一、国际税收管理新形势

（一）避免双重征税协定数量持续增加

世界范围内税收环境更加公平不断扩大和完善避免双重征税协定网络是各国国际税收管理最重要的任务之一。近年来，各国高度重视税收协定的修订和新签工作。发达国家和发展中国家一方面继续新签税收协定，另一方面也对一些过时的税收协定进行了修订和重签；部分发展中国家和其他国家签署税收协定的步伐加快。根据国际财政文献局（IBFD）网站税收协定数据库的统计，截至2013年3月25日，全世界共签订了6200多个避免对所得、资本以及遗产和赠与双重征税的协定，357个有关交通运输的税收协定。从近几年的情况看，2008年1月1日至今，避免对所得、资本以及遗产和赠与双重征税的协定新增了1500多个，交通运输税收协定新增了57个。2012年1月1日至2013年3月25日期间，上述两种协定分别新增了270多个和2个。

（二）加大反避税力度

增加财政收入以应对更加复杂的经济形势反避税是国际税收管理的重中之重。20世纪80年代以来，随着跨国公司不断发展壮大，发达国家纷纷加大了反避税力度，发展中国家随后也开始重视和加强反避税工作。近10年来，特别是2008年以来，世界范围的反避税力度更趋强硬。采取的主要措施如下：

1．进一步制定和完善反避税相关法律和规定

反避税相关法律和规定一般是指涉及转让定价、预约定价、受控外国公司、资本弱化、成本分摊协议、一般反避税条款、避税地等方面的法律和规定。目前，发达国家和不少发展中国家都制定了反避税相关法律和规定。近年来，为了加强对跨境纳税人的管理，很多国家进一步加强了反避税法律和规定的制定和完善。例如，越南、澳大利亚分别于2010年、2012年并开始执行新的转让定价规则，意大利、智利、希腊也分别于2010年、2012年、2013年初对转让定价规则进行了修订；比利时于2012年开始实施新的资本弱化规定；美国2009年出台反避税地法案；很多国家正在不断加强受控外国公司法和反滥用条款的规定，等等。

2.积极应对涉税中介的恶意税收筹划

近几年来，制定相关制度应对涉税中介恶意税收筹划被一些国家的税务机关提上了议事日程。美国和英国分别于2003年和2004年实行了“应报告交易制度”、“未来遵从协议”和“披露制度”，要求提供恶意税收筹划的涉税中介向税务部门披露恶意税收筹划的相关信息，不进行披露者要受到相关处罚。2008年经济合作与发展组织（OECD）了《对税务中介作用的研究（2008年）》，对涉税中介在税收不遵从以及推广“不可接受的税负最小化安排”中所起的作用进行了较为深入的研究并提出了一些应对措施。另外，OECD建立并正在不断完善《OECD恶意税收筹划方案手册》，目的是为相关国家及时分享最新出现的恶意税收筹划方案信息以及应对措施提供一个平台。欧盟在打击恶意税收筹划方面也取得了进展。2013年4月23日，欧洲委员会宣布建立“良好的税务管理平台”，该平台将跟踪各成员国在应对恶意税收筹划和打击避税港方面取得的进展，其目的是确保成员国在协调的欧盟框架内，能够对上述问题采取实质性且有效的行动，并有利于利益相关各方分享有关方法和经验。

3．欧盟通过转让定价主文件制度规范同期资料管理

相关信息的缺失是实施反避税工作最大的障碍，严重困扰反避税调查工作。为了方便欧盟成员国全面掌握跨国企业的相关信息，同时减少欧盟境内的跨国公司重复为各成员国提供转让定价证明文件，减轻相关企业负担，从2005年11月开始，欧洲委员会决定在欧盟成员国范围内，通过转让定价主文件的形式，把跨国企业提供的转让定价文件标准化。转让定价主文件是指由跨国企业提供的全面反映所属企业集团关联交易全貌的转让定价文件，主要包括两方面内容：一是普通的标准化信息，应说明跨国企业所有欧盟集团成员的关联关系，譬如业务及业务战略的一般说明、涉及欧盟的关联企业交易的一般说明、关联企业的转让定价政策的一般说明。二是特定国家的证明文件。应当包括适用于相关特定成员国的一套标准化的证明文件。每套特定国家的证明文件都包括与该国相关的信息，譬如企业在该国国内交易数量、合同条款及所使用的特定转让定价方法。所有欧盟相关成员国都有权访问主文件内容中相同的普通证明文件信息，而特定国家的证明文件则通常仅可由相关的特定成员国访问。近几年来，欧盟转让定价主文件得到了广泛应用，在提高反避税工作质量和效率方面成效突出。

