莱茵河是具有历史意义和文化传统的欧洲大河之一，河谷、古堡、历史小城、葡萄园更是为人们生动的描绘了莱茵河两岸生动而漫长的历史文化图景。然而，就是这样一条充满着诗情画意的著名国际河流在二战结束后，由于沿岸国家大规模的战后重建导致莱茵河水质急剧恶化，曾经风景秀丽的莱茵河一度被人戏称为“欧洲下水道”。痛定思痛，流域内各国开始了对莱茵河治理的思考:保护莱茵河国际委员会于1950年成立，起初该委员会的功能是安排对莱茵河污染情况的调查，提出建议并起草指南，来保护该河免受污染。①流域内各国除了通过委员会进行合作之外，并没有其他的污染控制义务，取得的成果也很小。尽管莱茵河治理的国际合作已经存在，但采取进一步的行动不仅是必要的，也是不可避免的。［1］1999年，德国、法国、卢森堡、荷兰和瑞士五国及欧洲联盟缔结了新的《莱茵河保护公约》。在委员会的协调下各缔约国本着相互信任、相互合作的精神从整体的角度看待莱茵河流域生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸以及与河流有关的区域一起考虑来保护莱茵河流域的生态系统健康。公约从指导思想、条文到具体的实施始终以“协调”为中心和特色，在公约中的协调机制下，莱茵河重现生机，成为目前世界上国际河流治理的成功典范。

一、《莱茵河保护公约》中的协调机制

《莱茵河保护公约》(以下简称“公约”)从指导思想到具体条文最大的特点之一就是协调。而其中最能够体现“协调”的，莫过于公约的协调机制———保护莱茵河委员会(ICPR，InternationalCommissionfortheProtectionoftheRhineagainstPollution，以下简称“委员会”)在保护莱茵河委员会协调机制下公约将“实现莱茵河生态系统的可持续发展”作为自己的首要目标，各成员国合作范围拓宽到保持和改善整个莱茵河生态系统。以下阐述该委员会作为公约的协调机制体现“协调”之处:

(一)委员会的法律地位

1.独立人格。很多的协调议事机构，往往只有名称和任务，没有专职的领导者和工作人员，也没有专门的内部组织和机构。只是为需要该机构的名称、权威性来协调、组织某方面的工作而虚设。与传统的虚设协调机构不同，公约第6条第2款明确赋予了委员会的独立法律人格地位:“委员会具有法律人格，尤具有国内法赋予法人的行为能力和缔约能力”。委员会能够以自己的名义开展活动，强化了自身协调机制的地位，增加了协调机制在协调各方利益中的份量，使缔约国的行动纳入该委员会的协调之下。有效地避免了各方利用委员会相互扯皮或是打着“协调”的旗号谋一己私利。

2.主席轮流担任，秘书长荷兰专职。公约第7条第3款对主席的担任做出了说明:“依序言中排列次序由各缔约方代表团轮流担任”。②虽然主席是各方轮流担任，但委员会的秘书长却总是荷兰人。这不仅因为荷兰是最下游的国家在河水污染的问题上最有发言权，最能够站在公正客观的立场上说话，更重要的是，处于最下游的荷兰受“脏水”危害最大，对于治理污染最有责任心和紧迫感。［2］自身所处的位置使他们最能体会到莱茵河的治理必须由流域内所有国家共同合作才能收到良好效果。委员会的成就不是来自于大规模的官僚运作或者执行权力，而是来自它们发挥了如下促进作用，即“增进了政府的关注，加强了环境契约，并增强了各国的政治和管理能力”。［3］(P11)(二)协调机制下缔约方的义务对于缔约国各方境内的事物，是属于其主权管辖范围的，其他国家、组织是不得随意干涉的。为了避免缔约国以“主权范围内行事”为借口单方面做出有损于他方甚至是整个莱茵河流域的行为，公约设定缔约方的义务来实现对各国主权的限制，在“局部利益”与“整体利益”之间做出协调。为了能够更好的实现信息互通，协调缔约各方的行动，公约第5条第1款规定:“各方应加强合作，相互通知各自的情况，特别是各自境内采取的保护莱茵河的措施的情况”。相互通知义务有助于增强互信度，在监督其他国家行动的同时，也能督促自身加紧行动的步伐，求得各方的“协调一致”。此外，在“遇突发事件、事故或委员会负责协调的莱茵河报警和警报模式做出洪水预报”，“缔约方应立即通知委员会和易受上述事件、事故或灾情影响的缔约方”。突发事件的处理具有明显的应急性，将情况通知他方和委员会固然增大了缔约方需要承担的义务，但基于全流域利益的考虑增加通知义务可以避免因沟通和协调不畅造成更大损失的风险，增加较小的负担获得较大的回报。

