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金融监管机制建设探析

摘要:建立金融监管协调合作机制的重要目的之一是防范系统性风险积累以及跨地区、跨行业传导。边疆地区的特殊地理位置、社会稳定需要、金融发展状况使得金融监管系统之间的协调合作更为重要。本文以西藏地区金融监管协调合作机制建设情况为例,着重分析了当前西藏地区金融监管协调合作机制建设中存在的问题、困难,并提出了相关的政策建议,为进一步推动和完善边疆地区金融监管协调合作机制建设提供参考。

关键词:金融监管 协调合作 机制

随着金融全球化步伐的加快,跨地区的金融市场联系不断加深,跨市场、跨行业的金融业务关联更为密切,而金融风险在国际间、区域间、行业间的传递和影响也越来越深,使得金融监管系统之间的协调合作愈加重要。近年来,地处边疆的西藏地区在“一带一路”战略实施和“环喜马拉雅经济带”建设的推动下,经济金融在取得跨越式发展的同时,也逐步面临潜在的区域性、系统性金融风险。为维护边疆地区金融稳定,西藏辖区逐步探索建立了地方金融监管协调机制,在一定程度上弥补了行业监管差异和真空,同时也促进了区域内金融市场的有序运行,推动了区域金融业健康发展。

一、当前西藏地方金融风险状况

近年来,西藏自治区金融业保持了良好的发展及稳定状态,但随着国内外经济金融形势的不断变化以及西藏跨越式发展步伐逐步加快,一些新情况与新问题逐步显现,这些因素对西藏金融稳定的影响值得关注。银行业方面,存贷款结构有待继续优化,存款结构单一,存款偏离度较高,不良贷款反弹压力依然存在。证券业方面,资本市场有待进一步发展,资本市场对西藏特色经济的支持力度还有待进一步发掘,与内地发达省份相比,西藏经济社会发育程度较低,上市资源不足问题较为突出。保险业方面,保险机构经营风险较大,农业保险保障程度相对较低,巨灾风险管理缺乏可持续机制,大病医疗保险作用发挥不够。影子银行体系方面,西藏的“影子银行”主要包括小额贷款公司、担保公司、典当行等机构及银行理财产品和民间借贷,与全国相比,西藏“影子银行体系”起步较晚,尚处在发展初期。当前,在监督不明确、管理不到位、金融服务缺失的情况下,普遍存在公司架构不全、经营管理水平低下、风险较高等现象,并且由于注册资本较少,在外源性融资渠道不畅的情况下,资本规模的限制阻碍了“影子银行体系”业务开展。

二、当前西藏金融监管

协调合作中存在的问题及成因分析随着金融混业经营趋势逐步加剧,金融行业的界限日益模糊,在当前分业监管的体制下,如何完善并发挥金融监管协调合作机制的作用,对防范跨行业跨区域的风险并引导地方金融发展具有很重要的意义。为适应当前金融形势的变化,西藏自治区的金融监管协调合作由以往的“一事一议”的非制度化安排,逐渐在向制度化过渡。目前,已经建立了“一行三局一办”的金融监管合作与信息交流共享机制、风险防控会商机制等制度化安排,西藏辖区的金融监管协调机制正在逐步完善,但是与国内其他地区相比较,仍存在一些共性的情况和边疆地区特有的问题,影响了监管协调机制效用的进一步发挥。

(一)金融监管协调合作机制相对松散

金融监管协调合作机制相对松散,导致了金融监管协调效力弱、效率低。虽然目前西藏辖区建立了“一行一办三局”为主体的金融监管协调合作机制,但是这些制度化机制,组织较为松散、制度配套不够完善、协调力度不足、约束机制缺乏,造成了金融监管协调合作的效力得不到有效的、充分的发挥。在金融监管信息交流共享机制方面,金融监管信息共享基础设施不完善,尚未建立统一的信息共享平台,各个金融监管部门的信息系统无法对接,并且仅局限于人民银行与各金融监管部门之间的点对点交流模式,而其他各监管机构之间并未形成有效的信息网络,无法充分发挥金融监管协调机制及降低金融监管主体之间信息不对称程度的作用。同时,信息交流的频度不够,由于监管部门的金融监管信息数据产生时限不同,信息无法定期按时交换,造成了交流共享的信息失去了时效性,进而造成了信息交流共享后利用率不高。在共同检查、联合调研等方面,由于各监管部门的监管范围、监管重点不同,关注的风险方面各有侧重,无法形成统一的金融监管合作行动。


