水资源保护法
水资源保护法范文第1篇
长江流域地处我国中南部，它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南侧，干流经青海、西藏、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、和上海十一个省（市、区）注入东海，全长6300公里。支流伸伸展到甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省（区）。流域面积180余万平方公里，约占全国总面积的五分之一。
长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。
长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。
（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视
长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。
一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。
另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。
1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。
长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。
另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。
并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。
2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。
1.长江流域水质性缺水问题严重。
2、工程性缺水问题严重。
3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。
4、长江流域水土流失问题严重。
（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。
长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。
长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，
确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。
其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。
（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。
对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？
在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。
2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
4.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定："……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。
正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文.预防为主也好.可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义.因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。
还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。
二
在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。
建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：
（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。
《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：
1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。
2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。
3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。
4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。
5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。
6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。
（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则
在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上，构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则:
1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门，不只是简单的确定权力分工，为实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动个部门的积极性，形成保护长江流域水资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，"公众悲剧"就会在几个较小权力的竞争中发生：而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，则无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识"系统专门化才能增长效率"的意义，吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免"公众悲剧"和"非集权化的恶性循环"的发生。在此意义上，长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。
2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对长江流域水资源保护的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位，长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，
确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。
3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成"完善"的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民主权利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。
（三）长江流域水资源保护机构的职权。
要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任，必须改变其仅作为流域协调机构的现状，使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括：
1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。
2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作，检查重点工程对长江水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。
3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。
4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省（市、区）界水质变化情况监测。
5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。
6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。
7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。
8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。
9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。
（四）《长江流域水资源保护办法》的制度体系。
长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统，各项制度间也应具有逻辑的联系，根据对长江流域水资源保护立法的整体构想，其制度体系与结构紧密联系，主要制度包括：
1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、"三同时"制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。
2、关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。
水资源保护法范文第2篇
论文摘要：水是万物之源，然而，在传统的经济增长方式下。随着经济的发展和人口的增长，我国水污染日益严重，水资源严重短缺，已成为制约经济发展的重要因素，要实现水资源的可持续利用。盐须在循环经济的理念下，改革、完善我国现行水资源保护制度，为水资源保护提供强有力的法律保障。
水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2，8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。随着经济的发展和人口的增加。特别是在传统的经济增长方式下。我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出。目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57，7，的断面为三类水质，21，6，为四类水质，6，9，为五类水质，13，8，为五类以上水质，主要湖泊富养营化问题突出，城市地下水50，以上受到严重污染，流经城市的河流水质90，不符合饮用水水质标准，在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，
要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一。除了要借助先进的科学技术手段，法律的协凋、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。
一，循环经济的内涵及其对水资源保护的意义
循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化，其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化，最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理。使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中。尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效。在中国这样一个13亿人口的大国。要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60，，发达国家工业用水重复利用率一般在90，以上，我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年全国废污水再生利用率达到80，和95，，则污水再生量将达到680亿m3—850亿m3和1000亿一1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度。为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。
二，我国水资源保护法律制度现状及存在问题
基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外。现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律(4件，《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》)、行政法规(20件)、地方性法规(160多件)和水利部等部门规章(90件)、地方政府规章(170多件)和规范性文件组成的水法规体系，为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订(已于2008年6月1日开始实施)，新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作上了一个新的高度，
然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题，
(一)法律体系之符合，不完善
首先。作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草。2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》(草案)进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建没节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取。从而陷入孤立无援的境地。
其次。已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的(第一条为了防治水污染，保护和改善环境。保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法)外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在“末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少。因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。
(二)相关基本制度之缺失
循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。
首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷。循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准，在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。
其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立。例如。目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度、扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用，但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计人经济成本，企业运作的外部经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。
(三)水之源管理体制之缺陷
目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治，其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。这使得部门职能和利益交叉。不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，各部门之间争夺权力、推诿责任。不利于对节水及污水再生利用工作的监管，在中央和地方水资源管理的关系上，我国实行分级管理制，中央一般无权取代地方的执法权力。从而导致水资源管理中的地方保护主义严重。
(四)公众参与之不足
虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济消费的行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯。在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄。同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。
三，完善我国水资源保护法律制度的建议
(一)完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观
1，构建循环经济的法律体系。针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况。应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果。先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上。加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物，、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系。如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准人标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。
2，适应循环经济的要求，改革，完善现有水资源保护单行法规与标准。修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”，节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系。制定高耗水及高污染行业市场准人标准。依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。
（二)建立健全相关制度，推动环境经济下的水资源保护
1，完善节水和污水再生利用制度。首先，要完善节水和污水再生利用规划制度。污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中，其次，城市节约用水要真正落实“三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。最后。要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系。培育和发展节水产业。
2，建立节水和污水再生利用专项资金制度。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。
3，健全水资源税费制度。目前。我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上。较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时。应将水资源税作为环境税之一。尽快开征。以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的“双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。超级秘书网
(三)改革水资源管理体制，强化环境行政执法
水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度。是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织、保障，针对目前我国水资源管理体制存在的缺陷，要实现水资源的节约与循环再生。保护我国水环境。必须进一步改革和完善我国水资源管理体制，强化环境执法。目前。流域管理已是世界水资源管理的大趋势，因此。应根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，确立完善的流域管理体制j建议修改《水法》，由国家授权流域管理机构根据流域具体情况制定单行法，使流域管理机构的地位得到相应的提高并获得立法权。以实现统一规划、综合决策、综合治理。同时，为进一步强化环境行政部门的权威，应建立从中央到地方垂直管辖和监督、不隶属当地政府主管的环境管理体制，在水资源管理和保护中，各级政府与各部门应配合环境行政部门的工作，这样就能有效地制止地方与部门保护主义，增强环境、行政执法的统一性和权威性。大大提高执法效能，最后，要强化水环境执法队伍。不断提高执法人员的循环经济意识，转变传统经济观念。更新知识结构和强化环保科技技能，加强水环境执法监督。提高执法力度。
水资源保护法范文第3篇
一、全球淡水资源现状
（一）地球水资源的概况
水乃生命之源，安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。所有的生命都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。据统计地球表面2/3被水覆盖，其中咸水占97.47%淡水仅占2.53%。冰川、积雪的淡水难以利用却占淡水总量的87%，而可利用的淡水少之又少主要是分布于地球深部的淡地下水和河流、湖泊、大气水，这些淡水仅占0.26%且最活跃更新最快。如果说缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，那么，如果没有洁净的淡水，没有干净的可饮用水，我们的未来将会是一个没有未来的未来。国际 自然 及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。有关专业人士预言：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺!
