一、武汉城市圈整合发展中凸现行政管理体制障碍

武汉城市圈整合主要是经济整合，即对产业结构、经济组织结构、产业空间结构等进行战略性的调整和重组，提高产业的集约化程度、扩大经营规模，实现资源节约和环境友好之目标。武汉城市圈是由9个不同性质、类型和等级规模的城市基于经济联系而组成的特定经济区域，它们分属不同的行政区，在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面，城市圈区域与各行政区域之间、城市圈内部各城市之间都有可能存在明显的冲突，区域经济发展呈现出明显的“行政区经济”特征，这种“板块经济”、“诸侯经济”模式使得城市圈整合发展倍受现行行政管理体制的制约和束缚。

（一）分灶吃饭的财政制度对区域合作的割裂

在我国经济体制的转轨中，地方政府不断由高度集权体制下的非利益主体向市场经济条件下的利益主体转化。在地方政府同时扮演着国家利益的代表者与地方利益追求者双重角色的同时，我国法律没有明确界定中央与地方事权，尤其分灶吃饭的财政改革，为地方政府成为利益主体创造了相对充分的制度安排。相应地，发展本地经济，追求地方利益的最大化成了地方政府的行为取向。在追求“政绩经济”的动力和经济指标的压力下，各地区的“最优发展战略”便是竞相发展附加值高、见效快、利润大的产业，甚至进一步简单地把发展地区经济等同为上项目、办企业，直接导致产业的严重同构与重复建设，难以形成梯度层次的区域产业分工体系。产业结构相似系数是联合国工业发展组织采用的用来衡量不同国家或者地区之间产业结构差异程度的指标，2007-2008年武汉城市圈9个城市之间三大产业结构相似系数除了黄冈与武汉、黄冈与黄石在0.9以下外，其他城市之间的都在0.9以上，存在明显的结构趋同现象，尤其是孝感与仙桃、潜江与鄂州、天门与咸宁存在着产业严重相似的现象。[1]产业结构的趋同必然演变成吸引资本上的竞争，而引资竞争反过来又使同构现象在更高的产业层次上重演，导致市场竞争的行政扭曲及较高的资源配置成本，阻碍了城市圈经济的一体化发展。

(二)地方政府绩效评估制度挫伤区域合作的的积极性

地方利益的实体化使得武汉城市圈内的各地方政府往往依循自身利益最大化原则进行政策决策，并视上级组织及其领导的认同为其行为的价值判断依据。虽然造成这种局面的原因很多，但根源离不开现行的地方政府绩效评估制度。我国现行的地方政府绩效评估采用的是自上而下的模式，并以行政区划内的地方政府业绩对比作依据，它客观上助长了地方政府本位主义倾向的扩张，以至于原本可能会达成的合作因地方政府的自利性而基本丧失。另一方面，官员作为公共管理者，掌握着行政选择与决定的权力，追求政治生涯的成功也是他们行使行政权力的重要因素。在我国现有的政治、经济体制下，在中央政府以经济建设为中心考核指标的引导下，强化了各级地方政府官员的升迁需求和经济利益需求。在政治晋升博弈中，地方政府官员的晋升往往是以降低其他官员的晋升机会为代价的，这种官员考核与提拔机制使得同时处于政治和经济双重竞争中的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。[2]