4.G20联手OECD打击跨国公司税基侵蚀和利润转移行为

2013年2月，在莫斯科举行的G20财长与央行行长会议讨论了OECD有关跨国公司避税问题的调查报告——《解决税基侵蚀和利润转移》。该报告认为，税基侵蚀和利润转移是纳税人将所得从经济行为的实际发生地转移到其他地区，从而实现无税或低税的行为。当前，这种现象在OECD成员国和非成员国之间愈来愈普遍，严重损害了世界范围内的税收公平和资源有效配置以及相关国家的税收主权和税收收入。报告提出了需要进行深入研究的领域，并计划在此基础上实施一个广泛协作的行动计划。随后，OECD于2013年7月19日了《税基侵蚀和利润转移行动计划》，提出了包括：

（1）应对数字经济的税收挑战；

（2）使双性错配安排(hybridmismatcharrangement)产生的结果失效；

（3）强化受控外国公司规则；

（4）限制通过利息扣除和其他财务支付进行的税基侵蚀

（5）更加有效地对抗有害税收实践；

（6）防止协定滥用；

（7）防止常设机构人为避税；

（8）确保转让定价结果与价值创造一致：无形资产；

（9）确保转让定价结果与价值创造一致：风险和资本；

（10）确保转让定价结果与价值创造一致：其他高风险交易；

（11）建立一套用于收集和分析有关税基侵蚀和利润转移的数据并采取应对行动的方法；

（12）要求纳税人披露其使用的恶意税收筹划安排；

（13）重审转让定价文件；

（14）使争端解决机制更加有效；

（15）发展多边工具这15个行动计划，并制定了每个计划详细的产出（output）以及完成的最后期限。上述15个行动计划将于2015年底全部完成。可以预见，《税基侵蚀和利润转移行动计划》的实施将开创打击跨国公司避税的新局面。

（三）大力加强跨国税收征管互助

强化境外税源管理随着经济全球化的进一步深化和发展，一国居民在境外的所得和财产日趋增加，强化境外税源管理成为各国税务部门面临的最严峻的挑战之一。近年来，发达国家和部分发展中国家高度重视通过国家之间的税收征管互助来加强境外税源管理，采取的主要措施如下：

1.加快情报交换协定的签订工作

2008年OECD启动了更新税收管辖地履行情报交换准则判断标准的工作，并于2009年正式成立税收透明度与情报交换全球论坛。为了保证税收情报交换协议的质量，OECD开展了同行审议，为各国税务机关获取本国纳税人在海外生产经营以及在海外账户中的资金信息创造了有利条件。近年来，情报交换协议的签署量迅速增加。根据IBFD网站税收协定数据库的统计，截至2013年3月25日，全世界共签订了1091个情报交换协定，其中，2008年1月1日以后签订的情报交换协定迅速增加，为1034个，2012年1月1日至2013年3月25日期间签订了149个。由此可见，扩大情报交换协定网络已经成为各国加强境外税源管理最有效的途径之一。

2.《多边税收征管互助公约》促进国际多边税收征管合作新机制的形成

为应对国际逃避税日益严重的现状，促进国际税收合作和保障纳税人利益，2010年欧洲理事会和OECD对1988年制定的《多边税收征管互助公约》进行了修订。新公约力求与国际认可的透明度和情报交换标准保持一致，并开放给世界各国签署。特别值得一提的是，新公约除了涉及双边税收协定所涉及的所得、资本和财产税，还涵盖了增值税和社会保障税的征管合作。截至2013年8月27日中国正式签署公约，G20全部成员国签署了公约，全世界共有56个国家签署了公约。新公约的广泛签署标志着各国税务机关的合作正在从双边合作向多边合作发展，税收情报交换正在从专项情报交换向自动情报交换转化。可以预见，新公约将在促进缔约国信息交换、追缴协助和文书送达等多边税收征管合作方面发挥很好的作用。

3．与避税地签订税收协议严厉制裁避税地

长期以来，欧美西方发达国家一直致力于防范避税地，也出台了相关制度和政策。2008年以后，迫于本国财政压力，以美国为首的西方发达国家打击国际避税地的力度空前增强，其中最重要的措施之一就是打破瑞士银行保密制度，与瑞士签订税收协议。在打破瑞士银行保密制度方面，美国首当其冲，早在2009年初，美国司法部就向瑞银集团提起刑事起诉，指控其帮助美国客户隐瞒个人账户信息，逃避美国税收，要求对这些客户进行逃税检查。从2011年起，德国、英国、奥地利、希腊、意大利、美国等国先后与瑞士签订税收协议，对本国纳税人之前在瑞士银行中隐藏的未申报海外资产补征税款，同时建立一种预提税制度，由瑞士银行从该国纳税人账户中就未来的所得预提税款，转交该国政府，而不再与该国税务机关进行自动涉税情报交换。

