一、教育特区SWOT分析

(一)教育特区发展的机遇

1．国家中长期教育改革和发展规划提供的机遇

2010年，备受关注的《纲要》出台。这是进入2l世纪后，我国颁布的第一个教育规划，也是指导今后教育改革与发展工作的纲领性文件。对=教育体制改革，《纲要》提出要改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预；探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权；探索省际教育协作改革试点，建立跨地区教育协作机制；根据统筹规划、分步实施、试点先行、动态调整的原则，选择部分地区和学校开展重大改革试点。《纲要》的提出及贯彻落实，为教育特区的筹备建立提供了极大的机遇。中央政府的战略导向性使教育教育体制改革受到了空前的重视，社会各界纷纷对教育体制改革的创新提出了独特的看法，周洪宇、朱相远等一批教育专家学者提出了构建“教育特区”的思路与想法。这些都为教育特区的成立及发展提供了政策依据。

2．部级教育改革试验区提供的机遇

为响应《纲要》提出的教育体制改革，2010年底，中央颁布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》。通知要求深化教育体制改革要立足基本国情，遵循教育规律，解放思想，勇于实践，大胆突破，努力形成有利于教育事业科学发展的体制机制。坚持因地制宜，鼓励各地各校大胆试验J。通知从专项改革、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革等三个层面，确定了改革试点的任务。随后，一批教育改革试点试验区域相继确立。教育改革试验区的成立，让部分区域和部门进行体制创新试验，进而通过示范与辐射，实现教育发展的梯度转移。教育改革试验区是教育特区的前期探索，通过试验区内分项改革试验，总结经验教训，从而为区域性的教育特区筹建提供借鉴性启示。

3．教育投入进一步加大提供的机遇

国内经济的稳步发展以及教育投入的进一步加大为教育特区的成立提供了财政支持。2011年《政府工作报告》中提出，五年来全国财政教育支出累计4．45万亿元，年均增长22．4％，并提出在2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例要达到4％，在“十二五规划”期间研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重达到2．2％。此外，《纲要》还提出要按增值税、营业税、消费税的3％足额征收教育费附加，专项用于教育事业。教育投入是教育改革发展的重要保障。《政府工作报告》明确了近阶段的教育投入目标，体现了国家对教育投入的高度重视。教育投入的加大使得教育特区的成立在经济层面上得到了有力的保障，为特区筹建发展提供了极大的机遇。

4．民众对优质教育渴求的机遇

虽然目前我国教育事业取得了长足的发展，但是要注意到人民群众期盼良好教育与资源相对短缺的矛盾愈发凸显。当前，择校热等一系列教育发展不均衡问题将教育改革推到风口浪尖。教育部部长袁贵仁指出，要解决人民群众关心的教育热点难点问题，就必须要深化改革，推动教育事业科学发展J。广大人民群众对优质教育资源的渴求为教育特区的成立奠定了民意基础。通过成立教育特区，打破行政区域的局限，实现跨区域联动，采取联合办学、对口支援等方式扩大优质教育资源覆盖面，推进特区内教师资源流动，从而满足广大人民群众对优质教育资源的渴望，实现真正意义上的教育均衡化。

(二)教育特区发展面临的风险

1．试误的风险

回顾过去我国教育体制改革的历史经验，既有改革成功者，也有失败者。长期以来，政策决策的方式，包括试误法(trialanderror)在内，几乎没有什么变化。只有通过不断试误，及时总结经验教训，推动和校正改革的步骤，才有可能冲破传统教育观念和体制机制的束缚。敢于试误即意味着要承担改革失败的风险，这种风险不仅仅在政治层面上，还囊括经济、社会等各个层面。这种制度创新的风险性为特区的创建制造了一定的阻碍。

2．舆论的压力

对于教育特区的建立，一些民众担心特区会进一步加剧教育不公。从宏观层面来看，舆论担心特区会加大沿海发达地区与内陆老少边穷地区的教育差距，从而形成恶性循环，好的越好，差的越差。从微观层面看来，舆论担心特区内外的学生享受到不同的教育，造成学生心理的不平衡。从本质来说，面面俱到的公平恰恰是不公平，是少数人抵制改革的借口。教育的发展必须寻求某个点的深入改革与发展，以点带面，从而凭借区域发展的梯度转移效应，进而带动教育全面发展。然而，在教育体制的改革过程中，总有一些反对的舆论声音左右改革动向，这对教育特区的筹建发展带来了不利影响。

