但是这些方案都没有明确指出老职工的养老金的来源，只是笼统的说通过社会统筹来解决。与此同时，又都没有说明社会统筹怎样与个人账户相全结合，没有把社会统筹与个人账户部分分开，而是把两者统一在一个“部分积累制”的框架内。而事实上，因为社会统筹部分实际上也远不足以支付已退休职工的养老金，所以就值得一企业缴费中原本不属于社会统筹的那一部分，甚至还要以新职工的个人缴费进行支付，这就为日后发生养老金基金个人账户的“空帐”问题制造了制度结构中的空间。

注6：过渡性养老金是为了解决统一制度(或“统帐结合”)之前参加工作、之后退休的人员，由于其在之前的工作年限没有实行个人账户的问题而设立的养老金，是统一制度后“中人”基本养老金的一个组成部分。

注7：张水清：“企业基本养老保险基金缺口原因分析与对策”，《中国劳动》，2000年第

3期，第15页。

注8：同上注。

注9：劳动和社会保障部法制司、社会保险事业管理局编写：《社会保险费征缴暂行条

例及相关政策问题解答》，华文出版社1999年，第72页。

注10：《瞭望》新闻周刊，2000年4月17日，第16期。

注11：同上注。

注12：同上注。

注13：同注7。

注14：据1999年<中国劳动统计年鉴)，中国统计出版社1999年第14页、541页数据

注15：同注7。

注16：所谓养老金债务，是指在由老制度向新制度转轨的过程中，老制度所遗留下来的养老金支付责任。包括转轨前已退休的人员(老人)的养老金支付责任，转轨前在职、转轨后退休的人员(中人)在老制度中的养老金权益。

注17：《人民日报》，2000年1月10日，第二版。

【参考文献】1．郑功成：《中国社会保障论》，湖北人民出版社，1994年。

2．方乐华：《社会保障法论》，世界图书出版公司，1999年。

3．劳动和社会保障部法制司、社会保险事业管理局编写：《社会保险费征缴暂行条例及相关政策问题解答》，华文出版社，1999年。

4．李绍光：《养老金制度与资本市场》，中国发展出版社，1998年。