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治安治理论文

治安治理论文

治安治理论文范文第1篇

关键词:警察职能,转变,趋势,途径

83年严打以来,我们公安机关天天都在喊坚持严打方针,专项斗争、统一行动一个接一个,公安民警疲累不堪;民警的数量大幅增加,警种越来越多,装备越来越精良,民警的文化水平和其他素质越来越高,指挥中心的建立、现代化的交通、通信设施的配备以及快速反应机制的不断完善,使公安机关控制社会治安局势的能力越来越强,而刑事、治安案件却越来越多;我们天天喊把维护社会政治稳定摆在首位,情报信息工作一再强调加强再加强,而情报不灵、信息不通的情况依然存在,影响社会安定、稳定的群体性事态逐年增多;我们一再强调要牢固树立宗旨意识,全心全意为人民服务,还开展了一系列争创人民满意的活动,而警民关系不够和谐的问题依然十分突出,一些群众不愿提供破案线索、不愿作证越来越成为影响基层公安机关战斗力充分发挥的突出因素。

造成我国公安机关上述困境的社会客观原因很多,比如社会转型、社会矛盾尖锐等等,对于这些客观现实的原因我们无力主动改变。因此,在这里没有必要展开讨论。但是从我们公安机关自身的工作方式和方法上探讨,还是有实际意义的。那么我们公安机关目前还存在哪些亟待解决的问题呢?我认为:

一是按专业依条设置机构,分工过细,形不成合力,警力和其他资源也严重浪费。比如由于分工过细,部门科室多,不仅警力、经费等资源分配困难,而且造成警力分散,捏不成拳头,群众报警后不知该由哪个部门去处理,事事需由公安机关的领导协调,有些性质不明的事项造成相互推诿扯皮,久拖难决。公安机关内部各部门之间也忙闲不均,相互攀比,影响士气。因此,公安机关人员年年增加,而且素质越来越高,但警力不足的问题却似乎永远解决不了。

二是重打轻防,防范工作弱化。首先,专项斗争、统一行动一个接一个,使基层无暇顾及防范工作。坚持严打方针是维护社会安定稳定的重要措施,专项斗争、统一行动也不失为解决一些突出治安问题重要手段,但是,搞专项斗争、统一行动时不能为完成任务,只忙于应付,也要针对问题建章立制,做好防范工作。但实际上对这方面我们抓得比较松,基层也没有太多时间和精力抓这方面的工作,因此防范落空,打完之后类似的问题又迅速反弹。其次,在公安工作的理念和考核评比上重打轻防。如提出“侦查破案是公安机关的硬道理”等口号的同时又一再强调防范是社会工作应该还给社会等,导致不少基层公安机关把侦查破案、打击处理人员的多少作为评先评优的硬指标,而把治安防范工作作为软任务,重视的程度存在明显差别。因此,民警大多喜欢冲冲打打破案件,而不愿意做艰苦细致、婆婆妈妈的基础工作和防范工作。重打轻防,基础工作、防范工作日益弱化的结果是,不仅造成防范工作没有到位,而且公安机关通过基础工作发现违法犯罪线索的功能也大受影响,因此打也没有力量,从而使公安机关陷入案件越打越多,打不胜打的困境。

三是在为人民服务宗旨方面存在虚化现象。每一位公安民警都知道我们的宗旨是全心全意为人民服务,但是怎样为人民服务却不是每个人都知道的,为人民服务只停留在纸上、嘴上的还大有人在。不可否认的是,现在的警民关系没以前那么密切。一些民警群众观念淡薄了,“洋派”多了,“土派”少了,以至于在警察寻求群众协作的过程中,也面临着群众的“门难进”、“脸难看”、“话难听”、“事难办”的“四难”现象,这样的警民关系对警察工作是很不利的。造成这一现象的原因从我们公安机关本身来看,在贯彻执行为人民服务宗旨方面确实只是从队伍建设角度提出过一些政治大原则、大方向,对于如何从具体警务工作角度实践为人民服务宗旨方面却没有明确地告诉过我们的民警。有的民警在写思想汇报的时候知道为人民服务,在实际工作中却不知不觉地损害人民群众的利益,还有的把警务工作狭隘化,凡是与“警”无关的服务工作都不愿意去做,对群众的一些合理合法的要求也漠然视之,无动于衷。尽管群众要求警方协助解决的问题大多与执法活动和犯罪无关,但无动于衷的结果只能是警民关系日益疏远。

四是强调科技强警和队伍正规化建设的同时,在一些基层公安机关中出现脱离群众搞单纯专业化的倾向。有的单位和民警对现代化警务设备过分依赖,无论什么案件、什么情况,都要求上手段、上技术,好象离开了手段、技术就不会办案、办事,完全依靠一些技术手段在某种意义上说反而会降低实际效能。还有单位和民警在纷繁复杂的社会环境中找不准自己的位置,认为自己是执法队伍,只要做好份内工作即可,别的可以不理,特别是在群众和一些政府部门之间产生矛盾的时候,不知自己该干些什么,而总想脱离烦琐杂务当旁观者。在对待人民内部矛盾引发的群体性事态方面,有的人认为公安机关工具,不愿意做艰苦细致的说服教育和疏导工作,总想走捷径,以强制手段予以压服。

存在的这些问题应该怎么解决呢?我认为公安警务工作也是一种服务,只不过它是一种别人替代不了的公共服务。因此,必须改变公安民警过去的“管理者”角色,实现“服务者”角色的转换,改变过去单纯依靠行政命令和行政处罚进行管理的工作模式才有可能求得突破和解决。在这方面,王法金同志的警务工作法值得借鉴。在交谈中我领会到王法金同志的社区公安警务的运作理念就是公安机关职能必须由“查处”职能向“服务”职能的转变。当然,我们说公安民警职能面向服务社会、服务公众职能的转变,并不是不要公安的职能了,只是说在我国社会已经发生重大变化的条件之下。职能已经不能再看作是公安民警的唯一主要职能了。王法金同志认为社区公安警务工作要想变被动为主动就必须要做好预防工作;公安民警不仅是执法者而且应是社区的服务者,不仅要处理紧急事态,而且要尽可能用良好的服务与社区居民搞好关系,公安警务工作要溶入社区,通过发动社区力量搞好防范和管理,来实现社会的安定稳定。王法金的这一社区治安管理思想的内容,我给他归纳一下主要由4大部分组成:

一是整合社区力量,抓社会治安综合治理,预防违法犯罪。王法金同志认为,社区治安是社会治安的一个缩影,社区警务也不是一个孤立的系统,它需要社区各个部门、不同层次共同合作和协作实行综合治理才能完成,只有在社区内把分散的社区力量组织起来,充分挖掘现有的人力资源、财力资源,物力资源、智力资源、信息资源,实行多方面的交流和协作,才能发挥最佳的合力作用,才能使社区各方面的受益。所以社区民警与社区之间要树立共管意识,对共同关心的社区问题进行沟通协商,共同决策,寻求解决的办法,确保社区平安。问题在于怎样整合?《王法金工作法》中的“五个注意”很有参考价值。这“五个注意”是:一是注意调动社区居委会干部的积极性,有事找他们商量,集思广益,主动配合居委会做好份外事和一些公益事。二是要注意发挥社区党员,团员的先进模范作用。三是要注意在创安工作中发现工作能力较强,热心社区工作的治安积极分子。四是注意重塑文明楼群,治安先进村居形象。五是对群防群治组织成员要注意做好“五适”,即适当的身份、适当的照顾、适当的待遇、适当的尊重、适当的交流。王法金在预防方式上主要是实施邻里联防计划,如《敞开式小区创平安社区工作规范》《社区民警巡回责任区工作规范》《文苑警风执法监督员工作规范》等一系列制度。由社区警方发起组织并负责划分邻里联防的区域范围,召集有关会议,帮助推选居民代表及邻里联防的负责人,分发预防犯罪的小册子等宣传品等小读本。邻里联防计划具体由社区警方负责实施。比如动员文苑社区楼里退休的大伯大妈们,让大家前后“楼管楼”,同时,动员社区里的小店店主、开水灶业主,设立起了治安“观察哨”“信息员”,建立起“动与静”相结合的新型防控体系。

二是以民为本,执法为民,改善警察形象。王法金同志认为:“社区的一切警务工作都要以民为根本,以群众满意为目的,要挖掘社区人力资源作为社区治安轴心,构筑社区防控网络,减少犯罪主体对社区生活环境构成的危险和破坏力。只有这样社区警务工作才能实现真正的目的和意义。”“以民为本,在民”的观念还应体现在为民服务上。为民服务的内容很宽泛,目前各级公安机关对此存有分歧。有的认为警务活动必须按照法律规定的范围和方式实施,履行法定职责就是为民服务,在法定职责以外从事为民服务活动有“不务正业”之嫌;有的认为为民服务不应有“份外”和“份内”之别,只要是群众求助的或者警察认为应该帮助群众办理的事情,都应为之。这实际上涉及到本文的主题“警察历史角色转换”的问题。从法律角度讲,警察是应该严格按照法律规定办事的执法者;从社会公众角度讲,警察应是对群众理应有求必应服务者。因此,基于警察扮演着多种社会角色的实际情况,只从一个角度对警察提出为民服务的要求无疑是片面的。在社区警务中,警察为民服务的内容应当以是否有利于维护社会治安、是否有利于密切警民关系的标准来确定。处理法定范围内的事项,办理群众求助的事项,为民排忧解难做好社会援助工作,协助做好社会服务性工作都理应成为警察为民服务的内容。正如王法金同志所提到的:社区民警的服务理念应是贯穿于整个社区警务工作的始终,服务能使民警立足于社区,服务能赢得民心、调动民心。服务好了,矛盾少了,刑事治安案件自然减少了,服务与执法并不矛盾。《王法金工作法》中写到,一个社区民警应是“时时是我们服务的时间,处处是我们服务的地方,件件是我们服务的事件,人人是我们服务的对象”。因而社区民警的服务理念应该是:群众是“顾客”,社区民警是“服务者”。我们与王法金交谈中还深深地感受到,王法金的社区警务工作充满了人性的关怀,比如“黄手帕”工程,他以自己的一颗真心,赢得了居民群众的真情。比如王法金公布手机号有困难找警察;张家的车库门锁坏了、李家的下水管道堵了、赵家养的宠物不见了……这些社区居民的各种求助,都密密麻麻的记在了王法金随身携带的小本子上,至今已记下了满满不下10本,事事有着落。用王法金自己的话来说,就是“群众的事没有小事,我一定尽力而为”。应当讲王法金的社区民警的服务理念充满了哲学思想,他正确摆正了主人与公仆的关系。宪法规定,人民当家作主,是国家的主人。而社会治安涉及到社会内每个成员的利益。因此,在社区警务工作中必须把包括社区组织、单位和居民在内的社区成员置于社区治安治理的主人位置。作为治理治安主体的社区成员,其内涵表现在两个方面:一是公安机关及其社区民警与社区成员在治理社区治安方面两者之间的关系是主人与公仆关系,或者说是伙伴关系,两者之间应当相互配合,密切协作,携手共同搞好社区治安。正是由于两者之间存在着这种关系,公安机关及其社区民警开展各种警务活动必须充分尊重社区成员的意见,使各项警务活动从内容到形式都力求满足社区成员的需求,只有这样才能够建立起相互信任和相互支持的良好协作关系。二是社区成员有权通过自治组织对居住区域内的社会治安实行自治。社区成员对社区治安实行自治包括:制定安全公约或章程;组建安全保卫组织,做好安全防范措施等。同时,为了保障社区成员对社区治安自治取得预期的效果,公安机关及其社区民警应当对此加以指导,但不能把指导转化为行政命令、将自己的意志凌驾于社区成员共同意志之上。社区警务只有根植于社区以及社区群众之中才有生命力。公安机关要维护好社会治安秩序,必须有社会公众的配合与支持。公安机关要想在工作中取得社会公众的配合与支持,必须把为民服务作为社区警务的根本。

