一、自然灾害风险行政管理的国际比较

自然灾害风险行政管理作为公共管理的重要组成部分,受到各国的高度关注,特别是作为自然灾害频发的几个国土面积较大的国家,更是关注对自然灾害的风险管理工作。依据对北美洲、亚洲、欧洲等国自然自灾害风险管理工作的比较[8],本文将其划分为以下三种管理模式。

(一)美国式的自然灾害风险管理

詹姆士·米切尔系统地介绍了美国的灾害管理政策和协调机制[9]。从1974年起,美国政府组建了联邦紧急事务管理局(FEMA)以来,即以一个核心政府机构为中心,联合联邦27个相关的机构,形成对灾害风险的综合行政管理体系。2003年3月1日以后,FEMA整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部[DepartmentofHomelandSe2curity(DHS)],其功能和力量更为加强。目前,该系统作为美国国土安全部的五个核心机构,掌管国家的应急响应准备和行动工作,除在首都华盛顿设有总局机关外,还在全国建立了十个区域机构和两个地区机构,形成了以联邦和区域两级行政体系为核心、辅以联邦相关机构参与的灾害风险行政管理区域模式(块块模式)。与此模式相一致的还有德国政府,即德国联邦政府管理办(BVA)下属的民防中心(ZFZ),不过其联邦的作用只是在战时发挥作用,平时主要由各州政府负责其辖区自然灾害的风险管理工作,即以政府灾害风险管理为基础的区域模式。法国也属这一模式,即法国政府下设的应急局(DDSL),也如美国,以国家和地方二级为核心,辅以国家相关机构的参与。俄罗斯、意大利也与此类模式相似[8]。

(二)日本式的自然灾害风险管理

叶耀先系统地介绍了日本防灾和灾害应急管理情况,并与中国进行了比较[10](P254-290)。日本在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下,构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度,一旦发生紧急情况,指定行政机关、指定公共单位应对自然灾害。为了有效地进行灾害管理,要求中央政府、地方政府和指定的行政机关和公共单位,依据“灾害对策基本法”,必须制定防灾计划并予以实施。2001年,日本中央政府机构重组,内阁府成为国家灾害管理的行政机构。内阁府灾害管理政策统括官负责防灾基本政策,如防灾计划的制定,协调各省、厅的活动以及巨大灾害的响应。此外,作为负有特殊使命的大臣,还新设立了“防灾担当大臣”职位。由此可以看出,日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心、各省厅局机构参与的垂直管理模式。一些国土面积相对小的国家都建立了与此模式近似的自然灾害风险行政管理体系。

(三)中国式的自然灾害风险管理模式

中国政府历来对自然灾害管理予以高度重视。近年来从参与实施国际减灾计划和减灾战略过程中,加强了自然灾害风险管理工作。1989年响应联合国发起的国际减灾十年计划,率先成立了由国务院领导负责的中国国际减灾十年委员会。减灾十年结束后,于2001年该机构调整为中国国际减灾委员会,2005年又调整为中国国家减灾委员会,并成立了该委员会的科技委。国家减灾委作为一个部际协调机构,已成为中国应对自然灾害之中央政府的最高机构,其办公室设在民政部。此外,民政部还组建了国家减灾中心,作为承办国家减灾委和民政部相关工作的一个技术支撑单位。目前,中国各类自然灾害风险的行政管理,依自然致灾因子仍然由与此相关的部委局负责管理,例如中国地震局负责地震灾害的风险管理,中国气象局负责气象灾害的风险管理,水利部负责水旱灾害的风险管理,国土资源部负责滑坡、泥石流灾害的风险管理,海洋灾害的风险管理由国家海洋局负责,森林火灾由国家林业局负责,农业病虫鼠害及草原火灾则由农业部负责等。为了加强对一些影响较大的自然灾害的风险行政管理,国务院还特别设立了一些自然灾害管理的领导小组,如国务院防汛抗旱领导小组、国务院抗震领导小组等。与政府设置的有关自然灾害风险管理机构相对应,还在全国各级地方政府设置了相应的机构。由此可以看出,中国政府目前运行的是以部门为主、结合地方政府的“垂直与区域相结合的自然灾害风险管理模式”。与此模式相一致的还有比利时、挪威等国。