3．既得利益群体引发的不稳定性

教育体制的一些实质性变革，都与经济刺激和经济信息有关。教育有关部门都需要根据这些经济刺激和经济信息作出各种经济决策】l∞。道格拉斯•C•诺思认为，一项制度(或一种产品)的初始必要条件是贴现的预期收益超过预期成本，只有在这一条件被满足时我们才希望能试图改变一个社会中既存的制度结构和产权结构。但在现行教育体制下，既得利益群体愿意分享改革带来的好处，却不愿意付出成本，不愿意以长远的目光等待教育特区带来的经济成果，甚至既得利益群体可能还会抵制改革。同时，在改革过程中，利益关系的调整也会给社会或学校带来不稳定的隐患。这些都是在教育特区创建过程中不得不面对的现实问题。

(三)教育特区的优势

1．有利于实现低成本教育转型

教育特区是一种渐进式体制转型的方式。它由国家教育行政部门根据体制改革的全局需要，统一进行规划和安排，选择部分地区和部门进行体制创新试验，进而通过示范和辐射，逐渐推向全国。从改革成本上来说，特区试验的成本是极低的。教育特区的建立可以将改革风险和试误成本控制在一定区域之内，符合改革的“风险”分散原则，从而使教育改革的收益最大化，风险最小化，少走弯路不折腾。

2．有利于教育统筹发展

加强省级政府教育统筹是国家教育体制试点改革的突出内容，从教育部公布的承担试点任务的315个单元(省、市、学校组或学校)分布看，以省级为试点单位占67．6％，是试点改革的主题。这种安排有利于加强省级政府对各级各类教育的统筹，统筹推进教育综合改革，强化教育发展保障机制，支持和督促市、县级政府履行职责。教育特区的成立，可以将不同地域、不同层级的政府和学校有效地沟通串联起来，通过对体制创新的区位因素(地理临近、体制边际、地域文化和教育特征等)的通盘考虑，从而推动教育发展的区域性突破。

3．有利于教育家的涌现

早在2006年的《政府工作报告》中，总理就提出了“造就一批杰出的教育家”。但是何以迟迟难以出现这一批人?真正的教育家具有独特的创造力和开辟性以及理想主义，要培养出教育家就要涉及教育体制的整体性变革，需要教育行政部门转变职能，改变“官员办学”的状态，让“教育家办学”成为普遍现实¨。建立教育特区，其在制度上的创新可以为教育家提供一个能够办学的环境。教育特区可以在办学体制上赋予教育家们财力及人事的自主权，可以“鼓励教师和校长在实践中大胆探索，创新教育思想、教育模式和教育方法，形成教学特色和办学风格”_2J，甚至可以进一步细化到课程设置、教育评价方式的自主，真正促使一批教育家的涌现。

4.有利于优秀人才的培养

“为什么我们的学校总是培养不出杰出的人才?”世纪之交的“钱学森之问”迫使广大教育工作者不断反思教育人才培养模式。《纲要》提出要创新人才培养体制、办学体制、教育管理体制，改革质量评价和考试招生制度，改革教学内容、方法、手段，建设现代学校制度。所以，教育特区的成立无论是从理论上还是在实践中都为优秀人才的培养提供了条件。教育特区就是要让教育者依据自己的教育理念与方法，依据教育特区对人才类型的不同需求，面对各类有差异的学生，采用有别于传统的教育评价方式，积极探索教育规律和学生身心发展规律。这种具有创新性的培养模式及评价体系，可以促进每个学生主动地、生动活泼地发展，可以为每个学生提供差异性的教育，可以确保优秀人才不断出现。

(四)教育特区的劣势

1．制度构建内部的不稳定性

在教育特区制度创新的过程中，地方政府官员既是创新的主导力量，又是利益相关者，在很大程度上会影响到创新政策的制定和执行，很难实现自我改革。同时，地方政府各部门往往存在逐利行为，看重对资源的控制和垄断，对公共利益和教育发展的关注不够。从微观层面来看，特区的建立势必要打破行政区域的限制，改变现有建校体制，在招生考试制度、教育教学模式等方面有所突破，这势必涉及人事、财政、管理机制及理念等多方面变迁，给教育特区制度建设带来了一些不稳定性。

2．制度构建操作的不完善性

一项新制度的制定与实现必然是一个探索与实践的过程。在教育特区的构建过程中，我们虽有经济特区的成功案例可以借鉴，但教育特区却与经济特区有着截然不同之处。经济特区的建设具有短期可见的收益性，这就使得地方政府愿意“摸着石头过河”。而教育特区的经济收益短期难以见效，这就使得相关政府建设特区的积极性不高。此外，特区如何建设与发展，未来规划如何，在建设过程中遇到危机如何解决，缺乏一些具体性操作指导。