(二)金融监管主体职能界定不明

金融监管主体个体职能界定不明,导致了金融监管协调合作机制基础不够稳固。当前的金融监管原则上是按照“谁审批、谁监管”,但是受限于西藏辖区监管主体职责划分不明、监管力量不足、监管能力有限等客观原因,存在对所监管对象疏于监管,对监管对象的运营及风险不了解,甚至于监管对象的数量都不确切掌握等情况。以对影子银行监管情况为例,西藏辖区影子银行的审批机构存在“重审批、轻监管”现象,与影子银行监管相配套法律法规也不够完善,同时,中央派驻西藏的金融监管机构与地方金融部门权责在影子银行监管方面仍较为模糊,导致影子银行的监管出现“监管真空”“监管缺失”等问题,既不利于影子银行的健康发展,也不利于维护区域金融稳定。

(三)金融监管协调合作体系不完善

金融监管协调合作未能形成立体化、多层次、统一的监管协调体系,金融监管协调机制只存在人民银行与各金融监管部门的单向之间、地区金融监管协调合作机制仍是空白。西藏地域广阔,地区金融资源相对稀少且分布不均,考虑到建立监管机构的成本效益不匹配的情况,西藏绝大部分地、市以下地区均未设立三会分支机构,目前人民银行在西藏各地区均设立了分支机构,银监局在林芝地区设立了分支机构,证监局及保监局在除拉萨市外的各地区均未设立分支机构,县及县以下均没有设立任何金融监管机构,因此,金融监管协调机制只存在于自治区层面,基层未形成有效的金融监管协调机制。一旦发生系统性金融风险,自治区级监管机构难以及时掌握地区金融风险的具体情况,需要地方政府和地、市人民银行层层上报,对风险处置的有效性和时效性难以保障。

(四)金融监管协调合作机制缺少核心主导机构

核心主导机构,或者说牵头部门是金融监管协调合作机制高效运转的重要基础,比如,美国成立了联邦金融机构检查委员会,德国成立了金融市场监管论坛等机构专司协同职能。目前,西藏辖区金融监管协调合作机制缺少核心主导机构,直接影响到金融监管部门之间协调、合作以及金融风险的处置。一旦发生金融风险,地方政府金融办的职能不明,人民银行分支机构的总体协调能力欠缺,金融监管部门存在监管范围局限等问题,势必造成对突发的金融风险处置迟滞与效率低下。

(五)金融监管协调合作机制缺乏服务引导

由于边疆地区的特殊地理位置、社会生态等现实,造成了金融发展缓慢、金融生态脆弱、金融业竞争力差等情况存在,因此,为促进地方金融发展,边疆地区的金融监管协调合作机制不应只是对金融机构和金融市场进行监督和管理,更要辅以高质量的金融服务,充分发挥引导功能,促进金融业规范经营,稳健发展。但由于金融监管部门只对所监管行业提供金融管理与服务,金融监管协调合作机制又缺乏配套的制度支持,因此,造成了金融监管协调合作机制对跨行业、跨地区的金融业务、金融市场等缺乏整体协调性、综合性、导向性的金融服务,缺乏实际有效的市场指导意义。

三、对策建议

(一)建立立体化、多层次的金融监管协调合作机制

一是加强国际间金融监管协调与合作。随着“一带一路”战略实施和“环喜马拉雅经济带”建设的推动,西藏的金融体系也在进一步开放,边境地区与周边各国的金融系统之间的相互影响不断加深,使得金融监管的国际合作更显必要。因此,应拓宽与西藏周边国家的金融监管合作渠道,建立边境地区的双边或多边的国际金融监管信息共享机制和危机处理机制,加强金融监管的国际协调与合作。二是加强区域间金融监管协调合作。边疆地区的发展离不开周边省区的支持配合,同样,边疆地区的金融稳定同样要依存于周边地区的金融生态环境。随着经济金融的发展,金融活动更加呈现出区域性的特点,而金融风险在跨区域的传递和影响趋势会逐渐显现,因此,应加强边疆地区和周边省区的金融监管协调与合作,促进区域间的金融市场协调发展,促进边疆地区与周边省区的金融发展和区域金融稳定。三是加强区内的金融监管协调与合作。在区内建立立体化、多层次的金融监管协调合作机制,垂直监管协调与分层监管协调相结合。以自治区政府为主导,人民银行拉萨中支作为具体组织者和协调者,在人民银行拉萨中支设置西藏辖区金融监管协调合作办公室,负责金融监管协调合作的日常工作及协调工作;西藏辖区各地市(口岸)中支政府以及银监局、证监局、保监局及其它具有金融监管职能的部门为金融监管协调机制的参与部门,避免地方金融监管协调机制的过于松散,加强全区对金融风险防控的整体协调,以协调合作机制的运作弥补银监局、证监局、保监局在多数地区没有分支机构的监管薄弱。

