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环境损害司法救济保障

发布时间:2020/7/1 8:47:42   阅读:

摘要:2016年,江西被列为全国的三个生态文明试验区之一,生态文明建设的司法保障得到高度重视。2017年,国务院正式发布《国家生态文明试验区(江西)实施方案》,把完善生态环境资源保护的司法保障机制列为重点任务之一,并提出了推进诉讼措施的综合运用、建立符合环境资源诉讼案件特点的审判规则、强化环境资源案件的信息公开和公众参与等多种机制。基于此,笔者从建设国家生态文明试验区的司法保障视角,即机构、机制和程序等方面的专门化提出了建议。

关键词:环境损害;司法;救济

一、优化设置环境资源司法机构

机构专门化是环境司法专门化的重要内容。2007年,贵州省清镇市法院专设了全国第一家环境类法庭。随后,江苏、云南等地也设立了专门的环保法庭或合议庭、巡回法庭。2014年6月,最高人民法院成立环境资源审判庭。截止到2016年底,全国法院设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭五百余个,其中17个高级人民法院设立专门环境资源审判机构,其他高级法院也都指定了专门机构或成立专门合议庭负责环境资源审判工作。[1]2010年8月,江西省九江市武宁县人民法院率先成立修河流域生态环境保护合议庭,随后,修水、永修法院也成立了修河流域生态环境保护合议庭。2011年9月,南昌市西湖区人民法院设立环境保护案件合议庭,集中依法审理涉及环境问题的刑事、民事、行政“三审合一”的案件。2015年,江西省高级人民法院成立了环境资源审判庭,九江市中级人民法院设立了环境资源审判庭暨西海巡回法庭,此后,江西环境资源审判机构专门化进入到一个新的阶段。在检察系统,全省检察机关在生态环境保护行政执法部门设立派驻检察室90余个,省检察院在全国率先设立派驻省林业厅检察室,江西省检察院、赣州市检察院、南昌县检察院成立生态检察机构,努力用“检察蓝”保障“生态绿”。江西省司法机关在构建符合生态环境保护需要的司法保障体系上积累了一定经验,相比之下,福建、贵州等地还存在一些差距,亟需进一步优化设置环境资源专门司法机构。结合区域联防联治、生态保护红线等环境治理新模式,以及“五河一湖”的生态特色和实际,可以将全省划分为若干生态司法保护板块,探索设立以流域为要素的跨区域生态环境专门司法机构。对于各级法院生态环境审判机构的设置,可以借鉴贵州、青海等地的做法,划分司法板块,从而形成环境资源司法管辖的格局,集中受理原本分散在各个基层法院的环境案件。在检察机构和公安机构设置方面,可以在进一步加强现有派驻生态环境保护行政执法部门90余个检察室建设以及现有公安部门在生态环境领域执法的基础上,围绕对口办理环境刑事案件和民事案件,可以参照上述环境资源审判机构的设置,优化设立和重点配齐配强对应的检察机构和公安部门。这种设置的优势在于:一是符合生态系统的完整性。生态系统的完整性决定了环境治理必须打破传统行政区划的界限;二是有助于克服环境资源案管辖中的保护主义现象。地方保护主义被认为是推进环境保护工作的重大障碍之一。跨行政区域管辖,利于消除干扰因素,保护当事人合法权益,保障环境案件依法独立公正裁判;三是可以缓解环境资源案源不足问题。集中管辖环境资源案件,昭示了对保障生态文明、推进绿色发展的信念和勇气,能够增强社会各界和人民群众对通过司法守护青山绿水的信心,激励其通过司法渠道来化解纠纷、保护环境,从而能够起到培育案源的作用。

