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乡村养老保障法律分析

一、农村养老的问题

(一)农村老龄人口的现状

2010年全国政协举办的“21世纪论坛”召开主题为“通过养老保险制度化化老年危机为老年红利”的专题研讨会。会上指出,2015年劳动人口将开始下降,老龄人口加速上升,一直要到2039年才会开始下降。也就是说我国的人口红利期即将结束,到2039年,我国将出现不足两个纳税人供养一个养老金领取者的局面,这被称为“老龄社会危机时点”。养老问题已经成为我国面临的重要问题,而农村养老保障问题则是中国社会保障制度改革创新的难点和重点。2009年末全国总人口为133474万人,农村人口约71288万,占全国总人口的53.4%。中国60岁以上老年人口已近1.714亿,其中近六成分布在农村。

(二)目前养老模式的现状与弊端

目前我国的传统的养老方式主要为家庭养老、集体养老、储蓄养老三种形式。家庭养老以家庭为单位,家庭成员主要是年轻子女对年迈的父母进行经济上的供养,生活上的照料,精神上的慰籍。集体养老就是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。目前我国的集体养老的形式主要有“五保制度”,即保证他们的吃、穿、住、烧、葬(教)等为内容。储蓄养老是一种最典型的自我养老方式,即指老年人口依靠勤俭节约的积蓄养老,2008年底全国农民工总量为22542万人,[2]绝大部分农民工有了一定收入后首先想到的就是回老家修房子,目的就是为了将来的养老。而根据在通山县调查数据分析,目前家庭养老的占58%,集体养老的占19%,储蓄养老的占23%,传统的家庭养老方式占首位。当前农村经济发展水平相对较低,传统养老已出现危机。2009年全国农村居民人均纯收入5153元,剔除价格因素,比上年实际增长8.5%;城镇居民人均可支配收入17175元,实际增长9.8%。农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为41.0%,城镇为36.5%。按2009年农村贫困标准1196元测算,年末农村贫困人口为3597万人。[3]与全国相比,2009年末,通山县农村居民纯收入为3141元,农村居民恩格尔系数为0.569,其经济水平明显低于全国平均年水平,经济水平制约着传统养老模式的可持续发展。与全国其他地区比较,湖北省60岁以上老人的生活来源中,自我劳动收入所占比例达到57.2%,比全国平均水平高7.1个百分点。这说明在传统的养老方式中,湖北省农村老年人自我供养的比例明显高于全国,而在调查中发现,在湖北省一些经济不发达的山区县,农村老年人依靠自我劳动供养的比例更高。有关长阳县的调查发现,该县73.4%的农村老人靠自己的收入满足基本的生活需求,69.2%的老年人生病时由配偶支付医药费,48.6%的老年人生病时也是由配偶照顾,即便一部分与子女共同居住的老人也并不是由子女提供经济供养的。[4]咸宁市通山县的基本情况与长阳县差不多,老人的基本生活费用有自己支出。在当地调查时我们发现将近40%左右的老年人靠自己来获取生活费,并有64.6%的老人认为目前养老保障的最大障碍是收入水平。我们在通山县通羊镇井湾村调研时一位老人告诉我们,自己之所以还在参加劳动来维持自己的生活费用,并不是儿女不孝顺,而是儿女们自己生活都有困难难以支撑家里的各种费用。农村地区的社会化养老服务不完善。在传统家庭成员照料老年人面临困境的同时,湖北省农村地区的社会化养老服务体系却并没有建立和发展起来,而正由于农村地区的社会化养老服务机构不发达,能接纳老年人的养老机构和设施也是非常有限。虽然湖北省为了加快发展民办养老机构,2004年——2007年湖北省相关部门先后出台了《湖北省社会福利机构民办公助办法》、《湖北省社会福利机构公办民营指导意见》,以及《关于加快发展养老服务业的意见》,在发展养老机构的资金支持、用地、税收、用工等方面出台了多项优惠政策。[5]但是我们发现农村社会福利、政府补助和一系列投入严重不足,我国农村社会保障的福利和救助制度,主要由集体经济承担,而农村经济又相对薄弱,在通山县的调查也是如此,截止2010年通山县各种社区服务设施17个,社会服务中心1个,各类收养性福利院共14个拥有床位1458个,这些远远满足当前的需求。