(二)明确地方金融监管协调机制牵头部门

目前,人民银行总行已经牵头建立了部际金融监管协调机制,组织召开了金融监管部门的部际联席会议,金融监管协调办公室设在总行办公厅。而在地方一级并无明确的牵头部门,随意性较大。为便于地方上金融监管工作协调机制运转安全高效,地方政府和金融监管部门之间权责明晰,建议以地方政府作为牵头部门建立区域金融监管协调机制,在危机处置与风险防范中,可以整合协调地方资源支持,形成立体化、全方面的区域监管协调机制。同时,由于人民银行分支机构作为中央银行派驻地方的金融监管机构,组织辖内各金融监管部门共同防范和化解区域性系统性金融风险是其主要的、重要的职责,而其组织实施货币政策、维护支付体系安全、最后贷款人等职能使人民银行分支机构在维护地方金融稳定方面居于主导地位。建议将地方金融监管协调办公室的职能由人民银行分支机构承担,促使金融监管协调合作工作日常化、专职化,充分发挥人民银行维护金融稳定的职能,解决跨行业、跨市场风险传递的监管模糊问题。

(三)建立金融监管协调合作机制的配套制度体系

首先,尽快明确地方政府、人民银行与各金融监管机构的职责及风险处置责任,针对当前金融业中混业经营状况及交叉业务特点,赋予各监管部门明确的职责与事权。其次,在明确监管职责与风险处置责任的同时,应以制度形式明确金融监管部门之间的沟通协调机制、监管合作机制、信息共享机制、风险处置中的牵头负责和协作配合机制,提高地方金融监管协调合作机制中各机构间的协调度和配合度。第三,统一监管与服务目标,避免监管重复和服务缺失,节约监管成本,提高监管效率,在针对跨市场、交叉性的金融创新监管方面、信息采集方面、实施检查评估方面,应充分发挥协调合作机制的作用,既要确保监管到位,又要避免对同一金融机构实施同类检查评估、重复收集相同性质数据等等,减轻金融机构的负担。

(四)金融监管协调合作机制应突出金融服务引导的理念

发挥金融监管协调合作机制作用,统一规划辖区金融业的发展,引导金融机构合理分布金融资源,鼓励金融创新,减少相关的行政审批,加大对地方实体经济的支持力度。加强对金融机构的综合金融服务与经营的引导,以适当的方式引导地方“影子银行体系”的规范化发展,采取措施拓宽地方法人金融机构发展渠道,推动地方金融的发展。

(五)建立统一金融监管信息平台

针对金融监管信息交流共享机制未能充分发挥作用的情况,应建立一个跨机构、跨行业的统一金融信息共享平台,实现信息的及时提供和获取,节约信息交流成本,增强共享信息利用率,提高信息收集的时效性和准确性,实现地方政府、人民银行与各金融监管部门之间的金融监管信息的实时共享,完善金融监管协调合作机制的信息基础。

参考文献:

[1]罗嘉:《我国金融监管协同机制研究》[J],经济科学出版社,2015.1。

[2]孙慧:《金融监管中的监管信息与监管效率》[J],上海金融,2007.9。

[3]刘晓纯、王颖:《论我国金融监管协调机制的完善》[J],金融与保险,2010.5。

[4]人民银行营业管理部课题组:《北京市金融监管协调机制研究》[J],中国金融,2008.14。

作者:杜涛 单位:中国人民银行郑州中心支行

 

  发布时间:2016/2/26 15:23:01  阅读人次