[摘要]随着进城务工人员逐步增多，农民工社会保障问题日益突出，成为社会关注的焦点问题。对构建农民工社会保障制度的难点和障碍进行分析和探索，进而提出建立适应农民工特点的多层次社会保障体系，有助于维护农民工的合法权益，缩小城乡差别，加速城市化进程。

[关键词]农民工；社会保障；障碍；对策

城市外来农民工的社会保障问题，是当前农民工能否长期在城市生存下去，最终融入城市的一个关键性问题。这一问题的合理解决，既关系到城市劳动力市场需求的平衡和稳定，也关系到农民工的长远利益。深入地分析和探讨这一问题，构建适应农民工特点的社会保障体系，对于保护农民工权益，缩小城乡收入差距，加速城市化进程，维护社会稳定，构建和谐社会，具有重要意义。

一、建立农民工社会保障制度的主要障碍

农民工社会保障制度涉及到城乡各个方面，要在短期内完全、妥善地予以解决，尚存在一定困难，其主要障碍是：

1.地方政府对企业依法组织农民工参加社会保险、为农民工缴纳养老保险费的强制力度不够，农民工参保率偏低。少数地方为了吸引外资，甚至把企业不用为职工交社保费作为减轻企业负担、优化投资环境的条件，对企业拒交社会保险费睁只眼闭只眼。据广东、福建、浙江、江苏、江西、湖南、吉林、辽宁等省的调查，广东农民工参保率为20%，福建为22%，浙江为15.8%，江苏为13.3%，湖南为25%，江西为20%，辽宁、吉林为18%，农民工参保率普遍在20%以下。

2.社会养老保险区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工跨区域流动后，原有的养老保险很难转移和接续。目前，我国的社会保险尚未实现全国统筹，由于各省区之间经济发展水平不同，社会保险所交费用也不相同，因此，当农民工在不同省份的城市之间、甚至同一省份的不同城市之间流动时，面对繁琐的转移手续，多数人会选择退保，导致参保中断。由于只有发达地区的部分省份和城市建立了农民工的社会养老保险项目，当农民工流向尚未出台农民工社会养老保险相关政策的城市就业时，也只能选择退保。当农民工回流返乡时，由于多数农村地区，尤其是落后农村地区的社会养老保险制度仍处于试点过程中而未正式确立，农民工还是得选择退保。而退保只能是针对个人账户部分，农民工养老保险社会统筹部分的权益将完全丧失。这样，许多地区农民工的社会养老保险实际上变成了一种强制性的个人储蓄，不具有社会互济功能。这不仅不公平，而且也达不到有效保障的目的。

3.一些地区社会养老保险费征收基数和农民工实际收入脱节，多数农民工难以承受。我国社会养老保险资金筹集模式在由现收现付制向部分积累制度转变的过程中，政府一直回避承担制度的转轨成本，而是试图通过扩面、提高当期参保者的缴费水平的方式来消化转轨成本，这样，就导致企业和农民工缴费过高，即企业交12%，农民工交8%，如果按此费率实足交纳，我国许多接纳农民工的劳动密集型产业就无利可图，难以生存。较高的费率不但使企业不愿交纳相应费用，也使工资本来就不高交费能力有限的农民工止步，即使是强制参保，逃费现象依然很多，征缴率比较低。

4.除养老保险外，绝大多数地区仍把其他社会保障项目排除在农民工之外，有的即使有也是内外有别。失业保险、医疗保险、生育保险，农民工普遍没有，城市工人下岗失业，可以领数额不等的下岗费、失业救济金，农民工失业却一无所有，只能坐吃山空；城市职工生病大都有医保，而农民工生病，只能自掏腰包或硬挺着。在工伤保险方面，用工单位很少主动为农民工办理，有的即使办理了，其待遇也与城市职工有很大差异。如上海市根据劳动部《中华人民共和国劳动法试行办法》制定了《关于本市企业职工工伤保险待遇等若干问题》和《关于调整外地劳动力工伤待遇标准的通知》，这两个文件的差别之一就是：同样的工伤，被确定为一级伤残，如果是本市职工，就按照国家劳动部规定的标准赔偿，如果是外来劳动力，最多就只能得到5万元的赔偿。福建省厦门市劳动部门出台的职工工伤赔偿规定，如果是二级残废，外来劳动力只给8万元，而本市职工给40万元。各地实行的最低生活保障制度，能够享受最低生活保障待遇的，也只限于城市居民，而不包括农民工家庭，至于社会救助、社会捐赠，其受益者也都是城市居民，而没有农民工。

