编者按：本论文主要从经济适用房存在的问题；取消经济适用房大力发展廉租房的必要性；取消经济适用房发展廉租房的对策分析等进行讲述，包括了经济适用房户型标准超标、监控缺位导致销售对象失控、经济适用房干扰正常的房地产市场、政府补贴优惠开发商使得低收入者难以直接受益、经济适用房有产生次贷危机的风险、切实实现低收入群体的住房保障、促进房地产市场价格正常化等，具体资料请见：

【摘要】经济适用房在一定程度上解决了低收入群体的住房困难问题,但因执行政策的偏差和固有的局限性没能完全发挥其社会保障功能,并孕育了潜在的风险、滋生了一些社会问题。相比而言,廉租房可以最大限度地实现住房保障功能,增加社会效益、促进社会公平。逐步取消经济适用房大力发展廉租房是实现低收入人群住房保障,改进民生促进社会和谐发展的重要手段。

【关键词】住房保障商品房经济适用房廉租房

为了满足低收入者的住房要求,我国建立了以经济适用房供应量为主、廉租房供应量为辅的住房保障制度。但分析发现经济适用房的政策执行效果并没有达到预期目标,而且暴露出太多问题。同经济适用房相比,廉租房存在种种优势,并且能避免经济适用房中出现的种种问题。以廉租房取代经济适用房,可以达到增加民生促进社会和谐发展的目的。

一、经济适用房存在的问题

就经济适用房的发展现状而言,存在着诸多需要解决的问题,这些问题不但制约其社会保障功能的发挥,还影响着房地产市场的健康发展,并滋生出腐败和社会矛盾,主要问题如下。

1、经济适用房户型标准超标

2005《经济适用房价格管理办法》规定:“经济适用房严格控制在中小套型,中套住房面积控制在80平方米左右,小套住房面积控制在60平方米左右,市县人民政府根据本地区居民的收入和居住水平等因素,合理确定经济适用房的户型面积和各种户型比例,并严格进行管理。”然而在实际操作中,开发商为了争取更多利润建设一些面积超标的经济适用房,甚至有些地区出现了200平米复式豪宅的经济适用房。低收入者收入有限,即使小面积的住房也常超出其购房能力,何况严重超标的建筑面积,更不是一般低收入者所能承受的。

2、监控缺位导致销售对象失控

经济适用房销售对象定位于“低收入群体”,但在实际销售过程中,由于统计、审核方法及程序上的不科学、不严谨,很多不符合低收入群体条件的人购走了经济适用房;同时,由于监管缺位和市场经济本身的逐利性,开发商、政府官员、部分富裕群体相互勾结,使得部分经济房落入高收入群体之手,这显然违背了经济适用房政策的设计初衷。监管缺位的根源在于制度设计本身的缺陷。从政策上看,虽然对经济适用房申请人审核合格后有数天的公示期,但是将这种监管责任转嫁于没有调查权力也没有执法权力的普通群众的做法本身就缺乏可行性,弱势群体无法拥有监管他人的力量。从市场的角度看,争得经济适用房是一种稳赚不赔的投资,高额的利益诱惑自然触发各种利益群体去争夺这份蛋糕,低收入者是社会的弱势群体,在竞争中自然处于劣势,经济适用房落入自然会落入中高收入群体之手。

3、经济适用房干扰正常的房地产市场

在市场经济中,市场具有自调节作用,生产者和消费者根据市场价格变化来调整供给量和需求量,最终达到优化经济结构提高资源利用效益的目的。政府如果过度干预市场,必然使得一部分资源的利用效益遭受损失。目前的房地产市场中,同种商品存在着两种价格体系:一种是政府有控制功能的经济适用房,另一种是纯粹市场化的商品房。基本同质的两种商品同时出现在同一个市场上,两种价格体系在一定程度上扰乱了正常的市场秩序。对消费者而言,市场套利的存在,必然促使他们去争夺低价的经济适用房,从而使商品房的定价和销量受到影响。对开发商而言,经济适用房在土地价格和开发政策上都存在优惠,争得经济适用房开发权无疑在市场竞争中拥有绝对优势。当房地产市场处于低迷期时,一部分开发商承受经营艰难的景遇,而另一部分开发商则可以享受政策带来的无风险利润,这不但有悖公平竞争的市场原则,还损害了资源的使用效益。

