内容提要十六大报告明确提出审计机关要在加强对权力的制约和监督上发挥职能作用。笔者在实践中认识到：从监督和制约干部的角度讲，执纪机关和干部管理部门必须形成合力，由审计机关、纪检监察机关和组织人事部门同时参与“审计考廉”。本文就县乡两级机构建立和实施领导干部“审计考廉”的内涵、程序、目的、作用及需要把握的原则作了一些研究和思考。

关键词审计考廉权力制约有效途径

十六大报告明确提出审计机关要在加强对权力的制约和监督上发挥职能作用，这是党中央和全国人民在新的历史时期对审计机关的希望和重托。自审计机关组建以来，特别是中办、国办关于《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》颁布以来，各级审计机关把经济责任审计与其他常规审计有机结合，不但维护了财经纪律，保证了经济秩序健康运行，而且对客观公正地评价和划分领导干部任职期间经营效果和应负的责任，促进党风廉政建设等方面都发挥了积极的作用。

但笔者在实践中认识到：从监督和制约干部的角度看，由于受现行体制、执法环境、社会风气等诸多因素的影响，就单一职能部门孤军作战难以达到理想效果，必须形成合力，由审计机关、纪检监察机关、组织人事部门同时参与。对此，本文试图就县乡两级机构建立和实施领导干部“审计考廉”机制做一点粗浅的思考。

一、实施领导干部“审计考廉”的内涵及程序

所谓实施领导干部“审计考廉”机制，是指把审计监督与纪检监察监督、组织人事监督有机结合，形成“三位一体”监督，对领导干部的德、才、勤、能、绩进行全方位、多层次、多角度、多元化的综合性地考核、考察和审计认定，形成合成效应。即：分别建立由审计机关与纪检监察机关、组织人事部门组成的综合监督体系，按照干部管理权限和分工，三家联合不定期地对所辖单位和部门领导干部的任职行为进行审计和考察，从而实现监督机关的权威性，监督内容的全面性，监督形式的广泛性，监督目的的成效性，以形成一个有序的权力监督体系、制度和网络。具体程序是：

（一）健全领导机构。县乡（局）两级党委分别成立由主管干部的副书记任组长，由纪检、监察、组织、人事、审计等部门主要领导为成员的组织机构，并建立健全联席会议制度，制定工作计划，不定期地听取工作汇报，研究分析干部队伍状况，解决工作运行中遇到的各种问题。

（二）确定监督对象。实施领导干部“审计考廉”的主要对象是党、政、法、群机关和经济主管部门的正职及企业事业单位的法定代表人。注重把下列六种情况列为重点：一是在同一正职岗位任职两年以上的；二是任职届满或拟调任、转任、轮岗和退休的；三是社会有不良反响的；四是所在单位经济状况较好的；五是拟定转制的；六是拟提拔重用的。

（三）明确审察内容。主要审计考察干部任期内的工作业绩、责任划分和廉洁自律情况，具体包括：班子建设、经营决策、精神文明、公益事业、经济效益、资产保值、债权债务、遵守法纪、内控制度、自身廉洁等。

（四）编制工作方案。根据不同的审察对象做出不同的具体方案，包括指导思想、重点内容、方法步骤、时间要求、组织领导、人员配备、工作分工等。经三个职能部门的主要负责人审核签发后组织实施。

（五）实地开展工作。根据确定的工作方案，在做好人员职能分工和短期培训后，工作组成员同时进驻被审察对象所在单位。具体工作步骤：一是召开一次由党政领导班子成员和基层单位负责人参加的打招呼会，由组长阐明“审考”的对象、目的、内容、方式等，欢迎反馈意见，同时要建立举报电话和举报箱。二是分层次召开各种不同类型的座谈会，广泛听取各方面意见。三是听取“审考”对象的工作述职。四是查阅党政班子会议记录。五是依据有关资料全面详细审计考核各项指标和执行财经纪律情况。六是深入走访基层单位和群众，了解精神文明建设、社会公益事业发展情况。七是采取民主测评等多种形式了解执行财经纪律和本人廉洁自律等情况。

（六）建立审考档案。按照确定的工作方案审考终结并核准事实后，召开各种不同类型的通报会，分别向本人、党政领导班子和基层单位负责人通报审考结果，指出存在问题和应担负的责任。对有举报的，还需向群众通报结果。最后向主管领导机关做详细汇报，并将《审计考廉结果报告》同各种审计底稿和证明材料一并存档。《审计考廉结果报告》不但要抄送有关单位和部门，而且要装入本人档案。

二、实施领导干部“审计考廉”的目的及作用

列宁曾经说过：“失去监督的权力必然导致腐败”。实施领导干部“审计考廉”，实际上是审计机关与纪检监察、组织人事部门综合对领导干部行使权力进行有效监督的一种方式。其目的：一是全面了解、准确认识及合理使用干部的需要；二是保证国家、集体和群众利益不受侵犯的需要；三是强化领导干部廉政意识，保证和促进干部廉洁从政的需要；四是深入开展反腐败斗争和打击经济犯罪的需要；五是强化和发挥干部监督部门的整体合力，实行优势互补的需要。

实施领导干部“审计考廉”制度，对于贯彻落实“三个代表”重要思想，提高领导干部的执政水平，增强拒腐防变意识，减少和避免工作失误，带领人民群众实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要作用。