（二）地球上的淡水资源分配极不均衡
联合国和斯德歌摩环境研究所报告1995年世界1/5的人得不到洁净的水。2025年面临缺水困境的人将增至2/3，2050年世界1/3的人得不到洁净水。 有些地区大水泛滥，而有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与
起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的、水体的、化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续 发展 ，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。
随后，1966年国际法协会通过了《赫尔辛基规则》是淡水资源的全球保护的里程碑，在条约中提出了 现代 国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”宣告国际流域利用的国际法一般原则；确认国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水资源；提出并界定流域水的 自然 分成结构水质；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国精神以和平解决。 1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约的目的保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护，并为当代人及后代人而促进对国际水资源保护。
总的来说，当前国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源 法律 制度的研究对指导国内立法具有积极意义。
四、国际淡水资源的保护法的特点及存在的问题
水资源保护法范文第4篇
吕忠梅
一
长江流域地处我国中南部，它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南侧，干流经青海、西藏、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、和上海十一个省（市、区）注入东海，全长6300公里。支流伸伸展到甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省（区）。流域面积180余万平方公里，约占全国总面积的五分之一。
长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。
长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。
（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视
长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。
一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。
另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。
1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。
长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。
另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。
并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。
2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。
1.长江流域水质性缺水问题严重。
2、工程性缺水问题严重。
3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。
4、长江流域水土流失问题严重。
（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。
长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。
长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，
确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。
其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。
（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。
对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？
在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。
2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
