关键词：农村金融；金融服务；新制度经济学

摘要：由于我国长期二元经济结构的影响，造成农村金融制度设计不合理，农村金融机构支农作用严重弱化，从而导致农村经济发展资金瓶颈长期存在。必须从整体着眼，重新对农村金融机构、政府功能进行定位和战略性调整，推行全面的农村金融制度改革。从新制度经济学的分析视角，提出了农村金融支持农村经济发展的具体措施。

由于我国农村存在严重的金融抑制现象，导致农村金融制度不健全，农村经济发展所需资金不足，严重制约了农村经济发展。必须深化农村金融制度改革，完善农村金融服务体系，优化农村金融资源配置，增强农村金融服务功能，增加对“三农”的信贷投入，促进农民增加收入，这对实现农村经济发展的长远目标及全面建设小康社会具有十分重要的现实意义。

一、农村金融制度的理论分析

制度是确立经济主体之间相互关系的行为准则，农村金融制度安排亦是如此，它是农户、农村基层政府、中央政府和农村金融机构内部人等就界定农村金融资源的所有、使用、收益和处置等一系列权利而达成的一组正式和隐含契约。在当前经济金融制度结构安排下，这组正式或隐含契约使得各利益主体的互动博弈很难导出高效率的农村金融制度安排。

经济发展是金融发展的前提和基础，而金融发展又是经济发展的动力和手段，它们是相互制约、相互促进的关系。据此，1973年美国经济学家罗纳德?麦金农和爱德华?肖提出了著名的金融抑制理论。所谓金融抑制是指政府通过对金融活动和金融体系的过多行政干预抑制了金融体系的发展，而金融体系的发展滞后又阻碍了经济的发展，从而造成了金融抑制和经济落后的恶性循环。作为世界上最大的发展中国家，我国广大农村市场化程度和现代化程度非常低，存在着严重的金融抑制现象。

当前，我国农村金融抑制体现在两个方面：第一是农村金融供给的结构性失衡。首先，农村金融机构布局的抑制。由于小农经济对资金需求的零散性，以及小农经济所蕴含的高风险性与现代金融机构所追求的资金规模化和安全性之间存在尖锐的矛盾，造成了农村金融网点的撤并和金融业务的收缩，呈现出明显的机构布局抑制特征，农村金融机构不能有效地为广大农村提供金融服务。其次，农村金融信贷发放抑制。农村正规金融机构为了防范金融风险，将贷款审批权上收，致使县级以下网点变成上级行吸纳存款的“机器”。再次，农村金融业务抑制。随着农村发展性农户和市场性农户的增多，对金融服务也产生多样化的需求，但农村金融机构服务落后，缺乏创新，使得农村金融服务矛盾突出。第二是农村金融供给总量不足。首先，农村正规金融机构受利益驱动，信贷资金向一些利润较高的行业和产业转移，导致农村资金大量转移。其次，国有商业银行战略调整，其在县域内的营业机构和信贷规模也相应萎缩；有的金融机构甚至在农村只存不贷，挤占和流失了大量农村资金。

二、现阶段农村金融机构在支农服务中存在的主要问题

(一)农村正式金融机构支农作用弱化

农业发展银行是政策性银行，其目标是支持整个农业开发和农业技术进步，保证国家农副产品收购以及体现并实施国家的农业产业政策。但在实践中，其支农职能不断弱化，已演变为专门从事粮棉油收购贷款的银行，并没有充分发挥政策性银行应有的作用，而且其职能定位也发生了偏离。

农业银行是以工商企业为主要服务对象的国有商业银行；随着商业化改革的提速，农业银行已完全转变为商业性银行，从以支持农业为主转变为以支持工商业为主，在商业利益的驱动下，涉农贷款比重明显降低，目前其农业贷款所占比例已降到10％左右，在农村金融体系中的主导地位日趋弱化。虽然农业银行在大多数地区都设有县级分支机构，但是由于其实行严格的贷款权限控制，普遍只存不贷或存多贷少，致使农村资金供求矛盾更加尖锐。

农村信用社主要定位于为农户服务，但长期形成的弊病如产权不清晰，所有者缺位；历史包袱过重，资产质量差，经营困难，潜在的经营风险很大；法人治理结构不完善等。虽然进行了渐进式的改革，但基本上停留在内部组织机构体制和行业管理体制的层面，没有实质性的制度突破。使其在支农过程中的作用被严重弱化。

中国邮政储蓄银行虽然已经正式成立，但是“只存不贷”的单一金融服务功能没有完全改变，抽走了大量的农村金融资源，其65％的储蓄余额来自县及县以下地区。

(二)农村非正式金融机构作用凸显

非正规金融机构也就是民间金融组织，主要包括典当业、私人钱庄、民间集资、民间自由借贷等农村民间金融活动。由于农村正规金融供给严重不足，多种形式的农村民间金融活动异常活跃，已经成为农村借贷的主要渠道。国际农业发展基金会的研究报告指出，中国农民来自非正规金融市场的借款大约为来自正规金融机构贷款额的四倍。对于农民现实金融需求的满足来说，非正规金融市场的重要性已大大超过正规金融市场。