三是良性互动,改革警务活动方式,密切警民关系。社区警务的实质是公安机关及其社区民警与社区成员共同治理社区治安,也就是警民互动的过程,能否实现警民良性互动是区别传统警务和社区警务的试金石,也是衡量社区警务进展水平的重要尺度。警民之间能否实现良性互动,关键在于警方,如果警方认为社区成员是自己的管理对象,受自己掌握的权力支配,习惯于发号施令,指手划脚,强行把自己的意志凌驾到社区成员的身上,就不可能实现警民良性互动;如果警方认为社区民警与社区民众之间存在主人与公仆的关系,社区成员是自己的服务对象和工作伙伴,就会以平等的态度来对待社区成员,并最大限度的满足社区成员对自己提出的要求,彼此之间相互信赖、相互支持,就有可能真正实现警民良性互动。实现警民良性互动,一要社区民警改变以往的勤务方式,变蹲办公室为走访社区;把等事干变为深入到社区居民当中找事干;加强与社区居民的感情沟通,密切与社区居民的联系。二要公安机关及其社区民警将有关社区治安的信息及时通报给社区成员,以便社区自治组织采取相应的防范措施。同时也要求社区自治组织应当及时向公安机关及其社区民警反映社区内的社会治安问题和社区成员的意见要求。公安机关对社区居民提出的意见和要求,应快速做出反应,及时妥善处置社区中存在的治安问题。三要公安机关及其社区民警将组建专职保安巡逻队和老年义务巡逻队,必要时社区民警和治安民警可以搭档联勤制和巡访制,实现点面结合,以最大限度地增加警民接触的机会,改善警民关系。王法金同志讲道:社区工作,是一个非常强的社会开放性,是一种亲民工程,既是一门学问,又是一种艺术。王法金认为要做好社区群众工作,应“责任在先、情感在心、艺术在上”,要做到“用情、用心、用脑”。必须在“情”字出大力、流大汗,才能解决好对群众的感情问题。然后利用社会资本,整合社会资源,警民良性互动,群防群治,才能起到事半功倍的效果。

四是问题导向,建立社区反馈机制,是现代社区警务的核心。警察历史角色转换就是要实现警察职能从职能向服务社会、服务公众职能的转变,首先要培养公安民警在社区警务中提高解决社区居民的家事、琐事、婆妈事问题的能力,让公安民警在这些问题解决的过程中达到控制犯罪、预防犯罪的目的。让社区居民的各种自治能力和热情在参与问题解决活动的过程中得到逐步培养、发展。王法金的社区治安管理思想中充满了强烈的问题意识和鲜明的问题导向工作特色。从发现问题中接近民众。从热心、真心、诚心地工作中去做群众工作,更重要的是同社区居民群众打交道过程中要善于融入感情。问题导向在很大程度上,在于使新问题的难度大到能使公安民警激励思考,提高工作艺术;小到自然注意到的新奇因素能引起疑惑,激发工作热情;能使社区居民从公安民警办结的熟悉的家事、琐事、婆妈事中赢得理解、获得一些启发;并从中激发社区居民极大参与的热情,提供一些有助于解决问题的建议。而情报工作是生命线,由于建立信息反馈网络,治安信息员的各种信息源远不断,加上通过走访、座谈、定期召开联防会议等方式收集社情民意,发现有价值的线索,公安民警自然耳聪目明。

总之,王法金的社区治安管理思想既是现代社区警务实践浙江特色的成功经验,更是现代社区警务基本理念指导下的现代社区警务成功实践。与我们公安机关存在的一些问题相比较,王法金的社区警察历史角色转换后的工作优势在于:

第一、社区公安警务要求公安民警依社区开展工作,主要按社区安排部署警力,而且强调一警多能,可以纠正我们按专业分工布排警力的模式,解决警力资源浪费问题。

第二、社区公安警务重视主动先发的犯罪预防和控制,可以纠正当前我们公安机关普遍存在的重打轻防的倾向。

第三、社区公安警务重视群众的力量和作用,可以纠正一些基层公安机关在工作中日益脱离群众,搞单纯专业化的倾向。

第四、社区公安警务要求把群众工作具体化,可以解决我们的一些民警不会做群众工作和为人民服务虚化的问题。

第五、社区公安警务要求社区公安民警充当公众与政府部门之间的沟通桥梁,可以让公安机关通过这一机制了解社情民意,化解社会矛盾,更好地维护社会稳定。

总之,王法金社区治安管理思想的核心内涵就是职能的转变,在警务工作上充满了人性化,是情感加艺术的亲民行为,体现了公安民警应有的价值。应该说社区公安民警历史角色的转换,是我们公安警务战略转变,是适应目前形势的必然要求,理由有:

第一、社区警察历史角色的转换是建立社会主义市场经济体制过程中不断变化的社会环境的要求。特别是加入WTO,意味着我国建立社会主义市场经济体制的努力获得了世界的承认,同时也意味着我国将更加坚定彻底地朝着市场经济的道路方向迈进。相对于计划经济体制而言,市场经济的一个基本要求和特征就是劳动力的自由竞争和流动。在改革开放初期,我国在农村实行土地承包责任制,废除了“一大二公”体制,解放了农村劳动力,加入WTO将极大地促进这一进程的继续发展,无论在农村还是在城市人们可以而且必须自主择业,变动职业乃至失业将成为大多数人生活中的经常性现象,计划经济时期那种由单位统包就业者生老病死一切事物,每个人身上都带着“单位”烙印的生活模式将被彻底改变。除了工作以外,人们的其他活动主要在社区开展,个人事务也将依靠社区服务机构来解决。在这种形势下,公安工作必须立足于社区,成为社区服务的重要组成部分才能赢得群众的拥护与支持,也只有立足于社区才能更有力地预防、发现和打击违法犯罪,保护人民群众生命财产的安全。

第二、社区警察历史角色的转换是党委、政府加强社区建设战略部署的要求。随着城市化进程的加快,加强社区建设已经摆上了各级党委政府的重要议事日程,不仅制定了社区建设纲要,而且相关的工作已经逐步开展。在社区建设的战略部署中,党委政府把维护社区治安列为重要内容,要求建立以公安机关为主体,打防控一体化的社区社会治安综合治理机制。公安机关作为党委领导下的重要政府职能部门必须不折不扣地执行这一决策,自觉投入社区建设事业中,以推行社区警务为手段促进这一机制的尽快建立。

第三、社区警察历史角色的转换是巩固严打整治成果,建立维护社会长治久安长效机制的要求。严打整治斗争年年进行,各级公安机关都面临着如何巩固成果的问题。如果在严打过后,刑事、治安案件依旧迅速反弹,突出社会治安问题一个接一个,成为牵扯党委政府精力,影响经济建设和社会稳定的突出因素,公安机关自身也重新陷入打不胜打、疲累不堪的困境,严打整治斗争就失去了它本应有的意义。所以,我们必须抓住时机以推行社区警务来强化防范和其他基础工作,实现社会治安步入良性循环的轨道。

第四、社区警察历史角色的转换是专门工作与群众路线相结合,有助于密切警民关系。是警察必须不断发展与社会各界的合作,与公众建立密切的联系。维护公民的权利和自由,不断提高服务质量。王法金同志认为,公安职能的核心是执法。是维持社会秩序和为社会提供广泛的服务。而公众为公安民警提供了“公众之眼”,这可以防止犯罪活动,或者把问题报告给公安民警。没有公众积极帮助以提供信息,并愿意作为目击证人作证,公安在预防、打击犯罪方面就会缺乏效率。公众通过各种类型的预防性的努力,能够防止许多类型的犯罪活动。与群众保持良好的关系,专门工作与群众路线相结合,是我国公安工作的优良传统和优势。在新的历史条件下,公安工作面临很多新情况、新问题,而坚持群众工作为主线,使公安工作扎根于群众之中,则是公安的基本建设。也是防控体系建设的成败之举。因此。在公安职能转变的今天,必须落实群众路线,密切警民关系,为公安职能的转变创造良好的群众基础。

第五、社区公安民警历史角色的转换有助于解决公安机关经费不足、警力不足等实际困难。西方国家的社区警务正是基于政府不可能对警务工作作无限制投入的观念而提出的,从实践来看,基础工作、防范工作做好了,案件少了,公安机关的经费、警力支出就会相对减少。同时,依托于社区开展警务活动,通过社区党委、政府机构和群众组织的支持,再加上群防群治队伍的健全完善,公安机关警力不足、经费紧缺的问题应该会有所缓解。

其实不仅是社区警务要学王法金,树立以民为本、执法为民的思想是我们全体公安队伍终身要解决的问题。尽管时代不同了,科技在进步,观念在更新,然而群众观念、群众路线、群众工作的看家本领永远不能丢。完全可以这样说,一个不会做群众工作的民警,、就绝对不是一个称职的民警,尤其在基层,更是重中之重的一个问题。反思由于不会做群众工作的缺失,给我们公安工作、公安形象所带来的一系列影响、失误、恶果:我们必须高度重视,必须全警补课。要把学会做群众工作作为公安民警,尤其是基层一线民警的重要考核指标。近年来,我省许多地方的公安机关在警务改革和强化服务群众方面作了不少有益的探索,但并不是全方位的系统的改革,只能解决一些局部的问题,而警察职能的转变,角色的转换,才能从根本上解决我们公安机关存在的问题。那么我们公安机关怎能适应目前的形势和要求呢?笔者认为应从以下三个方面入手:

一、按以块为主的原则理顺公安体制。特别是在县一级公安机关必须改变主要按专业设置机构、部署警力的模式,把有限的警力和资源最大幅度地投入到社区警务工作中去。按属地原则把治安管理职责、权限和相关警力下放到派出所,保证派出所有足够的警力开展社区治安管理和服务工作。在派出所也实行按块管理和一警多能、综合执法服务机制,根据人口、区域面积和居委会设置情况设立社区警务室,尽可能把民警安排到第一线发挥服务群众和保一方平安的职能作用。

