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跨区域环境司法联动机制探索

摘要:跨区域环境纠纷案件逐年增多,对于国家环境治理能力提出更高的要求。依赖行政解决跨域纠纷收效甚微,借助司法完善环境治理体系正是改革的题中应有之义。中共十八届四中全会提出探索设立跨行政区划人民法院,借最高人民法院巡回法庭试点运营,探索跨区域环境司法联动机制,对于解决当前的跨行政区域环境纠纷具有重大意义。

关键词:巡回法庭;跨区域环境司法联动机制;司法改革

伴随多年粗放型的经济发展方式,国家正处在严重的生态危机时代,环境保护备受关注。党的十八届五中全会通过了“十三五”规划,将“绿色发展”作为五大发展理念之一,要求在改革和发展中全面推进生态文明建设。环境保护是一项涉及面广、运作机制复杂的系统工程,也因此决定了区域环境保护的整体性特点。[1]在这完整的生态系统下,水、空气等环境因素的流动性,使得跨区域污染问题在所难免,近年来频发的跨界污染纠纷更是待解难题。党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划的人民法院。2014年12月中组部批准设立最高人民法院在深圳、沈阳的两个巡回法庭试点,负责审理跨行政区域重大行政和民商事案件。基于此,在巡回法庭由理念走向实践之际,探索设立跨区域环保法庭也具有了现实可行性。

一、跨区域环境问题的现状与困境

环境本身具有的整体性、开放性、空间外延性等特点,决定了环境保护是一项复杂的系统工程。传统的行政区域内的环境问题尚未解决稳妥,跨界污染又让脆弱的生态系统雪上加霜。弄清跨域环境问题源头,才是解决问题的出路所在。

(一)跨界环境污染事件频发引人深思

伴随生态危机的加剧,跨区域环境污染问题也日益凸显。2005年松花江重大跨界水污染事故,2011年和2013年发生广西贺江污染广东用水的纠纷,类似跨界环境污染频频发生,使得跨区域环境治理备受关注。跨界污染不仅威胁着生态平衡,对人们生活甚至健康构成威胁,在某种程度上更是引发上下游之间的矛盾。跨界污染事件屡屡上演,不论是穹顶之下的“十面霾伏”还是家中“抗生素泛滥”的自来水,究其原因也是环境本身的流动性和开放性所致。而要应对此类风险,除了积极预防,事后救济补偿也是尤为重要。

(二)行政手段解决跨区域环境问题重重

对于跨区域环境问题,国外的研究和实践成果较为突出,但大多数集中在政府治理层面。国内对于跨域治理问题,主要还是依赖行政手段,实行的是传统点源环境治理,即以单个的企业或项目作为环境治理对象的环境治理理念或方式。[2]相比于国外区域间的合作机制,国内在政府间合作机制尚有很多空白,相关的生态补偿机制也存在较大的缺陷。尤其对于流域跨界污染问题,流域管理机构缺乏足够的权威与权力对上游政府进行惩罚。而下游政府职能通过协调的方式要求上游政府降低污染水平,但协调往往以失败告终。单纯依赖行政手段的传统环境治理方式往往带来政府失灵、行政成本过高等诸多诟病,而司法解决环境问题单纯纳入普通法院管辖,甚至行政区划内的环保法庭都有较大的局限性。

二、跨区域环境司法联动机制的价值分析

如前所述,单纯依靠政府来治理跨区域环境问题困难重重,借助司法手段,尤其建立跨区域的巡回法庭不失为良好的构想。

(一)巡回法庭,实现司法独立之保证

公正是法治的生命线,司法公正对于社会公正具有重要引领作用,而推动司法独立被认为是实现依法治国战略的关键。长期以来,司法机关内部不论是财政上还是人事任免上,都在很大程度上受制于行政机关或行政相关部门。现实中,在司法尚未完全摆脱地方政府的影响之下,尤其对于跨区域环境问题,涉及到行政区划之间的责任分担,地区法院很难摆脱做到司法独立。而依托于最高法院下的巡回法庭,则完全不受地域、级别的限制,不以特定管辖区域作为审理案件的范围,而是代表最高法院巡回到全国各地,流动性较强。通过直接受理原来由各省高院审理的二审案件,直接摆脱与地方政府的利益纠葛,可以更好地解决跨省区案件,同时更能保证司法独立。而司法独立,才能真正摆脱地方主义,切实公平公正地解决跨界环境问题。

(二)巡回法庭,完善环境治理体系之必然

随着经济的发展,区域间的交流不断加深,新兴的环境纠纷层出不穷。传统的单一地域内的环境案件,可以在当地环境部门或司法部门得到解决。而对于跨区域环境纠纷案件,则难以依赖传统的方式。十八届三中全会提出要创新社会治理方式,推动治理体系现代化。基于此,对于跨域环境污染事件和纠纷案件,在跨区域间政府合作机制尚未建立完善之际,通过司法联动机制,依托巡回法庭的构建,也是完善环境治理体系的必然要求。

(三)巡回法庭,跨界环境纠纷处理之良策

审判难,环境案件的审判更难,这在我国环境保护与司法实务届已成为共识。而对于跨区域环境问题,更是比普通环境案件复杂繁琐。正如最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林所说,“由于生态系统是不可分割的,水、空气等环境因素具有流动性,而目前环境监管、资源利用是以行政区划为界限,行政权力配置与生态系统相割裂的冲突,导致跨行政区划污染问题不易得到有效解决”。[3]这也就不难理解,一些地方环境资源庭“零公益诉讼”的尴尬境地。而借助巡回法庭机制,精选环境审判人员,同时引入环境专业人员,科学、专业、集中处理跨区域环境问题,充分发挥司法专业化,不失为跨界环境问题解决之良策。