农村金融制度存在的众多问题说明，农村金融制度必须改革，必须从整体着手，重新对农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行及农村信用社进行功能重新定位和调整，并组建新型的农村金融机构，推行全面的农村金融改革，建立更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融制度。

三、深化农村金融制度改革，建立现代农村金融制度

(一)加大政策性金融支农力度

建立现代农村金融制度，必须要研究农业发展银行如何更好地发挥政策性金融的支农作用，加强支持农村基础设施建设。截至2008年10月，我国农业发展银行的贷款余额仅为10224亿元，只占金融机构贷款总余额26.17万亿元的3.9％，其中支持农业基础设施建设的贷款仅为446亿元，占农业发展银行总贷款的4.4％。国家必须对其实行政策性扶持，实行积极的支持和保护政策。

(二)发挥国有及股份制商业银行的支农作用

建立现代农村金融制度，要充分发挥农业银行为“三农”服务的骨干和支柱作用。目前，农业银行在我国县和县以下有28000多个营业网点，具有扶持“三农”的网点优势，是农村金融业的骨干。同时，建立现代农村金融制度，要充分发挥邮政储蓄银行服务“三农”生力军的作用。邮政储蓄银行拥有36000多个网点，拥有一体化的电子网络，资金实力雄厚，存款余额近16000亿元。鉴于商业银行的趋利性和大量分流农村资金的状况，建议考虑借鉴国外做法，明确各行分支机构在城乡的资金使用比例，或要求商业银行将存款增长的一定比例用于购买农业政策性金融债券。

(三)深化农村信用社体制改革，发挥其支农主力军作用

建立现代农村金融制度，对原有农村信用社改革必须要继续执行国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》精神，把农村信用社逐步办成为“三农”服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用。

(四)创新发展适合农村特点和需要的新型微型金融机构及微型金融服务

为了有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区的金融服务，近年来的中央一号文件都提出了应鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，大力培育小额信贷组织，引导农户发展资金互助组织，切实提高农村金融服务。

(五)积极引导农村民间金融组织健康发展，努力培育农村金融多元化主体

要突破农村金融供给的瓶颈，解除农村金融供给抑制，就必须引入竞争机制，放宽农村金融市场的准入门槛，逐步消除农村金融市场的进入壁垒，适当地发展民间金融，进一步拓宽农村金融的供给总量。民间金融是需求诱致性制度变迁的结果，它消除了农户向正规金融机构借贷信息不对称和借贷壁垒的桎梏，应当给予其合法地位。民间金融改革的关键就在于建立市场的准人机制，不能比照城市设立商业银行的标准设立，应根据实际情况，因地制宜地制定准入标准，并加以严格执行。

同时，要从完善法律、制度、政策人手，引导和鼓励民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种形式的农村民间金融健康发展，使其合法化、公开化和规范化，并纳入到农村金融体系中加以监管，以增加农村金融的服务供给，满足“三农”多层次的融资需求。同时，还要通过积极鼓励城市各类银行的金融网点向农村延伸，鼓励外资银行开展农村金融业务，使农村金融主体逐步实现多元化，满足“三农”对资金的需求。

(六)充分发挥政府的作用，加大农村金融政策扶持及健全普惠、保障机制

在当前我国农村金融制度变迁中，政府能够且必须发挥其重要的不可替代的作用。要综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导各类农村金融机构延伸和发展对农村的金融服务，如对涉农贷款比例较高的农村金融机构制定更为优惠的存款准备金政策以及更为灵活的利率政策；引导涉农部门及财政、社保资金存人农村信用社，增加粮食主产区支农再贷款的额度，并延长贷款期限等；降低直至取消对农村信用社征收的营业税；充分发挥公共财政在农村的作用，实行农业贷款财政贴息、风险损失补偿等。

党的十七届三中全会明确提出了要探索建立政策性农业保险制度。从2004年以来连续六年的中央一号文件都对发展政策性农业保险提出了明确要求。近年来中央和地方各级政府对农业保险的支持力度不断加大，并推进了各种形式的农业保险试点。农业保险领域逐步拓宽，险种已达160多个，但农业保险的覆盖面还不强，农业保险法律缺位，农业风险管理机制尚不健全，再加上全球气候的变化和生态环境的恶化，我国农业自然灾害发生的频率和强度显现加剧趋势，灾害事故的破坏力和造成的经济损失愈来愈大。因此，尽快建立农业再保险和巨灾风险分散机制就显得十分迫切和必要。

同时，要建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。近年来，我国各地开展了形式多样的农村信贷担保的探索，如政府出资，政府运作；政府出资或参股，市场化运作；以盈利为目的的商业性担保等，但由于以上担保形式存在诸多制约因素，如规模小、资本金少、风险化解和补偿能力低、监督管理薄弱等，发展建立健全农村保险服务体系还任重道远。

应该说，农村金融问题关乎“三农”的发展，情况极为复杂。我们要从建设社会主义新农村和全面实现小康社会的高度关注农村金融问题，不断扩大农村金融的发展空间，改进和完善农村金融服务，切实防范和化解农村金融风险，促进农村金融业的良性运行。