(三)地方政府“经济人”属性的过度强化对区域合作的背离

在目前中央集权型的体制下，我国区域地方政府实际上具有双重属性。一方面，它是一个有强制力的公共部门，是区域经济的主要决策者和组织者；另一方面，地方政府又是一个具有独立经济利益的行为主体，具有“经济人”属性。在武汉城市圈整合发展的过程中，由于地方政府间的合作关系基本沿袭着过去的计划框架，这一区域行政制度客观上助推着地方政府的利益最大化倾向，导致圈内地方政府的经济人角色过于强化。一方面，城市圈内的各地政府竭力保证辖区利益不“外溢”，另一方面又力图使辖区成本外部化。在经济交互作用过程中，地方政府的利益刚性使得他们或保持自身的相对封闭或运用“超优策略”而交往，其后果往往因“超优均衡”而陷入“困境”，并屡屡诱发“非合作博弈”。而且区域行政制度与圈内不平衡的经济发展相耦合往往是“诸侯经济”滋生的温床，这就进一步加大了对区域合作的离异。武汉城市圈整合涉及到体制变革和制度创新，是对社会价值的一种重新分配，即使建立了比较完善的利益分享和补偿机制，它也不可能完全满足各参与者的利益要求。差异化的地方利益意味着差异化的利益诉求，也意味着差异化的合作利益和成本，这种状况势必导致参与合作激励的匮乏和“合作博弈”的渺茫。

二、武汉城市圈整合发展中行政一体化管理体制创新

现行的行政管理体制已经成为武汉城市圈整合发展过程中瓶颈，区域经济一体化的努力总是绕不开行政区划这一道“看不见的墙”。因此必须创新武汉城市圈行政管理体制，实施城市圈地方政府间行政一体化管理体制。地方政府间行政一体化是指一个经济区域内，两个或两个以上在行政权利与行政责任上互相独立的地方政府，因经济、社会、科技、文化等方面发展的需要，通过自愿平等谈判，达成具有约束力的合作协议，分别融合各自的行政权利与行政责任而形成一个新的拥有更大行政管辖范围的区域行政合作组织，打破行政界限，从而实现区域内优势互补、协调发展和资源优化配置，最终形成一个行政权责高度统一、自主治理的有机整体的行政改革过程。[3]城市圈行政一体化中最突出的内涵就是要强调一体化，就当前来看，城市圈行政一体化应重点强调以下几个方面：

第一、行政决策一体化。决策一体化是区域行政一体化的前提与基础，在一体化中处于核心地位。要求城市圈各地方政府的行政决策权部分或全部(只是相对性的全部)让与出来，交由各方一致认可的区域性行政机构或组织来施行。实施城市圈行政决策的机构必须是区域各地方政府共同协商、一致认可的，否则会丧失权威性和感召力。区域各地方政府让与的行政决策权包括：政策与规则的制定、利益的分享机制、城市的定位与规划、产业的布局与调整、市场的建设与治理、基础设施的规划与建设、人员与要素的自由流动政策等。代表整个区域行使这些权力时，应站在整个区域立场上来制定统一的政策，做到决策一体化，同时又尽可能满足区域各方的利益要求。

第二、行政执行一体化。这是区域行政一体化的关键。因为区域各地的发展水平不同，存在很大的利益差别，要一步到位是不可能的。区域行政执行一体化要采取分阶段推进、逐步过渡的策略。第一阶段可存在两个执行主体：一是由一个区域行政组织来执行，主要执行跨区域、关系到整个区域长远发展的非实务性决策，如执行区域发展规划、区域协调等。二是由区域各地方政府来执行，根据区域行政决策一体化的要求在本地范围内执行一体化政策，具体执行时各地方政府可结合本地实际作些微调，但不能背离一体化的主旨。这个阶段可以说是区域行政执行一体化的低级阶段，目的是照顾到区域实际存在的发展差距而慢慢过渡、逐步缩小这个差距，为以后打下基础。第二阶段只能由统一的区域行政组织来执行。在这个阶段，区域各地方政府是个具体执行者，积极配合区域组织的执行，对区域决策不能作任何变化，即使有不合适的地方只能向区域组织反映，再由它作出调整。经过这两个阶段的过渡，区域行政执行就进入一体化时期。

第三、区域行政监督与评估一体化。这是区域行政一体化的反馈阶段。在区域行政决策和执行一体化之后，就要进行区域一体化的监督与评估。监督与评估的组织须要由区域各方共同协商成立新的权威性组织来执行，要与区域行政决策、执行一体化的区域组织脱离关系，保证客观与公正。