二、教育特区的发展策略

综上所述，对于教育特区而言，当前是挑战与机遇并存。根据SWOT矩阵分析模型(如表1所示)，有四种可供选择的策略，即SO策略、WO策略、ST策略和wT策略。WT策略需要把教育特区弱点和威胁降到最少；ST策略要求根据教育特区的优点，对付外界环境中的威胁；WO策略力图把教育特区的缺点降到最少，而使得机遇最大化；最理想的局面就是S0策略，教育特区运用它的优点充分利用良机加以发展，从而起到杠杆效应，撬动整个教育体制的改革。因而，在教育特区的发展策略上，应该从思想、制度和环境等三个方面考虑实施有突破性的创新方法，从而引领、指导和确保教育特区的推广发展。

(一)思想之“特”引领发展

教育特区之特，首先应该集中体现在思想观念上，即解放思想，用于探索，敢于跳出现行体制，大胆地闯、大胆地试。只要法律法规没有明令禁止的，都可以去试去闯。教育特区作为新的教育体制改革试点，没有现成的模式遵循，也没有现成的经验去搬，因此要靠大胆的创新来摸索经验，这就是邓小平同志所说的，冲破旧观念旧框框的束缚，敢于提出新措施。在思想改革创新层面，教育特区应该“敢为天下先”，依据《纲要》的指导，对于国家深化教育改革的重大举措先行先试，对全国具有重大示范带动作用的教育体制机制创新先行先试，对于一些复杂敏感的改革措施先行先试，对于人才培养模式的各种改革试验先行先试¨。教育特区应该要通过思想创新上的独特性，引领国内教育体制改革的发展。

(二)制度之“特”指导发展

在教育特区制度构建中，需要将国家层面的教育改革谋划和地方层面的教育改革实践相结合，通过教育特区内生的制度创新反推国家层面的制度改革。道格拉斯•c•诺思认为，在人类社会发展的历史长河中，除了战争、革命、政府这些“非连续”的制度变革，重大的制度变迁往往是通过无数次具体且微小的非正式约束的变化累积而成的，这些微小变化在整体上构成了根本性的制度变迁。当前改革最核心的举措是放权，扩大地方和学校的管理权限，使得地方和学校有足够的能量促使内发型制度变革的形成。在教育特区内，国家通过下放各类审批权、招生自主权、学科及课程设置权，以及人事任免权、学位授予权、学术授予权等，给予各类各级学校办学自主权，从而为内发型变革提供制度保障。

(三)环境之“特”确保发展

为确保教育特区能够得以长足的发展，就必须要为其提供一个自主宽松的环境。政府部门要赋予特区更大的自主发展权，包括自主管理、自主改革和自主创新，自主引进国际先进的教育模式。教育特区很难像经济特区那样在短期内看到经济收益，这就要求政府能以远大的眼光为教育特区提供自主宽松的环境，因为教育的收益率足以超过物质资本投资的收益率，从而能够激发出这种形式的人力资本所隐含的更大增长率。此外，还需要在教育特区内创设宽松的政策支持教育创新，允许基层政府和各级各类学校大胆创新。更重要的是，要在教育特区内营造出教育家能够办学的环境，完善学校治理结构，让学校真正由教育家来主导和管理。

三、余论

依据梯度转移理论，创新活动大都发生在高梯度地区，并随着时间的推移逐步向低梯度地区转移。教育特区的创新最终体现在教育体制的梯度转移推广作用上，要像经济领域制度创新所涌现出的“温州模式”、“苏南模式”那样，培养出一批区域教育突破的典型，解决城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后的问题，承担起教育特区应有的历史使命和责任。教育特区的主要使命，是以综合配套改革创新的方式，以体制机制改革为指向，在重要领域和关键环节率先实现区域突破，从而带动整体建设和发展。一项政策的制定及发挥作用都需要时间，这就会出现政策的滞后效应，这种滞后效应可能使政策实行的结果与预期目标相去甚远。但我们不能因为些许的挫折而影响了教育改革创新之路，而是应该不断摸索，不断探究符合中国特色社会主义的教育特区建设之路。教育特区是一个新生事物，未来研究和探索之路还很长。教育特区在未来建设过程中会遇到怎样的危机?人口数量与特区发展之间会有怎样的相互影响?区域协同发展如何开展?这些问题都有待于学者们进一步研究。