上述三种自然灾害风险行政管理模式,都包括灾前的监测、预报和预警,以及各种减灾工程建设;灾中的应急响应;灾后的灾情评估、救助救济、恢复与重建,通常形成一种循环的模式。这三种自然灾害风险行政管理模式,都呈现出“条与块”的结合,或以“条”为主,或以“块”为主,或“条”与“块”并重。美国式管理突出了“块”的重要性,强调了联邦和州、县三级政府的作用,辅以妥善协调联邦政府下设部门的功能;日本式管理突出了“条”的重要作用,强调中央政府各相关部门各负其责,辅以协调发挥都道府的作用;中国式管理突出了“条块”并重,发挥其整体功能的作用不显著。因此,应从系统和综合的角度着眼,突出“块块”的核心作用,并协调“条条”的专业职能。

二、自然灾害风险的复杂性与链性特征

自然灾害的突发性与渐发性特征,决定了其对承灾体影响的方式、程度,并且还影响人类的响应措施。自然灾害系统的复杂性与链性特征则决定其风险形成的多因性和综合性。

自然灾害系统的特征主要表现在组成因素之间相互作用机制的复杂过程(图1)。从中可以看出在一个特定区域和特定时段,自然致灾因子发生种类和频率及强度都是随机的,致使对其预报一直成为灾害研究领域的世界难题,至今进展甚微。因此,准确地估计自然灾害致灾因子发生的概率,进而计算其造成的风险(假定受其影响的承灾体不变)仍然是自然灾害风险管理工作中的一项艰巨任务。承灾体是区域社会经济系统的总称,由于区域政治制度、经济体制,人口数量、经济水平、文化差异的存在,使得具有相同致灾强度的致灾因子发生后,造成的影响迥然不同。如1991年中国淮河流域发生流域性洪水,水情资料表明其上中游和下游几乎接近百年不遇,但造成的损失在两地产生明显差异,不仅因区域经济水平的差异,还因防洪排涝能力的差异所致。由此可见,承灾体的脆弱性对灾情大小的影响是显然的。受承灾体灾后恢复力差异的影响,诸如是否吸取了经验教训,是否加大了对区域自然灾害风险控制的能力等等,这不仅对致灾因子的强度产生影响,而且还进一步影响到承灾体的脆弱性,进而影响自然灾害风险的大小。区域灾情的大小对区域自然灾害风险评估的影响,不仅取决于绝对水平,而且还与区域整个经济社会水平相关。通常我们对“小灾大害”和“大灾小害”的描述就充分反映了这一点。区域经济社会水平高的地方,抵御自然灾害的能力较高,尽管同样的自然致灾因子造成灾情的绝对值可能比经济社会水平低的地方要高,但因其恢复力强,可大大降低其风险水平。因此,可以看出自然灾害风险既受自然因素,还受人为因素的影响。因自然灾害系统内各要素相互作用,使其呈现出极为复杂的特性,就显然影响着对其进行管理途径和措施的确定。

自然灾害系统还表现出链性的特征,即以主发致灾因子为诱因,形成灾害链。我们曾总结了发生在中国的四种主要的自然灾害链,即地震灾害链、台风-暴雨灾害链、寒潮灾害链、干旱灾害链(图2-a、b、c、d)[11](P187-189)。从中可以看出,致灾因子牵一发而动全身的链性特征。由于自然灾害链的存在,不仅对客观估计自然灾害风险造成困难,还对自然灾害应急预案编制、自然灾害应急处置、灾后救助与恢复,以及灾前的备灾等各项减灾工作造成影响。

三、自然灾害风险的综合行政管理模式

针对区域自然灾害系统的复杂性和链性特征,借鉴前面已有的三种自然灾害风险管理的行政模式,参考Okada提出的“综合灾害风险管理”的塔式模式[12],席酉民等提出的“和谐管理”模式[13],本文提出整合纵向协调、横向协调、政策协调为一体,减灾资源高效利用的自然灾害风险的综合行政管理“三维矩阵模式”。