外来农民工在城市干的是脏、累、差、苦、险的工作，随时面临着断手折臂、伤筋错骨、烧伤烧死、污染中毒、摔死摔伤等事故的危险，社会保险作为其最后的保护伞，是其融入城市，安居乐业的最后底线。城市社会保障将农民工排除在外，必然导致农民工产生后顾之忧，不愿轻易融入城市。

二、现行农民工社会保障的主要模式

近年来，一些省市为建立农民工社会保障制度进行了积极的探索。大体分为三种情况：

1.广东模式。其做法是执行现行城镇社会保障制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。广东省从1994年开始就将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系，1998年以后，又相继出台了养老、工伤、失业保险“条例”，要求农民工与城镇职工一样参加各项社会保险。截至2006年底，该省参加养老、失业、医疗、工伤保险的农民工人数分别达到450万人、380万人、187万人、600万人；分别占农民工总数的16%、13%、6%、20%。

广东省的这种办法，要求农民工“捆绑式”参加城镇养老、失业、医疗、工伤等保险项目，缴费包括企业缴费和个人缴费，但待遇的“大头”养老金要等到几十年后退休了才能享受到，保险关系又不能转移，“退保”又只退个人账户或个人账户中的个人缴费部分，社会统筹部分则留在当地，因此，权利义务是不对等的。据有关调查，广州市每年农民工“退保”后有6亿多元填充市基本养老保险社会统筹基金，人们形象地评价这种办法为“大斗进，小斗出”。

2.浙江模式。其做法是在现行城镇社会保险制度框架内，根据农民工的情况适当降低门槛，实行“低门槛进入，低标准享受”，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4%(城镇职工为22%和8%)。截至2006年底，全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工200万人，约占农民工总数的20%。

浙江等地的这种办法，大体套用现行城镇职工基本养老保险制度，缴费水平远低于城镇职工，但享受的待遇只略低于城镇职工。农民工绝大多数是“新人”，处在养老保险基金的积累期，以优惠缴费的办法扩大基本养老保险的覆盖面，当期没有基金支付压力，但将来政府和社会保险基金的支付压力较大。据测算，按浙江的办法，享受待遇与缴费之比高达8—10倍，人们形象地评价这种办法为“小斗进，大斗出”。

3.上海模式。其做法是实行单独的农民工社会保险制度。如上海市为外来务工人员(农民工)建立了综合保险制度，包括老年补贴、工伤(或者意外伤害)和住院医疗三项保险待遇。上海的综合保险由用人单位缴费、费率为缴费基数的l2.5%，费率负担仅为城镇职工的l/4。综合保险由劳动保障部门管理，委托商业保险公司经办。综合保险是为农民工单独建立的一种新的制度模式和运行体系，改变了城镇养老保险转制成本和基金缺口由农民工承担的做法；改变了社会保险完全由政府经办的做法，可以较好地解决农民工社会保险关系难以转移问题和基金保值增值难问题，适台农民工年纪轻、发病率低和收入低、流动性大的特点，政府没有负担，企业和农民工也都易于接受。综合保险最大的优点是门槛低、易操作，但其缺点是保障水平偏低。此外，也与《社会保险费征缴暂行条例》等现行社会保险政策规定相冲突。

三、加快建立和完善农民工社会保障的对策建议

建立和完善农民工社会保障体系是一项复杂的工程，需要社会各界共同关注和努力，区分不同情况，分阶段、有步骤地解决。现阶段应主要做好以下工作。

(一)建立符合农民工实际情况的工伤保险制度。工伤保险历来是国际上社会保障发展的第一序列，是农民工当前最急需、最迫切的社会保障项目。农民工主要从事脏、苦、累和危险的职业，经常面临各种工伤事故，危及生命安全，从近年来屡屡发生的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度，应当作为最基本的社会保障项目尽快优先得到确立。工伤保险保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，项目成本亦不是太高，对政府部门及负责组织赔偿的部门来说，较易操作。对用人单位来说，则有建立在《劳动法》和《工伤保险条例》基础之上的工伤赔偿机制，费用也不高，企业一般都能够承受。按照《工伤保险条例》，工伤保险费的缴纳，必须坚决贯彻“无过失补偿原则”，即农民工自己不缴纳工伤保险费，完全由企业负担，按照企业职工工资总额的一定比例缴纳，并根据各行业的伤亡事故风险和职业病危害程度的类别，实行不同的费率。风险高的和职业病危害程度大的行业费率高，工伤保险管理部门要每年针对企业的安全状况和工伤保险费用的支出情况对费率进行调整，这样既体现了对企业的奖励和惩罚，又可以起到促进企业重视安全生产、加强安全工作的作用。

