一、中国高等教育治理的基本实践

从中国改革开放的历史背景来看，中国高等教育治理的兴起是与中国政府的治理改革同步的。但高等教育治理的内容显然与一般政府治理不同，世界银行与联合国教科文组织认为，高等教育治理是指高等院校做出决策和采取行动所遵循的正式的或非正式的安排，包括外部治理和内部治理，外部治理处理高等院校与其主管者之间的关系，内部治理处理高等院校内部权力的分配问题。从我国高等教育管理体制改革的主要内容来看，中国高等教育治理的基本实践主要集中在三个方面：中央政府内部以及中央政府与地方政府的治理关系、政府与高校的治理关系以及高校办学自主权。前两者为高等教育的外部治理，后者则是高等教育的内部治理。

（一）政府治理改革

重塑高等教育管理体制1979年9月，中共中央批转教育部《关于建议重新颁发<关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定>》，决定恢复1963年的高等教育管理体制。根据这一政策，国务院各部委和各省、市、自治区对各自所属的高等学校的领导关系进行了调整，逐步恢复了“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的领导管理体制。至1981年，全国共有高校704所，其中由国务院各部委领导管理的有226所，由教育部直接领导管理的有38所，由省、市、自治区领导管理的有440所。显然，“统一领导，分级管理”的高等教育管理体制基本得以恢复。但是，“统一领导”只是政治上中央领导，而“分级管理”却是国务院各部委、教育部以及地方政府完全管辖所属高校，从而形成“条块分割”的管理局面。从治理的多元主体论来说，这种“条块分割”体制似乎恰是一种多元主体“自主治理”的机制。实际上，这是没有一种共同利益目标的“各自为政”的治理状态，也就是鲍勃•杰索普所说的有关各方偏离原定目标而又未能重新界定目标导致的治理失败。为了改变这种局面，1985年6月，全国人大常委通过了《关于设立国家教育委员会和撤销教育部的决定》，《决定》指出，发展教育事业，改革教育体制，不仅要调动教育部门的积极性，还要调动各部门、各地区、各行业办教育的积极性，为了在简政放权的同时，加强各方面的协调，国务院需要成立一个主管教育工作的综合部门。原国家教育委员会的成立，是真正打破“条块分割，各自为政”，实现“统一领导，分级管理”高等教育管理体制的重大举措。从治理的角度看，当多元治理主体无法协调共同事务时，就需要一个“元治理”主体对此进行调整与改革，而原国家教委就是高等教育管理体制改革中的“元治理”主体。1993年，国务院颁行《中国教育改革和发展纲要》，以战略规划形式要求逐步变革高等教育管理体制“条块分割”的弊端，促进多种形式的联合办学。1995年，原国家教委进一步明确要求，高等教育管理体制改革的主要目标是：“争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主，多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块结合的体制框架。”1998至2000年，国务院先后三次对国家各部门所属高校管理体制进行了大规模调整，我国高等教育管理体制改革取得突破性进展：1998年，国务院将机械工业部等9个撤并部门所属的91所普通高校实行由中央与地方政府共建共管，主要以地方政府管理为主；1999年上半年，又实施了对原兵器、航空、航天、船舶、核工业等五大军工总公司所属的25所普通高校，34所成人高校管理体制的调整；之后又进一步对铁道部等49个国务院部门（单位）所属的161所普通高校，97所成人高校管理体制进行调整。经过这三次调整，到2000年时全国1041所高等学校中，中央部门直接管辖的只有120余所，其余900余所高校以地方管理为主，专科教育的管理和审批权限完全交由省级政府负责。因此，通过“共建、调整、合作、合并”等多种形式的管理体制改革，我国基本形成了“两级管理、以地方政府为主”的高等教育管理体制。长期存在的“条块分割，各自为政”的高等教育管理体制转变为“条块结合，分级管理”的高等教育联合治理体制。而原国家教委的改革协调工作完成后，也就恢复了教育部的机构设置。从政府治理改革的角度来说，这一系列的改革举措重塑了我国的高等教育管理体制，初步形成了国务院、教育部、中央业务部门、地方政府“统一领导，分级管理”的多元主体治理体制。