Okada在其倡导的综合灾害风险管理模式中,强调协调社会各方面与减灾相关力量的能动性,重视发展与风险控制相平衡,并通过系统的营养动力过程,实现整体管理的优化。前述自然灾害风险管理的“日本模式”,在很大程度上体现了Okada提出的综合灾害风险管理模式的思想,这就是强调以纵向协调为主辅以横向协调的综合管理模式。席酉民倡导“和谐管理”的思想。他认为,对以人与物两类不同性质的基本要素构成的系统,其在复杂和不确定的状况下,维持持续发展的基本途径,在于如何充分地发挥系统内有差异个体各自的能动作用。而这种能动作用的发挥系于系统内的两种基本秩序,也即系统内各种互动关系的本质就是人类行为的两种基本秩序———和与谐,其中前者表征了系统内演化的方式,后者表征了基于人类理性设计的建构方式。“和谐管理”理论的终极目标是:对复杂多变环境下的充满不确定性的一系列管理问题,提出一种较为全面的解决方法。

由于区域自然灾害系统的复杂性及链性特征,实施对其进行综合行政管理,就必须首先强调对现有行政管理方式的纵向协调,即充分发挥中央政府与地方各级政府的作用,特别是要强调基层社区对自然灾害风险管理的作用。中国政府在处理2003年SARS公共卫生事件的过程中,强调以属地为核心的行政管理就是强调了基层组织在社区水平上的重要作用,收到了明显的效果。这种中央政府与地方各级政府的纵向协调,就是强调了各级政府的主要负责人在管理自然灾害风险的组织中,协调好不同行政区域间的关系,突出“和”的原则。诸如发生水灾时,流域上、中、下游之间的防洪减灾协调,就要突出涉及各级行政区之间的协调,通过实现“和”的原则形成“合意”的“嵌入”,实现减灾资源利用的最大效率化和效益化。

与此同时,在强调纵向协调的同时,遵循区域自然灾害系统所具有的链性特征,对其实行综合行政管理,就必须同时强调对现有行政管理方式的横向协调,即充分发挥各级政府设置的与减灾相关的机构的能动作用。这正如Okada所阐述的“螃蟹”行走模式,多条腿协调一致向前走的作用,这也是体现自然灾害风险综合行政管理“和”的原则基础上,形成“合力”的一种具体体现。中国政府在同一级政府中所设置的与减灾相关部门间的协调机构,就是对这一横向协调机制的具体实践,如国家减灾委、国务院防洪抗旱领导小组均由多个国家部委局负责人组成。

如何充分发挥纵向协调和横向协调的再协调,则必须通过制定各类标准、规范、指标体系,以实现自然灾害风险管理信息的共建和共享,以发挥灾前、灾中、灾后减灾信息资源的高效利用,以最大限度地发挥获取这些信息资源装备和设备的使用效率。与此同时,制定各种与自然灾害风险管理相关的法律,以规范纵向与横向协调过程中的组织和个人行为,以此,充分调动各种减灾力量的积极性(如政府减灾资源和社会减灾资源等)。这就是通过对区域自然灾害风险管理相关政策的协调,实现对自然灾害风险的综合行政管理。为此,从管理学的角度,就是寻找发挥所有减灾要素在区域自然灾害风险管理中的“合理”的投入。这就是要遵循席酉民等提出的“谐则”[13]。“谐”是指一切要素在组织中的“合理”的投入,是一种客观、被动的状态,“谐则”是指在“谐”的概念基础上,概括那些系统中任何可以被最终要素化的管理问题,系统中的这个方面是可以通过数学量化处理模式且根据目标需求得以解决的[12]。我们通常说的优化系统结构,寻求系统整体功能作用的最大化,就是要在区域自然灾害风险综合行政管理过程中,通过协调各类与减灾相关的政策,使之从系统的整体角度,发挥纵向与横向减灾资源的功效,通过非线性系统优化模拟实现纵横之间的优化配置。如区域发展与减灾规划之间的协调,平原城市规划与河网格局之间的协调,土地开发规划与生态建设间的协调,以及水旱灾害与水土保持间的协调等。

我们将上述区域自然灾害风险综合行政管理模式中的纵向、横向和政策协调,概括为如图3框架,并称其为“灾害风险行政管理的系统综合模式”,即是一个“三维矩阵模式”。图3中“和度”对应“和则”、“谐度”对应“谐则”。与席酉民等提出的“和谐管理”理论体系中的“和”和“谐”、“和则”与“谐则”的含意是一致的;考虑到区域灾害系统所具有的链性特征,我们在此模式中,增加了“合度”和“合则”,即在同级行政管理体系中,强调各个与减灾相关部门之间应形成合力,即在席酉民等强调“人与物要素的互动关系”的基础上,关注物与物之间、人与人之间的互动关系的优化与和谐。

