一、我国失业保险制度的发展

改革开放以来，经济快速自由化造成社会结构改变，贫富差距扩大。失业保险不仅具有经济功能，也具有政治功能，通过失业保险力求社会稳定，以继续维持经济发展，这正是我国在全力追求经济发展的同时，必须逐步发展失业保险的原因。我国的失业保险制度，主要是作为劳动制度改革、企业改革、建立现代化企业的配套措施而形成。改革开放前，我国通过工作单位来向人民提供社会福利服务、进行经济与政治控制，同时安排各种社会制度。也就是说，社会保障体制能否实施、如何实施，都取决于国家的政策与财力，而人民必须通过与工作单位的联系来取得社会保障，工资所得与福利津贴在所谓的“高就业、低所得、低福利”的方针之下混淆不清，形成所谓的“灰色收入”，使人民必须拥有工资加上福利保障才能维持正常的生活。这也是为什么在体制转轨的过程中，坚持经济自由化但又想维持全面控制的社会主义政府体制时，“失业保险”的问题会如此突出的原因，如果遵循经济理性来追求利益最大化，必须裁除冗员、允许收益不佳的企业倒闭，引起失业率升高并影响社会稳定，而且，倒闭的企业将无法提供失业保险给一般员工及被裁撤的员工；另一方面，如果欲坚持社会主义的中心思想，就必须持续提供人民基本的生活保障，追求稳定、全力发展经济。在计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，过去中央计划经济下的全民所有制逐渐发生变革，国有企业也在不断转型。由国家通过企业所包办的各项福利措施，也随着国有企业冗员大量下岗、经济转型产业结构改变，而逐步改变。在户籍制度逐渐改革之下，对于城镇劳动力的保护将逐渐淡去。农村剩余劳动力的转移对城镇劳动力也造成极大压力，如何在体制转变的同时，配合经济体制成长，建构出一套适合我国国情的失业保险，成为现今许多学者专家关心的焦点。有鉴于失业问题在转轨过程中所扮演的关键角色，九五计划和十五计划便将解决失业问题列为建设重点；2004年国务院颁布了第一部《就业状况与政策白皮书》，同年紧接着首次颁布《中国劳动与社会保障白皮书》，内容多以失业保险与扩大促进就业为主，因而失业问题与失业保险的建构，已成为现今我国社会保障体制发展的重点。

二、社会保障的内涵与失业保险的功能

1、社会保障

社会保障通常指实际提供的福利方案或制度，是社会福利主体架构之一，常用来代表社会实际存在的制度，所以它所包含的项目或范围，在不同国家虽然因各国相关福利措施的发展背景而有所不同，但基本精神是相通的。影响我国社会保障体制发展的主要因素，有下列四点：一是与中国的社会主义框架有关，受社会主义意识型态与国家机器的影响。我国的社会主义是要在平等和友爱的基础下，为人民创造更好的生活，但在执行过程中却也会因为阶级身份差异而遭受不平等。二是传统儒家与家庭文化。家庭、亲属和地方小区成为主要的服务提供者，服从大家长———国家的领导。三是二元社会结构。我国社会呈现一种二元发展态势，从社会结构、收入、福利权利与生活机遇来说，农村和城市往往存有很大的不同。四是政府满足人民各种期待的努力都面临着难以克服的困难。因为国家追求经济发展，所以逐步下放财政权给地方，减少了中央财政收入，中央面临财政与权威的双重挑战。

2、失业保险的特性

失业保险制度是各国政府为安定失业劳工所采取的一种互助方案，旨在使失业者的基本生活在失业期间能获得保障。失业保险是社会保险中最基本的一环，目的在为仍具有工作能力与就业意愿，并且付过保费的失业者，提供有限期的给付，以维持失业期间的最低生活。失业保险属于一种“有条件的赔偿”，其权利的原则，带有一些义务，而这种权利是由失业者所取得，期许这位失业者有替代薪资的收入，失业者还需要接受政府或其它组织所安排的职业培训或职业介绍。赔偿与安排工作之间的这种结合，对于当事人而言，产生一种更有约束性的模式。综合欧美各国失业保险制度而言，失业保险主要具有下列四个特性：失业保险是一种“在职”保险，即参加失业保险的人，必须是有工作能力，且已经有工作的人；失业保险给付的申请者必须是非自愿性失业，对于劳工的无正当理由擅自离职者，则不予给付；失业保险旨在对参加保险的被保险人于短暂的失业期间，可维持其基本生活安全，因此，当被保险人再度获得新工作之后，即应停止失业给付；失业保险因可与再就业服务、职业培训密切配合，故其最终目的是在促使失业劳工迅速再就业及增进人力资源的运用。