二、推进环境资源司法机制的专门化

环境资源司法机制专门化是环境司法专门化的重要内容。江西省的环境资源司法机制可以从审判管理机制、审判模式、司法联动机制以及专家和公众参与机制等方面积极探索创新。一要探索推进“三审合一、审执合一”的案件管理机制。环境案件或环境群体事件往往跨越民事、刑事、行政三种类型,审理难度较大。同时,环境侵害具有公私利益交织的特点,而当前司法救济机制是以人身与财产权保护为核心,难以实现对生态环境的保护。江西省在案件管理机制方面进展缓慢,大多数环境资源审判庭或者合议庭是在民事审判庭中抽调人员临时组成,主要受理环境资源民事案件。2017年初成立的贵溪市人民法院环境资源审判庭的受案范围也限定于涉生态环境民商事案件,并指出要实行刑事、民商事二合一或者刑事、民商事、行政三合一的审判模式。在环境资源司法板块“155”格局的构建过程中,应当加快推进“三审合一,审执合一”的案件管理机制,以利于统一考虑环境侵害引发的各种冲突并提高环境司法的效率和质量。二要强化职权主义的诉讼模式。我国诉讼模式改革的总体趋势是由职权主义转向当事人主义,但由于环境诉讼主体的特殊性即诉讼主体各方能力差异较大,特别是生态环境受害人与生态环境加害人、管理人之间往往能力相差悬殊,如果强调当事人主义诉讼模式,主要依靠当事人调查主导诉讼,则环境难以产生或虽产生但由于各方主体力量的悬殊而至难以保证司法公正。因而,需要司法机关主动运用审判、检察和公安职权,能动司法,积极平衡各方诉讼能力,确保环境违法行为得到最大程度的遏制。在江西省环境司法专门化进程中,要强调司法机关的主动性,不能完全“不告不理”,而要通过合理的方式建议原告起诉或变更诉讼请求;强调司法机关积极取证,帮助取证能力和取证技术严重不足的环境受害人调查取证;强调人民法院提前介入,采取司法约谈、提前介入行政、刑事案件等方式提供司法帮助;强调司法机关对个案办理中发现的环境行政机关乱作为或不作为或环境风险较高的行为及时出具司法建议函或法律意见书。当然,职权主义诉讼模式的强化,需要增加更多的人力、经费和精力的成本,这在当前“以案定员”员额制法官为内容的司法改革背景下必然会导致单案工作量的显著增加,这就要求在环境司法板块“155”格局的构建进程中要加强环境司法人员和设施的配备。[2]三要建立健全环境资源联动机制。江西省在构建环境资源司法联动机制过程中,要逐步建立健全环境资源司法联席会议制度、信息共享制度和环境资源司法服务制度。公、检、法、环保部门特别是五大环境资源司法板块的上述部门要定期召集,通报本板块内环境突出问题、整治方向、重点环境违法主体,共商本板块内的环境司法目标、总规划、年度工作重点和一致行动方案,并加强交流和业务培训。四要积极构建专家和公众参与机制。环境案件的复杂性、专业性以及与大众利益的密切关联性决定了建立专家参与机制的必要性,从而可以借助环境科学领域和环境法学领域的专家帮助解决环境资源案件中证据甄别、事实认定和选择环境救济方案等问题。专家参与环境司法的形式可以是专家证人、专家陪审员、专家咨询等方面,但由于现行法律没有规定专家证人和专家陪审员的诉讼地位,专家也只能以一般证人和普通陪审员的形式出现。另外,专家参与诉讼形成的意见和定性、质证、采信等实体条件和程序上都较为模糊,亟需在法律规章层面的明确。同时,还有必要建立公众参与机制,以帮助解决环境违法普遍存在的发现难、监督难等问题并最大程度地鼓励和便利公众参与环境司法。通过开展环境司法宣传、扶助环境公益组织、推动环境司法公开和加强环境整治第三方监督等形式促进公众参与。但江西省现有公众参与环境司法的意愿不强、能力不足,需要通过规范化、程序化的制度安排,建立公众参与环境司法的培育机制和激励机制。