4.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定："……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。
正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文.预防为主也好.可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义.因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。
还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。
二
在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。
建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：
（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。
《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：
1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。
2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。
3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。
4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。
5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。
6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。
（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则
在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上，构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则:
水资源保护法范文第5篇
摘要：改革开放以来，我国社会经济发展取得了巨大成就，但是环境污染问题也随着工业化、城市化和科技现代化的发展日益严重。"环境事件时有发生，环境纠纷逐渐增多，环境案件层出不穷，这已然成为了影响和制约我国经济、社会和环境可持续发展，危害社会安定的一个重要因素。" 20__年以来，全国多个地方法院设立环境保护法庭，运用诉讼机制遏制日益严重的环境污染成为有识之士的共识。20__年9月8日，溧阳市人民法院结合当地经济社会发展情况和保护天目湖等水资源的现实需要，成立水资源保护巡回法庭。本课题组通过对水资源保护巡回法庭在解决纠纷、保护水源方面的现实意义和司法实践中存在的诸多困境进行调研、分析，以寻求有效解决办法使巡回法庭的功能得以充分发挥，使溧阳水资源得到及时、全面的保护，当然，也能为其他地区环境法庭的发展提供借鉴。
关键词：水污染；水资源保护巡回法庭；公益诉讼
20__年2月底，溧阳市戴埠镇红武村村民被一股股刺鼻的化工气味所困扰，他们推测，这样浓烈的化工气味可能与从戴埠港运来的几船淤泥有关，村民立即向溧阳市环保部门反映。接到举报后，溧阳市环保部门紧急处理，并对污泥浸出液采样分析，发现其毒性指标挥发酚大大超过国家标准。经查，溧城镇歌岐村村委会今年1月13日与溧阳市航务工程公司、承运人高柏齐签订了一份河道清淤协议。2月24日至3月2日，高柏奇用5条载重量为40吨每条的驳船，将戴埠港桥河段清淤后的污泥倾倒在红武村附近一废弃鱼塘内，造成了严重的环境污染。事件发生后，溧阳市政府组织召开协调会，责成倾污行为当事人限期清理污泥并进行无害化处置。溧阳市检察院向溧城镇、戴埠镇政府发出检察建议，两镇政府多次督促当事人进行整改。但截止6月中旬，环保部门、检察机关等在现场检查时发现，淤泥仍未清理完毕，也未覆盖石灰，现场仍有化工气味，测出的部分数据仍未达到国家标准。为此，常州市环保公益协会作为原告，向溧阳法院提起环境公益诉讼，要求高柏齐、溧阳市航务工程公司立即采取措施消除环境污染损害、恢复土地原状，溧阳市检察院作为支持机关到庭支持诉讼。法庭辩论结束后，原、被告表示愿意庭外调解。
这是溧阳法院水资源保护巡回法庭审理的首起公益诉讼，也是江苏省第二例环境公益诉讼案件。常州市环境公益协会的积极参与，突破了全市有关破坏环境资源的案件进入司法程序的"原告"资格障碍，对创新环保司法机制，运用司法手段惩处环境污染与破坏行为，保护公众环境权益，弥补环境行政执法手段不足，有着极为重要的意义。本案是环境纠纷多元化解决机制的一项重要探索，也是溧阳法院水资源保护巡回法庭发展过程中的一次重要实践。
一、水资源保护巡回法庭成立背景
为切实加强对溧阳市水资源的保护，保障人民群众的人身财产安全，促进溧阳市低碳经济、绿色经济可持续发展，为有效化解涉水矛盾纠纷，维护人民群众的切身利益，20__年9月8日，溧阳法院成立全国首家水资源保护巡回法庭。水资源保护巡回法庭的筹建受到了溧阳法院的高度重视，更得到了市水利局、天目湖管理委员会等相关单位的积极配合。可以说，水资源保护巡回法庭的成立是一次积极尝试，更是现实的需要。
（一）国际、国内环境法庭的影响