二、按以防为主,打防结合的方针,摆正打防关系。总书记对消防工作“隐患险于明火,防范胜于救灾,责任重于泰山”的批示,科学地阐明了消防工作中防范与救灾的关系,江总书记的这个批示不仅适用于消防工作也同样适用于处理整个公安工作中的打、防关系。通过防范达到少发生案件、事故,其社会效益、经济效益都远远胜于发生后去破案、去抢险救灾。就警察的职能看,一方面要坚定不移地严厉打击刑事犯罪,稳定社会;另一方面要通过防控手段消除犯罪因素,遏制犯罪行为,确保一方平安。实践证明,只打不防,打不胜打;只防不打,防而无力。把打击与防范两者有机结合起来,才是社会治安趋于严峻态势下必须遵循的方针。但打击毕竟只是治标,是手段而不是目的。警察工作根本目标在于实现和维护社会的长治久安,为社会主义现代化建设创造一个正常稳定的社会治安环境。因此,预防、控制和减少违法犯罪的发生。是治安管理的一项主要内容,也是警察机关的主要职能。其次,应该正确认识警察的服务职能,增强服务意识。我们知道,服务群众是公安工作的宗旨,群众满意是检验公安工作的标准,群众是公安工作的力量源泉。如果没有人民群众的支持和拥护,我们的工作将无从谈起,更不可能取得一个又一个胜利。防范工作要依靠社会,通过组织和发动社会力量来开展,而不能说还给社会,撒手不管。因此,侦查破案是公安机关的硬道理,防范和基础工作同样也是公安机关的硬道理,两者不可偏废。社区警务的重点是防范,是基础工作,我们不仅要从观念上重视“防”,还要从工作措施、考核指标和民警待遇等各方面体现出来,使民警乐于防、安于防,在防的工作中创造辉煌的业绩。此外,还要加强对防的工作的指导、训练,制定科学合理的防范工作计划,引导民警开展好创安全社区、群防群治等工作,建立严密有效的治安防控网络,维护社会安定稳定。

治安治理论文范文第2篇

内容提要:治安管理处罚与刑罚存在着协调的基础和适用上衔接的可能。两种处罚的协调首先表现在处罚种类的协调,可增加治安管理处罚单处罚款和刑罚单科罚金的条文;增加侵犯财产权行为和部分妨害社会管理行为的罚款数额;以违法所得数额或违法涉及数额为基准,处以一定比例的罚款;保留行政拘留和拘役,设定适用行政拘留情形与其他处罚任选,缩短行政拘留期限,减弱行政处罚剥夺人身自由权的权力。治安管理处罚中可借鉴刑罚的管制刑设定非监禁处罚,并增设相关法律措施。治安管理处罚程序存在证据规则不规范、案件调查手段适用程序混乱、听证程序名不符实、相关法律措施程序缺乏等问题。两种处罚的适用衔接学理上采选择适用说和合并适用说的集合,适用程序上衔接采刑事优先原则。

从法律层面上讲,治安管理处罚和刑罚是两种性质的处罚,然而就其处罚对象来看,违反治安管理行为和犯罪行为在违秩序、危害社会的本质上是一致的。因此,两种处罚存在着协调的基础和适用上衔接的可能。

一、两种处罚协调问题的提出

(一)两种处罚协调问题

两种处罚协调问题,实质上是考量两种处罚体系自身存在的问题。所谓体系是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体,处罚体系则可以理解为以处罚为核心的诸要素之间相互联系而构成的整体。那么,治安管理处罚与刑罚的协调即围绕着惩罚违法行为(包含违反治安管理行为和犯罪),刑法和治安管理处罚法设定相互配合适当的以处罚为核心的诸要素之间相互联系和相互作用,以发挥良好的处罚作用。治安管理处罚体系构成要素包括治安管理处罚种类、相关法律措施和处罚程序;刑罚体系则是指刑法规定的并按照一定次序排列的各种刑罚方法的总和。

研究两种处罚的协调,在于两种处罚权经常交织在一起而发生矛盾,进而影响处罚的效果。诸要素自身存在的问题,使得他们之间不能很好地发挥惩罚违法犯罪、保障社会的作用。如涉及诈骗的行为,治安管理处罚法只设定了宽泛意义的诈骗,即凡属于以非法占有为目的,用虚构事实或隐瞒真相的方法,骗取公私财物的,都是诈骗。刑法则以骗取公私财物的方法不同设定了多种诈骗罪,构成这些不同诈骗罪的骗取财物起点数额亦不相同。除了一般诈骗罪外,常见的还有集资诈骗、合同诈骗等,构成犯罪的数额起点从5000元以上到上万元甚至数万元。如集资诈骗,个人集资诈骗数额在10万元以上的,单位集资诈骗数额在50万元以上的,是构成集资诈骗罪的数额起点。①不足起点数额的,其诈骗不构成犯罪而属于《治安管理处罚法》调整的诈骗行为范畴。由此可见,诈骗行为包含的诈骗数额差异非常大,法定治安管理处罚的处罚种类和幅度显得单调和力不从心(10日以上15日以下拘留,可以并处1000元以下罚款②)。就集资诈骗罪而言,法定刑罚是处5年以下有期徒刑或者拘役,并处20000元以上200000元以下罚金,③处罚层次从高到低较丰富,且罚金数额较大,基本上达到不使行为人在经济上获益的目的;而诈骗数额达数万元的(集资)诈骗行为受到的处罚既不能安抚被侵害者,更不能保障社会经济安全,因而处罚不协调。再如,北京奥运会期间许某以1万元出售了3张每张面值800元的田径比赛门票,从中获利7600元,许某以倒卖有价票证的违反治安管理行为被行政拘留处罚,④法定治安管理处罚是10日以上15日以下拘留,可以并处1000元以下罚款;⑤假如倒卖有价票证数额较大构成倒卖有价票证罪,法定刑罚是处2年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处票证价额1倍以上5倍以下罚金。⑥1000元以下罚款针对获利7600元与票证价额1倍以上5倍以下罚金针对更多获利,都不足以从经济上给予行为人严厉处罚,因而处罚不协调。

(二)两种处罚协调的基础

两种处罚之所以能够协调,不仅在于两部法律目的一致、功能相同、处罚的对象关系密切,更主要的来源于权力的制约和交织。

西方国家权力分为三种,即“三权分立”的立法权、司法权、行政权,由不同的国家机关独立行使,以防止权力滥用。我国不实行“三权分立”,但实行权力制约,授权国家行政机关依法行使管理国家事务的行政权,司法机关行使司法权。由于行政权涉及社会生活的方方面面,关系到公民、法人和其他组织的切身利益,为提高行政权运作的效率,法律会赋予行政机关很大的自由裁量权。“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”司法权提供了制约和监督行政权力强有力的保障机制。

治安管理处罚权以维护社会治安秩序为其价值和出发点,讲求效率,同时也遵循公正原则;⑦刑罚权(或说司法权)以公正为其最高价值,但也兼顾效率。因而在立法和执法中,两种权力交织是法律发展的结果和趋势,诸如治安管理处罚程序中引进司法程序、告知制度、听证制度以及处罚决定后可以提讼等,保证公正的实现;而刑罚中的自诉、刑事和解等,又是行政权的典型表现。

二、处罚种类缺失分析

治安管理处罚种类包括两部分:一是处罚,包括警告、罚款、拘留和吊销公安机关发放的许可证,以及对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境;二是相关法律措施,主要有收缴、追缴、责令严加管教、责令严加看管和治疗、约束、责令不得进入体育场馆观看同类比赛、强行带离现场、责令停止活动、责令改正、取缔、强制性教育措施。

刑罚种类也包括两部分:一是主刑,二是附加刑。主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑;附加刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产。本文重点分析罚款与罚金、行政拘留与拘役、非监禁处罚与管制和相关法律措施。

(一)罚款与罚金

治安管理处罚属于行政处罚,行政处罚的核心也是其与刑罚的主要区别在于大量设定财产罚,这也是各国和地区行政处罚法律的典型标志。

如德国《违反秩序法》处罚种类主要是罚款,也有没入和警告,罚款幅度一般为5马克至1000马克。罚款之适用非常详尽,明文规定:罚款之处罚以违反秩序的种类及行为人所应受非难程度为衡量基础,亦应斟酌行为人的经济关系;罚款得超过行为人因违反秩序所获得的经济利益,如法定最高金额仍不足以符合上述规定时,科处得超过法定最高金额之罚款;过失行为之罚款,仅得处以规定罚款最高金额之一半。中国台湾地区《社会秩序维护法》规定罚锾是六种处罚种类之一,但罚锾的适用达到了该法分则中的每一个条文、每一种行为。该法分则从第63条至91条共设29个条文,其中罚锾和拘留可以选择适用的条文计13条,其他16个条文都是罚锾处罚或者少量的罚锾与申诫、勒令歇业、停止营业的选择或并处。也就是说,每种违法行为均可能处以罚锾处罚;而且规定罚锾逾期不完纳者,警察机关得声请易以拘留;在罚锾应完纳期内,被处罚人得请求易以拘留。

德国和中国台湾地区的法律规定都非常注重罚款处罚及其适用,甚至用剥夺人身自由来保证罚款的执行:(1)每一类违法行为均可能受到罚款处罚;(2)对罚款处罚考量各种情形,分别予以从重和从轻处罚,如从违法行为中获取大于处罚最高幅度的经济利益的,从重处罚,过失行为则从轻处罚;(3)易科拘留保证罚款的执行。

相比较我国现行《治安管理处罚法》关于罚款的设定有以下缺失:(1)罚款数额偏低。对于扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、侵犯财产权利以及大量妨害社会管理行为,罚款数额最高1000元尚不足以达到惩戒违法行为人的效果,尤其是经济违法行为。如前所述尚不够刑事处罚的集资诈骗行为,其侵犯财物数额动辄上万元,而对其罚款最高1000元的处罚显然偏轻。尽管还有行政拘留处罚,但最高拘留15日的惩戒效果远不如高数额的罚款。(2)罚款适用范围狭窄。处罚设定的条(款、项)共计127项,直接适用单处罚款和可以选择罚款共32项,占处罚总项的25%,显而易见,罚款处于附加罚的地位,与其行政核心处罚地位大相径庭。(3)保证罚款及时执行的制度尚未建立。与拘留直接送达拘留所执行不同的是,罚款执行设定了罚缴分离原则的一般缴纳程序和当场缴纳程序,而当场缴纳不能实现的转为一般缴纳,一般缴纳程序有期限选择,而我国现在尚无社会信用保障制度,由于一些公民的法律意识较弱,相当比例的罚款缴纳不能实现是不可避免的,尽管法律设定了强制缴纳措施,但从其效力来看微乎其微。

刑罚的罚金刑依据犯罪情节决定罚金数额,即依据违法所得数额、造成损失大小等,并综合考虑犯罪分子缴纳罚金的能力依法判决。刑罚发展至今增加了新的内涵,如为避免监狱内交叉感染的非监禁化,为有利于犯罪人再社会化的非犯人烙印化以及总体趋势的刑罚轻缓化等,罚金刑发挥了不可磨灭的作用。其特点是:(1)适用范围较为广泛,主要适用于破坏市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪以及贪污、贿赂罪,皆涉及经济犯罪。(2)罚金数额既原则又灵活,且没有上限,以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则,确定三种形式:规定罚金下限不能少于1000元;规定相对确定的罚金数额,如集资诈骗罪并处20000元以上200000元以下罚金;以违法所得数额或犯罪涉及数额为基准,处以一定比例或数倍的罚金。(3)单科罚金的法条过少,一般都是与自由刑并处,因而是附加罚的地位,影响其发挥应有的作用。

笔者认为,罚款与罚金刑的协调可考虑:(1)增加治安管理处罚单处罚款或者罚款与其他处罚种类可以选择适用的条、款、项,使罚款居于核心处罚的地位;增加刑罚单科罚金的条文,尤其涉及经济的犯罪。(2)增加侵犯财产权行为和部分妨害社会管理行为的罚款数额,以与罚金刑衔接。(3)以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则,在当前相对确定罚款数额的基础上,以违法所得数额或违法涉及数额为基准,处以一定比例的罚款。