4.美国出台《海外账户税收遵从法案》，与多国签订政府间合作协议

为了提高本国纳税人海外金融资产和海外账户的税收遵从度，美国于2010年颁布了《海外账户税收遵从法案》（FATCA）。该法案一方面要求拥有超过一定数额的特定海外金融资产的美国纳税人必须向国内收入局（IRS）报告其资产，并填报纳税申报表；另一方面还要求外国金融机构直接向IRS报告，或经本国税务机关通过自动情报交换向IRS报告有关美国纳税人所持有的金融账户信息，以及由美国纳税人拥有实质所有权的外国实体所持有的金融账户信息。2012年7月26日，美国财政部了为执行FATCA的政府间合作协议范本，并于2013年8月进行了最新修订，要求相关国外金融机构通过国内收入局FATCA登记网站向国内收入局进行登记。2013年7月美国财政部宣布已与丹麦、德国、爱尔兰、日本、墨西哥、挪威、西班牙、瑞士、英国9个国家签订了执行FATCA的政府间协议，并正在与80多个其他国家和地区进行相关磋商和对话。此外，英国正在与马恩岛商讨签订一个类似协议。

5.欧盟进一步加强自动情报交换，严厉打击跨国避税

2013年4月9日，英国、法国、德国、意大利和西班牙5国宣布建立多边自动情报交换试点机制。同时，上述5国还建议欧盟建立银行信息自动交换机制，以有效追捕逃税者。2013年6月12日，欧盟委员会提交了一份扩大欧盟内部自动情报交换内容的建议，要求成员国之间的自动情报交换扩大到股息红利、资本利得、其他金融收益、账户余额等，并取消成员国之间取得相关情报的限制。

（四）加强国际税收管理机构人员建设，提供强有力的组织保障

近年来，从世界各国情况看，强化国际税收管理机构，特别是加强对反避税机构的管理已成为趋势，采取的措施主要有：一是成立专门负责转让定价、预约定价的机构；二是充实内部专业人员队伍；三是充分利用外脑。在成立专门机构方面，具有代表性的措施有：1.英国皇家税务和海关总署于2008年成立了专门负责处理全国所有转让定价案件管理的转让定价工作组（TransferPricingGroup,TPG），该工作组由约60人组成，其中20～30人在英国皇家税务和海关总署的国际企业司（theBusinessInternationalUnit）工作。2.美国国内收入局于2009年成立了转让定价委员会，并在大企业与国际司内部增设了全球巨富处（GlobalHighWealth），主要负责监控涉嫌离岸逃税的美国富人。3.意大利于2009年在国家税务局组建了预约定价工作组。在充实内部专业人员队伍方面，2007-2009年，专门从事转让定价管理和调查的人员，加拿大增加了大约3%，挪威从大约50人增加到了80～100人，奥地利增加了70%，日本增加了25%。在发展中国家和新兴国家中，韩国、巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、委内瑞拉、越南、埃及、爱沙尼亚、以色列、哈萨克斯坦、立陶宛、波兰、斯洛伐克、土耳其等发展中国家也已经增加或计划增加反避税专业人员。在充分利用外脑方面，英国的做法最具代表性。英国转让定价工作组可以根据每一项转让定价调查的实际情况，随时调用专门或非专门从事转让定价的经济学家、商业部门专家、律师、会计师以及系统分析师加入特定转让定价调查组。

二、对我国国际税收管理的几点建议

面对风雨突变的世界经济形势和更具挑战性的国际税收管理新形势，我国必须大力加强国际税收管理，从而更好地维护国家税收权益，为我国全面提高开放性经济水平服务。

（一）大力加强国际税收管理机构和人才队伍建设

我国国际税收管理机构不够健全、人才匮乏的问题一直存在，虽然近几年有所改善，但远不能满足日益增加的国际税收管理事务的需要。为了适应当前以加强跨境税源管理为显著特征的国际税收管理新形势的需要，借鉴其他国家不断加强国际税收管理机构和人才队伍建设的做法，我们迫切需要把加强机构和人才队伍建设作为当前国际税收管理工作的首要任务来抓。

（二）积极开展对国际税收管理新形势的研究和应对工作

当前，我们应当抓紧对下列问题进行研究并提出应对措施：一是如何借鉴其他国家的做法和经验应对涉税中介的恶意税收筹划。二是如何应对跨国公司税基侵蚀和利润转移行为。三是如何应对其他国家出台的新的反避税措施。四是如何贯彻实施《多边税收征管互助公约》。五是与美国签订《海外账户税收遵从法案政府间协议》的可行性等。

（三）积极参与国际组织牵头的制定和磋商相关国际税收原则、制度和方法的工作以及其他国际会议和活动

作为世界第二大经济实体和国际地位日益提高的最重要的发展中国家之一，我国必须积极参与国际组织牵头制定和磋商的相关国际税收原则、制度和方法的工作以及其他国际会议和活动，在制定新的国际税收规则中维护和争取发展中国家的税收权益，从而逐步打破和改变目前以发达国家为主导的国际税收规则制定格局，使发达国家能够在更广泛的范围内开展与发展中国家的税收合作。目前，我国需要更加积极地参加OECD财政事务委员会下属工作组的工作，积极参与OECD等国际组织对税基侵蚀和利润转移、转让定价、《国际税收征管互助公约》实施平台、跨境服务和无形资产增值税问题等方面的研究工作，以及税收透明度和情报交换全球论坛及同行审议工作等。

作者：陈琍单位：国家税务总局税收科学研究所