(四)巡回法庭,去除地方化的有效手段

在司法实践中,一些当事人,特别是跨行政区划案件的当事人,在案件诉讼中非常重视管辖问题。在案件审理中,跨界环境问题往往受到地方保护等因素的影响。在一方当事人所在法院第审理案件,即使法院公正裁决,外地当事人也会怀疑案件的公正性。正如国家法官学院教授张泗汉所言,目前地方党委、政府的领导干扰办案或者插手案件的司法地方化问题仍然存在。而实践中,一些跨市区、省区案件的审理和执行中,地方保护主义干涉法院审判时有发生。而巡回法庭,超越行政区划的局限性,真正做到以裁判者自居,保证审判公平和司法公正。

三、巡回法庭试点下的跨区域环保诉讼机制探索

依托于巡回法庭之下的跨区域环境治理问题,可以借最高院巡回法庭试点的东风,实现环境司法联动机制的探索。而根据目前最高人民法院的巡回法庭试点看,将其运行模式照搬到环保巡回法庭显然会照成水土不服。因此,在现有的巡回法庭运作机制上不断完善,才能真正实现跨区域环境司法联动,进而完善环境司法体系。

(一)环境资源巡回法庭的定位

巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构,不是一个独立的法院,巡回法庭的审级就是最高人民法院审级。环境资源巡回法庭①,相比于最高人民法院的受案范围②,环境资源巡回法庭显然要狭窄的多。一方面,环境资源巡回法庭应将跨区域环境案件作为主要或者是唯一的案源。考虑到跨区域环境纠纷的特殊性,尤其是案件的复杂性,将其纳入高级人民法院同一审级。而在司法管辖范围,对于跨区域环境纠纷涉及到管辖权异议问题,一般都要报请共同上级人民法院指定管辖。如此,在行政区划内法院仍不能解决时,只能报请最高人民法院来指定管辖。为了避免管辖问题的模糊状态,设立环境资源巡回法庭时有必要的。另一方面,环境资源巡回法庭,要严格与地方环境资源审判庭相区别,同时在审判业务上也要界限明晰。环境资源巡回法庭,最为跨区域环境司法体系的主力军,不应该也没有必要与地方分担案源。对于基层法院来说,应该更考虑当事人的诉讼便利以及结合当地实际情况来审理案件。环境资源法庭最多可以提供些指导,而不宜直接插手审理。

(二)环境资源巡回法庭的区域设置

根据现有的两个最高人民法院巡回法庭试点,分别在广东省的深圳市,相应的巡回区为广东、广西、海南三个省区,以及辽宁省的沈阳市,相应的巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。而对于跨区域环境案件来说,单纯考虑行政区划是远远不够的。环境资源,尤其是大气、水、土壤资源因素对环境问题的解决至关重要。因此,建议在综合考察环境资源的分布特征、区域地理特征、山脉、河流的分布等因素,分区分片管理。于此,对于跨流域案件等,可以更好地管辖,同时对于区域环境治理也是极为有利的。

(三)环境资源巡回法庭的人员设置

对于审判人员的选拔,应以办案能力和审判经验为标准,优先选用办案能力突出和审判经验丰富的审判人员。为保证司法独立,可以借鉴巡回法庭试点经验,采用电脑随机分案。如此不仅可以防止地方政府的干涉,还可以避免庭领导干预。同时考虑到环境资源案件尤其是跨界纠纷案件数量相比普通民刑事案件较少,巡回法庭的人员是流动的。不设定固定的合议庭,不设固定的审判长,法官人人平等,皆可担任审判长。而每名主审法官都配备相对固定的法官助理和书记员,于此,法官本人集中精力行使判断权和裁决权,同时能最大程度地节约司法资源和人力资源。当然在审判方面,重大负责案件可以由巡回法官共同协商、投票决议,相应的巡回法官人员数量也要根据案情复杂程度予以安排。

(四)审判权运行机制的去行政化

在司法改革背景下,环境资源巡回法庭的建设则应迎合时代精神,坚持司法独立,并逐渐实现审判权运行机制的去行政化在巡回法庭设置中,取消管理层级,真正实现主审法官、法官助理(人民陪审员)和书记员的单一审判队伍。这种扁平化的管理模式,能在较大程度上去行政化,从体制机构上取消繁琐的审批程序,真正保证“让审判者裁判,由裁判者负责”。

(五)继续完善领导干部干预司法预防机制

党的十八届四中全会提出要加强对司法活动的监督,完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。尤其对于跨区域环境案件,往往地方政府干预严重。依靠行政治理手段弊端重重,如相邻行政区协调机制的不完善,导致处理跨界纠纷效率低下。而借助司法,则可以依赖公平公正原则,居中裁判。因此,对于案件中的行政干预司法的情况应严加预防和管制。通过案件记录、通报和责任追究等制度,真正实现司法独立,实现案件公平公正审理。

[参考文献]

[1]杨妍,孙涛.跨区域环境治理与地方政府合作机制研究[J].中国行政管理,2009(1).

[2]曹树青.论区域环境治理及其体制构建[J].区域经济与产业经济,2014(6).

[3]同[2].•43•2016•07(下)法制博览LEGALITYVISION立项课题

作者:刘晓华 单位:温州大学法政学院

 

  发布时间:2016/7/21 11:09:49  阅读人次