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司法人财物省级统管制浅析

摘要:十八届三中全会上首次提出司法人财物省级统管制,让省以下地方法院、检察院统一管理其人财物,使地方各级法院、检察院人财物不再受制于地方党委、政府,以保证法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。通过对上海试点的经验总结,司法人财物省级统管制还需要克服司法机关自身体制问题、省内各地区发展差异问题和如何与行政区划相分离的问题,经过反复调研和征求意见,逐步适应中国国情和发展需要。

关键词:司法改革;司法人财物省级统管制;司法独立;去地方化

十八届三中全会拉开了司法改革的序幕,其中在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中表明:“确保依法独立公正行使审判权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”司法人财物省级统管制设立的目的是排除行政对司法的干预,确保司法机关独立行使检察权、审判权。

一、司法人财物省级统管制的内容

在改革之前,我国法官、检察官的任免方式:根据我国《宪法》第101条第2款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。”即各级人民代表大会有职权选举和罢免同级的人民法院院长和人民检察院检察长。法院院长提出副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员的人选后由同级人大常务委员会任免。本院院长有权直接任免助理审判员。初任审判员和助理审判员主要是通过类似公务员选拔的方式,即公开考试、严格考核的办法,同时根据德才兼备的标准,从符合法官选拔条件的人员中提出合适人选。省以下的检察长是先由地方同级人民代表大会选出,然后由上一级检察院检察长提请同级人大常委会批准。副检察长、检查会委员和检察员均由本院检察长提请同级人大常委会任免。司法机关的财政、物的保障实行“分级负担,分灶吃饭”的原则,即司法机关的收入上交地方行政机关,支出是由地方行政机关根据预算划拨。实行司法人财物省级统管制之后,全省范围内的法官、检察官主要是由在省一级设立的法官、检察官遴选委员会,按照法定的程序和标准提出法官、检察官人选,然后提交人民代表大会任免。优秀的法官、检察官等法律专业人士和律师、法学学者等社会人士代表共同组成遴选委员会。遴选委员会选拔的过程主要是:首先,根据逐级遴选原则,从下一级法院、检察院中挑选出优秀的法官、检察官进入上级法院、检察院中,这种方式的优点是基层法官、检察官中的佼佼者有很大机会进入上一级司法机关中,极大促进了基层司法人员工作的积极性,同时,上一级的司法人员的司法水平得到了保证。扩宽现行的法官、检察官选任渠道,法院、检察院可以聘请优秀的律师和具有法律职业资格的法学学者加入法官、检察官队伍,为建立法律共同体搭建制度平台。司法机关财物的统一管理,主要体现在把省以下地方法院、检察院的经费收缴到省级政府财政部门,然后再由省级政府财政部门在考虑各地经济发展状况的基础上,按需分别划拨资金,使省内各个司法机关的办公经费、办案经费和人员收入满足需要的同时又为办公、办案提供必要的物质保障。

二、提出司法人财物省级统管制的原因

虽然我国《宪法》第126、131条已经明确规定我国的审判权和检察权由人民法院、人民检察院分别依法行使,行政机关、社会团体和个人不得任意干涉。但是在现实中我国地方各级法院、检察院人财物较多地受制于地方党委、政府,导致审判权、检察权行使过程中容易受到地方领导的不当干预,出现“人情案”、“金钱案”等现象,使案件办理结果甚至过程背离了公正司法的要求,严重损害了司法形象和司法权威。提出人财物省级统管制旨在消解司法地方化的现象。

三、司法人财物省级统管制的试点经验

由于司法体制改革涉及面广、政策性强,而司法人财物省级统管制在司法体制改革中发挥着基石的作用,支撑并直接决定着司法改革能否成功。所以中央在考虑各地经济发展状况后决定在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海这6个省市先行试点,为全面推进司法改革积累宝贵的经验。重点看上海:全国首个省级法官、检察官遴选(惩戒)委员会在上海设立。遴选委员会的主要工作由遴选、择优选升、惩戒这三项组成。参选法官、检察官的各方面表现和业绩都会被委员会审查,然后委员会根据“统一提名、党委审批、分级任免”的原则对上海的参选法官提出遴选、惩戒意见,这些意见上交到上海市高级人民法院、上海市人民检察院党组后,最终确定的法官人员是由党组按法定程序审批确定。这一法官、检察官选拔过程也被评价为“直接关系到法官、检察官市级统一管理制度的落地实施。”上海试点方案中提出:经费统一管理机制就是把上海各区县法院、检察院作为市级预算单位,纳入到市级财政统一管理,法院、检察院办案、办公必需的经费由市级财政统一划拨,落实“收支两条线”管理。即各级法院收取的诉讼费、依法没收的财产,罚金以及各级司法机关追缴的赃款赃物,全部收归市级国库。同时,建立全省司法机关资产统一管理的制度,由市级财政部门集中清查并登记各区县司法机关的各类资产,将这些资产由区县划转到市相关部门统一管理。

四、推行障碍

司法机关自身体制问题:司法机关受行政官制的影响,内部管理体制趋向行政化。在影响司法人员独立办案的各种权力中,除了地方干预还有司法机关内部的权力干预,比如法院院长、庭长对主审法官的干预或者影响,上级检察院领导对下级检察院的干预或者影响。在一些地方,司法机关内部的干预甚至是权力干预的主要类型。地区差异问题:我国省内各个地区之间经济发展程度呈现巨大的差异。在发达地区,司法机关反而会担心省级统管之后经费会被平均数拉平,导致法官待遇降低;而对于经济欠发达的地区而言,法院经费较为紧张,省级统管可能会在一定程度上缓解法院的经费问题。如何与行政区划相分离的问题:由于法院向同级人大报告工作,法院与人大之间的关系就会复杂。比如,有很多人大代表是当地的企业家或者商人,这些人大代表经常以原被告的身份参加诉讼,如果许多人大代表以投反对票来要挟法院,要求必须判其胜诉,那么在法院与行政区划分离之后,如何处理人大对法院的监督问题?司法人财物省级统管制提出以后,引发了一些质疑声,其中有学者提出不要陷入简单的制度决定论,人财物省级统管制也有陷入“再行政化”的风险,也就是“去行政化的行政化”。不过,当前的司法体制改革,仍然处于“试点”阶段,可以说还是“摸着石头过河”。所以司法人财物省级统管制要在坚持改革大方向的前提下,通过反复调研和征求意见,设置不同的改革模式,然后对不同模式的试点和改革情况进行反复权衡、比较。只有这样,才能探索出符合中国国情的、能够守护公平正义的司法体制改革方案。

[参考文献]

[1]支振锋.“体制决定论”的力度与限度———从司法机关人财物省级统管切入[J].法学杂志,2014(4).

[2]孟建柱.深化司法体制改革[N].人民日报,2013-11-25.

[3]支振锋.确保独立公正行使审判权检察权[N].新京报,2013-11-13.

[4]徐硙.“去地方化”为司法公正保驾护航[N].法制日报,2015-7-27.

作者:牛琼 单位:中南大学法学院

 

  发布时间:2016/7/21 11:12:53  阅读人次