4、政府补贴优惠开发商使得低收入者难以直接受益

在经济适用房建设上,国家给予开发商土地价格优惠,包括降低批租土地价格、实行税收减免等。这些补贴和优惠直接给了开发商,然而一些低收入者并没有从国家补贴和优惠中得到太多福利,倒是开发商得到了更多好处。政府本来寄望于经济适用房来大力改善民生,但是实施结果是开发商得到稳定利润,中高收入者购走部分低价房子,低收入者的住房问题仍没有得到有效解决。这不是我们推行这项政策的本来目的,另外,在社会管理上,经适房滋生了部分政府官员的寻租行为、引起部分民怨。

5、经济适用房有产生次贷危机的风险

经济适用房的销售对象是低收入群体,低收入群体本来收入有限,其有限的收入主要用于满足基本生活需要,而没有能力节余大量资金。虽然经济适用房销售价格比商品房低,并且有国家的贷款优惠,但是对于低收入人群而言仍然是奢侈品消费,其总价格一般超出低收入者的支付能力。从维护金融秩序角度看,低首付的贷款方式将原本没有购房能力的人拉入购房者行列,客观上为发放贷款的商业银行孕育了风险,因为这种支付方式是以房屋的持续上涨或微跌为基础的。美国住房市场2007年10月开始出现的次级抵押贷款(简称“次贷”)危机证明了这一点。次贷危机的根源在于,政府为了刺激房地产市场的发展,允许低收入者通过抵押贷款方式拥有自己的住房,这些人群原本达不到正常的信用贷款标准。经济高涨时期,一般不会出现偿付能力不足的风险,但是在经济低迷期或者出现住房去泡沫化时,会造成大量的失业或者收入减少从而不足以支付贷款,并且抵押住房的市场价值不能够偿付剩余债务,这些次级贷款就会形成商业银行的坏帐,从而造成金融机构资产的损失,金融风险就产生了。

二、取消经济适用房大力发展廉租房的必要性

1、切实实现低收入群体的住房保障

房屋存在二方面的价值,一是居住的价值,二是投资的价值。不同收入群体对经济适用房的价值需求是不同的,高收入群体的需求主要在于投资,购买后多数利用与商品房之间存在套利转手牟利;低收入群体的需求主要在于自己居住。保障性住房的保障功能就是满足低收入群体的住房需要,改善其居住环境,而不必拥有房屋所有权。经济适用房可以改善低收入者的居住环境,但未必改进其生活质量,因为在其低收入仅能保障基本生活需要的情况下,购房会增加生活负担,有时甚至牺牲了其他如教育、医疗、休闲等方面的消费,而且背负多年的偿债压力。廉租房由于租赁的价格远远小于购置住房的价格,不需要压缩低收入群体其他方面的消费,也就不会降低其生活质量,可以实现无损质量情况下的住房保障。

2、提高政府资源配置效益

从政府资源的配置效益看,廉租房所带来的社会效益要远远大于经济适用房。同廉租房相比,经济适用房至少存在三个方面的效益损失:一是大量经济适用房落入高收入群体带来的社会保障损失,他们占用了本应保护低收入群体利益的资源,挤压了保障范围;二是财政投入的长期保障效益损失,因为经济适用房一旦购买就可以很快在市场上以商品房的价格流转(我国目前规定5年的期限),从而彻底退出保障领域,就不能在未来对其他低收入群体行使其持续保障功能;三是政府威望在群众中的损失,经济适用房带来大量的负面问题,官员、高收入群体争夺经济适用房滋生了腐败,也加剧了高收入群体和低收入群体的对立,目前的实施现状体现了这一点。

廉租房可以消除上述问题。廉租房的面积一般较小,只可租赁而无所有权的特点将避免高收入群体的争夺,从而扩大了房源,增加了保障范围;采取退出机制的廉租房可以发挥其持续的社会保障功能,因为一旦低收入群体进入到中高收入群体行列,其退出的房屋可以继续租赁给其它低收入者,消除了经济适用房的一次保障性;廉租房还会带来存量优势,由于所有权的流转限制,不断投入增量资金建设新的廉租房,加上已建成的廉租房资源,廉租房总量将会越来越多,我们就可以扩大廉租房的保障范围,不但实现城市低收入居民的住房保障,而且有可能实现进城农民工的住房保障。

