摘要：城市管理是把城市作为管理对象，对城市的运行、城市功能的发挥和城市的发展进行的“管”和“理”的双重行为。城市综合管理是把城市大系统中的众多子系统及功能要素综合在一起，通过组织机构、法规、人及信息等手段，从整体的角度，不断提高城市的社会效益、经济效益和环境效益。

关键词：中等城市；管理改革；研究

在市委、市政府的坚强领导下，株洲市一直致力于深化管理体制改革和建立健全制度体系，城市管理工作取得了长足的进步，城市面貌得到了进一步改善，获得了“湖南省园林城市”、“中国优秀旅游城市”等荣誉称号。但城市管理中的现存问题也比较突出。

一、株洲市城市管理的现存问题

1.管理体制不顺

随着城市化进程的日益推进，株洲市现行的城市管理体制却越来越不适应城市发展的需求。（1）职能交叉，责任不明；（2）“头重脚轻”，权力过于集中；（3）内部机构膨胀，组织规模扩张过快；（4）中间层庞大，人浮于事；（5）城管、环卫职能分散。

2.管理资源不足

（1）管理经费短缺

随着株洲市城市建设规模越来越大，城市管理的任务也越来越重，城市管理的经费短缺的问题越来越突出。2006年，荷塘区环卫工作全年经费缺口达160.7万元，芦淞区环卫工作全年经费缺口达300万元左右。

（2）环卫设施不全

天元区是城市新区，环卫设施配套较好，且设施较新，其他三区的情况不太好，均不同程度地存在设施设备老化的问题，而且配套不齐。

而常德市拥有集装式和压缩式垃圾中转站49座，分类收集式密闭垃圾桶400个，果皮箱2219个，密闭式垃圾车30台，公厕152座。

3.管理水平不高

一方面，城市规划水平不高且严重滞后，甚至有时城市建设不执行城市规划，导致城市管理的难度越来越大。另一方面，政出多门。

4.管理效果不佳

（1）城市环境卫生仍然“脏、乱、差”；（2）“牛皮癣”久治不愈；（3）城市排水设施跟不上城市发展步伐。

二、株洲市城市管理改革的新思路

1.健全管理体制

（1）重新设计管理机构

统一协调管理职能。筹建市城市管理协调委员会，统一协调市城市管理执法局与市建设局、规划局、交通局、财政局、四区政府、卫生局、公安局、交警队等其他职能部门之间的相应管理职能，加强联合执法、配合执法，避免相关职能交叉、躲避责任。

统一财政投入。城市管理财政投入每年根据前一年管理经费按一定比例市、区两级财政同时拨入市城市管理协调委员会，再由市城市管理协调委员会下拨到市城市管理执法局，由其统一支配，经费支出情况受市城市管理协调委员会、市城市管理咨询委员会监督。

统一执法。市城市管理执法局下设市城市管理执法支队，市城市管理执法支队属副县级机构，只设办公室和指挥中心，协调和督促四区城市管理执法大队的执法，不设执法人员，不履行具体执法职能；四区城市管理执法大队统一执法标准、统一执法标识。这样，有效避免了各城市管理执法大队之间的利益冲突和执法矛盾。

统一调配资源。面对株洲市城市管理资源不足的问题，将四区城市管理执法改制为分局，四区环卫处也归属市城市管理执法局管理。这样，市城市管理执法局可以统一调配资源，提高管理资源的利用率。例如，统一调配垃圾运输车、统一环卫工人的工资标准。

（2）建立“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体制

一是突出综合管理，实行在综合管理下的专业部门分工责任制；二是突出层级管理，实行市、区、街、居分层管理，调动各级积极性；三是突出属地管理，将管理重心下移，突出块块作用；四是突出群众参与，动员居民、单位参与管理。

2.创新管理模式

（1）多元化管理

第一，加强社区建设。城市管理多元化要求城市管理的社区化。社区是城市的基本构成单位,具有地域性的利益共同体，是界于政府与市民之间具有网络联盟性质的中介桥梁。

第二，建立公众参与机制。城市管理本质就是为社会公众提供综合性的公共服务。公共服务的对象是社会公众，政府所提供的公共服务是否优质、到位，是由社会公众“说了算”，这就决定了城市管理的各项活动和过程离不开公众参与。

参与机制的主要有两个层次:一是非制度性参与。二是制度性参与。

（2）信息化管理

株洲市城市信息化管理的系统框架——市、区伙同两级信息平台。市级城市管理信息平台：

——相关数据库。主要包括株洲市基础地理信息库、市专业部门信息库、市单表数据库、市地理编码数据库、市城市管理评估指标数据库、市城市部件数据库、市城市管理工作流程数据库、重大事件数据库等。

——市相关委、办、局应用系统。主要有业务数据库（包括公众举报数据、业务表单、相关图片、视频等）、空间数据库（包括基础地理信息、城市部件空间信息等）。

——协调监督系统。主要包括信息传输系统、协调指挥系统、监督考核系统、制度法规系统。

——与区级平台、市相关部门对接系统。这是市级平台连接各区和市相关部门的对接中心，主在是由数据交换系统、信息呼叫系统组成。

区级城市管理信息平台：

——相关数据库。主要包括区基础地理信息库、区专业部门信息库、区单表数据库、区地理编码数据库、区城市管理评估指标数据库、区城市部件数据库、区城市管理工作流程数据库、重大事件数据库等。

——相关应用系统。主要包括业务应用数据库、应急指挥中心、便民服务中心、信息采集系统、区属单位数据库（公众举报数据、业务表单、相关图片、视频、基础地理信息、城市部件空间信息等）。