(二)行政拘留与拘役

行政拘留(本文简称拘留)是六种治安管理处罚种类(含两种附加罚)之一,拘留期限为15日以下,数行为并罚,合并执行不超过20日。就拘留处罚的设定来讲,如前所述,处罚设定的条(款、项)共计127项,直接适用单处行政拘留和可以选择处行政拘留(包括并处或者可以并处罚款)共四种形式84项,占处罚总项的66%,有的尽管是并处或可以并处罚款,但以行政拘留为基础,与罚款设定情况相比,可见行政拘留已是治安管理处罚的主要形式;刑罚的拘役设定为主刑,且分则中70%以上的条文都有拘役,因此,这种短期剥夺行为人人身自由的处罚分别属于治安管理处罚和刑罚的主要处罚种类。无论是治安管理处罚还是刑罚,短期剥夺人身自由的处罚被认为是能够促进违法犯罪改造的较好的处罚方法,但也正是短期自由罚使违法犯罪者丧失对人身自由拘禁的恐惧,且极易交叉感染而再犯。

德国《违反秩序法》来源于原德国刑法的违警罪,违反秩序行为是整合违警罪而来,在其设定行政处罚的法律《违反秩序法》中,并没有将短期自由刑带进该法,而以罚款为主。中国台湾地区《社会秩序维护法》的拘留处罚来源于1947年的《违警罚法》,发展至《社会秩序维护法》时,只有一少部分行为选择性地适用拘留,拘留期限缩短为3日以下,数行为并罚合并执行不超过5日,且拘留的决定权由法院行使,显然是废除或减弱行政处罚中的剥夺人身自由权。

笔者认为,依据我国历史渊源和当前社会状况,行政拘留和拘役依然可保留,但二者处罚的协调应当考虑:(1)设定适用行政拘留情形与其他处罚任选,变其主要处罚形式为可选处罚形式,针对各类违反治安管理行为中的情节严重者适用;拘役除应包含行政拘留适用情形中的构成犯罪的轻者外,其他各种犯罪亦少用为好。(2)缩短行政拘留期限至7日以下,减弱行政处罚剥夺人身自由权的权力,同时也避免交叉感染;拘役期限可保持不变。

(三)非监禁处罚与管制

刑罚的管制刑是主刑中最轻的一种处罚,是对犯罪分子不予关押而限制其一定人身自由的非监禁刑,适用于主观恶性不大的初犯、偶犯、未成年犯,范围较宽。这种处罚一方面不影响罪刑较轻的犯罪分子的劳动、工作和家庭生活,有利于改造;另一方面还可以避免罪刑较轻者在监狱中交叉感染,又符合世界刑罚发展的行刑社会化的趋势。当前在实践中,管制刑形同虚设,原因在于管制刑的执行难以操作,尚无合理的执行程序。同时,笔者认为,治安管理处罚中可借鉴刑罚的管制刑设定非监禁处罚,与上述减弱行政拘留权的思路匹配。

(四)相关法律措施

治安管理处罚的相关法律措施是非处罚性质的措施,他们与治安管理处罚种类相辅相成,构成一个统一的整体,对治安管理发挥着重要的作用,成为治安管理处罚体系不可分割的一部分。针对不同的情形适用不同的法律措施,能够及时恢复被违法行为破坏的社会秩序。如《治安管理处罚法》第38条规定,举办文化、体育等大型群众性活动,违反有关规定,有发生安全事故危险的,责令停止活动,立即疏散,对组织者予以处罚。在此种情形下,立即“停止活动”显然要比事后对组织者处罚重要得多。

刑罚中可考虑增加辅助处罚的法律措施,以体现教育预防功能。分为两种情况:一是判决刑罚的同时作出及时执行的相关法律措施,如某未经公安机关许可的旅馆,负责人组织构成组织罪,依照《刑法》规定对组织者处以刑罚,但对该非法旅馆如何处置,《刑法》并没有规定。尽管有相关法规可以对其处置,但在《刑法》中设定取缔并在同一判决书中作出取缔措施则更加科学;假如该旅馆具有合法资格,可在《刑法》中设定吊销许可证并在同一判决书中作出吊销许可证措施(吊销许可证属于行政处罚种类,但作为刑罚的相关法律措施并不矛盾)等。于此情形,刑罚具有优先权,任何行政机关可依照刑事判决依法履行职责。《刑法》中设定了法律措施,在对行为人进行调查的过程中,既可控制该旅馆,也可避免尚未最后判决行为人是否有罪旅馆即被查封的后果,以保障当事人的合法权益。二是判决刑罚的同时作出刑罚执行后应当执行的相关法律措施,类似剥夺政治权利的执行。如非法侵入计算机信息系统罪的行为人,刑罚执行后应当在一定时限内不得将非法侵入计算机信息系统中获取的信息告知于他人,或者在一定时限内不得使用计算机或者不得使用计算机网络等。当然这种法律措施更适用于短期自由刑、管制刑、罚金刑和单处剥夺政治权利,长期自由刑和无期自由刑不存在上述问题。

基于上述分析,治安管理处罚种类可考虑设定警告、罚款、限制人身自由罚(非监禁罚)、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证以及对外国人适用限期出境或驱逐出境。与现行法律相比,罚款数额增加,拘留期限减少,限制人身自由罚期限最高20日或30日(以有别于管制刑)。刑罚种类可考虑设定主刑罚金、管制刑、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑,附加刑剥夺政治权利、没收财产,另设相关法律措施。在此罚金成为主刑,设定管制刑的执行程序,拘役适用范围包含拘留适用情形中的构成犯罪的轻者,同时适当扩大其他犯罪的适用,总体适用范围不宜过大。

三、处罚程序缺失分析

刑罚是司法权,实施刑罚适用司法程序,司法程序由专门的刑事诉讼法规范,并随同刑法不断发展和完善。而治安管理处罚程序的缺失阻碍了治安管理处罚的发展和完善,本文主要分析治安管理处罚程序的缺失。

(一)证据规则不规范

证据的基本范畴包括证据的法定形式、证据与证据材料的关系、定案依据与非定案依据、证据能力与证明能力以及其他证据规则。证据是认定违反治安管理行为(治安案件)的核心,没有证据也就无所谓违反治安管理行为,治安案件中的证据适用更是一个非常重要、非常复杂的问题。例如,一个价值100元的财物被损坏的案件,行为人和被侵害人对事实和财物价值无异议,那么此财物价值还要否进行鉴定?再如一个伤害案件中,行为人将被侵害人胳膊打出一块淤青,这种伤要否鉴定?当然从总的证据适用原则来讲,这两种情形应当进行鉴定,但办理治安案件的成本会大大提高,其效率则大打折扣;而且从行为人和被侵害人角度看,是否合情和必要也值得讨论。本文由中国论文范文收集整理。

治安管理处罚的证据规则在法律中没有明确规定,《治安管理处罚法》第79条只是笼统规定,对治安案件的调查应当依法进行;严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据;以非法手段收集证据不得作为处罚的依据。这种证据规格和证明标准均不明确,在治安管理处罚实践中对违法行为人和公安机关产生了极为不利的影响。而公安机关通过部门规章的形式,即公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)对部分证据规则作出规定,其权威性以及法律的严肃性值得商榷。我们认为,证据规则可分为两个层次,由法律设定最基本的证据规则,如证据的法定形式、定案依据与非定案依据、证据能力与证明能力等,再由部门规章对其进行细化以方便操作。

(二)案件调查手段适用程序混乱

案件调查手段适用程序的混乱问题主要表现在两个方面:一是盘查权的禁止性适用规定。盘查权是《人民警察法》赋予公安机关控制违法嫌疑行为人的一种必备的手段,各国都有类似权力的设定。为防止基层公安机关及其人民警察滥用盘查权,公安部了部门规章《公安机关适用继续盘问规定》。据我们了解,自该规定施行以来,实践中盘查权的继续盘问因为苛刻的适用程序而无法适用。诚然,公安机关在以往适用盘查权过程中的确发生了许多滥用权力的问题,但将此权力通过部门规章进行控权性解释而完全控制不得适用,则走向另一个极端。二是公民住所检查权的约束。为保证公民住所不受侵犯,针对涉及案件的公民住所的检查应当予以控制。《治安管理处罚法》第87条规定“检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件”是必要的,但此规定过于机械而不能满足实践需要。如公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案(事)件等,不立即检查可能对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害时,依然要求检查人员开具检查证才能实施检查,显然不合情理,也违背了人民警察依法及时维护社会治安秩序的宗旨。但此情形由规章《程序规定》予以扩权性解释,尽管满足了实践需要,却违背了法治原则。

对于第一种情况,一是规范盘查权适用程序是必要的,但应当在立法本意下进行;二是能动性是行政权行使的一项原则,为防止其能动性变成滥用,当加强权力监督,而非限制权力本身。对于第二种情况,则属于立法的缺陷,应通过法律“修正案”形式进行补充,而不能由部门规章设定。

(三)听证程序名不符实

听证程序作为行政机关在行使行政权力过程中的事中监督,在中国的行政程序中至关重要。《行政处罚法》专节规定听证程序,《程序规定》更是用了专章四节规范听证程序(不仅仅是规范治安管理处罚,还包括其他公安行政处罚),但治安管理处罚实践中却甚少适用听证程序。究其原因,一是听证适用的案件范围过窄。《治安管理处罚法》第98条规定,吊销许可证以及处2000元以上罚款的,当事人有权要求听证。吊销许可证处罚限于《治安管理处罚法》第54条第3款的一类行为;2000元以上罚款处罚限于《治安管理处罚法》第61条、62条、66条等规范的17种行为(以公安部的《关于规范违反治安管理行为名称的意见》为标准),约占全部违反治安管理行为(同前述标准)11%,其中除了第70条规范的行为和第73条规范的教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射行为处拘留并处罚款外,其他行为均是处拘留可以并处罚款。因此,上述11%中又有大量行为实际上没有被并处罚款或者罚款达不到2000元而行为人无权要求听证。二是拘留处罚的听证问题。如前分析,拘留是治安管理处罚的主要形式;拘留又是治安管理处罚甚至是整个行政处罚中最严厉的处罚。《行政处罚法》第9条强调规范限制人身自由的行政处罚只能由法律设定,拘留的暂缓执行等替代听证程序的说法是讲不通的,因而拘留被排除在听证程序之外只能使听证程序处于尴尬境地。

(四)相关法律措施程序缺乏

相关法律措施不是可有可无的,能够发挥处罚本身不能发挥的作用。现在相关法律措施作用弱化,由于程序不健全,影响其发挥良好作用。从治安管理处罚的功能看,设定各种处罚种类正是发挥其惩戒功能,使其体验违法而受处罚的苦痛,如剥夺人身自由,剥夺财产等。但是处罚仅仅停留在这个阶段是远远不够的,不能达到处罚的最终效果。因此,法律中设定一些相关法律措施,依据其主观恶性程度、人身危险性等适用,以体现教育预防功能。这些法律措施同样具有法律强制性,涉及人身或财产权利,因而必须附加相应的适用程序,才能发挥良好作用,以保障当事人的合法权益,弥补处罚的不足,更好地维护社会治安秩序。从现在的立法来看,恰恰缺失程序的设定,给予执法者很大的自由裁量权,导致滥用具有强制性的法律措施。:

四、刑罚与治安管理处罚适用衔接

刑罚与治安管理处罚适用实践中衔接有两个层次:一是处罚适用衔接;二是处罚程序适用衔接。

(一)处罚适用衔接

1处罚适用衔接的基本原则。处罚适用衔接是指在治安管理处罚与刑罚竞合时,如何对行为人适用处罚。现在理论界有三种主张:(1)选择适用说,或称替代主义说。该说认为在行政处罚和刑罚中选择一种处罚,不能并用,且按照重罚吸收轻罚的原则,选择刑罚处罚。(2)附条件并科说,或称免除代替说。该说认为行政处罚与刑罚竞合时,处罚上可以并科,但是任何一个处罚执行后,认为没有必要执行另一个处罚时,可以免除该处罚的执行,即执行上的免除。(3)合并适用说,或称双重适用说。该说主张既适用行政处罚,又适用刑罚。

我国法律明文规定了处罚适用的衔接原则。《行政处罚法》第7条第2款规定,违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。《治安管理处罚法》第2条规定,扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。我们认为,这两条规定包含两层含义:一是违法行为构成犯罪的,选择刑事处罚;二是假如已经行政处罚的,不能以行政处罚代替刑事处罚,应当再选择刑事处罚,是上述选择适用说和合并适用说的集合,即违法行为构成犯罪,首先适用刑罚,假如由于其他原因适用了行政处罚,应当还要适用刑罚。这种适用原则是合理的,从其具体适用上也可以验证。

2处罚适用衔接的应用。

(1)性质相似的处罚的适用。性质相似的处罚即无论是治安管理处罚或是刑罚种类同属于人身自由罚或财产罚,如行政拘留、拘役和有期徒刑、罚款和罚金,其处罚适用首先选择刑事处罚;假如已经作出行政处罚的,要选择刑事处罚,而将行政处罚予以折抵。(2)性质不相似的处罚的适用。其处罚适用首先选择刑事处罚,再选择行政处罚。如选择适用了有期徒刑,但行政处罚对此行为规定了罚款或吊销许可证,再选择罚款或吊销许可证的行政处罚;假如先对其作出了罚款或吊销许可证处罚,还要选择适用刑事处罚的人身自由罚。(3)免予刑罚处罚后,选择适用行政处罚。(4)不予刑事处罚的,选择适用行政处罚。如15岁的未成年人盗窃财物价值上万元,但依据《刑法》第17条规定不予刑事处罚,可以依据《治安管理处罚法》给予治安管理处罚。

(二)处罚程序适用衔接

依据上述处罚适用衔接原则,处罚程序适用衔接采刑事优先原则,即同一案件既是治安案件又是犯罪案件,首先选择刑事诉讼程序追究行为人的刑事责任,再选择行政处罚程序追究行为人的行政责任。《行政处罚法》第22条规定,违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。《治安管理处罚法》第95条规定,违法行为已涉嫌犯罪的,移送主管机关依法追究刑事责任。这里包含:一是违法行为涉嫌犯罪,移送主管机关依法追究刑事责任;二是同案犯中只要一人涉嫌犯罪,全案移送主管机关调查、证实其犯罪;三是同案犯中有不构成犯罪的,移送行政机关依法追究行政责任。这样既可解决予以刑事处罚的同时再选择行政处罚适用程序的效率问题,降低执法成本;进而可考虑由同一法院对“同案犯中不构成犯罪的”一并作出行政处罚。

【参考文献】

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李文燕,杨忠民1刑法学1北京:中国人民公安大学出版社,2007:162

治安治理论文范文第3篇

[摘要]本文对会计信息失真、特别是违法造假的会计信息失真现象,以四川红光实业公司的案例为分析对象,从我国现有制度安排的角度进行分析。分析认为,现有的制度安排本身排斥高质量的会计信息,并诱发会计信息违法性失真。本文分析的政策性意义在于:会计信息失真的治理,不仅仅是一部《会计法》或相应的会计技术规范所能解决的,相关的法律制度安排等才是解决会计信息失真的治本之举。

[关键词]制度安排会计信息披露质量红光公司

一、引言

为寻求提高会计信息质量,我国政府有关管理部门先后制订并了数十项相关的法规与制度,如《企业财务会计报告条例》(国务院)、《企业会计准则》、《股份有限公司会计制度》、《会计基础工作规范》(以上为财政部)、《上市公司财务报表披露细则》(中国证监会)等。1999年10月31日,第二次修订的《中华人民共和国会计法》正式,并要求自2000年7月1日起施行。新《会计法》的修订、颁布与实行,被认为是旨在改善我国会计信息质量、杜绝虚假会计信息。与之相适应,财政部又于2000年12月了《企业会计制度》。所有这些努力,无疑,会在一定程度上促成提高我国的会计信息质量。

但是,会计信息具有经济后果,已为理论界从多个角度进行验证。会计信息质量的提高,必将改变原有市场上各利益团体的利益安排。显然,那些利益受损的团体将不会为追求高质量的会计信息而自愿放弃既得利益。换言之,仅仅依靠会计准则与会计制度本身,应当不会显著地改变会计信息质量。

如果将现代市场经济环境下助人和主体一般性地界定为“逐利的理性经济人”,那么,他(们)的行为模式主要取决于该项行为所可能产生的经济后果。而某项行为的经济后果又在相当程度上受当时的制度安排所决定。“制度可以定义为社会中个人所遵循的行为规则”。换言之,是某一时期社会的制度安排,决定了人们的行为方式。将这一基本推论用于会计信息的提供行为与会计信息质量的分析中,可以认为,提供会计信息的行为与当时社会的制度不可分离。如果一定时期的制度安排鼓励提供高质量的会计信息,并对实施这种行为的主体给予奖励,则市场上普遍提供的会计信息,其质量应当能令人满意;反之,如果市场不奖励、甚至惩罚提供高质量会计信息的主体,那些提供虚假会计信息的主体又能获得不菲的收益,则市场上普遍流行的会计信息,虚假成份必定居多。

本文将依照这一逻辑展开。其中,第二部分主要讨论制度安排对会计信息提供的影响及相关的市场激励或惩罚,以期构建一个一般性的分析框架;第三部分简要描述红光实业案例,为下文的分析与讨论,提供基础;第四部分是本文讨论的重心,将以第二部分所形成的基本分析框架为工具,讨论红光实业案例中各行为主体的激励与约束分布;最后是必要的讨论与本文结论。

二、制度安排与个体行为:一个分析框架

什么是制度?经济学界存在多种解释。早期的制度经济学家康芒斯将制度定义为“集体行动控制个人行动”,集体行动包括从元组织的习俗到有组织的机构以至国家,它们对个体行动的控制是通过利益诱导(用康芒斯的话:对个人有益)和禁例的方式进行的(康芒斯,中译本,第二章)。换言之,制度可以决定(通过诱导或禁止)个人行为。舒尔茨(T·Schultz)认为,制度是行为规则,它们涉及社会、政治及经济行为。例如,它们包括管束结婚与离婚的规则、支配政治权力的配置与使用的宪法中所内含的规则,以及确立由市场资本主义或政府来分配资源与收入的规则(科斯等著,中译本,1994,第253页)。作为制度决定论者,诺斯对制度先后有过多次描述与界定,他在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中将制度抽象为:“是一个社会的游戏规则,或者,更规范地说,是人为设计的约束(vpmdytsomyd),用于界定人与人之间的交往”。

当康芒斯说制度通过利益诱导或禁例的方式影响个体行为时,他已经说明制度对个体行为产生影响的方式:利益。如果将每个个体都视为有限理性的经济人,那么,他们的行为准则——或者说他们决定采取或不采取某项行为的主要考虑——就是经济上是否有效。人是社会人,他(们)的各种行为离不开相应的社会制度安排:他们能否获取报酬,取决于社会制度对其行为是否认可;获取报酬的高低,取决于社会制度对其行为认可度的高低;社会制度还通过惩罚手段限制或禁止某项行为;等等。换言之,社会制度通过鼓励或惩罚某一行为,以诱导或禁止该项行为。比如,英国早期保护私有产权制度,使得那些从事各种发明创造以及工商企业的人,获取了高额报酬,从而有更多的人加入其中,最终,促使英国最先完成工业革命;我国1999年后的国有国营企业组织制度安排下,企业经营好坏与个人的报酬没有直接关系,这使得企业经营业绩普遍走低;我国20世纪80年代开始推行的计划生育政策,就是通过严厉的惩罚措施逐步推行的。

严格地说,制度与制度的执行是两个相对独立的概念。其中,制度就是指各种成文或不成文的制度安排,比如我国的《公司法》、各种成文的会计准则和中国证监会的信息披露细则;制度的执行更多地体现在相关的法律制度安排以及各种实际的判例上。书面的成文制度是否有效,主要取决于该制度能否真正得到执行。一个无法得到执行的制度,就不具有基本的约束力。

如果将会计信息视为一种相对独立的“物品”,那么,它也具有相应的“制造者”和“消费者”。从理性经济人角度来看,任何一个“制造”或“消费”会计信息的主体,都能(至少是期望能)从“制造”或“消费”的行为中获取收益。这样,与会计信息的提供、消费等有关的制度安排,在相当程度上决定了会计信息的提供与消费的方式。质量等行为。

以本文所讨论的红光公司案例发生的时间为基准,上市公司会计信息制度安排至少包括如下一些法律与法规:《中华人民共和国公司法》(1993)、国务院《股票发行与交易管理暂行条例》(1993)、《中华人民共和国会计法》(1993)、财政部《企业会计准则》和《股份制试点企业会计制度》中国证监会《公开发行股票公司信息披露实施细则》等。这些法律与法规为上市公司提供真实、可靠的会计信息,提供了技术上的保证。问题在于:上述法律法规中有关会计信息质量的相关规定,能否在实践中得到有效执行。从事后披露的具体情况来看,这些法律法规没有得到执行。因而,下文的分析与讨论,更多地将侧重在制度的执行方面,即:执行与违反制度的成本效益对比问题。

三、红光实业:案例介绍

1.“红光实业”的上市过程

红光实业是成都红光实业股份有限公司的简称,1997年6月在上海证券交易所上市,代码为600083。其前身是国营红光电子管厂,始建于1958年,是在成都市工商行政管理局登记注册的全民所有制工业企业,该厂是我国“一五”期间156项重点工程项目之一,是我国最早建成的大型综合性电子束器件基地,也是我国第一只彩色显像管的诞生地。

经成都市体改委(1992162号文批准,1993年5月,由原国营红光电子管厂以其全部生产经营性净资产投入,联合四川省信托投资公司、中国银行四川省分行、交通银行成都分行作为发起人以定向募集方式设立本公司。成都市科学技术委员会认定红光公司为高新技术企业(成科工字[1999]019号文),技术中心被国家经济贸易委员会、国家税务总局、海关总署认定为享受优惠政策的企业(集团)技术中心(国经贸技(1995)374号文),1995年12月被四川省人民政府、国家经济体制改革委员会(川府函[1995]517号文)列为全国现代企业制度试点企业。经中国证监会证监发字[1997]246号文和[1997]247号文批准,红光公司于1997年5月23日以每股6·05元的价格向社会公众发行7,000万股社会公众股,占发行后总股本的30·43%,实际筹得4·1亿元资金。

