一、把加快政府职能转变作为深化行政管理体制改革的核心环节

政府行为是否适当,从根本上取决于政府职能的准确定位。而政府行政管理体制改革的成败在很大程度上取决于政府职能转变是否合规到位。因此,加快转变政府职能是深化政府行政管理体制改革的核心。

计划经济体制下,政府包揽一切,既担负着经济与社会管理职能,又直接从事着生产经营活动。经过20多年的改革,政府管理的范围有所缩减,政府直接经营企事业单位的状况也有很大程度改善。但政府错位、越位和缺位的问题并没有从根本上解决,一些政府部门继续不同程度地直接干预着企事业单位的经营活动和具体事务。政府职能转变的任务仍然艰巨。加快转变政府职能,重要的是明确界定政府职能。基于政府的性质、地位,并结合世界市场经济运行的实践经验看,社会主义市场经济条件下政府所应履行的基本职能主要是四个方面:

一是经济调节,即对社会总需求和总供给进行总量调控,并促进经济结构调整和优化,保持经济持续、快速、协调、健康发展。

二是市场监管,即依法对市场主体及其行为进行监督和管理,维护公平竞争的市场秩序,形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

三是社会管理,即通过制定社会政策和法规,依法管理和规范社会组织、社会事务,化解社会矛盾,调节收入分配,维护社会公正、社会秩序和社会稳定。

四是公共服务,即加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,公共信息,为社会公众提供优质高效的公共产品和服务。所谓政府职能的转变或归位,就是要使政府从宏观微观都管、大事小事都抓转移到主要做好这几方面的工作,真正承担起对这些工作的责任,从无所不为的“全能”政府转向为所必为的责任政府。

加快政府职能转变,关键是要理顺政府与企事业单位和市场中介组织的关系,实现政企分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开。政府承担的可以由企事业单位和市场中介组织承担的事务,应该都交给企事业单位和市场中介组织;政府部门不得直接干预企事业单位和市场中介组织的经营活动和具体业务。理顺政府与企事业单位和市场中介组织的关系,必须从理顺体制和机制上下功夫。直接地看,有两项改革至关重要:

第一,是实现政资分开,直接或间接割断政府干预企事业单位生产经营与具体业务的资产纽带。政资不分,极易形成政府部门以出资人的身份对企事业单位的直接干预,进而使政府部门借出资人身份将作为公共管理者实施的经济社会管理变为政府对企事业单位的直接干预。为此,必须加快推进现代企业制度建设,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,使股份制成为公有制的主要实现形式。对必须采取国有独资形式的企业或国有资本必须绝对控股的企业,还应通过建立特殊形式的董事会或设立资产经营公司等途径,使政府的出资人职能通过合理的制度构架规范行使。必须分类推进事业单位改革,在推动社会事业不断发展的同时,把国有投资的事业单位控制在最必要的范围内。

第二,加快政府管理法制建设,全面推进依法行政。通过建立健全相关法律法规,明确政府职能,规范政府行为,强化对政府行为的法律监管。要把法律监督、行政监督和群众监督、社会舆论监督有机结合起来,多管齐下,把政府部门的行政行为规范到正确履行职能的轨道上来。

加快政府职能转变还必须积极推进相关的配套改革,除大力推进现代企业制度建设、分类改革事业单位、发展和规范市场中介组织、强化规范政府行为的法律体系建设外,还要着力推进两个重要方面的改革。一是建立健全科学的政府绩效评价体系,完善公务员特别是行政领导干部的选拔任用制度。清理各类行政绩效考核指标,凡不符合社会主义市场经济条件下政府职能定位,导致或有利于各级政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虚作假的,一律取消。二是建立有利于政府公正履行职责的财政保障制度。一方面,在合理界定各级政府事权的基础上,调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系,建立健全与事权相匹配的财税体制;另一方面,建立正常的行政资金供给机制,保障政府工作人员从事公务活动的合理支付,立有利于充分而公正的履行职责和抵御腐败的公务员薪俸制度。