3、失业保险的功能

结合我国经济社会发展特征，失业保险的功能可归结如下列几点。第一是达到反经济循环的效果。E.Haimann将失业保险给付当作“经济自动稳定器”，在经济发展循环上升期间，增加保险收入而减少失业给付支出，以抑制经济过份扩充；而在经济发展循环衰落期间，失业给付增加，保费收入减少，以维持一定消费支出，避免经济过份萎缩。第二是鼓励雇主稳定雇用，失业保险大多利用经验费率计收保险费，将失业的社会成本分担给雇主，凡较高离职率的厂商，必须负担较高的费率，反之也然。雇主为负担较低的保费，必改善劳动环境以稳定就业。第三是在经济发展过程中，失业为不可避免的现象，失业保险提供劳工失业的后顾之忧，可以提升劳动者的信心提升生产效率。第四是发挥强制储蓄作用。失业保险费平时由工人与雇主分别负担，于工人发生事故时再行领取给付，这对工人与雇主而言皆具有强制储蓄的作用，一方面可享有失业保险基金作为经济发展的基金，另一方面可以节制工人平时浪费，减缓通货膨胀。第五是作为所得分配的工具。失业保险无论是由雇主单独负担，或与劳工共同负担，或是由国家、劳、资三方共同负担，均具有所得再分配的作用，可以缩短所得差距。第六是履行共同社会责任。失业保险在雇主、劳工与政府的合力支持之下，可以协助失业的个人，也可以协助解雇劳工的雇主，共同通过社会保险的“风险分摊”原则，免由资方或劳方独自负担风险。第七是增进劳资双方和谐，维持社会安定。可以降低劳资双方冲突的可能，避免纠纷发生，进而影响整个社会的安定。

三、我国失业保险制度的评估与发展建议

1、失业保险制度的评估

评估发现，在失业保险覆盖面，从1986年《国营企业职工实行待业保险的暂行规定》开始，覆盖面有逐步扩大的趋势，但仍仅限于城镇职工，并未包含农村剩余劳动力与公务员。失业保险法律基础不足，缺乏社会保险法作为基础与其它社会保险统合，造成失业保险与医疗保险、养老保险重迭或涵盖不全；法律位阶过低，目前法律地位最高的《失业保险条例》为国务院所颁布的行政性法规；相关法律配套不足，对于拒缴或拖欠失业保险费用的单位仅能以行政手段进行催讨，并无相关法律可强制执行。对于违反失业保险条例者也无相关刑法可适用。失业保险以中央颁布行政性法规作为原则，各地方政府按照各地实际情况实施，造成制度紊乱及管理上的不便与漏洞；失业保险管理体系政出多门，失业保险由劳动和社会保障部、财政部与民政部进行管理，管理体系不统一，除增加行政成本外，也不利制度的推行。失业保险的功能评估。目前失业保险的功能，主要集中于保障失业人员的基本生活，然成效不佳，且在促进劳动者再就业方面明显不足。失业保险金的发放金额，由各地方政府按照高于当地城镇居民最低生活保障、低于当地最低工资的标准来发放。但失业保险金金额往往过低，或未确实发放，致使失业保险未能有效保障失业人员的基本生活。从基金支出结构来看，用于促进再就业的就业津贴、各项职业培训的比例过低，影响失业保险基金的积极功能。从体制特性来看，我国失业保险仍属于一种局部覆盖的“福利＋保险＋救济”的混合体制，主要问题在于保障对象不明确、保险覆盖面过窄、法规不健全且缺乏必要的监督机制。

2、发展建议

首先进一步加大改革力度，充分发挥失业保险促进就业的作用。失业保险促进就业是制度本身的应有之义，也是大势所趋。一方面，实施积极的就业政策，需要大量资金的支持，而另一方面，失业保险基金又逐年增长，滚存结余额越来越大。应尽快改变这种失业保险基金结余闲置而又面临贬值的局面，扩大失业保险基金促就业的使用范围，力争在以下方面取得成效。其次加强失业调控，充分发挥失业保险预防大规模失业的作用。第一，加强领导，尽快制定完善失业调控方案。要建立相应的协调机制，明确责任，整合力量，不断完善政策措施。尽早制定国家和地方的失业调控方案和具体操作办法。第二，制定和完善失业调控政策措施。控制失业率目标是一项硬任务，完成好这一任务，必须针对影响就业的重点环节采取有效的调控政策和措施。在企业重组改制和关闭破产工作中，要以维护职工合法权益为落脚点，着力解决企业规范操作问题，以及资金到位和再就业服务问题。最后在强调失业保险待遇权利与义务对等原则的同时，应进一步加强对失业人员的就业和再就业服务工作。享受失业保险待遇应遵循权利与义务对等的原则是国际通行规则。我国《失业保险条例》也对此作了相应规定。但从促进失业人员再就业的角度考虑，适当放宽对失业人员就业服务的期限和条件，对于促进他们早日实现再就业将是很有帮助的。按《条例》现行规定，失业人员只有在领取失业保险金期间才能享受免费就业服务。而实际情况是，失业人员在领取失业保险金期满之后仍就不了业的人并不在少数，而处于这种境况的失业人员往往更加需要公共就业服务机构的帮助。因此，建议在适当的时候对《条例》进行相应的调整和修改，并鼓励地方政府在实际操作过程中，适当延长领取失业保险期满但仍未就业的失业人员的就业服务期限。

作者：任艳红 单位：山西永济市失业保险管理中心