(二)建立大病统筹为主的农民工疾病医疗保障制度。尽管从年龄结构上看农民工以年轻力壮者为多，但是由于他们所从事的大多是脏、累、重、险的工作，劳动条件相对比较恶劣，生活、居住条件亦较差，患病是难以避免的。小病问题不大，因为现在农民工大部分年龄比较轻，身体比较好，有点小病身体也能扛，要是突然得了大病，要住院，要花几千上万块钱，就必须有大病治疗的保障。

农民工的医疗保障可以区别情况分两种方式予以解决：对于那些有雇主并且职业稳定、有固定收入，已在城镇居住多年的农民，应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，其中雇主负担社会统筹部分，农民工个人缴费及雇主缴费的小部分进入农民工的账户，个人账户的一定比例用于大病，其余部分由社会统筹医疗基金负担。对于那些职业不稳定、也无固定收入且流动性较大的农民工，可不参加一般医疗保险，日常的医疗费用开支由个人或家庭承担，在现行城镇职工医疗保险制度框架内，针对其流动性强、收入水平低的特点，为其建立大病医疗保险。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2%以下，农民工本人不缴费或缴少量费用。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。农民工患大病时不愿或无能力在城市治疗的，可制定相应措施，将大病医疗保险关系的资金转入农村合作医疗，或一次性提供住院医疗费用补贴。有条件的地区，也可探索为农民工建立门诊医疗补贴，或提供医疗救助。

(三)建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。最低生活保障制度是国家基于保障公民人权的需要对城市特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工作为我国现代化建设进程当中的一支不可缺少的力量以及城市中新的份子，当其基本生活难为继时，国家有义务对其进行救助。但是，由于户籍制度的存在，许多人认为进入城市务工的农民工还是农民，不应把他们纳入城市社会保障体系。这种观点是错误的。农民工已经作为一个新的市民阶层在城市社会崛起，已经成为工人阶级的重要组成部分。在经济上，农民工脱离了土地，同城镇劳动者一样，是以工资收入为主要生活来源的城市劳动者；在思想上，农民工进入机器大工业和社会化大生产的流程以后，与城市的工人阶级在思想上、观念上、行为上逐步融合，成为了新型产业工人；在数量上，农民工已成为工人的主力军。农民工作为城市社会成员的组成部分之一，作为社会的弱势群体，理应成为低保制度的对象之一。但目前要将所有农民工不加区分的全部纳入到城镇最低生活保障制度之中，也是不现实的。因此，对于有雇主、职业稳定、有固定收入且达到一定年纪的农民工，应将其纳入城镇最低生活保障制度与城市居民享受同等待遇。对于其他一些流动性较强且年纪较轻的农民工，社会对他们的救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。

(四)建立适应农民工特点的过渡性养老保险制度。从长远来看，把农民工的养老保险纳入到城镇职工养老保险体系中去，让他们享受城镇职工养老保险的全部待遇，是社会发展的方向，也是农民工养老保险的最终选择。但是，要在近期实现这个目标是不可能的。从全国大多数地方企业和农民工承受能力，以及农民工收入低、流动性大和管理松散等特点来看，决定了他们尚不具备进入城市现行社会养老保险制度的经济和社会条件。如果盲目强制推行这种城乡直接接轨模式，很可能会增加企业和农民工的负担，反而成为农民进城务工的新“门槛”，减少农民进城就业的数量，吃亏的最终还是农民工。所以，农民工的社会养老保险水平在开始的时候不可能很高，在一个时期内，农民工的社会养老保险和城市居民的社会养老保险在内容、水平、资金来源及管理方式等方面还会有较大的差异，这一差异只能通过长期的经济发展来逐渐消除。我们决不能急于求成，无视整个社会的经济承受能力，那种试图在短期内消除社会养老保险鸿沟的做法，只会增加各种阻力，不利于建立面向进城农民工的社会保障制度。