1、国际上环境法庭发展成熟。瑞典在1969年出台第一部环境法之后，随即成立了环保法庭，以快速有效地审理造成环境污染的犯罪行为。1998年瑞典颁布的环境法典规定了8种可以在环境法庭的案件以及在环境法庭的诉讼程序，从而在实体和程序上有效地保障了环境诉讼的成功解决。为了从司法诉讼方面加强环境法的实施、及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理环境资源纠纷的效率，澳大利亚的一些州成立专门的环境法院，如，"新南威尔州的土地和环境法院的工作就十分卓有成效，他们出色地处理、审理了不少环境资源纠纷。" "20__年10月，科威特的一个拥有广泛权力的法庭也开始审理国内破坏环境的案件，该庭审理涉及石油泄漏、工业污染及该国200公里海岸线沿线发生的环境违法案件。" "20__年，南非第一家环保法庭在西开普敦省赫曼努斯市正式成立，目的是加强打击偷捕当地的鲍鱼等水产资源的违法活动，确保沿海水产资源的可持续利用。" 上述国家和地区成立专门环保法庭（法院）审理环境污染案件，他们的成功经验值得借鉴。
2、国内环境法庭蓬勃兴起。在环境法庭的设立方面，我国也正在进行积极探索。20__年，辽宁省大连市沙河口区正式成立环保巡回法庭。该环保巡回法庭设立在环保局，主要针对的是环境行政执法问题。"巡回法庭的设立减少了环保行政执法和司法执法的中间环节，大大提高了办案效率，规范了环境执法工作，提高了环保部门的执法水平和执法权威。" 20__年11月20日，贵阳市中级人民法院设立环境保护法庭，这是围绕着环境保护在现行法律框架内进行的一项审判机制改革尝试。"它的特点是，通过下达指定管辖决定书的方式，环境法庭拥有跨地域的审判权限和执行能力，有助于加强环境司法的统一性和权威性，也有利于司法机关突破地方保护主义，强化对水资源的保护。" 20__年2月，江苏省南京市建邺区环保局与区法院协作，成立建邺区法院环保巡回法庭，该法庭也设立在环保局。环保巡回法庭主要是依法审理涉及环境保护的行政诉讼案件；依法审查环保局申请法院强制执行的各类涉及环境保护的具体行政行为；依法强制执行
法院裁定准予执行的各类涉及环境保护的具体行政行为；开展有关环境保护法律法规知识的宣传和咨询活动，对环境保护规范性文件提供法律咨询意见；参与化解、组织协调具体环境保护行政争议。
（二）溧阳市水污染状况的现实需要
溧阳位于苏、浙、皖三省交界处，面积1500多平方公里，人口78万多，水域水系丰富，市内有天目湖水库、大溪水库及其他水系，建设中的芜太运河直达长江码头，尤以天目湖水库对全市经济发展和人民生产生活作用最大。天目湖南山竹海旅游景区旅游业作为绿色环保产业，每年创造的收益占全市经济生产总值的比重呈逐年上涨趋势，同时，全市三分之二的居民饮用水来自天目湖。可以说，天目湖水源水质的好坏与整个城市的生产生活息息相关，因此，保护天目湖及其他水源地水质和生态安全，成为了每个市民义不容辞的责任。多年来，溧阳市委、市政府在大力发展地方经济的同时高度关注天目湖、大溪水库等水资源的治理和维护，积极推行退耕还林、退渔还湖、生态清淤等各项举措，全市水源环境状况总体良好。但是，仍然暴露出一些亟需重视和解决的问题。
1、旅游开发过度。长久以来，慕名前往天目湖参观的国内外游客数量居高不下，仅20__年，天目湖旅游度假区的接待人次就多达537万，据统计，此数据还在以每年10%的速度线性增长。由此带来的点源污染、汽油、柴油污染水源的问题日趋严重，负面影响也在不断扩大。
2、畜禽养殖污染严重。溧阳多个镇区从事大规模家禽、鱼蟹养殖，但是配套污水排放治理措施并不健全。同时，部分养殖场位于天目湖、大溪水库入水口较近的地区，养殖户直接将污水排入湖区，对我市水源造成直接污染。
3、茶园建设破坏水质。溧阳白茶销售紧俏，沿湖村民纷纷改种或加大白茶种植面积，导致当地氮流失严重。同时，临湖普通茶叶、经济林木的改种造成氮磷上浮，遇雨水天气增加了库区水体的污染压力。
除此之外，村民返种、抢种，经济果木、林木过度砍伐，私放游艇、船只等违法违规行为都对全市水资源造成了不同程度的污染和破坏。虽然水利局、环保局等环境行政管理部门一直在研究和推行可行性举措保护水源，但是，法院积极参与社会管理创新，惩治水污染违法犯罪行为，引导规范废水处理、排放，提高公众节水、惜水、护水意识功能的发挥同样十分重要。
（三）水污染纠纷特殊性的要求
水资源保护巡回法庭成立之前，涉水纠纷分散在民事、行政、刑事等审判庭审理。"由于环境侵权的间接性、潜伏性和长期性以及致害原因的复合性和复杂性等不同于一般侵权的显著特点，因果关系的不确定性以及涉及人群的广泛性，使得生态环境案件中证据的收集和保全非常困难。" 同时，大多数法官在处理水污染案件时会因对专业技术问题的不了解而影响整个案件的审理进度。又由于对环境法的相关理论知识和具体法律、法规或者规章的熟悉程度较低，难免造成法律适用上的偏差。水资源保护巡回法庭的成立，一方面能促进该庭审判人员主动学习环境法学知识，另一方面聘请专业人员担任陪审员也能解决一部分技术难题。
（四）审判制度改革的要求
审判制度包括法院的设置、审判组织和审判活动等方面的法律制度，它是国家司法制度的一个重要组成部分。"现行审判制度主要是在长期的以阶级斗争为纲、计划经济和以gdp增长为中心的经济建设的基础上建立的，存在着’重经济gdp，轻环境保护’的倾向，在许多方面还不能适用建设和谐社会、环境友好型社会和生态文明社会的需要。" 从而很少将环境保护和生态建设作为设立专门法院的考虑因素，更鲜有在设立审判庭时涵盖环境诉讼和环境公益诉讼，当然，也极少注重对审判人员环境法素养的培养和塑造，这也就造成了我国法院制度不够适应时代和生态社会需要的局面。在十七大报告中要求，"深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。""要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。" 水资源保护巡回法庭的成立是司法制度改革、优化司法职能配置的一项重要体现。