三、武汉城市圈地方政府间行政一体化管理组织设计

武汉城市圈行政一体化是建立在跨行政区基础之上的，为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的跨行政区的协调与管理。目前，武汉城市圈政府协调工作主要由挂靠在湖北省发展与改革委员会发展规划处的湖北省推进武汉城市圈建设领导小组办公室来完成，该机构基本上是非常设机构，职能定位不明确、不完善，权力也很有限，目前仅仅主要负责一年一度的省推进武汉城市圈建设会议，但对会议所形成的决议及决议执行情况并没有确立检查、督导制度，致使许多政府间协议变成了“摆设”。在城市圈行政一体化的发展过程中，应尽快组织更为科学规范的、具有一定权威性、有较强协调能力与执行能力的武汉城市圈发展协调管理委员会。武汉城市圈发展协调管理委员会必须是一个具有操作手段的权威机构。将其定位为省委、省政府的派出机构，由省长专职负责，担任管委会主任，管委会副主任由省发改委主任及9市市长担任。管委会统筹管理城市圈规划和建设中的重大问题，主要是负责对区域内重大基础设施、重大产业布局、重要资源整合和开发利用等，实行统一规划、统一组织建设和管理，筹集、管理和安排使用建设发展专项资金，研究提出政策措施；负责监督一体化政策的实施。赋予管委会协调9市和各部门的权威和职能：其本身须有一定的财力和投资建设能力，这种能力使它具备解决区域性问题的可操作的手段，资金来自城市圈范围的相关税收、成员政府的分摊等。管委会应具有一些实质性的权力，例如对环境整治和交通建设等的资金分配权、区域性空间协调发展的审批权、对下层次（各单个城市）规划的否决权、区域性贷款投资的倡议权等，使其具有一定的经济调控能力，以实现城市圈整体利益的优先发展。可在管委会下设专门委员会，如规划建设委员会、交通委员会、环境生态委员会、国土委员会、能源资源委员会、经济发展委员会等，并赋予每个专门委员会资源配置、计划决策、执行监管等实质性权力。专门委员会在省相关部门的指导下，代替这些部门负责城市群的建设、发展与管理。专门委员会直接对管委会负责，工作上通过省直部门协商，协调全省与城市圈的关系。这样，管委会的职能就不会是一般意义的协调，而是按照省委、省政府的意图，充分发挥统筹、配置、指引的作用。此外，应设置武汉城市圈发展协调管理委员会办公室，负责委员会的日常工作，联络各地方政府和组织举办各种区域协调会议等。

四、城市圈政府间行政一体化运行机制

（一）建立武汉城市圈政府间的利益分享和补偿机制

利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。利益调节制度必须本着差别原则和互惠性理念，提供一种恰当的利益兼容。当平等互信的政治对话机制建立起来以后，互惠互利的利益调节机制就在根本上决定其他机制的生成和效度。当前阻碍武汉城市圈城市融为一体的因素中，行政区划分割只是表面现象，实质还是在于利益分享和补偿机制不健全。因为市场经济本身就是利益主导的经济，城市圈内各个城市的政府都有自身的利益选择，如果离开了利益分配而空谈城市群政府合作，无疑是“纸上谈兵”。城市群内城市从“对话性合作”转向“制度性合作”的核心问题就是如何建立科学合理的利益协调制度。

（二）完善城市圈政府间的协调机制

就我国目前的武汉城市圈政府间合作的模式来看，主要是各地政府通过协商对话建立行政首脑联席会议或协商会的制度，并在此基础上缔结一系列的合作协议。上述为一些法学工作者称之为“行政契约”的政府协议，并非严格法律意义上的契约。因为从条款的内容看，大多数协议都是意向性的、倡导性的政策纲领或者主张，缺乏明确、具体的权利义务；从性质看，这种“行政契约”缺乏《宪法》和《立法法》上的依据，没有严格的缔结程序和生效条件，也不具有法律上等同的约束力。这些契约缺乏基本的可救济性，一旦发生争议，不具有可诉性和可强制执行性。[4]所以，其呈现出的有效性，完全有赖于成员方对共同体的责任感和自觉性，因而其适用范围也受到制约。因此，要保证城市圈政府合作协议履行，必须借助法律之外的手段，建立政府间合作互动的监督与约束制度，充分发挥武汉城市圈发展协调管理委员会监督职能，维系城市圈政府间合作的顺畅。