2.上市前的相关信息披露

目前我国上市公司信息披露的方式与渠道中,“上市公告书”和“招股说明书”是主要部分。此外,相关渠道(从当时来看,主要是证券类报纸和电视、广播评论)的介绍与评论,也构成信息来源的一部分。但公司能否取得上市资格、公司新股发行价格的确定等,主要取决于由上市公司提供、经相关中介机构认定的财务资料等信息。而这部分信息也构成了“上市公告书”和“招股说明书”的主体。因此,下面对相关信息披露的介绍,主要基于红光实业上市前所公开披露的这两份文件。

在当时公司上市采取“总量控制,限报家数”的政策下,公司如果取得“稀缺”的“额度”,则财务资料成为后期上市运作最为关键的因素:顺利通过中国证监会的批准并取得较好的发行价格。红光实业披露的经成都市蜀都会计师事务所审计的上市前三年销售收人和利润总额情况如下(单位:万元):

项目/年份1996年1995年1994年

主营业务收入42,49295,67683,771

利润总额6,33111,6859,042

净利润5,4287,8606,076

红光公司在1997年4月(股票公开发行前一个月),进行了一次1:0.4的缩股,将原来4亿股的总股数缩为1.6亿股。再按缩股后的股数对前三年净利润计算每股收益,倒算出1994一1996年的每股税后利润分别为0·380元、0·491元、0·339元;在此基础上,确定了每股6·05元的发行价格。

除财务信息外,关于拟上市公司的一些描述性信息也颇受关注,特别是关于该公司发展前景的信息。理论上,中国证监会不能也不应当批准一个没有发展前景的公司上市,因此,如何将拟上市公司的前景描述的“动听”且“诱人”,是招股说明书和上市公告书的主要任务之一。从红光实业所提供的“招股说明书”和“上市公告书”中,我们可以发现,该公司是一家“前途光明灿烂”的电子企业。同时,按照招股说明书的格式要求,红光公司还提供了经会计师事务所审核的盈利预测数字:

“预计公司1997年度全年净利润7,055万元,每股税后利润(全面摊薄)0·3063元/股,每股税后利润(加权平均)0·3513元/股。”部分由于上述信息包装,再配合当时整个股票市场的大势,红光实业(1983)的上市认购中签率不足2·8%,锁定认购资金133亿元。

3.中国证监会的调查结果

红光实业(1983)1997年6月初股票上市发行,募集了4·1亿元资金;当年年报披露亏损1·98亿元、每股收益为-0·86元。当年上市、当年亏损,开中国股票市场之先河。为此,中国证监会进行了调查,并公布了调查结果:

1.编造虚假利润,骗取上市资格

红光公司在股票发行上市申报材料中称1996年度盈利5,000万元。经查实,红光公司通过虚构产品销售、虚增产品库存和违规帐务处理等手段,虚报利润15,700万元,1996年实际亏损10,300万元。

2.少报亏损,欺骗投资者

红光公司上市后,在1997年8月公布的中期报告中,将亏损6,500万元虚报为净盈利1,674万元,虚构利润8,174万元;在1998年4月公布的1997年年度报告中,将实际亏损22,952万元(相当于募集资金的55·9%)披露为亏损19,8仍万元,少报亏损3,152万元。

3.隐瞒重大事项

红光公司在股票发行上市申报材料中,对其关键生产设备彩玻池炉废品率上升,不能维持正常生产的重大事实未诈任何披露。显然,如果红光公司在事先如实披露其亏损和生产设备不能正常运行的事实,它将无法取得上市资格;即便取得了上市资格,上市募股,也很难取得成功。

4.相关的法律诉讼与结果

红光因报告巨额亏损,导致股价大跌,资本市场投资者损失惨重。此后,198年12月,上海股民姜女士向上海市浦东新区人民法院诉讼红光公司管理层;2000年初,上海市民吴先生在成都再次红光公司管理当局,但这两讼都被以“人的损失与被人的违规行为无必然因果关系,该纠纷不属人民法院受理范围”为由,裁决不予受理。

在股民自发不予受理的同时,2000年1月,成都市人民检察院指控以犯欺诈发行股票罪,向成都市中级人民法院提起公诉。2000年12月14日,成都市中级人民法院以欺诈发行股票罪,判处红光公司罚金人民币100万元;有关责任人员何行毅、焉占翠、刘正齐、陈哨兵被分别判处3年以下有期徒刑。

四、现行的制度安排需要真实会计信息吗?

从红光公司上市过程来看,围绕会计信息,有这样几个相关的利益方:企业管理当局和控股股东、股票市场的投资者(含机构投资者和个人投资者)、中介机构、地方政府、申国证监会。它们在公司上市过程中的作用及对信息质量的要求,也各有不同。但总体而言,对真实会计信息的需求制度,并未确立。

1.上市公司管理当局和控股股东理当局提供虚假信息,没有任何法律风险。2000年1月,成都市中级人民法院正式受理成都市人民检察院以欺诈发行股票罪对红光公司管理层的。2000年12月14日,成都市中级人民法院以欺诈发行股票罪,判处红光公司罚金人民币100万元;有关责任人员何行毅、焉占翠、刘正齐、陈哨兵被分别判处3年以下有期徒刑。这一判决向市场传递的信号是:上市公司管理层即便不存在个人犯罪行为,也要承担披露虚假会计信息的法律风险当然,由政府监督所形成的法律风险,与由股东出面、要求公司管理层承担民事赔偿责任是两种不同的法律风险。其中,前者的刑事风险基于市场危机暴发、具有严重的社会后果,政府才出面干涉,它充其量只是一种威慑力量,构不成日常监督;后者则是一种日常监督力量,能有效监督公司管理层的舞弊现象。

2.各级政府和管理机构

理论上,政府只是经济规则的制订者和监督者,本身不参与市场运行。但我国数十年国有国营的经济模式,导致政府对具体的经济活动不能“置身事外”,总是存在“亲历亲为”的冲动。

张维迎等的分析表明:地方政府与中央政府之间存在争利博弈。这种分析也适用于企业、特别是国有企业的上市过程。我们知道,本地区经济发展程度是每一级政府所高度关注的,在由中央政府统一确定上市额度的前提条件下,努力争取让本地或本部门更多的公司上市,是当地政府(横向)或中央部委(纵向)“份内”、“义不容辞”的责任。

各级政府致力发展经济,与虚假会计信息之间并不存在必然的联系。但是,我国国有企业大面积亏损的事实将二者“有机”联系起来。将一个亏损企业推向资本市场,不仅为困难企业筹集巨额资金,暂时缓解危机,而且也增加了当地经济的“活力指数”,上市公司的数量曾一度成为各地方政府经济发展程度的一个特征值。显然,没有虚假会计信息的“帮助”,任何一个亏损或陷入困境的国有企业,是无法直接通过事先设定的公司上市标准要求的。

红光实业上市过程中,当地政府的参与度非常高。这从红光实业的上市公告书和招股说明书的公开披露中也可得到证实。如成都市体制改革委员会(1992162号成都市科学技术委员会认定的高新技术企业(成科工字[1994]019号文)、四川省人民政府(川府函[1995]517号文)等。如果说1992年改组为股份公司的函是一种必须的职务行为,那么,认定高新技术企业则是“锦上添花”,而四川省人民政府推荐将红光列入全国百家现代企业制度试点企业,更体现当地政府对骇企业的“厚爱”。恭居全国百家现代企业制度试点企业,在取得上市额度方面,具有较大的优势。

各级政府、特别是地方政府对上市公司、尤其是国有上市公司陷入程度之深,从红光事后寻求重组的过程,也可得到证实。比如,第一个方案是由长虹重组红光,尽管没有明确报道,但其中政府意向是很明确的;第二个方案是广东福地出面重组,从公开报道来看,成都市政府、市经委在其中的作用,非常直接。而与红光情况类似的郑百文(600898),重组过程也与政府关系密切。

政府鼓励或默认企业提供虚假会计信息,是否承担相应的法律责任?直到现在,我们仍然没有明确的法律条文。实际上,政府直接造假数字(如夸大统计数字)都不承担法律责任更何况只是支持或默认下属企业造假会计信息。这在大庆联谊(600065)一案中也有所体现:尽管受大庆联谊一案影响而获罪的人数,在虚假上市处理上是空前的,但从中纪委监察部的通报来看,受处罚的只是拿钱的。至于黑龙江省体改委将1997年的批复倒签为1993年,其直接经办人是否承担相应的责任,不得而知。

3.中介机构

目前,国有企业改组上市过程中必须涉及到的中介机构主要有:资产评估事务所、会计师事务所、券商、律师。其中,资产评估事务所负责对拟上市公司的资产、负债等进行价值评定;会计师事务所对上市公司上市前三年的经营业绩和财务状况进行审计验证;券商将负责上市申请的全过程,包括上市前的辅导、上市相关材料的准备以及最后上市发行;律师主要负责对相关文件发表法律意见。

按照事后经中国证监会披露的资料看,红光实业上市过程支付的各项费用为14%万元,其中,支付给中兴信托投资有限责任公司8山万元、中兴企业托管有限公司(后者为红光公司的财务顾问)100万元、成都资产评估事务所10万元、蜀都会计师事务所30万元、四川经济律师事务所23万元、北京市国方律师事务所扔万元。中国证监会事后的处罚包括:没收上述中介机构在红光实业上市过程中的全部收入;对中兴信托罚款200万(为业务收入的25%)、中兴企业托管50万(业务收入的50%)、成都资产评估事务所20万(业务收入的200%)、蜀都会计师事务所60万(业务收人的200%)、四川省经济律师事务所20万(业务收入的200%)、国方律师事务所60(业务收入的200%);吊销中兴信托股票承销和证券自营业务许可,暂停蜀都会计师事务所从事证券业务3年,此外,所有直接参与红光实业上市的各经办人员都被吊销相应的资格,禁入证券市场。

上述处罚是中国证监会自19光年开始对石油大明(0406)缩股事件查处以来,最严重的一次。其中,取消中兴信托的股票承销和证券自营业务及暂停蜀都会计师事务所从事证券业务3年,实际上等于取消了这两个机构高利润的证券中介业务资格。蜀都会计师事务所就此退出了上市公司发行与年度审计市场。而在此之前,对会计师事务所最严重的处罚也就是涉及琼民源事件的中华会计师事务所,暂停证券业务6个月可以说,在红光事件处理之前,中介机构对协助或认可公司上市过程中的各种虚假信息的行为,风险意识薄弱。

进言之,即便中介机构意识到风险的存在,但是,由于包括券商、会计师事务所、资产评估事务所等在内的中介机构,198年之前都是国有或挂靠某个政府部门,其行为在相当程度上受到当地政府意志的左右。以会计师事务所——对会计信息质量风险感受最为直接的中介机构——为例,由于我国到目前为止对会计信息的审计需求,主要是由政府创造的,而非市场的内在要求[7],市场不会用价格差异来区别会计师事务所业务质量的高低;Defond、Wong、Li还验证,随着独立审计准则的,审计质量不断提高,一些执业标准较严的大会计师事务所,其市场份额下降,而执业标准相对较宽松的小会计师事务所,市场份额上升,这也表明:会计师事务所并没有形成一种拒绝虚假会计信息的机制。