（二）政府与高校的治理关系

落实高等学校独立法人地位改革开放前，政府作为唯一的治理主体统治着社会的各方面，在组织结构上，高等学校作为政府的附庸是和政府“部门”没有差异的“单位”，高等教育管理是一种行政管理，而非公共管理。然而，高等教育管理必须从行政管理转向公共管理，就是政府将高等学校的管理权力部分回归给社会第三部门组织和高等学校，改变政府独家垄断的局面，实现从“政府办大学”到“政府办教育”的转变。从政府治理的角度来说，就是政府从划桨到掌舵的转变，就是在政府领导下高等学校应当享有独立法人地位，作为独立法人实体与政府、社会、公民团体组织以及公民个人等多元主体共同治理高等教育的公共事务。在改革开放，简政放权的政府改革浪潮下，高等学校争取独立地位的呼吁得到了党和政府的积极回应，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，基本确立了高等学校拥有自主办学独立地位的政策合法性。1986年，国务院颁布《高等教育管理职责暂行规定》，将政府与高等学校之间的权力关系作为改革的重点，高等学校的办学主体地位进一步受到重视。1992年原国家教委出台《国家教委关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》，首次提出高等学校法人问题：“国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位”。1995年《教育法》以法律形式明确了各级各类学校的“法人”资格：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”1998年《高等教育法》确认了各级各类高等学校的独立法人地位。这两部法律确立的高校法人地位，不仅仅是一种民事主体地位，而且还包括它在行政法上特殊主体地位，就是在民事活动之外的教学、科研、教师及学生管理等领域也具有独立的主体地位，即行政法上的特别法人。因而，高等学校与政府是两个法人之间的72关系，分别享有自己的法人权利并独自承担责任。从治理主体的角度来说，高等学校确立法人地位，意味着高等学校不再是政府的附属部门，而是与之平等的高等教育治理主体。

（三）高等学校内部治理

落实办学自主权在高等学校的自主治理实践方面，主要是指高等学校依法落实办学自主权，这是政府分权的产物。《给高等学校一点自主权》的发表，标志着高等学校在争取办学自主权上迈出了坚实一步。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》第一次提出“扩大高等学校办学自主权”的政策主张，并赋予高等学校在招收自费生、调整专业服务方向、开展教学相关活动、进行科学研究和社会服务、人事提名任免各级干部、自主安排基建经费以及自主开展国际教育交流等六个方面的自主权。1992年8月，原国家教委出台《关于国家教委直属高校深化改革、扩大办学自主权的若干意见》，提出首先向直属高校下放16项办学自主权，不久又指出，各省、市、自治区可参照16项办学自主权向所属高校下放权利。这之后国务院、教委等又相继出台了一系列的政策文件，进一步扩大和落实高等学校的办学自主权。其中，1998年通过的《高等教育法》以法律形式正式规定高等学校拥有在招生、设置学科、开展教学、科学研究、学术交流、人事管理以及资产管理等七方面的办学自主权。为了进一步落实高校办学自主权，1999年国家出台了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，要求切实落实和扩大高校办学自主权，并将招生权、专业设置权以及人事分配权等作为突破点。以招生权为例，2003年教育部首次批准22所高校进行自主招生试点，拥有5%名额的自主招生权，到2009年时已有76所高校获得自主招生权，并且不再限制优质生源高校自主招生的比例上限。

二、总结

总的来说，经过30余年的政府治理改革，不断努力落实高校办学自主权，推进实现高等学校内部的自主治理。不过，由于政府与高校之间长期形成的行政隶属关系根深蒂固，政府须以治理主体平等化为依据，进一步改造和重构政府的管理权，落实高校办学自主权。因而，2011年，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》，要求各高校制定章程，界定主管行政部门与学校的关系，保障学校的办学自主权，或许将促进落实高校办学自主权。从高等教育管理体制改革的历史进程来看，中国高等教育治理的兴起与国家政治改革处于同一过程，在这一改革过程中，中国高等教育管理体制逐渐由一元治理转向多元治理。当然，从治理理论的发展演进来看，这并不是一种自觉的治理变革，不过，随着“推进国家治理体系和治理能力现代化”总体战略的提出，“少一点统治，多一点治理”的高等教育治理体系也将成为中国高等教育管理体制改革的自觉目标。

作者：唐汉琦单位：厦门大学