为此，从实际出发，我们对农民工养老保险制度的建立提出如下构想：

1.实行完全积累、缴费确定型的筹资模式。现行的城镇职工养老保险制度是统账结合的模式，即采取的是“工作的一代”供养“退休的一代”的代际赡养模式。由于农民工不存在“退休的一代”，所以，农民工养老保险制度就可以实行完全积累和缴费确定型的运行模式，这既可以避免现行制度中收不抵支的窘境，也是国际上社会保障制度改革发展的基本趋势。在这种模式下，以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持，有利于强化农民工的自我保障意识；建立个人账户，农民工个人缴费和集体补助全部记在个人名下；个人账户基金积累期间根据银行存款和国债利率确定的标准分段计息，给付标准按照个人帐户基金积累总额和养老金精算原则确定。农民工社会养老保险账户实行缴费确定型的计发方法，即养老金=统筹账户和个人账户的积累额退休时的平均预期寿命，个人账户积累额按实际缴费形成的基金及其投资回报收益累计而成。实行缴费确定型的完全个人账户管理的养老保险制度，农民工在转换工作时，养老金个人账户可以随同转移，而且，管理成本低，个人账户养老金所有权明确，易于被农民工理解和接受。

2.科学设计适当的缴费基数和比例，扩大农民工养老保险覆盖面。农民工的工资收入低，且职业不稳定，决定了其难以承受与城镇职工相同的费率，过高的养老保险费率，也降低了用人单位和农民工投保的积极性。因此，农民工养老保险应该低水平起步，实行低费率、低保障待遇，即用人单位和个人缴纳部分分别降低3-5个百分点。此外，也可“实施土地换保障”政策，对转让农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5-8年的个人账户积累额。对土地使用权置换出来的养老保险基金，应直接进入农民工养老保险个人账户。国家应该采取相应的政策扶持农民工的社会保障，对于积极缴纳保险费的用人单位，可考虑减免一定的税收或享受其他的优惠政策以鼓励用人单位积极参保。

3.制定符合农民工特点的登记、缴费、转移、接续及发放服务管理制度。农民工养老保险应实行落地登记制度，即农民工来到城市办理暂住证的同时就登记养老保险缴费情况，找到工作以后，企业将其养老保险缴费情况报社会保险经办机构备案，若该农民工失业，原用工单位要通知社会保险经办机构进行变更登记，再次就业时，新单位将其养老保险缴费情况通知社会保险经办机构，如果他取得城市居民资格，就将其纳入城市社会保险体系。要制定灵活有效的农民工养老保险接续制度，一旦农民工离开参保地时本人社会保险关系不转移的，可考虑为他们在银行办理养老保险缴费卡，农民工凭借缴费卡可在全国各地定点的银行每月定时缴纳全部保险费。当达到领取养老保险金的年龄时，农民工可到当地指定的银行凭借养老保险工资卡领取养老保险金。设立受理农民工个人参加社会保险的窗口，简化程序，保证农民工登记、缴费、转移及接续社会保险关系方便快捷。加快全国社会保险关系信息库建设，借助现代先进信息技术，大幅度减少中间环节，实现城市间、省际间农民工社会保障信息联网和共享，保证农民工社会保险关系建立、变动和接续快捷准确实现。允许农民工离开工作城市时，由本人选择其养老保险账户全部储存额(包括本金和利息)转移到其重新就业或户口所在地社会保险经办机构、保留在该市或一次性退还给本人等方式处理。实行灵活的缴费方式，可以按月、季、年缴，允许中断后再补缴，缴费时间累计折算成标准缴费年限。领取养老金的年龄与城镇职工一样，即男满60岁、女满55岁。若干年后，农民工符合养老金领取条件时，可以持缴费登记卡到其居住地附近的银行领取养老保险金。同时，对过去已参加城镇职工养老保险的农民工，用人单位要继续为其参保，社会保险机构要确保农民工享受同等待遇。

参考文献：

[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京：中国言实出版社，2006，(4).

[2]卢海元.走进城市：农民工的社会保障[M].北京：经济管理出版社，2004.

[3]章旭莉.农民工社会保障政策的路径再选择[J].学术界，2