二、继续推进行政管理体制其他重要环节的改革

1.进一步完善行政管理方式

鉴于行政命令式管理或指令性计划管理是计划经济体制的基本特征,因而行政管理方式的科学化就成为了政府行政管理体制改革成功的重要标志。这些年来,通过以投资项目审批制削减为重点的市场制度的改革及经济法制建设等一系列制度创新,政府管理经济的方式有了一定程度的改善,但直接与间接的行政手段调节仍处于突出位置,以经济手段和法律手段为主,辅之以必要的行政手段的经济调节体系还没有真正形成。

进一步完善行政管理方式,在思想上需要进一步提高认识:一是要正确认识政府与企事业单位的关系。企事业单位是经济社会发展的主体,企事业单位的活力是经济增长、社会进步的源泉,政府管理经济社会事务、调节市场活动的目的不是要扼杀企事业单位,而是为企事业单位创造良好的发展环境。因此,政府的调节从本质上说就是服务,或者说,应立足于服务实施调节,并立足于此改革和完善行政管理方式。二是要正确认识行政管理方式本身改革与其他方面改革的关系。改革的目的,不是取消政府对经济社会活动的管理与调节,而是适应社会主义市场经济的要求,形成以经济手段、法律手段调节为主,辅之以必要的行政手段调节的新型管理调节方式。而这种新型管理调节方式的形成,不仅要立足于在一些重要领域与方面尽可能减少行政手段的运用,而且要努力为经济手段和法律手段的调节和运用创造必要的条件。

2.深化政府机构改革

第一,进一步调整政府机构设置。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构,撤销那些直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构。

第二,规范党政机构设置。撤并党委和政府职责相同或相近的部门,确需党委政府共同承担的职能,尽量采取合署办公的形式。明确职责分工,将分散在不同部门的必要的政府职能整合到同一部门,确需几个部门参与的,要明确分工、分清职责、确定牵头部门。规范各类领导小组和协调机构,一般不设实体性办事机构。

第三,理顺上下级政府机构设置。根据经济社会事务管理责权的划分,理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障以及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责,调整一些领域中央对地方的垂直管理体制,赋予省及省以下地方政府更多的权责。在相关职能落实的前提下,允许地方从实际出发,设置和归并相关机构。

第四,减少行政层级。政府层级过多,不仅大大增加了行政运行成本,降低了行政运行效率,也抑制了各层级政府能动性的充分发挥,影响了资源的优化配置。随着政府职能的转变、统一市场的逐步推进、经济一体化的深入发展以及交通、通讯等基础设施的显著改善,有必要从我国实际出发,适当减少行政的层次。

3.建立科学民主的决策机制

第一,建立重大决策的调查研究制度。对涉及经济发展全局的重大事项的决策,都应以充分扎实的调查研究为基础。决策前应有一个比较宽松的时期,深入基层,搜集第一手材料,并以适当形式广泛听取各方面的意见,充分进行协商和协调。缺乏实践调查基础的事项不得纳入决策程序。

第二,完善重大事项集体决策制度。在深入调查研究、广泛听取意见的基础上,涉及经济社会发展全局的重大事项,一律经领导班子集体讨论,按少数服从多数的原则决定。同时,相应明确责任主体,划清责任界限。

第三,推行重大决策事项公示、听证制度。对同群众利益密切相关的重大事项,如重要基础设施建设、重大公用事业拓展、重大行政许可事项设立、重大行政处罚事项实施等,都要实行社会公示制度和听证制度。同时,以法规形式明确社会公示的范围、原则和方式,保障听证活动参与者的代表性,有效建立听证意见的反馈机制。

第四,健全重大事项专家咨询制度。对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。同时,有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统,并通过有效的制度规范专家学者的政策咨询行为,保障咨询意见的客观公正。

第五,建立健全决策失误追究制度。在明确界定决策责任主体和责任界限的基础上,推行决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度,严厉惩治决策失误行为。

同时,健全纠错改正机制,采取多种方式及时发现错误,通过科学的程序有效纠正错误,预防和减少决策失误,并把决策失误造成的损失减少到最低限度。

政府管理体制改革是一项复杂的系统工程,推进这项改革十分必要且非常紧迫,但在操作时又会遇到很多困难,对此应该有足够的认识。我们要审时度势,精心组织,大胆创新,慎重操作,推动行政管理体制改革不断走向深入。