二、水资源保护巡回法庭的运作及成效
水资源保护巡回法庭成立之初，溧阳法院认真研究学习国内外环境法庭的工作机制及成功经验，制定了以组织机构、职责范围、工作原则、工作要求、监督管理为组成部分的《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作实施意见》，对该法庭及其审判人员的工作提出了明确要求。
（一）水资源保护巡回法庭的创新机制
1、水资源保护巡回法庭的受案范围。巡回法庭不受现行审判部门的限制，实行行政、刑事、民事"三合一"的综合审判，审理并执行我市境内涉及水资源保护的一审刑事、民事、行政、执行案件，包括：
（1）、刑事案件：辖区内因妨害水资源管理、破坏水资源保护的案件，如重大水污染事故案件；因危害公共安全罪而涉及水资源保护的案件，如投放危险物质、以危险方法危害公共安全等案件；因破坏社会主义市场经济秩序罪而涉及水资源保护案件；因渎职犯罪而涉及水资源保护的案件，如、等案件；因犯罪行为结果涉及水资源保护的案件，如贪污专用于水资源保护的财物，因受贿导致水资源遭受破坏等案件。
（2）、民事案件：辖区内所有涉及生产生活用水的排污侵权、损害赔偿案件。包括辖区内天目湖等流域、大溪水库等范围内涉及水资源保护的民事案件；因水体污染引起的侵权、损害赔偿案件；因相邻关系引起的涉及水污染且影响公共利益的案件；其他涉及环境公共利益的民事案件。
（3）、行政案件：辖区内涉及水资源保护的行政不作为案件，行政管理相对人不服具体行政行为案件、行政赔偿等行政诉讼案件和 行政处罚等非诉行政审查案件。
（4）、执行案件：对涉及水资源保护案件的生效法律文书的执行。
2、水资源保护巡回法庭的工作机制。水资源保护巡回法庭成立后，该法庭全体审判人员多次与市环境保护职能部门召开工作例会，共同研究出以保护水资源、维护水环境为宗旨的工作机制，要求全体工作人员认真学习有关法律法规，提升履行水资源保护职责的法律素养和政策水平。
（1）、业务学习。定期组织相关业务学习，一般每半个月组织一次，参加人员为水资源保护巡回法庭的全体成员。主要学习有关水资源保护、环境保护方面的法律法规和政策，同时学习案件审理方面的法律知识，包括刑法、民法等。
（2）、法律宣传。定期组织法律宣传，一般每月组织一次。审判人员与陪审员搭配分为4组，各组轮流进社区、进村镇，开展法律宣传，提高群众保护水资源、预防水污染的意识。
（3）、巡视检查。定期进行巡视检查，一般每月进行一次。由四个小组轮流或分区域进行，巡视区域以天目湖及其周边、大溪水库及其周边为主，巡视检查情况及时形成书面材料，向市政府及有关部门反馈，并提出整改意见。
（4）、走访了解。定期组织走访了解，一般每季度组织一次。由四个小组轮流或分区进行走访，走访村镇、群众，了解掌握退耕还林、水质变化情况，走访了解情况及时形成书面材料，向市政府及有关部门汇报。
（5）、案件审理。组成合议庭依法审理本市境内涉及水资源保护的一审刑事、民事、行政案件；依法执行生效的上述案件。
3、公益诉讼的大胆尝试。溧阳法院水资源保护巡回法庭成立之初，我国尚未对《民事诉讼法》进行第二轮修改，按照当时《民事诉讼法》第108条的规定，主体必须是"与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。"《行政诉讼法》第2条也规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院。"根据这两大诉讼法的要求，水污染侵害的受害人在很多情况下不能成为适格原告，此外，即便公民、法人或者其他组织由于行政机关的具体行政行为受到了侵害，只要不属于行政管理相对人的范畴，就无权提讼。
巡回法庭在全面深入研究涉水案件特殊性，认真解读《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中"各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件；在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平"相关精神之后，在《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作实施意见》中规定："检察机关、环保、水利（水务）等部门和有关社会团体可以依法提起水资源保护公益诉讼。"水资源保护巡回法庭在受理案件方式上，接受公民的直接诉讼，支持检察机关和环保行政机关的诉讼，鼓励社会组织对侵害水资源的案件提供法律援助。这种规定可谓是对传统诉讼法理论的一大突破。
20__年8月31日，我国《民事诉讼法》进行了第二次修改，增加了"对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼"的规定，从法律层面对公益诉讼作出了认可，降低了社会团体、公民的参与门槛，提高了公众运用司法手段保护水资源的积极性。这也充分肯定了《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作实施意见》将相关机构、组织纳入涉水案件原告范畴的前瞻性和正确性。