——与市级平台、区相关部门对接系统。这是区级平台连接市级平台和区相关部门的对接中心，主要是由数据交换系统、信息呼叫系统、“城管通”系统组成。

（3）综合管理

城市综合管理有四个基本职能：规划与计划→组织与指挥→控制与协调→统计与监督。城市综合管理有五个基本特点：一是管理的事物、内容不断增加；二是组织管理所涉及的时空域越来越大；三是管理的范围和影响在不断扩大，管理后果的影响日益深远；四是对管理的实量性，科学性，系统性要求更高；五是管理信息的数量越来越大，信息内容越来越广，对信息的科学性、准确性的要求越来越高。

3.完善管理机制

（1）完善领导机制

一是建立市四大家城市管理工作联系会议，作为全市城市管理决策机构，联系会议主席由市委专职副书记担任。

二是市四大家都要明确一名城市管理工作的领导，区政府要实行区长负责制，各部门、各单位也要明确相关责任人，做到层层有领导抓，层层抓领导。

三是尽快筹建市城市管理协调委员会和市城市管理咨询委员会。建议这两个委员会的下设办公室设在市政府，由分管城市管理工作的副秘书长兼任。

（2）建立目标考核机制

一是实行市容环境行政过错责任追究制，市、区各部门、各单位分别与市、区人民政府签订城市管理责任书。

二是建立民意测评机制，委托相关专业调查机构定期开展民意调查，收集群众对城市管理工作的意见和建议，评价各级政府、各部门的城市管理工作。

（3）健全监督机制

一是市政府城市管理职能部门加强对区政府、街道办事处的日常监督和协调。

二是加强社会监督。通过公众监督、媒体监督，杜绝城市管理执法部门有法不依、执法不严、执法违法的现象；动员广大市民同破坏城市市容环境等不文明行为作斗争，五项形成良好的社会监督氛围。

4.提升管理能力

（1）注重规划

首先，城市规划应以生态建设为基本出发点。株洲市是一个工业城市，环境污染相对比较严重，城市生态环境很不乐观，再加上汽车尾气污染日益加重，环境保护和生态建设是株洲市城市管理的重要内容。

其次，城市规划应以节约资源为基本取向。就株洲市而言，无论城市管理资源还是城市管理资源都是比较短缺的，这要求我们在城市规划指导思想上牢固树立节约资源的意识，在具体工作中逐步建立和健全相关制度。

再次，城市规划应树立超前意识。城市规划时应站在全省乃至全国的高度，全面分析对周围地区（特别是长沙）的辐射力和吸引力，确定其发展的优势和速度，以适应未来发展的需要。

最后，急需加强的规划内容。根据株洲市实际情况，城市规划目前应加强总体布局规划、城市排水系统规划、机动车停靠站规划（主要是公共汽车、出租车）、地下管线总体规划、垃圾中转站公用厕所等公共设施规划。

（2）提高城市执法能力

第一，理顺关系，明确各职能部门的职责。城市管理工作是一项复杂的系统工程，涉及到城管、公安、工商、建设、规划、环保、交通等职能部门。

第二，转变执法方式，树立良好执法形象。在城管行政执法过程中，坚持以宣传教育为主，处罚为辅，文明执法。做到处罚与教育结合、疏与堵结合、管理与服务结合，动之以情、晓之以理。

第三，规范执法行为，依法行政。

一是着装规范。城管执法人员工作时间除特殊场合外，必须按规定着制服，非工作时间一律着便装。着制服时，严格按规定佩带帽徽、肩章、领花、臂章、胸牌等标志标牌，不得敞胸露怀、披衣、挽袖、卷裤腿；二是职业道德规范。城管执法人员必须做到廉洁奉公，自觉抵制不正之风。

第四，狠抓队伍建设，内强素质。执法者素质是影响执法者水平的最直接因素，因此，强化队伍的政治修养与道德意识，培养一支既有服务精神，又有执法权威的城市管理执法队伍，是城管所必需的。

第五，注重思想教育。始终注重队伍的廉洁自律建设，从预防出发，常敲警钟，同时利用正面典型鼓励树文明新风、做廉洁自律的人。通过一系列教育，使执法队员始终保持良好的精神状态，树立爱岗敬业、无私奉献的思想，尽职尽责做好本职工作。

（3）树立以人为本的意识

城市管理的本质就是要在城市范围内处理好人、自然、社会的关系。城市因人而建，有了人才有了建设城市的必要，有了人建设城市才有意义，人创造了城市，也创造了城市社会，人成为城市的主体。

（4）引进和培育城市管理人才

一方面，从清华大学、同济大学、湖南大学等知名高校引进规划城市、建设城市、管理城市、经营城市等领域的专业人才。另一方面，株洲市政府可以从市规划局、市建设局、市城市管理执法局等职能部门选派一批有理论基础的专业人才去清华大学、同济大学、湖南大学等知名高校深造，提高他们的规划水平、建设水平和管理水平。

参考文献：

[1]武利亚.城管新模式：再造城市管理流程[J].环境建设,2005,(3).

[2]城市综合管[EB/OL]./others/kjxch/zh/7_2003-03-19_42282.htm.

[3]株洲市人大常委会办公室、株洲市人大城环委，加强人大监督强化城市管理——株洲市人大常委会“一法三条例”综合执法检查纪实。

[4]2007株洲市委党校第一期中青班第二调研组.株洲市环境卫生工作的调查与思考[Z].