三、创新完善环境资源司法的特别程序规则

司法程序是司法机构设置和司法机制运行的核心主线,科学的专门化的程序设计可以更好地推动环境司法机构有效运行并取得良好司法效果。环境司法程序的法律依据是三大诉讼法及相关配套法规和司法解释,尚未有法律对环境司法程序作出特别规定,但环境诉讼有其自身特点和特有规律,需要总结相关司法实践经验并出台相应规范性文件和司法解释,推动环境资源司法程序的专门化。从环境案件的审理流程来看,除前文中已谈到的审判机构的设置、案件管辖的“三审合一、审执合一”以及专家陪审、专家证人等与审理程序有关的内容外,江西省在环境案件审理中的证据规则、保全与执行和裁判的责任方式等还需要创新特别程序规则。[3]一要创新完善特别证据规则。在举证期间方面,由于环境资源诉讼所涉事实的证明难度更大,需要给予较普通案件更长的举证期间,并要根据鉴定周期长等原因确定证据交换时限的延长,有的还要允许诉前鉴定;在法院调取证据方面,要强化依职权主动调取证据,特别是凡涉及环境公益诉讼的证据,法院可以主动调查和收集,必要时可以在专家指导和论证下制定调取证据的技术方案;在证明责任的分配方面,现行法律明确规定环境污染案实行举证责任倒置,但资源破坏类案件没有统一适用的举证责任分配规则,有的将资源破坏纳入环境污染而适用举证责任倒置,有的则仍用适用传统举证责任规则。笔者认为,资源破坏类案件要区分是直接侵权责任还是间接侵权责任,其中,直接侵权责任是行为人直接损害了特定主体对于某环境资源要素享有的财产权益,与一般财产侵权并无实质区别,应适用“谁主张、谁举证”的传统举证责任分配;而间接侵权责任是行为人通过环境,因环境或生态功能的受损间接导致受害人的人身或财产权益的减损,而环境、资源或生态功能的受损涉及复杂的物理和生化演讲过程,证明一般不在受害人的能力范围内,应当将举证责任倒置。二要创新完善环境资源案件的保全与执行特别规则。环境资源类案件的保全与普通案件相比具有很多特殊性,其所申请保全的价值一般都较大,申请人在申请保全时难以提供相当价值的担保,法官因而行使自由裁量权,在申请人未提供担保时同意或拒绝财产保全,但要裁定被申请人在一定范围额度内的财产使用必须接受监督。针对环境破坏后果较为严重或者难以恢复的特点,环境资源类案件往往要实施行为保全制度。对环境使用行为可能或已经造成重大环境破坏时,要签发诉前禁止令,禁止相应的环境行为。在执行方面,对于证据确凿的环境侵权行为,为防止损失发生或严重扩大,环境资源案件要积极适用先予执行制度,有的还要实施执行回访制度,掌握判决确定的执行方案的具体落实情况,有的还要实施第三方监督执行制度,指定第三人,对环境修复状况进行监督并定期汇报。正如江西省检察院出台的《关于深入推进生态检察工作的指导意见》中所指出的,要发挥保全、先予执行措施的预防和减损作用。[4]三要创新完善环境资源案件裁判的特别责任方式。现行立法规定的环境法律责任方式主要是对个人财产或自由的剥夺和限制,这种责任承担方式是以损害赔偿为基本方式,而较少关注环境资源的实质性保护,很少体现对生态环境的修补与功能恢复。借鉴各地环境法律责任的创新,江西省高院检察院出台的相关文件都引入了恢复性司法的理念,强调在民事案件中要强化环境恢复责任,在刑事案件中要责令以承担劳务、给付货币等方法恢复生态原貌,并通过案件复查对生态修复行为进行长期的跟踪和评估。笔者认为,今后要进一步创新规范环境资源类案件的特别责任方式,形成直接环境修复、替代环境修复、异地环境修复和社区矫正的新型责任方式,并针对已经造成环境污染或生态破坏后果的环境资源案件,在作出相应新型责任方式判决的同时,附带判决制定具体可执行的生态环境修复方案。另外,环境资源的司法专门化的团队建设同样值得关注。有必要建立一支专业的司法团队,既熟练掌握法律,又擅长案件审理,同时具有较强的研究能力。建立一批专注于环境资源司法实践和环境资源前沿理论的专业司法智库,如专家陪审员、专家证人、专家咨询委员会等,从而为环境司法专门化奠定坚实的人才基础。

作者:王欣 单位:江西理工大学

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