（二）水资源保护巡回法庭的案件受理和活动开展情况
1、水资源保护巡回法庭案件审理情况。
水资源保护巡回法庭成立以来，总体收案数过少，公益诉讼案件数量尤其不足，具体情况见表1。
表1：溧阳法院水资源保护巡回法庭案件受理情况
时间 总收案 公益诉讼案件 非诉行审案件 其他
20__年9-12月 21 0 21 0
20__年1-9月 17 2 15 0
总计 38 2 36 0
以上数据充分反映出水资源保护巡回法庭正面临着"无米下锅"的尴尬境地，与法院其他审判庭案多人少矛盾突出的情况反差极大。
2、水资源保护巡回法庭活动开展情况
（1）、召开巡回法庭工作例会。例会由溧阳法院、水利局、环保局等部门领导及巡回法庭人员参加，研究通过了《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作实施意见》、《溧阳市人民法院水资源保护巡回法庭工作机制》，并就每一阶段的工作开展情况进行总结，从而对新一阶段的工作进行部署。
（2）、开展联合执法巡查。水利部门会同法庭人员开展了河道联合执法巡查。在执法巡查中，对在竹箦河内倾倒渣土的当事人进行法制教育，并通过电视平台将此行为予以曝光，极大地震慑了违法当事人，起到了较好的社会效果。
（3）、利用特殊日开展法制宣传活动。巡回法庭利用世界水日、世界环境保护日等特殊日与相关部门联合开展普法宣传活动。如与水利部门就进一步深入开展水资源专项检查活动、水文监测环境及水文设施保护专项执法行动进行宣传，为活动的有效开展提供了强而有力的司法支撑。
（4）、就涉水法律适用问题召开座谈会。巡回法庭会同环境管理行政部门，就水利、环保执法过程中涉及的法律法规的正确适用进行座谈，解答相关部门遇到的困惑和问题，为规范执法，源头预防行政纠纷发挥了重要作用。
（5）、利用法庭影响力，促进水利规费的征收。在水利部门征收水利规费的过程中，一些单位和个人以各种理由拒绝或拖延缴纳，为此，法庭积极探索关口前移、诉前介入举措。有效化解了江苏省苏浙皖物流市场及溧阳市湖塘石灰厂拖欠水利规费的情况，保障了水利规费收取到位，促进了有效管理。
（三）水资源保护巡回法庭的积极成效
水资源保护巡回法庭成立一年以来，集中专门审理了水污染纠纷案件，提高了案件的审理效率，增强了政府和公众的环保意识，促进了环保执法效果提升。
1、有效避免单一行政手段治理涉水纠纷弊端
（1）、减少了不合理干预。由于部分污染企业是地方税收的重要来源，故而环境保护部门以及相关的环境行政管 理部门的行政处理容易受到地方保护主义的影响乃至干预，不利于涉水案件及时、公正的处理。"利用司法途径解决纠纷，实行民事、行政、刑事’三审合一’的专业化审判模式，统一了涉水诉讼案件的司法标准，增加了环境执法的权威性。"
（2）、加强了行政部门的联动执法。当污染水源的行为发生时，环保局或水利局只得依照相关法律法规在各自职权范围内行使权力，单独一个职能部门无法完成召集其他相关部门专业人员参与调查处理的工作，联合执法在涉水案件中还未能全面推广。但是，水资源保护巡回法庭设立之后，已多次召集相关职能部门召开例会共同商讨治理和预防水污染的可行办法，并联合完成执法任务。
（3）、提供了责任追究的保障。无论是环保局、水利局或是其他环境保护部门仅能对污染水源的个人或者企业进行相应行政处罚，或者对相关主体之间的涉水民事纠纷进行协调。但是，当行为人的行为触犯刑法时，这些行政管理部门并没有相应的权力，往往造成破坏水源的违法犯罪分子逍遥法外。而法院作为审判职能部门，能够依法审理并追究行为人的刑事责任，最大限度惩治环境污染。
2、有效推动全社会参与保护水资源
（1）、对企事业单位的有效警示。众所周知，水污染、土地污染、大气污染等环境污染事件一旦发生，它所造成的后果往往是不可逆转的，即使有恢复原状的可能也需要付出高昂的代价。水资源保护巡回法庭的成立在完善事后补救措施的同时，更是一种有效的事前预防。公民和公益组织能够在环境侵害还没有发生的时候就通过司法途径加以排除或者最大限度降低损害程度，这样一来，无形中就加强了对排污行为当事人的威慑作用。
（2）、对公民和社会团体保护水源的积极促动。环境公益诉讼的引进曾被视为中国环境保护"最后的希望"，同样，水资源保护巡回法庭的成立，也让市民看到了溧阳法院惩罚和预防污染水源行为的决心。对公益诉讼案件的全面报道，能够增强社会团体和公民的法律意识和权利意识，增强其运用法律手段维护公共权益的积极性。
3、拓展法院参与社会管理创新平台
（1）、丰富本院参与社会管理创新渠道。法院作为司法机关，其职责不仅仅在于惩罚犯罪、解决纠纷，更应当毫不犹豫地扛起社会责任。溧阳法院多年来紧紧围绕社会管理创新工程的"六大行动计划"、"十五项攻坚行动"和"六十个具体项目任务"，积极参与"全省社会管理创新工程推进落实年"活动。水资源保护巡回法庭成立后，不断强化服务意识，主动调研，了解水污染和治理情况，形成相关调研材料，并及时建立司法建议的提出和反馈机制，保护辖区内的水资源安全。
（2）、为其他机构参与社会管理创新提供思路。积极参与社会管理创新，已经不只是法院系统或者政法系统的一项重要工作，对各级各类机构而言，同样需要结合地方和部门特色为社会管理尽一份力。溧阳法院充分考虑水资源保护特别是溧阳水源保护的重要意义专门设立水资源保护巡回法庭，这种具备全局性、前瞻性和务实性的思维为其他机构提供了正确指引。
三、水资源保护巡回法庭的困境及原因
水资源保护巡回法庭成立以来，在化解和预防涉水纠纷方面作用显著，但是，其运作过程中也面临诸多亟需解决的问题。
（一）案件数量少