（一）可以有效遏制领导行为的短期化。对于胸无大志，急功近利，经营决策上没有长远打算，靠卖资源，卖家底，坐吃山空的当权者，通过不定期审计考廉，建议党政组织采取平者让、庸者下的组织措施，会起到警示作用。

（二）可以有效控制领导行为的虚假化。对于浮夸主义严重，靠说假话，说大话，说谎话，慌报“军情”，三分统计七分估计，随心所欲加大水分，虚报数字而骗取荣誉和奖金的干部，通过不定期审计考廉查明事实后，建议党政组织按照《统计法》和有关规定，对当权者和直接责任人给予党纪政纪处分及经济处罚，会起到儆戒作用。

（三）可以有效消除领导行为的隐瞒化。对于个人主义严重，靠欺上瞒下、封官许愿、物质引诱等赢得选票和上下左右的好感，重大问题和工作失误不报告，潜在的问题一大堆的干部，通过不定期审计考廉，不但及时发现问题，建议党政组织采取组织措施，把问题解决在萌芽之中和初发阶段，而且避免“上任接个糊涂账，离任交个马虎账”倾向，会起到公正监控作用。

（四）可以有效杜绝领导行为的商品化。对于拜金主义严重，把党和人民赋予的权力变成商品，作为个人和小集团手中的工具和交易资本，追求金钱，贪图物欲，利用职权攫取钱物为己所有的干部，通过不定期审计考廉，及早发现苗头，并按党纪国法绳之以纪、绳之以法，在党员干部中形成震慑作用。

（五）可以有效控制领导行为的奢侈化。对于享乐主义严重，利用职权讲排场、摆阔气、铺张浪费、奢侈腐化、肆意挥霍国家和集体资财的领导干部，通过不定期审计考察，把这些不良风气暴露出来，严肃追究领导责任和直接责任，具有威慑作用。

（六）可以有效取缔领导行为的政客化。对于自由主义严重，不坚持党性原则，政治投机、玩弄权术、牟取私利、“占山为王”、巧取豪夺、奉行“生命靠运动，亲戚靠走动，当官靠活动"信条的干部，通过不定期审计考察，及时发现这些歪行劣迹，使被掩盖的问题得以真相大白，能够起到瓦解作用。

（七）可以有效阻止领导行为的敷衍化。对于官僚主义严重，作风飘浮，在其位不谋其政，脱离群众、饱食终日、墨守成规、无所用心、大事不决断、难事绕道走、玩忽职守、办事不认真、决策不周全、工作失职渎职的干部行为，通过综合审计考察，建议党政组织采取“让位”措施，具有警钟长鸣作用。

（八）可以有效杜绝领导行为的私有化。对于利己主义严重，把党和人民赋予的公共权力视为私有，在所管辖的部门随心所欲、层层设卡、雁过拔毛、一人当官、鸡犬升天、亲朋受益，公家的车当私车用，公家的钱存入个人的“小金库”，任意挤占挪用国家专项资金，使国家和集体的资产严重流失的干部，只有不定期地开展审计考察，才能及时发现和纠正，会起到防患于未然的制约作用。

三、实施领导干部“审计考廉”需要把握的原则

实施领导干部“审计考廉”是一项比较严谨而又复杂的系统工程。它不仅关系到对领导干部本人的客观评价、公正处理及合理使用，而且也关系到审计、纪检、组织三个职能部门的工作风险。因此，在这项工作的运行中必须把握四个原则。

（一）坚持经常性的原则。这项工作一旦实施，必须持之以恒地形成制度化，作为对领导干部进行监督的必备手段和程序，做到善始善终，一视同仁，切忌虎头蛇尾和随心所欲。要通过卓有成效的工作，在干部队伍中形成一种时刻准备接受三部门综合考察监督的意识和氛围。

（二）坚持领导严格把关的原则。三个职能部门的主要领导必须做到认识、责任、措施三到位。一是选好工作人员。要把政治素质好，政策性强，精通本行业务的人选用到审察队伍中来。二是制定工作方案要周密。要根据不同的审计对象因人制宜地制定方案，开展工作。三是做好跟踪指导。不定期地深入实际听取汇报，掌握情况，帮助解决随时出现的各种各样问题。四是认真分析研究工作成果，对形成的《审计考廉结果报告》要亲自推敲，严格把关。

（三）坚持定期审察与日常考评相结合的原则。正确认识、了解、评价和使用干部，光靠定向审计考察是远远不够的。三个职能部门还要通过来信来访、群众测评和日常审计等多种渠道去全面地、历史地、客观地观察和了解，并要把日常掌握的情况融入定期审计考察之中。

（四）坚持运用成果的原则。实施审计考廉的目的是监督和使用领导干部，党政领导机关和三个职能部门必须充分利用领导干部审计考廉成果来推动和促进干部队伍建设。一是对构成违纪行为的，纪检监察机关要立案查处。二对涉嫌违法犯罪的，及时移交司法机关侦查。三是对违反财经纪律的，审计机关要依法处理。四是对倾向性和苗头性的问题，要建议有关部门及时采取相应的对策，防止继续蔓延。五是对正面典型，要大张旗鼓地利用通报和新闻媒介等形式予以宣传和推广。六是对不适应继续任职的，组织部门要快刀斩乱麻，该免职的免职，该撤职的撤职，该调整的调整。七是对不听招呼顶烟上，敢于以身试纪试法者，要从严处理