（三）建立武汉城市圈政府合作约束机制

武汉城市圈政府合作可以因为任何一方的不合作而功亏一篑，就需要对城市圈政府在一体化中的合作机制给予强有力的保护和支撑。由于我国的下级政府与上级政府在人事、财政等方面的极其紧密的关系，形成了直接的利益关系，在这基础上形成的激励机制、惩罚机制和监督机构是有效的。因此，强化权利义务和行政责任，要形成三方面的制约力量：(1)将规划形成法规，避免因为领导人的更换导致战略改向和政策晃动；(2)把9市政府的合作态度和行为纳入政府主要官员的考核体系，并且形成硬性的制度规则，建立适应一体化需要和符合国家制度要求相结合的政府官员评价体系，在政治和经济收益的驱动下，可以有效地规范城市圈政府的合作行为。(3)建立不履行契约的惩罚机制，对政府主要官员的评价并不能完全规范政府的行为，因此需要建立涉及各个城市宏观政策、财政转移支付、部门官员考核、项目利益分配、合作成本分摊等政策功能于一体的政府合作行为监督和惩罚机制。

（四）深化城市圈政府间行政一体化的配套改革

根据中央的要求，武汉城市圈“两型社会”建设，虽然以“资源节约型和环境友好型”为主线和特色，但实际上远不止于此。事实上，是在尝试新的经济发展方式，是在进行全方位的改革和试验，是为“综合配套改革试验”，从而在一些关键领域和重点环节实现率先突破，为全国的改革和试验贡献宝贵的经验。根据国务院的批复，武汉城市圈在进行“两型社会”建设中，对待一些新问题有权“先行先试”。为进一步推动城市圈政府行政一体化发展，着重在以下两方面进行改革试验。

1、调整行政区划，提供城市圈政府行政一体化发展的网络空间。武汉城市圈地方政府间行政一体化是在保留行政区划的前提下，密切地方政府之间的合作与协调，通过地方政府间行政一体化，统一规划各个行政区的发展，使各个行政区之间协调发展，实现各行政区和整个区域的共同发展。当然，随着地方政府间合作发展的深化，必须对行政区划的进行调整。首先，按照中心主导、邻近伸展，强化核心、壮大辐源，优化空间的原则，扩大武汉政区的范围。目前，武汉政区面积不足l万km2，在15个副省级城市排在10位，处于下游水平，这种大马拉小车的状态，既不利于提高自身聚集能级，彰显竟争实力，促进自身发展，也不利于周边城市向心聚集，促进城市圈发展。可以考虑以武汉周边沿江沿湖地区为政区主要整合区域，将与武汉相邻的鄂州、团风、黄州、黄石、仙桃、汉川、嘉鱼等市县划归武汉市管辖，通过整合使武汉政区范围由现在的8406km2，扩大到1.5--2万km2左右。其次，进一步推进强县扩权改革。随着武汉城市圈行政一体化的逐步深入，武汉城市圈发展协调管理委员会职能的扩张，市管县体制已失去存在基础，因此必须适时推进“市县分治”改革，同时将现有的市级政府实行分级化管理，减少管理层次，强化经济中心，规划区域布局，逐步形成层次合理、幅度适当、结构优化、功能完善的行政区划体系，促进城市圈一体化快速成长。

2、完善公共财税体系。要进一步合理界定政府事权，划清各级政府的支出责任，并以此为基础完善省以下分税制；要建立规范化的省对城市圈政府的转移支付制度，实现城市圈政府间公共财政均等化。