目前我国不健全的法律制度、特别是没有严格的民事赔偿制度,也在相当程度上助长了中介机构的冒险意识。在美国,巨额潜在诉讼风险,迫使会计师事务所行为稳健的假设已得到验证。巨额赔偿责任增加了会计师事务所的机会成本,提高了会计师事务所签发虚假会计信息的门槛要求。遗憾的是,我国目前尚末建立这种法律制度,红光事件之后,上海、成都两地的股民曾向当地法院红光公司管理当局和中介机构,要求赔偿损失,但被法院拒绝受理,这实际上保护了中介机构的造假收益。

4.关于中国证监会

中国证监会在股票上市过程中,承担了一个全能的角色,既负责新上市公司的资格审查,也负责日常上市管理,包括对事故的处理。

中国证监会对会计信息的需求,是相互矛盾的。作为中国资本市场的“监护人”,它希望资本市场不出现任何危机和事故、特别是源于自身工作失误所导致的事故,而上市前的虚假会计信息所引发的资本市场危机,当然是其自身工作的失误乳就这一角度看,中国证监会不希望企业借助虚假会计信息上市。

另一方面,中国证监会又是政府职能部门,它理应贯彻中央政府的主要方针、政策。比如,中国证券监督管理委员会“关于做好1999年股票发行工作的通知”(证监[1997]13号)要求,“为利用股票市场促进国有企业的改革和发展,1997年股票发行将重点支持关系国民经济命脉、具有经济规模、处于行业排头地位的国有大中型企业。各地、各部门在选择企业时,要优先推选符合发行上市条件的国家确定的1000家重点国有企业、100家企业集团以及100家现代企业制度试点企业,特别要优先鼓励和支持优势国有企业通过发行股票收购兼并有发展前景但目前还亏损的企业,实现资产优化组合,增强企业实力。”

1997年6月上市的红光实业,就是100家现代企业制度试点企业之一。

由中国证监会政策研究室编写的“中国证券市场发展报告”1999,第二章的标题是“发挥证券市场功能,支持国有企业改革发展”,各节的标题依次是:充分利用证券市场融资渠道,增强国有企业的实力;推动国有企业重组,帮助国有企业解困;促进国有企业转换经营机制,建立现代企业制度;积极开拓国际资本市场,强化企业的国际竞争力;1999年继续支持国有企业改革发展的措施。其中还特别提供了一个统计数字:截至1998年底,国家确定的512家重点国有企业已有251家改制上市,占总数的49%;100户现代企业制度试点企业中已有47家改制上市,占总数的47%。

鉴于我国国有大中型企业1998年以前总体效益低下的事实,中国证监会在履行政府职能、扶持国有大中型企业的角色中,如果没有必要的约束和限制机制(比如,在红光实业事件中被诉讼承担连带赔偿责任,因为,包括红光实业在内的所有公司上市,都经过了中国证监会的审查),那么,它完全可以不关注会计信息是否造假,主要精力将集中在:如何更好地、更出色地履行中央政府宏观政策的需要。而中国资本市场上所流行的“包装上市”、“捆绑上市”等术语,也表明中国证监会的审查并没有起到过滤虚假信息的作用;Aharony、林舒和魏明海的研究结果都表明,公司上市前的过度包装,影响到上市后的效益。

五、讨论与结论

制度的作用在于通过利益诱导个体的行为。当某个个体的行为不符合现有制度的规范时,法律应当能提供足够有效的强制力,如通过惩罚使得个体行为不经济。在我国,提供真实、有效的会计信息,是现行制度的规范性要求。这一要求通过《公司法》、《会计法》、《股票发行与交易管理暂行条例》、中国证监会的信息披露指南、财政部的各项会计准则与制度等加以体现。但相应的制度执行、监管与惩罚力度却不明确,惩罚对象也不具体。往往出现受益者、授意者不受罚,执行人员却"代人受过"的现象。在这样一个制度环境下,期望上市公司全面改进会计信息质量、提供真实且可靠的会计信息,是不现实的。

1999年底颁布、2000年7月1日起执行的《中华人民共和国会计法》(第二次修订),将会计信息的责任主体界定为企业管理当局,这对改进会计信息质量,具有重要的推动作用。但是,在我国目前现有的经济运行方式下,企业管理当局、特别是国有企业管理当局,受到来自各级政府的干预程度较大,但政府部门却不承担相应的责任,这样,责任主体不明现象,仍然存在。

治安治理论文范文第4篇

关键词:思想政治理论课;结构体系;人才培养

中图分类号:G641 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2014)02-0228-02

公安院校作为培养公安类高层次人才的特殊行业的高等院校,思想政治理论课的价值更大、要求更高、地位更重要。公安院校既具有普通高校高等教育的一般规律,又具有公安教育的特殊规律;警校大学生思想政治素质发展既符合普通高校大学生的发展规律,又具有预备警官的自身特点。因而公安院校思想政治理论课的课程设置既要与普通高校保持一致,又要彰显独特价值。也就是说,公安院校思想政治理论课要在覆盖普通高校思想政治理论课基本要求的前提下,遵循公安教育规律和警校大学生思想政治素质发展规律,结合警察职业特点,科学设置思想政治必修课、思想政治理论选修课、公安特色思想政治理论课,形成结构合理、功能互补的公安院校思想政治理论课格局。

一、思想政治理论必修课

思想政治理论必修课是全国所有高校思想政治理论课的基本要求,主要有《马克思主义基本原理》、《思想和中国特色社会主义理论体系概论》、《中国近现代史纲要》、《思想道德修养与法律基础》、《形势与政策》五门。

《马克思主义基本原理》课主要包括三大组成部分,即物质世界的存在和发展规律、人类社会特别是资本主义社会发展的一般规律、资本主义发展和社会主义取代资本主义及社会主义发展和过渡到共产主义社会的必然性。该课程旨在帮助大学生掌握马克思主义基本立场、基本观点和基本方法,使学生能够从整体上弄清马克思主义的科学内容和精神实质,牢固树立科学的世界观、人生观、价值观。《思想和中国特色社会主义理论体系概论》是一门侧重阐述马克思主义中国化历程和理论成果的课程。该课程旨在培养大学生确立坚定的中国特色社会主义理想信念,自觉坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领,运用科学的方法和态度正确面对中国特色社会主义建设中遇到的困难和问题,坚定正确的政治立场、政治观念、政治理想。《中国近现代史纲要》课主要通过史论结合的方法讲授中国近代以来抵御外来侵略、争取民族独立、反动统治、实现人民解放的历史,帮助学生了解国史、国情,认识近代中国社会发展和革命发展的历史进程及内在规律,使学生深刻领会历史和人民是怎样选择了马克思主义,选择了中国共产党,选择了社会主义道路,深刻认识到走社会主义道路是中国历史的必然,了解在中国共产党领导下走建设中国特色社会主义道路的重要意义,增强中国现代化建设的必胜信念。《思想道德修养与法律基础》是侧重于解决大学生学习、生活、工作中的实际问题和行为规范的课程,它以马克思主义人生观、价值观、道德观和法制观的教育为主线,引导学生树立高尚的理想情操和养成良好的道德品质,树立体现中华民族优秀传统和时代精神的价值标准和行为规范,解决成长成才过程中遇到的实际问题。《形势与政策》课以马克思主义和中国特色社会主义理论为指导,紧密结合国际国内形势,特别是我国改革开放和社会主义现代化建设的形势,主要进行马克思主义形势观、政策观教育;进行我国改革开放和社会主义现代化建设的形势、任务和发展成就教育;进行党和国家重大方针政策、重大活动和重大改革措施教育;进行当前国际形势与国际关系的状况、发展趋势和我国的对外政策、世界重大事件及我国政府的原则立场教育。

二、思想政治理论选修课

作为特殊行业的高等院校,在学校的教学政策、课程设置等方面往往比较注重应用型技能的培养,而相对忽视大学生综合素质的提升,这就必然影响思想政治理论课教学实效性,同时也为进一步加强思想政治理论课建设,在思想政治理论必修课基础上加强思想政治理论选修课建设提出了现实要求。根据警校学生特点及课程设置要求,应该而且完全可以酌情开设相应的思想政治理论选修课。思想政治理论选修课的开设一方面有助于大学生开拓视野、锻炼思维,另一方面又可以有力地支撑思想政治理论必修课,使大学生更加全面、深刻地理解马克思主义、理解中国特色社会主义理论体系,理解党的基本路线、基本方针、基本纲领,更好地对大学生进行马克思主义系统教育,提高大学生思想道德素质。因此,思想政治理论课除开设中央统一规定的必修课之外,还应根据中央思想政治理论课建设精神,开设相应的选修课,如马克思主义经典著作导读、中西哲学史、当代世界经济与政治等。

《马克思主义经典著作导读》课的开设要按照“学马列要精、要管用”的重要思想,根据学生实际,选择有代表性的马列经典著作和党的重要领导人有代表性的著作、讲话、文稿等。要注重把马克思主义经典著作与当前实际结合起来,通过重要文献的学习,使学生更加坚信马克思主义科学性、坚定马克思主义信念和共产主义信仰,自觉为中国特色社会主义共同理想而奋斗。《中西哲学史》课程主要讲述中西哲学发展史,以及中西哲学史上代表性人物的哲学思想。通过哲学史的学习一方面使学生养成哲学思维,提高学生洞察、分析、解决实际问题的能力,另一方面通过古今中外哲学学习使学生更加深刻地认识马克思主义哲学的科学性、真理性,提高学生对唯物论和辩证法的深刻理解和实际运用能力。《当代世界经济与政治》主要通过讲授当代世界经济、政治、文化、科技、军事、外交等热点问题,使学生通晓世界经济与国际政治事务,懂得中国政治经济与世界政治经济的互动关系的性质及其发展规律,形成良好的世界观念、全球视野与民族国家意识。同时,使学生能够正确运用马克思主义国际政治经济理论和中国和平发展、外交政策等相关理论、观点和方法观察世界,了解和把握当代世界经济、政治与国际关系演变及其发展趋势、特点和面临的主要问题。

三、公安特色思想政治理论课

建设具有公安特色的思想政治理论课在公安院校人才培养中具有重要地位,对于提升公安院校思想政治理论课针对性、实用性具有重要价值。思想政治教育通过培养大学生的思想政治素质提高大学生综合素质,通过改造大学生主观世界提高大学生社会实践能力。思想政治教育任何时候都要与中心工作、业务工作结合起来。公安院校是高等教育的特殊组成部分,“公安专门人才的培养目标和公安教育的性质决定了必须把提高大学生思想政治素质、培养具有高度政治敏锐性、全心全意为人民服务的忠诚卫士作为首要任务,这决定了公安院校的思想政治教育目标和内容具有特殊性。”[1]因而公安院校思想政治理论课要更加突出实践指导意义,要围绕公安人才培养的中心目标合理设置课程体系,构建具有公安特色的思想政治理论课课程体系。

(一)公安特色思想政治理论课建设要遵循的基本原则

公安特色思想政治理论课是思想政治理论课在特殊领域的体现,建设公安特色的思想政治理论课必须遵循思想政治理论课课程设置的一般规定,即公安院校思想政治理论课必须全部覆盖普通院校思想政治理论课内容,完成普通院校思想政治理论课任务,实现普通院校思想政治理论课目标。在此基础上,进一步向公安领域拓展深入,与公安实践相结合、与公安专业相链接、与公安人才培养相促进。