二、农村养老保险体系

(一)新型农村医疗保险的现状

农村医疗保险,是指“由政府组织、引导、支持农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助供济制度”。农村医疗保险的目标是解决农民看病贵与看病难以及防止因病致贫、因病返贫等问题,而这也即为政策目标效益的内涵所在。目前2716个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作,新型农村合作医疗的比率约占94.0%。新型农村社会养老保险试点顺利启动。[6]目前通山县总人口为45.7万,参加农村合作医疗保险的有39.5万,参保率为86.43%。农村医疗保险是政府向农村提供的一项全民性的公共产品,政策意愿是希望所有农民都能积极参与,然而由于采取自愿性参保及比例分摊医保基金等原则,部分农民显示出观望态度。[7]在通山县调查时我们发现由于采取自愿性参保及比例分摊医保基金等原则,近10%左右的农民不愿参加医保,也有部分农民觉得麻烦而没有参保。

(二)新型农村养老保险的现状

温家宝总理在2009年政府工作报告中指出,坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点,越是困难的时候,越要关注民生,越要促进社会和谐稳定。中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,只有低水平起步才能适应更广大农村的实际情况,才能真正实现制度覆盖的广泛性。2009年末全国总人口为133474万人,比上年末增加672万人。其中,60岁以上的人口占16714万,占总人口的12.5%。[8]根据相关的国际标准,我国已经跨入老龄化社会。随着农村经济的发展,计划生育政策的推行,农民家庭规模下降,家庭养老功能弱化,土地保障功能弱化,农村老有所养的问题日益严峻。我国农村社会发展的现实迫切需要建立相应的社会保障制度来解决农民的养老问题。[9]目前咸宁市通山县有9028人参加社会养老保险,近74%人希望国家出台新的政策来减轻传统养老的压力。要探索建立农村养老保险制度。十七届三中全会《决定》提出:“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。”新型农村社会养老保险,称为“新农保”,是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,其中中央财政将对地方进行补助,并且会直接补贴到农民头上。新型农村养老保险制度借鉴了目前城镇职工统账结合的模式。人力资源和社会保障部副部长胡晓义介绍,新农保在支付结构上分两部分:基础养老金和个人账户养老金,基础养老金由国家财政全部保证支付,这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家的养老金。不过胡晓义强调了即将启动的新型农村保险仍处试点阶段,“新农保政策要通过试点完善之后逐步推开,并不是说从明天开始大家就可以领钱了。”根据规划,将于2020年前全部实现所有农民都享有新农保。我们在通山县调查时发现,超过90%左右的调查者对新型农村要老保险予以肯定,并希望该政策能够早点在通山县实行。

三、农村养老保障体系的完善——基于法律的思考

(一)农村养老保障体系的完善

以德治国与以法治国相结合。我们的民族一直是一个有尊老传统的民族,大力弘扬这一传统美德有利于传统养老方式的继续与巩固。据中国统计局统计,我国只有1%的老年人愿意去养老机构,在咸宁市通山县调查过程中,采访的老年人中也只有近2%左右的人愿意进养老院。将近60%老年人愿意和子女住在一起,另外38%左右愿意和老伴住一起或独居,而且很多子女都认为如果父母去养老机构,这就有了抛弃父母的嫌疑。而在物欲横流的今天,道德缺失的子女也不在少数,所以弘扬传统美德符合时代的需求。同时在加强传统观念宣传的同时,也加强传统养老的法制建设,让传统养老的方式有法可依。2009年通山县农民人均纯收入已达3141元,同比增长10.1%。农村经济发展和农民收入的提高为建立农村社会养老保障奠定了经济基础,使社会养老保障制度具备了启动的条件,为集体养老打下了良好的经济基础,在通山采访调查中发现,又将近65%的人认为影响老村养老质量以及参见农村养老保险的最大障碍就是家庭收入水平,所以发展农村经济是提高农村养老承受力的物质基础。落实有关农村养老保障的相关政策。目前国家规定农民60岁以后将享国家普惠式养老金,这就是新型的农村养老保险。过去的养老保险都是农民自我储蓄模式的自己交费而新农保是个人缴费,集体补助和政府补贴相结合时三个筹资渠道。中央财政对地方的补贴是直接补到农民的身上。新型农民养老保险在支付结构上的设计师两部分:一部分是基础养老金,一部分是个人账户的养老金,基础养老金是国家财政全部保证支付的。所以落实国家有关农村养老保障的相关政策是让广大农民老有所依、老有所养的重要途径。