(三)“协调”的限度

1.“协调”有限的必要性。任何事情都需要有个度，中国有句古话叫“过犹不及”说的就是这个意思。对于“协调”也必须要掌握度，“协调”不是无休止的争吵、无结果的扯皮，而应当被控制在一定的范围内。没有限度的“协调”不但无助于问题的解决，只会使问题变得更难解决。对“协调”加以限制是必要的，没有限度的“协调”不可能达到“协调”的状态，也就不可能是真正意义上的“协调”。

2.公约中“协调”的限度———“时间限度+一致同意”。公约第11条第1款规定:“委员会向缔约方推荐其做出的决定。缔约方根据本国国内法执行委员会的决定”。为了使自身“推荐”各缔约方的决定能够得到实施，公约规定委员会的决定“由缔约方在一定期限内执行”，而如果“缔约方未能执行委员会的决定，或仅能部分的执行决定”，该缔约方应当在“委员会规定的期限内通知其他缔约方，并说明原因”。并且“每一代表团均得动议展开协商，此类动议须在两个月之内得到妥善处理”。由此观之，公约采用设定时限的方式来限制“协调”的度。第10条进而又明确表示“委员会的决定须一致通过”(特定情况下如投弃权票的代表团只有一个，决定仍一致通过)，这样一来，委员会的所有决定都是缔约国完全支持的。基于各缔约国之间存在的共同利益和相互信任，各缔约方一般都会忠实地履行委员会做出的决定。正是由于考虑到了对于“协调”的限制，采取了“时间限度+一致同意”的限制方式，加之各缔约国的环保羞耻感和责任心，保证了委员会的决定能够得到切实的履行。

二、对公约协调机制作用的理性分析

(一)协调机制对公约本身的作用分析上文中已经说明了公约中协调机制的具体表现。那么，协调机制是如何解决莱茵河问题的?其在解决莱茵河治理问题中发挥了怎样的效用?概而言之，包括两大方面:

1.协调各方利益。

一切错综复杂的社会现象，包括法现象，都可以从利益那里得到解释。利益是社会生活中唯一、普遍起作用的社会发展动力和社会矛盾根源。［4］著名的法学家赫克更是一针见血的指出的:利益是法律的产生之源，利益是法律规范产生的根本动因，法律命令源于各种利益的冲击。［5］(P158)莱茵河所涉国家或地区对该河流采取的一切行动都是为了满足其自身利益的需要，而这些满足其自身利益的行动有的就可能破坏河流生态系统(如无节制的排污)。河水具有流动性，流域内某一方危机河流的行为则会给流域内其它相关方造成该方自身利益的减损(如上游排污致使下游河水使用价值的减损)从而引发争端和纠纷。如果流域内所有国家都是仅为了自身利益而忽视其他方利益的利用河流，不但有可能导致无休止的争端，还可能会严重的影响到整条河流的生态价值和使用价值。“局部的污染或破坏也终将反映到整个地球之中”，［6］(P319)对每一方的自身利益都是一种巨大的损失。面对问题需要一种利益协调机制，它不代表任何一方的利益，而是从全流域整体利益的高度出发，在整体利益得到维护的前提下，求得各方自身利益的满足。当然，协调机制对各方利益的协调绝不是某一问题上的协调，也不是所谓的利益“绝对公平”的分配。协调机制对各方利益的协调是一种全过程、全方位、动态平衡的协调。可能在某一个问题上，一方利益因为协调机制的协调作用受到减损，但是在其他方面受到利益减损的一方又会获得相对更大的利益弥补损失。③因为在利益上，“如果所有人都要拥有足够的多，就没有人能拥有很多;如果有某些人要拥有的较多，其他人就必定拥有得较少。”［7］(P758)总之，通过协调机制达到各方利益的一致与动态平衡，最终实现流域整体利益与流域内各方利益的双赢。既实现了对河流的保护，又满足了流域内各地区发展的需求，真正实现全流域的可持续发展。

2.协调各方行动。

“国内法力图保护一国内部的和谐与合作，而国际法则力图在跨国或全世界的范围内实现和谐与合作。”［8］(P375)实际上，要实现保护莱茵河的国际合作并非易事。世界各国由于在政治、经济、文化、科技等方面的巨大差异，不可避免地存在很多利益冲突。［9］(P443)如何化解冲突，使流域各国采取合作方式应对莱茵河保护问题就成了实现“国际合作”的核心问题。而“协调一致地行动”无疑是解决这一问题的最佳途径:莱茵河只有一个，保护莱茵河对全流域甚至是全欧洲乃至人类具有共同的国际利益。它需要国际社会为了世界共同体的一般利益而在特定的领域、特定的事项等利益方面确立新的国际合作关系。［10］(P96)正是这种国际利益把整个莱茵河流域各国紧密地联系在一起，促使各国超越本国家利益的限度，以流域整体的高度来重新审视保护莱茵河问题，在协调机制下采用合作而非对抗的方式“协调一致的行动”，维护全流域生存和发展的共同利益。根据“时空有宜”的生态规律，每一个地方都有其特定的自然和社会经济条件组成，构成独特的区域生态系统。［11］(P64)各自采取开发和保护河流的行动因此会存在差异，而协调机制通过信息交流、统一标准、相互告知、共同行动等方式，将各方保护和利用河流的行为统一起来。全流域的生态和经济价值得到维护，各方的利益自然而然也得到了维护，各方也就更倾向于加深合作和信任，使流域利益和自身利益能够不断的得到维系，实现协调机制的良性循环。