如前文所述，溧阳法院水资源保护巡回法庭成立以来受理的案件数量极少，我国贵阳、无锡、昆明等地区的环保法庭也面临同样的困境。"据统计，我国每年的环保纠纷案件有10万件之多，但真正诉至法院的不到1%。" 这种尴尬局面也引发了对各类环保法庭设立必要性的质疑。事实上，溧阳各镇区污染水源的情况并未得到彻底改善，水资源保护巡回法庭"无案可审"的根本原因不是污染少了，而是我国现有的环境诉讼存在着诸多亟待解决的问题，涉水案件也不例外。
1、诉讼成本高。"20__年6月21日，昆明环保局状告其辖区内的两养猪公司污染地下水源，仅鉴定该区域被污染的地下水的水文走向就需花费33万元。" 虽然溧阳法院水资源保护巡回法庭工作机制规定："对符合条件经济困难的原告实行缓、减、免交诉讼费；公益诉讼案件，一律免交案件受理费、财产保全费和先予执行费等。"但是，同其他环境诉讼一样，涉水纠纷中原告的损害结果与被告侵权行为间是否存在因果关系；损害结果具体怎样以及该侵权行为在致害原因中占多大比例等问题往往需要交由专业机构进行评估鉴定。常州中院等相关单位曾出台《关于建立环境保护执法联动机制的暂行规定》，确定由环境保护行政执法机关对环境污染事故进行鉴定，并委托有资质的机构对造成的损害后果进行评估。但高柏奇案包括其他大部分案件，环保部门非案件当事人，由其提起委托，不符合法律启动鉴定评估程序的规定。而这动辄数十上百万元的费用要让作为原告的公益诉讼组织来承担，困难很大，如果原告换成普通民众，要想启动并打赢官司难度更是可想而知。
2、诉讼难度大。《侵权责任法》第六十六条明确规定："因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。"虽然环境污染责任为无过错责任，但原告仍需举证证明谁是污染者以及污染造成的损害等。水资源保护巡回法庭审理的高柏奇案因检察院和环保部门的提前介入搜集了相关证据，大大减轻了常州市公益协会的举证难度。但是，水污染案件不同于普通的民事或行政纠纷，环境侵权的特殊性使得环境诉讼中证据的收集和保全十分困难，因果关系难以判断，致害主体不易确定，很多原告都将面临举证难问题。这也是环境纠纷多，但环境诉讼少，败诉率高的原因之一。
3、司法环境差。涉水案件中，加害方多数为拥有经济、社会、科技实力的企业，他们也往往是地方经济的重要支柱和税收主要来源。因此，当污染水源的情况发生时，相关职能部门会基于其特殊地位而在立案乃至案件审理过程中加以干预，从而无形中加大诉讼难度。许多本应由受害者胜诉的案件，法院却因为地方的因素或者其他压力而判决受害者败诉，同时，即便受害者胜诉也将面临执行难题。20__年，北京大学法学院师生向黑龙江省高级法院提起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，黑龙江省高级法院最终以"本案与你们无关，目前本案不属于人民法院的受案范围以及一切听从国务院决定"为由拒绝受理。"案件不能受理并不是因为鲟鳇鱼、松花江、太阳岛的缘故，毫无疑问，民事案件被政治化的思维和处理方式封杀了。" 这一事件是对部分地方政府坚持传统政绩观以行政干预司法的真实写照，在这种情况下，法院也就难免产生"既然受理难以判决，既然判决难以执行，那么不如直接不予受理" 的自我保护思想。
（二）审判队伍专业性不强
溧阳法院水资源巡回法庭并未就人员编制进行单列设置，而是将民事、刑事、行政庭的庭长作为专业审判员审理涉诉相关案件，根据所涉案件属三大诉讼法中的不同类别而挑选相应的审判员。另外，针对案件涉及的是小水利、小农林还是大环保来挑选相应的人民陪审员。这与建设一支专业化的环境法审判队伍解决涉水纠纷的初衷还存在着很大差距。总的来说，目前的合议庭结构还需要进一步充实和优化。
1、环境法专业素养弱。环境法在我国属新兴法律部门，国内开展环境法教学的时间相比其他部门法要短很多，中国绝大多数法官没有接受过环境法的专业训练，目前，具有环境法专业知识背景的法官数量极少。"所以，目前环保法庭的法官及审判人员绝大多数都是从其他法律专业知识中转换过来，相对来说，对环境问题审判的专业性的了解还是存在着不足。" 就溧阳法院而言，至今还没有招录环境法专业的公务员，水资源保护巡回法庭的法官尚由民事、行政和刑事这三个审判庭的审判人员组成。同时，对于这些审判人员的环境法专业知识的培训也比较缺乏，审判队伍整体的环境法专业知识水平有待提高。
2、专家陪审员少。环境审判的复杂性使其"陷入科学争论和裁判难决的泥沼中，无异于剥夺了受害人的请求权而无法得到救济。" 故而，涉水案件的审理，需要法官对案件事实和法律适用作出准确判断，也需要具有专业技术知识的陪审员的参与。水资源保护巡回法庭成立以后，溧阳法院专门聘请了环保局、水利局工作 人员担任陪审员，他们对案件的公正裁决起到了很好的辅助作用。但是，由于水污染的复杂性、长期性、隐蔽性等特点，审判人员在面对较为棘手的专业问题时还不能做到游刃有余，需要考虑将环境科学知识的专家学者包括一些专业鉴定、检验人员吸纳为人民陪审员。
（三）公益诉讼制度有待推广
虽然公益诉讼在中国推广的时间已不算短，但是直到今年《民事诉讼法》二次修订以后，公益诉讼才有法可依，更由于公益诉讼案件影响大、涉及面广的原因，人民法院对此类案件的审判往往存在盲区，畏首畏尾，司法手段也不统一。
1、法律规定不明确。尽管修订后的《民事诉讼法》对公益诉讼的原告主体资格作出了原则性规定，为"法律规定的机关和有关组织"提起公益诉讼提供了法律依据，这可谓是公益诉讼立法上的重大进步。但是，新法对启动公益诉讼主体的表述仍然不够明确，全国人大常委会对此也作出了"可以在制定相关法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索" 的解释，换句话说，如果没有及时的司法解释出台对有权的机关和组织进行明确界定，类似北大法学教授、研究生代表松花江中石油案以法院拒绝立案为结局的情况仍将发生。