3、促进房地产市场价格正常化

目前市场上存在着同一商品的两种价格体系,完全市场化的商品房和政府干预定价的经济适用房。在两种价格体系下,消费者首先购买经济适用房,必然影响商品房的价格。这种现象在经济处于高涨期,对房地产的影响不是那么明显,因为经济适用房的供量有限。但是在房地产去泡沫化时期,价格和销售量双下跌,经济适用房受到的冲击就显现得十分明显,目前冷清的商品房市场和火热的经济适用房销售场面反映了这一点。政府的经济功能侧重于宏观调控,商品的定价应当交给市场。经济适用房具有商品的特性,但是其定价权受到政府的制约,而商品房由市场定价,同质商品的两种价格必然相互影响,经济适用房价格将干扰商品房的正常定价。商品房是基于经济资源的利用效益,经济适用房的出发点是保障社会公平,追求社会公平不能以损害效益为代价,要遵循效益优先的原则。经济适用房在某种程度上损害了商品房的效益,取消经济适用房发展廉租房则消除了这个问题。市场上存在纯粹的商品房和纯粹的保障房,中高收入者可以购买商品房促进房地产市场正常价格运行,廉租房实现了保障社会公平的需要,这样就在效益与公平之间找到一个最佳的契入点。

4、杜绝次贷危机产生的根源

取消经济适用房发展廉租房可以在一定程度上杜绝房地产市场出现次贷危机,因为廉租房并不需要低收入人群进行大量贷款,客观上铲除了危机的潜在根源。低廉的租金也是低收入人群可以承受的,而且在租赁价格上,政府可以对低收入人群实行租赁补贴。取消经济适用房发展廉租赁房并不有损社会公平,我们无需让每个家庭拥有属于自己的住房,只要人人有房住即可。正如轿车市场一样,无须让每个家庭都拥有属于自己的小轿车,通过发展出租车市场和公交车市场一样实现了低收入群体享用便利交通工具的需求。

三、取消经济适用房发展廉租房的对策分析

为了增强经济资源的使用效率,提升公共资源的保障效益,促进社会公平,目前应取消经济适用房将其纳入商品房的范畴,并把发展经济适用房的资金纳入廉租房的范畴,大力发展廉租房,做到穷者有屋住、富者有其房,具体对策如下。

1、加大廉租房的投入力度

加大廉租房的投入力度在关键于增加廉租房的资金投入规模,主要内容包括两个方面:一是新建更多的廉租房,二是通过购置二手房进行改造以增加廉租房资源。廉租房的资金规模是制约房源供给量的首要因素,可以把计划建设经济适用房的资金转入发展廉租房。廉租房资金的提供对象一般为中央政府和地方政府,地方政府可能因为追求政绩和财力限制的关系缺乏提供廉租房的动力。中央政府可以通过制定政策、加强监督、增加业绩考核指标等方式调动地方政府提供廉租房的积极性。资金来源应当追求多元化,地方政府的资金除了既定的财政安排外,还应包括政府出让商品房土地的固定比例资金以及商品房交易税费的比例资金等。

2、扩大廉租房覆盖范围

根据2007年新颁布的《廉租房保障办法》,廉租房的覆盖范围已经有所扩大,由城市最低收入家庭扩大到低收入住房困难家庭。按照2007年的标准,有资格享受廉租房福利的人口约为城镇人口的4%,这个比例排除了那些彻底脱离农业生产而在城市就业的群体,这部分群体也应当考虑为住房受保障人群。同期国际通行的比例为总人口数的20%,相比而言我国廉租房的覆盖范围相对有限。我国正处于城市化进程之中,必然要产生更多的城市无房群体,廉租房覆盖范围应当考虑这个过程。本着以人为本、促进社会公平、构建和谐社会的原则出发,我们应当扩大廉租房的覆盖范围,在目前的廉租房财力支持力度有限的情况下,住房保障的秩序应当是:城市低保人群、城市低收入人群、农民工以及其他无住房人群。

3、改变补贴对象

取消经济适用房后国家和地方政府可以将补贴对象转变为补贴租房的低收入家庭。补贴办法可以按照家庭人头补贴;补贴标准应当考虑地区差异、地方财力差异和家庭收入差异,一般是发达地区补贴金额大,财力雄厚地方补贴力度大,低保人群补贴力度大。

4、实行动态管理

廉租房是一种公共资源,为了发挥这种公共资源的最大保障效益,必须实行动态管理。要监控廉租房居民的动态收入水平,建立“个人收入档案制度”并定期审核资格,促进廉租房的流动性。当低收入者的收入水平有所改善或步入中高收入行列时,不能继续享受廉租房的政策优势,要么减少或取消住房补贴,要么增加其住房租金甚至按照市场价格收取,或者二者并用,促使他们让出廉租房的使用权,这样可以把退出的廉租房租赁给其他低收入者,提升其保障功能。