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现代行政法理论基础三种学说分析

摘要:行政法学的理论基础是对行政法本质、规律的内在揭示,是指导行政法治建设的基础。目前许多学者对该问题都进行了研究,但是众说纷纭,至今也未形成统一的观点。在各种不同的学术观点中,具有代表性的观点有“管理论”、“控权论”和“平衡论”。本文在介绍上述三种观点之外,着重分析、论证支持三者作为现代行政法理论基础的原因,并分析其论理的充分性。

关键词:管理论;控权论;平衡论

一、“管理论”

(一)概述

“管理论”又被称为“绿灯理论”,是指行政主体与相对人之间处于一种不平等的法律地位,行政权高于个人权利。行政法的本质就是通过对行政行为维护行政管理的秩序,公民是行政权下的被管理者、被支配者。其基本思路是,在法律之外,将行政行为的不断改进和实施,作为传达和疏通民意的主要通道。“管理论”注重政府行政职能的有效发挥,只要政府能够充分履行职责,提供良好的公共服务,维持稳定的行政秩序,其所作出的行政行为都应该是合法有效的。“管理论”突出了行政职权的功效,却不重视法律的作用,认为法律只是为了保证行政管理的高效运行,是政府发挥行政职权的辅助工具。

(二)对“管理论”的评析

1、“管理论”有利于公共利益的实现。“管理论”通过司法之外的行政行为直接把控社会服务、社会管理。相较于法律而言,“管理论”借助于政府职能的行使,直接干预人们的生活,规范行为秩序,使得其对公共服务的改善,秩序的维护更加地直观、有效,更加有助于公共利益的实现。2、“管理论”不符合我国的现实需求。行政的直接干预行为确实有其积极作用,但是过分倚重政府行为,与我国现实不符。相伴政府职能的日益强化而生的是政府的失灵,我国现在的重点应该是:弱化行政权,精简行政机构,重塑政府与社会关系。3、管理仅是行政功能之一,并不能成为行政法的理论基础。行政是一种以权力为依托的管理行为,行政法是一种法的表现形式,着眼于对行政行为进行规范和指引。行政法的理论基础应当是行政法自身内在本质的体现,而非行政行为的本质、功能,二者不能混同。

二、“控权论”

(一)概述

“控权论”又被称为“红灯理论”,持此观点的学者认为行政法的理论基础是控制和限制政府权力。“控权论”源于行政权扩张带来的腐败、侵权等消极影响,为了限制公权力保护公民权利、维护社会稳定秩序,“控权论”应运而生。主张“控权论”的学者认为司法才是传输民意的主要渠道,行政机关行使职权时应当严格遵守法律的规定,限制其自由裁量。持此观点的学者认为行政法的根本目的是保护私权利,限制公权力。

(二)“控权论”是现代行政法理论基础的原因

1、行政法的主要职能是控权,而不是保权。我国行政法围绕的中心是行政权,行政法的设立正是由于行政权的行使过程中可能会侵害公民私权,需要对其进行规范和控制。我国的法律都是由代表民意的全国人大制定的,因此,行政法的实质是人民限制公权力,防范公权力滥用。

2、行政法以控权为主,不仅仅是一个平衡的问题。持“平衡论”观点的学者认为:“平衡论”就是兼顾国家、社会、个人利益,使之达到一种平衡的理论,而兼顾三者利益,是我国所有法律制定的基本价值观点,并非行政法所独有。将其作为行政法的理论基础似乎没有太大意义。从另一方面来讲,行政权以国家强制性为依托,本身就处于一种支配地位,作为行政相对人的公民来讲必然要服从这种强制力。由此可见,在行使行政权的过程中,没有平衡可言。

3、行政法注重对行政机关的监控,而不仅仅是个管理工具。“管理论”过分强调行政特权,重结果轻过程,强化政府对公民、社会的控制,忽视了行政相对人的权利救济,片面强调行政效率和结果,缺乏对行政行为的监控。“管理论”以行政行为作为着眼点,而行政法注重的不是行政行为而是行政行为行使的后果,因此,“管理论”未能揭示行政法的本质。从行政法的内容上来看,行政法更多的是为行政行为设定一个界限,超出即违法,由此可看出监督、约束行政行为才是行政法的主旨。