与公安实践相结合。思想政治理论课具有高度的理论性,然而理论性并不是脱离实践,恰恰相反,理论性越强,对理论与实践的结合越迫切。公安特色思想政治理论课必须紧密结合公安实践,以公安实践确证思想政治理论课的真理性、价值性,以思想政治理论课的理论力量促进公安实践发展。与公安专业相链接。思想政治理论课向公安领域拓展、深入,必须把思想政治理论课与公安专业课相链接,使思想政治理论课具备公安专业特色,使公安专业课蕴含思想政治理论课功能。实现思想政治理论课与公安专业课相互促进、相得益彰,共同发挥作用、实现最大合力。与公安人才培养相促进。思想政治教育的最终目的是促进人的全面发展。思想政治理论课通过教学的形式为学校人才培养服务,为大学生健康成长服务,这是思想政治理论课建设所应坚持的根本原则和方向。思想政治理论课的设置显然要围绕大学生成长成才而进行,这与公安专业在人才培养上具有目标的一致性,然而人才培养是具体的、实际的,只有结合具体的人才培养而不是空泛地谈人才培养才能发挥思想政治理论课作用、实现思想政治理论课的价值。

(二)公安特色思想政治理论课建设的基本方向

根据公安特色思想政治理论课建设基本原则,思想政治理论课在公安领域的特殊表现形式,即向公安领域深入、拓展的基本形态主要体现为《人民警察职业道德》、《警察思想政治教育》等。其中《人民警察职业道德》是与《思想道德修养与法律基础》紧密联系的一门课,最鲜明地体现了思想政治理论课与公安院校的密切结合。在实际的教学中应该把两门课紧密结合、相互促进,既能够对学生进行普遍的社会主义道德教育、爱国主义和民族精神教育,促进学生形成正确的世界观、人生观、价值观,同时有利于针对性地对学生进行人民警察职业道德教育、警察忠诚教育、警察核心价值观教育、廉洁从警教育、执法规范化教育等等。《警察思想政治教育》是思想政治教育学在公安领域的体现和拓展,一方面是对人民警察进行思想观念、政治观点、道德规范、价值准则等教育,另一方面是要深入研究公安思想政治工作的特点和规律,使学生善于把握思想规律,善于做群众思想工作。《警察思想政治教育》对于学生毕业后从事公安工作,正确有效处理警民关系等具有极其重大的作用,在条件合适的情况下,也应该建设成为一门专业性学科。

治安治理论文范文第5篇

关键词:教材建设;治安学;问题;对策

中图分类号:G40-011.8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2008)07-0216-02

教材建设是学科建设的重要组成部分,对于像治安学这种新兴的学科来说,其意义更为重大。本文从治安学出版的教材入手,加以系统归纳和评述,以期比较全面地反映治安学科教材的出版现状,希望就此抛砖引玉,以推进治安学科整体的完善和发展。

一、治安学科教材建设的阶段性回顾

(一)新中国建立之前――治安学科教材与著述的启蒙

20世纪初叶,清政府在学习西方治安新法、创办警政的同时,即开始筹办警察教育,当时清政府编辑出版了大量有关治安管理的书籍,比较系统地介绍了东西方各国的治安管理制度和警政理论。其中不少是具有较高学术水平的著作。例如,作新社编译的《警察学》、汤化龙的《大清违警律释义》、汪有龄的《大清违警律论》、郑宗楷的《警察法总论》、钱定宇的《中国违警罚总论》、李士珍的《警察行政理论与实际》等均是具有较高水准的治安学学术著作[1]。

(二)新中国建立至改革开放之前――治安学科教材建设开始启动

20世纪50年代治安管理理论研究有个小高潮,出了一些教材,主要是关于户口管理方面的,如《户籍管理常识》、《户口管理工作教材》、《户口登记工作教材》,或是关于治安保卫和消防工作的,如《派出所工作教材》、《民警治安工作概要》、《做好农村治安保卫工作》、《群众消防》、《消防工作教材》等等。随后六七十年代由于“”,治安学业务教学和研究一度空白,特别是在“左”的指导思想影响下,禁锢甚多,导致治安管理的理论研究进展缓慢以及教材建设的滞后[2]。

(三)改革开放初期至20世纪80年代末――治安学科教材建设开始发展

1979年,在全国省公安局长会议上,提出“组织力量编写教材”。随后,1980年8月,全国公安院校工作座谈会决定,编写公安业务材,分公安工作概述、政保、经文保、治安、刑侦、预审、劳改和劳教等八门教材。之后,又有几本治安管理的教材相继问世,如,1984年6月原西南政法学院公安业务教研室编写了《社会治安管理学》,这是第一次赋予治安管理以“学”的称呼,成为治安管理从经验总结、单纯阐述业务知识向系统化理论研究转变[3]。

(四)20世纪90年代至今――治安学科教材建设开始繁荣

1998年教育部重新调整高等学校本科专业目录,其指导思想是使培养对象具有更为深厚的理论基础知识与对社会需要更强的适应性。在此背景下,本着“厚基础、宽口径”的原则,同时在学科专业建设方面打破原有治安管理与保卫工作之间的界限,使所设课程更具有科学性与综合性,在充分论证的基础上,公安大学将治安系原有的治安管理与安全防范专业合并为新的治安学专业,加强了原有两个专业之间在教学内容方面的融合,同时,在治安学本科专业下面设立了涉外警务、治安管理、安全防范、交通管理四个柔性专业方向,以此为契机,重新修订了教学计划,编写和修订了一批教材,如李健和教授主编的《治安管理学总论》、张惟诚教授主编的《安全防范技术》、熊一新教授主编的《治安管理学》、郭太生教授主编的《事故对策学》、陈鸿彝教授主编的《中国治安系》等,在质量与体系方面均有较大的提高与发展[4]。

二、治安管理学教材建设存在的问题

(一)治安教材建设总体构架缺陷明显,未确立好学科体系的辩证逻辑主线

从我国治安学科建设的发展历史来看,治安学科基本上是以治安管理学为立足点来构架治安学科体系的,以治安管理的基本原则、方针、政策、组织机制等内容构成治安学的基础理论,以户口管理、特种行业管理、危险物品管理、公共场所管理、消防管理、交通管理、出入境管理、案事件管理等具体业务为分支理论而构成的学科体系。这种理论构架为公安业务部门所欢迎,但这种以实用主义为指导思想使得治安学的学科建设和发展形成了先天的缺陷,将治安学学科体系混同于治安管理的业务体系,使得治安学教材体系无法形成内在逻辑性的结构体系,造成的后果就是教材理论性不强,更像是法律法规的罗列或是工作指导手册,起不到教材应有的前瞻性和启示性以及对将来可能出现的预示性。

(二)教材层次区分度不够

虽然我们有相当一部分教材是针对不同学历层次、不同职务或者衔级的培训而编写的,但实际上所编写出来的教材在内容上的层次要求是不明显的。就学历教育的教材而言,大专、本科各层次所使用的教材(作为公共基础课用的教材)从章节结构到内容基本相同,要说有所不同的话,主要是某章或者某节在选择的内容多少有所差别,上下一般粗,本科教材讲什么,大专教材也讲什么。现在治安学专业已经开设硕士研究生教育,但是相关教材还没有。

(三)操作性研究受业务局限,对很多现实问题研究不够

公安院校治安业务教学现行的通用教材,基本上是80年代末或90年代初公安部组织有关公安院校编写的。往往是采取松散式或者是自由组合的方式,由某所学校牵头,自由组织一所或几所学校的有关人员参编,参加教材编写的人员绝大多数是从事治安管理学科理论研究或者教学的理论型人员,从事治安管理实际工作的人员很少参编。故编写出来的教材难免会有与实际不相符的地方。

(四)教材理论性不强,操作性也不强,出现两头弱化现象

或许是因为治安管理学科作为一门独立的学科出现的时间不长,理论研究深度不够,所编的教材的理论深度也不够。现在的治安管理教材中的原理的理论阐述比较简单,显得比较单薄,明显过于浅易;同时治安管理教材的实用性、操作性不强也是客观事实,虽然也讲到一些相关的方法、技术,但大多是原则性地介绍,缺少对问题解决的方法、步骤、要求和应该注意的问题的具体介绍,故学生学习后往往只是知道内容的大致轮廓和解决问题的大致思路。[5]

(五)内容交叉重复

现行的治安学教材存在着教材名称彼此相互涵盖或交叉,基本概念的内涵定义不确定,分支学科的内容划分周延性不足,研究范畴交叉重复,甚至相互矛盾,理论判断大多为经验性,缺乏理论基础。例如以《治安秩序管理》命名的课程及其教材,在整个治安学的学科体系中是作为一门主干课程设置的,但教材却没有自己独有的研究对象也没有形成相应的理论体系,与治安管理学、特种行业管理、治安案事件查处等教材是交叉重复的,使人感觉就是一些治安管理经验和制度规范的堆集。并且在概念体系上与治安学其他学科相矛盾和冲突[6]。

三、加强我国治安管理学科教材建设的设想与建议

(一)分类编写教材

治安学教材结构直接由治安学课程体系所决定,目前各个学校开设的有关治安学的专业课程多达十几种,并且划分为两类:“必修课”和“选修课”。“必修课”涉及到治安管理具体业务的教学,包括治安管理基础理论、社区警务、危险物品管理、治安秩序管理、治安案件查处等,这些教材我们称之为“专业核心教材”,应坚持由公安部统一组织编写为主,确保教材的质量和权威性。“选修课”的课程设置比较灵活,可根据对各地的具体情况和各校的具体特点而开设,主要是开拓学生的视野和思维方式,同时可以克服公安部统编教材的滞后性的问题和缺少地方针对性的问题。

(二)分层次编写教材

随着公安教育事业的发展,我国公安学历教育以由大专教育为主体,发展成为了以本、专科为齐头并进的办学格局。本、专科生其培养的目标和知识结构的要求是有明显差异的,概括起来说,本科教育比较注重学生理论素养的培养,专科教育更注重的是理论应用能力的培养。

(三)创建治安学的特色教材

进行案例教学可以提高学生对实践的了解深度,可以缩短理论与实践的差距。案例教材可以使基础理论和实际操作得到很好的结合,特别是公安院校培养的是动手能力很强的创新人才,更需要贴近实战的案例教材和教学。适合案例教学的课程有《治安案件查处》、《群体性治安事件处置》等。

参考文献:

[1]熊一新.论治安学的学科地位[J].公安大学学报,2002,(4).

[2]高婧.治安管理学教材建设述评[J].江苏公安专科学校学校,2001,(11).

[3]李健和.论治安学科建设[J].公安教育,2001,(3).

[4]郭太生.治安学研究的困惑与发展[J].中国人民公安大学学报,2005,(3).

[5]刘建昌.论治安管理学科教材建设[J].广西公安管理干部学院学报,2001,(3).

[6]陈家逊,廖志恒.治安教材建设的反思与重构[J].武汉公安干部学院学报,2005,(1).

Strategy On The Enhance Teaching material Of Public order

HU Jian-gang

(Nanjing Forest Police College,Nanjing,210042,China)