(二)国外农村养老保障相关立法

古希腊思想家亚里士多德曾说过:“法律就是秩序,有了好的法律才会有好的秩序。”只有关农村养老保障法律的出台,方能更好地建立农村社会养老保障体系。1883年德国创建社会保险制度,至今已有一百多年,1951年,德国就颁布了《农民养老保障法》,迈出了建立一个独立的农村社会保障制度的第一步。1957年,德国开始实施农民老年援助法,即对将农场交给继承人之后的年老农场主进行现金补贴,通过对老年农民扶助的方式,把农民正式列入了国家社会保障体系。1995年1月1日生效的农业社会改革法将农民老年援助更名为农民老年保障,对农民养老保险金进行了大幅度的改革,将农民老年保障归入社会保险领域。[10]1959年,日本颁布《国民年金法》采取国家、行业、个人共同分担的办法,强制20岁至60岁的日本人都参加国民年金体系。1963年,日本政府推出了倡导保障老人整体生活利益的《老人福利法》,推行社会化养老。1982年又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》,使日本老人福利政策的重心开始转移到居家养老、看护的方向。正是这三项法律,支撑起日本老年人福利保障体系。1935年美国通过了社会保障法,这是世界上第一部以此为名称的法律,意味着社会保障制度的最终形成。它是世界上最早对社会保障进行全面系统规范的法律,其内容涉及社会保险、社会福利和社会救助等。2002年1月1日,俄罗斯在全国通过立法实行养老制度改革,从以前的养老社会统筹,过渡到社会统筹和养老保险相结合。

(三)我国社会保障制度的立法与完善

2010年10月,作为中国特色社会主义法律体系中的支架性法律,《社会保险法(草案)》第四次提交审议并表决通过。《社会保险法》完善了有关享受养老保险待遇规定、明确了应当建立异地就医医疗费用结算制度、强调了保障社保基金安全、用人单位和个人的信息安全等多个方面。它的出台也为其他社会保障相关法律的出台,起了先锋模范作用,具有划时代的意义。制定良好的法律是农村养老的重要保障,农村养老问题,必须积极探索,有法可依。关注和解决近亿农村老人的基本生活保障问题,建立和发展农村养老保障制度是一方面,国家仅仅是给予政策扶持,则是“巧妇难为无米之炊”。农村养老保障制度的建立更需要财政支持,但没有法律的强制性,农村的养老保障无异于空头支票。只有通过立法弥补农村养老保障财政给付法律规制的缺失,明确农村养老保障资金渠道的畅通性。目前已有许多国家已制定社会养老保障的相关法律,这些可以为我国社会保障立法提供一定的借鉴。我们可以在借鉴国外的基础之上立足于我国的基本国情,从城乡二元制体系出发,制定一系列具有中国特色的社会保障制度的法律法规。日本自二战以后农村养老保险制度先立法、后实施,使农村养老保险制度法制化、科学化、规范化。我们国家可以进行一定程度上的借鉴,先立法后实施,让社会养老保障制度有法可依。我国社会保障制度立法的特殊性,城乡二元制结构也为统一性的社会保障制度立法带来一定困难。鉴于我国农村社会保险的特殊情况如养老保险就不能与城镇养老保险立法相一致,农村社会保险宜采用单独立法。

农村社会保障立法内容是与社会保障的体系内容紧密相联的。借鉴西方发达国家社会保障实施经验,选择适合我国的社会保障体系,确定我国社会保障立法模式,用法律的形式尽快将我国发展社会保障事业长期积累的成功经验固定下来,根据经济发展的需要积极主动超前制定社会保障法律,为建设社会主义和谐新农村提供稳定和谐的法制环境。我国社会保障制度立法具有重大的意义。通过立法明确社会保障制度各主体之间权利与义务关系,让社会保障制度有法可依,有法必依,强社会养老保障的相关立法是新型农村社会养老保障制度重要保证。在学习、借鉴国外的养老保险立法理论的基础上,根据我国的具体国情,建立具有中国特色的养老保障立法体系。用法律保障农村社会养老保障制度的社会地位;用法律明确养老保险和农村医保的性质、标准和监督规则;用法律规范参保者的权利、义务和管理者的职责等,通过相关立法为农村养老保障制度的推行提供一个良好的法律氛围。

 

  发布时间:2012/6/13 14:45:09  阅读人次