三、“平衡论”

(一)概述

“平衡论”又称为兼顾论,持此观点的学者认为国家、社会、个人的利益应当兼顾;行政权既需要保护也需要加以限制,公民私权利既需要保护,也需要受到制约;公民私权利和国家公权力需要相互制约,平衡发展,具体指权利义务都应当是平衡的。“平衡论”承认权利义务存在不对等,也正是因此才需要进行平衡,其既不是一种折中也不是一种调和。行政权以国家强制力为依托,具有强大的支配力,而行政相对人则很弱小,因此,行政法才更突出对行政权的监督,更多地为行政相对人提供救济措施。

(二)“平衡论”是现代行政法理论基础的原因

1、在执法中加入民主和公正理念。行政执法直接涉及到行政相对人的利益,最容易发生侵权行为。为此,各国普遍以民主和公平为主,兼顾效率。公开程序、取证程序、回避程序、听证程序、告知程序的建立,给予了行政相对人对抗强制执法的手段。平衡了行政主体和行政相对人不对等的权利义务地位。

2、行政合同和行政指导的兴起。行政合同改变了行政主体与行政相对人不平等的地位,合同是双方协商后签订的,代表二者的合意,不存在违背任何一方意愿的情况,行政主体有单方解除权,行政相对人虽然无此特权,但可以就解除行政合同带来的损失请求赔偿。行政指导,顾名思义,一般情况其只具有引导功效,无法强迫行政相对人从事或不得从事某一行为。行政合同和行政指引皆体现了“平衡论”的理念,进一步减小行政主体和行政相对人之间的不平等的地位,以期达到一种平衡。

3、行政诉讼既保障公民私权又监督和维护行政权。行政诉讼作为一种纠错程序,是对在执行阶段错误的行政行为的一种更正,有利于对公民合法私权利予以救济,同时又能很好地监督行政执法行为。如果在执法阶段的行政行为错误,法院有权予以撤销,公民有权获得相应的赔偿等;如果在执法阶段的行政行为正确无误,通过行政诉讼予以确认,更能维护行政权威;通过严格起诉条件等来防止因滥诉而干扰行政行为的实施。

四、总结

通过上述对三种学说观点的论理的比较分析,不难看出,“管理论”的学说是计划经济时代的营造物,具有历史局限性,并不是现代行政法理论基础。但是对于“控权论”与“平衡论”的论理都不充分,无法驳倒对方观点是人彻底信服。任何一门法律的制定,想要获得威慑力,让人们臣服,心甘情愿遵法、守法必然要涉及“平衡论”的观点。然而,这并不代表“平衡论”是任何法律的理论基础。从这方面来讲,行政法中存在平衡思想并不能成为支持““平衡论””成为行政法理论基础的必然条件。因此,上述支持此观点的论理本人并不赞同。就个人而言,我比较赞同“控权论”的说法,行政法作为一种以行政机关为调整主体、以规范行政行为的主要手段的法律,行政过程必然包含政府管理社会,服务公共利益的作用,同时也存在所有法律规范都囊括的平衡各方主体,兼顾效率与公平等“平衡论”的思想,但是作为一种有别于他法的规范,其特殊也是本质特点还是在于控权。

参考文献:

[1]龚向田.走向人本行政法的重要理念[[J].当代教育理论和实践,2011(9)。

[2][英]彼得•莱兰、戈登•安东尼:《英国行政法教科书(第五版)》,杨伟东译,北京大学出版社2007年版,第6页。

[3]李娟.行政法控权理论研究[M].北京:北京大学出版社,2013.77-104。

[4]叶必丰.“控权论”研究[J].中外法学,21-27。

作者:韩卓卓 单位:青岛大学

 

  发布时间:2016/10/10 17:39:13  阅读人次