(二)与其他相关公约中协调机制作用的比较性分析

1.《多瑙河保护公约》。

无独有偶，作为与莱茵河齐名的欧洲另一条著名的国际性河流———多瑙河的保护，同样采用了公约框架下的协调机制模式。多瑙河流经欧洲十余国，作为世界上干流流经国家最多的河流，多瑙河却得到了很好的治理和保护，其原因同样在于各方缔结的《多瑙河保护公约》和与该公约的协调机制———多瑙河保护国际委员会(InternationalCommissionfortheProtectionoftheDanubeRiver)。该委员会于1998年10月成立，其目的是执行《多瑙河保护公约》，“缔约各方应在国际委员会框架内开展合作”。与莱茵河流域各国经济发展水平均较高不同，多瑙河流经国家消费能力和GDP自西向东呈递减趋势。在这种情况下，各国之间的“协调”就显得更为重要，根据《多瑙河保护公约》的条款，缔约国在跨界影响、监测计划、信息交流、通讯警报、相互援助等方面体现着“协调和协作”。④正是共同目标下的“协调和协作”，保证了《多瑙河保护公约》所有成员国在保护多瑙河问题上能够开展互利互信的合作，使情况较莱茵河更为复杂的多瑙河保护同样取得了较为明显的效果。欧洲两条最重要的河流无一例外的采用协调机制的方式处理国际河流问题，这不能不说明这样一个问题———协调对于处理利益攸关各方之间的关系极为重要，协调得当则各方合作共赢。

2.《里约宣言》。

协调机制发挥的重要作用在著名的《里约宣言》中也得到了很好的诠释，该宣言被认为是“一个由经典的联合国语言的解释性的模糊风格所缀合起来的，体现了艰难的妥协、微妙的利益平衡和细微可辨的矛盾的文本”。［12］(P20)尽管模糊和矛盾，但由于缔约各利益方的妥协和协调使公约较好地实现了利益平衡，促使宣言中规定的各项原则成为今后世界各国在环境领域必须遵守的义务，成为国际环境法律责任方面十分重要的内容(如共同但有区别的责任原则)。国际实践表明，由平等主体组成的国际社会已经形成了某些需要由国际法加以保护的基本价值或共同利益，它们构成国际社会建立和存在的基础。［13］(P251)国际环境问题的解决，应建立在有关各方在相关问题上进行利益协调的前提下。如果没有各自利益的进退取舍，都是抓住自身利益不愿退步，各方不可能坐到一起采用都能接受的方式解决问题的。因为在平等的协商中，各方的利益平等的受到尊重和考虑，不可能只考虑一方的利益而忽视另一方的利益，只能是各方利益的博弈与取舍。

三、公约协调机制在多国河流开发和保护中的借鉴意义

(一)我国在多国河流保护和开发上面临的问题中国幅员辽阔、多国河流较多，黑龙江、乌苏里江、鸭绿江、图们江、澜沧江、雅鲁藏布江等都流经多个国家，已经存在或即将面临诸多多国河流问题:首先，流经我国的多国河流数量众多，问题各异。我国的多国河流主要分布在三个区域:西南地区(主要是云南、广西和西藏等地区)、西北地区(主要是新疆地区)和东北地区。在对多国河流的管理、保护和开发过程中，难免会和流域内相关国家出现一些争议。更为复杂的是，三个区域面临的情况又各不相同，在东北地区，关于多国河流的最大问题是水污染，如上文中提到的2005年松花江污染事件。西北地区普遍比较缺水，存在的问题主要是流域内各国水资源的竞争利用。而在西南地区，由于中国处在多条跨境河流的上游，出现的问题也比较复杂。相关下游国家对中国在澜沧江上进行梯级开发感到担忧，泰国、越南、柬埔寨等国都担心中国在上游的开发可能导致湄公河水位下降。［14］其次，与相关国家合作程度较低。尽管我国一直努力寻求与相关国家在多国河流方面的合作，同哈萨克斯坦、蒙古等国签订了相关协定，在电力、环境等领域与湄公河委员会成员国进行广泛对话和合作。但与《莱茵河保护公约》、《多瑙河保护公约》等合作效果明显的框架相比，中国与相关国家的合作程度仍比较低，特别是还没有构建一个共同的框架并在框架下的协调机制中共同合作。以澜沧江为例(下游称湄公河):近年来，中国也越南、老挝、泰国、缅甸等湄公河下游国家开展了多领域的合作。2008年8月29日，水利部还与湄公河委员会签署了《中华人民共和国水利部与湄公河委员会关于中国水利部向湄委会秘书处提供澜沧江—湄公河汛期水文资料的协议》。湄公河委员会也表示了希望与中国在航运、报汛、专家及人员交流方面进一步加强合作的愿望。［15］但由于此类合作仍然是缺乏统一协调机制的、框架外两个或多个独立主体相互之间的双边、多边合作，其合作的程度与效果较之框架内协调机制下共同合作仍存在不小的差距。