2、缺乏经费和技术支持。公益诉讼的困难不仅在于繁琐复杂的举证责任，更因其高昂的鉴定、检验及其他诉讼费用，这些都足以让公民个人望而却步，当然，对一般的团体和组织来说也是一个不可忽视的障碍。如果每打一个涉水公益官司，都要让作为原告的公益诉讼组织来承担高额的费用，而且一旦诉讼失败，维护公共利益的人就要承担败诉成本。"那么，用于维护公共利益的组织很可能将不再勇敢，资金的难题正在成为环境公益诉讼的梦魇。" 此外，由于很多公益组织并非专业环保机构，同样要面临许多专业上的难题，这就更削减了提讼的热情。
（四）案件上诉的审理困惑
目前，溧阳法院受理的涉水公益诉讼案件尚未有当事人提起上诉。但是，作为审判机构，必须充分考虑在上级法院未成立水法庭或者环保法庭的情况下，案件上诉后由二审法院哪个部门受理，如何维护当事人诉讼权利的问题。从全国来看，各地各级法院成立环保法庭或环境保护巡回法庭的热情很高，但是却未深入研究《法院组织法》的规定，更没有为实现两审终审的连贯性及时设立两个级别的环保法庭。特别是当跨区水污染情况发生时，不能有效避免地方保护主义不说，管辖问题更是难以确定。
四、水资源保护巡回法庭的发展完善
根本上来说，水资源保护巡回法庭的设置是符合我国目前的水污染状况与时代要求的，虽然在实际的运行过程中遇到了问题，但这并不意味着巡回法庭没有发挥作用。只有不断解决问题、克服困难，水资源保护巡回法庭的审判制度才能不断健全，涉水公益诉讼才能日趋成熟。
（一）建立健全法律法规
1、修订《环境保护法》。要将《环境保护法》上升为真正意义上的环境保护基本法。同时，需要对相关环境保护单行法进行清理、修改和完善，使这些法律、法规能满足现今环境保护现状的需要。更要加快对法律空白区域，如环境损害赔偿问题的立法，保证环境司法实践有法可依。
2、制定《环境公益诉讼法》。要制定一部《环境公益诉讼法》，"吸收地方环保法庭行之有效的经验和做法，建立起相应的可操作的制度，明确包括情形、诉讼成本负担、证据规则、责任承担方式以及诉讼利益归属方面的制度，做到立法与实践相协调"， 努力构建系统而完善的公益诉讼程序和裁判制度。
3、出台相关司法解释。最高人民法院应当在对全国的环境资源案件审理情况进行深入调研 "对条件成熟的，先行出台有关审理环境纠纷案件的司法解释，明确案件管辖、案由确定、审判范围等问题，为案件审理提供指导、创造条件。" 同时，要在新民诉法的基础上，对"法律规定的机构和有关组织"予以明确，增强司法实践的可操作性。
（二）大力优化司法环境
1、注重环境法律宣传。司法部门要联合环境行政管理部门进行环境保护教育，提高整个社会的环境意识，可以选择在天目湖开展水资源保护法律宣传。"要保障公民知情权、表达权和参与权，降低公众参与的门槛，积极鼓励社会团体、公民个人参与环境保护和水污染环境公益诉讼。" 要通过各类渠道将法院审结的涉水案件向社会公布，在提醒企事业单位自觉保护水源的同时，给遭受水污染侵害的公民和组织保护合法权益提供指引。
2、鼓励建立环保组织。"国际上许多有影响力的环保组织的实践活动已经证明了，环保组织不仅能够帮助人们增强环保意识和法律意识，参与环境管理和监督环境法律的实施情况，而且还能为环境立法出谋划策，更能体现出普遍公民的想法。" 因此，要鼓励各类环保组织做大做好，增强其代表公民或公众提起环境诉讼保护公民合法环境权益的积极性。
3、成立专门机构提供帮助。地方政府可以通过拨款或者向公众捐款的方式建立环境公益诉讼基金，为有困难的原告方提供资金帮助，有利于鼓励更多的社会组织和个人参与到保护环境的队伍中来。同时，要成立环境公益协会，在全市范围内招募涉水诉讼公益律师并对其专业能力进行考核，在发生纠纷时结合案件具体情况和律师个人意向、工作安排等因素为原告方安排公益律师，提供法律服务。
（三）培养高素质审判队伍
1、注重环境法学教育。当前国内环保法庭的困境与专门的环境法学审判人员的稀缺有着紧密联系，这就需要各院校调整现有的课程安排，增加环境法理论知识及相关法律、法规的授课比重，重视环境法学教育。研究生阶段更要加大环境法学方向的招生比例，从源头扩充环境法学专业人才队伍，有效缓解环境法庭专业审判人员短缺的窘境。
2、提高法官素养。溧阳法院要在日常管理过程中重视对法官的环境法专业知识培训，不断提高在职法官的理论水平和审判能力，逐步形成一支能力较强，专业水平较高的审判队伍。要在招收审判人员时考虑吸纳环境法学专业的学生，从根本上解决审判人员专业知识薄弱的问题。
3、启用专家陪审员。鉴于涉水案件专业性强的特点，在条件允许的情况下，应该邀请具备环境科学知识的专家学者参加到涉水案件的审理过程中来。在澳大利亚，土地与环境法院的法庭审理就是由司法人员和专门技术人员共同负责。
（四）落实配套诉讼制度
1、合理分配举证责任。前文已经对涉水案件被告的特征做了阐述，相对于处于弱势地位的原告，他们更容易收集案件证据。因此，法院必须在全面总结水污染案件特征和普遍性问题的基础上，合理分配原被告之间的举证责任，使得案件的结果更趋于公平。对于由于原告能力所限而请求法庭调取的证据，法庭应依法按照诉讼法的规定进行查证；对于由于被告技术优势所掌控的证据，法庭可要求被告予以提供。总的来说，原告只需要对被告造成水污染并发生损害承担证明责任，其余的事实由被告承担，除非被告有证据证明造成这种损害的事实不是自己所为或者有其他抗辩事由，从而避免和杜绝因举证难而影响案件公平处理情况的发生。
