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环境审计

环境审计

一、环境审计风险水平的实证研究

1、环境审计具有较高的固有风险。

(1)现行投资体制下,环境保护项目名目繁多且内容雷同,增加了项目单位挪用、串用,甚至虚报项目冒领资金的风险。从实际情况看,搞了多年的首都周围绿化工程主要涉及植树造林;生态环境综合治理工程则以治理水土流失、治理沙漠化和治理三化草地为主,治理措施包括栽植生态林和经济林、封山育林等林业项目;防沙治沙工程也包括植树种草,退耕还林和水利配套工程;除此之外,还有专项退耕还林还草工程。如此一来,项目内容你中有我,我中有你,容易给同时承担几个项目的单位造成挪用、串用资金的时机,而且在应付某一专项审计时,项目单位指鹿为马,容易蒙混过关,虚报完成工程量问题大量存在。更为严重的是,此种情况容易造成项目单位虚假重复立项,骗取资金。

如在审计某县2000年度退耕还林还草试点工程资金时,发现该县违反基本建设程序规定,在一无计划二无资金的情况下,提前组织实施2000年度京津风沙源区治理工程中的退耕还林任务,不仅挪用2000年度退耕还林还草试点工程种苗费补助资金63.12万元,还造成国家对退耕农户的补助政策无法兑现,致使个别村组发生退耕农户毁苗复耕的严重后果。

(2)现行财政体制下,中央政府和地方政府财权与事权不对称,地方配套资金难以到位,加大实现项目社会效益的风险。以重点地区生态环境综合治理工程为例,中央财政要求项目省、市、县在预算中安排专项配套资金。但生态治理工程属于社会公益性事业,国家要求地方给予配套,造成了资金投入由实施工程地区承担,但受益范围却大大超出当地辖区。由于地方政府往往比中央政府更直接地承受着本地区经济发展、解决就业和谋求居民福利最大化的巨大压力,从而迫使地方政府必须更多关注本辖区经济的发展和短期经济目标的实现,对与实现长期经济发展目标有关的公共支出项目,缺乏投资的积极性,项目效益难以达到设计要求。造成有些地区虽然有财力但不愿配套,有关部门检查时临时拆借安排一下,检查结束后资金原路返还;有些地区没有能力配套,却置当地政府的信用于度外,搞虚假配套争取项目,追求政绩。审计发现,有的县以虚开工程支出发票形式“落实”配套资金,有的县用其他环境治理项目为生态治理工程配套,有的县则用以前年度工程结余资金搞配套,结余资金循环使用,手法各异。

(3)现行资金拨付体制下,环节繁杂,加大资金管理风险。我国财政转移支付制度和国库集中统一支付制度正在构建当中,财政资金直接拨付工程项目单位还有待时日,现多采用层层拨付的方式,由上级财政拨付下一级财政,或由上级主管部门拨付下一级主管部门,拨付环节的增多引发资金管理风险。如重点地区生态环境综合治理工程,专项资金从源头到项目实施单位,要经过中央、省、市、县、乡(镇)、村六个层次,退耕还林还草工程中林业部门划拨的资金也要经过国家林业局、省、市、县各级林业主管部门等四个层次。审计经常发现上一个资金拨付层次挪用或滞留专项资金,影响工程进度等问题。

(4)现行项目管理体制下,计委管理缺位与越位并存,难以保障资金安全高效运转。由于环境保护项目涉及许多专业领域,造成项目管理部门过多,形成管理责任难以落实的风险和资金管理缺位的风险。以重点地区生态环境综合治理工程为例,按《国家生态环境建设项目管理办法》规定,各地由计委牵头的生态环境建设办公室(以下简称生态办)对项目执行情况及资金使用情况进行检查、监督,而农业、林业、水利等部门又作为项目的专业主管部门。在审计调查的6个县中,发现有5个县都将生态办作为当地计委的一个临时部门,由于生态办在组织上不独立,在行政级别上低于其他专业主管部门,而且缺乏技术监督能力,不具备全方位管理项目的权威和力度。还发现,有些县按业务主管部门切块使用专项资金,具体工程由业务部门承担,生态办的工程管理职能形同虚设。同时,计委监督资金既不符合公共财政资金的管理要求,也不具备管理的能力,造成资金管理职能缺位,各主管部门挪用、借支项目资金弥补经费开支的现象屡有发生。在审计调查的5个县中,有4个县存在这种情况。

(5)地方利益驱动。主要表现为:地方政府(主要是县级政府)利用中央预算内资金搞利益平衡,在安排资金时“撒胡椒面”;地方政府挪用中央预算内专项资金搞自己所谓的“民心工程”、“政绩工程”;地方政府、部门利用专项资金搞地方、部门资金调剂。造成这种情况的原因,客观上与地方财政状况紧密相关,主观上也与地方政府的短期行为分不开。如某部级贫困县将专项资金平均分配到各个乡镇使用,难以做到“集中连片、综合治理、择优选区”,生态治理整体效益大打折扣。审计还发现一些部门挪用专项资金搞基建、个别地区借用专项资金发放公务员和教师工资等等问题。

二、环境审计风险的分类

本文对环境审计风险的分类以风险基础审计理论为依据,将审计风险分为固有风险、控制风险和检查风险。