(二)公约协调机制在我国所涉多国河流问题适用的可行性分析《保护莱茵河公约》中在框架下协调机制的经验是可以适用于我国所涉多国河流的，理由有二:首先，建立类似的框架下协调机构有国际法依据。《国际水道非航行使用法公约》是在联合国的框架下于1994年12月9日签署的，该公约明确了各水道国的“一般合作义务”，在“主权平等、领土完整、互利和善意的基础上进行合作”。特别是其第8条第2款规定了水道国的合作形式———“水道国如果认为有此必要，可以考虑设立联合机制或委员会，以便参照不同区域在现有的联合机制和委员会中进行合作所取得经验，为有关措施和程序方面的合作提供便利”。换句话说，我国同所涉多国河流的各国借鉴莱茵河治理的成功经验，成立类似的协调机制是符合相关国际公约规定的。其次，中国所涉多国河流出现的问题同莱茵河类似。当今多国河流出现的争端，主要是两方面的问题，“一方面要公平的利用国际水道，另一方面又要控制污染和保护环境”。［16］(P292)莱茵河是这样，我国所涉多国河流问题虽然多样但从宏观上看大体也是如此，如2005年松花江水污染事件影响到俄罗斯的水质引起双方的纠纷，属于控制污染和保护环境的问题;近年来湄公河下游国家对中国在该河流上游进行水资源开发表示担心甚至不满则是多国河流的利用问题。可以说，多国河流的开发利用与污染治理问题已经成为多国河流流经国面临的共同挑战，其中的道理很简单，在水资源日益紧缺和重要的当今世界，如何对水资源进行合理的管理、利用、保护已成为了国际关系中不可回避的紧要问题。既然是相同的多国河流问题，自然可以借鉴他人成功的经验帮助自身问题的解决。

(三)经验的借鉴———“框架下的框架”众所周知，签订《莱茵河保护公约》的五个国家不仅仅同为莱茵河的沿岸国，更重要的是他们中除永久中立国瑞士之外在订约之前就已经形成了一个共同的利益体———欧洲联盟。在某些情况下，公约甚至允许欧盟代表公约中全体欧盟成员国就某些特定问题进行投票。⑤在欧盟的框架下，公约各缔约国已经具有了共同的利益和目标，因为每一个国际组织(包括欧盟在内)建立的前提都是相关各方共同利益的存在。以既存的共同利益为前提，公约的缔约国在既存的“欧盟框架”下又构建了一个具体的框架，来实现一个更为具体的利益目标———保护莱茵河。由于之前已经存在了大的“利益协调”框架(即欧盟)，公约的各缔约国之间就已经形成了相互合作的协调机制，在此基础上再设立保护莱茵河的协调机制本身就容易让各方接受，开展协调行动、协商解决争端等较之仅有单一“协调”框架要容易开展得多。多层次的共同利益需要会促使各方更加紧密的联系在一起，而单一的利益框架往往比较松散，无法充分实现其协调机制的功能。面对存在或者可能出现的多国河流问题，中国完全可以把问题纳入一个既有的框架下，在既有框架的基础上再由争端各方成立“协调”机制来共同解决多国河流问题。在东北和西北区域，“上海合作组织已经发展成为一个促进地区安全、稳定和发展的重要区域机制，其影响与日俱增”，在维护和构建地区安全、加强各成员沟通和协调等方面发挥着不可替代的作用。［17］中国完全可以将这两个区域的国际性河流问题纳入“上合组织”的框架下，并在此框架的基础上再建立相互协调机制。“上合组织”成员国之间本身就存在相互信认、互利共赢的合作关系，又通过这种在“框架下的框架”中协调的模式建立共识、制订共同行动计划，推进相关地区多国河流开发与保护的国际合作。在西南地区，同样可以利用于中国与东南亚国家既有的中国与东盟的“10+1”框架，谋求建立框架下的协调机制来解决湄公河开发与保护问题。