四、中国自然灾害风险

综合行政管理体系建设的建议针对中国自然灾害系统的复杂性和存在多种灾害链的特性,依据上述论证,提出构建中国自然灾害风险综合行政管理体系的建议。

首先,加强国家关于减灾政策协调的力度,健全减灾管理法制。尽快出台“中国自然灾害防御基本法”、“中国自然灾害应急管理法”,以此协调现有的单一自然灾害管理法规体系之间的矛盾,完善并补充现有单一自然灾害管理的法规体系,特别是要完善对各类自然灾害产生的孕灾环境、致灾因子与承灾体管理之间的法规协调,即有关生态环境保护与自然灾害管理法规的协调,城市规划、土地利用规划与自然灾害管理法规的协调。

其次,加强各级政府相关部门之间减灾职能协调的力度,完善减灾管理机制。完善区域“自然灾害风险管理信息共享”机制,特别需加快制定有关自然灾害风险管理的标准、规范及指标体系。厘定各相关部门的职能,尽可能实现各相关部门在辖区自然灾害风险管理过程中的良好衔接,如在水旱灾害风险管理中,气象、水利、农业与民政部门之间的职能明晰;减轻水旱灾害过程中科技、教育、国土、财政、金融、发展与改革等部门之间的职能界定。再次,加强中央政府与地方各级政府之间的合作,改革减灾管理体制。针对辖区所发生的自然灾害的严重性程度,明确中央政府与地方政府在自然灾害风险综合行政管理体系中的责任,加强辖区自然灾害区划、减灾规划、应急预案编制、应急行动、救灾救济基金、恢复与重建等项工作,从而实现明确目标、分级负责、协同作战,充分调动各方面的积极性。

整合上述三个方面关于区域自然灾害风险综合行政管理功能,具体操作方案如下:

在各级政府组建辖区自然灾害风险管理的行政职能部门———自然灾害风险管理局。考虑自然灾害风险管理的周期性[14],其下设减灾法制管理、信息共享、技术、应急管理、物资储备、应急行动(可实施军政双重领导)、救灾救济、装备管理等部门。在上述辖区“自然灾害风险管理局”设立的基础上,针对辖区自然灾害系统的特征,明晰并完善现有单一自然灾害系统管理部门的职能。一般可包括气象灾害、海洋灾害、地震灾害、地质灾害、水旱灾害、生物灾害、火灾与病虫害等主要自然灾害风险管理部门。内陆辖区则可不设海洋灾害风险管理的专业机构。要加强对这些主要自然灾害的监测、预报、预警、风险评价和应急预案制定等技术能力的提高,以及相应的标准、规范和指标体系的完善。

五、结论与讨论

本文在分析区域自然灾害系统复杂性和链性特征的基础上,吸取各国关于区域自然灾害风险管理行政模式的优点,参考有关研究提出的模式,提出了自然灾害风险综合行政管理模式,即纵向到底、横向到边、政策高效的“和则、合则与谐则共存,和度、合度与谐度合一,纵向协调、横向协调与政策协调集成为一体,减灾资源高效利用”的“三维矩阵管理模式”,以此加强辖区减灾区划、立法、规划、应急预案编制、应急物资储备、应急行动、救灾救济等能力的建设。

在上述自然灾害风险综合行政管理模式指导下,我们认为,中国各级政府应构建自然灾害风险综合行政管理体系,即组建辖区“自然灾害风险管理局”,下设减灾法制、信息共享、科技、应急管理、应急行动、物资储备、救灾救济、装备管理等部门。在此基础上,明晰并完善辖区现有的气象、海洋、地震、地质、水旱、生物、火灾与病虫害等主要自然灾害的监测、预报与预警、风险评价、应急预案制定等相关专业技术的管理工作。

加强中国减灾事业中的自然灾害风险行政管理工作,对建设和谐社会和实现小康目标有着极为重要的价值,亦对实现全球建设安全世界有一定的示范意义。同时,对加强公共安全科学与技术的发展,风险管理人才的培养,均起着重要的推动作用。