新土地法实施条例全文范文第1篇

论文关键词 农育权 永佃权 一田二主 用益物权

2010年2月，在台湾地区“民法”物权编第四次修正后，第四章“永佃权”整章删除，新订第四章之一“农育权”取而代之。农育权的诞生，同时宣告了永佃权制度寿终正寝，颇具法制史意义。本文以此事件为契机，回溯农育权制度的法制史渊源。

一、永佃惯例和永佃权

（一）永佃惯例：发生、特点与本质

“佃”字本意为耕种，引申义为租种他人土地。永佃，即“永久租种他人的土地”。永佃惯例是民间实践产物，始于宋代，盛于明清。数百年发展中，永佃惯例名目繁多、形态各异。若以现代眼光衡量，各种永佃惯例构成一个介乎土地租佃与土地买卖之间的谱系，在谱系的一端是载明租期“永久”的租佃契约；在谱系的另一端，佃户的“永久租佃耕作权利”成为可以自由处分的独立产权（即“一田二主”中的“田皮权”）。

永佃惯例是如何发生的？一般说来，地主因“夺佃权”在主佃关系中占据优势。但在长期租佃实践中，佃户为降低生活成本、保障自身权利，会主张在土地上永久经营的正当性；地主出于自身考虑，作出相应的让步，双方的权利义务达成新的平衡。这种博弈的过程最终产生永佃惯例。

“一田二主”的田皮田骨惯例最为常见。同时，在“一田二主”惯例中永佃户的权利也得到充分彰显。一块土地在想象中被分为“田皮”、“田骨”上下两层。田皮归于永佃户，对田皮的权利是排他的、完全的。永佃户对田皮的“自由处分”体现在：其一，永佃户可以亲自耕种田皮，安生立命。其二，永佃户可以出卖田皮。清朝田皮市场十分成熟，同一块土地的田皮、田骨可以分离交易，市价互不影响。其三，永佃户可以把田皮转租他人，自己当起“二地主”，是为“一田二主”名称的由来。

过去对永佃存在误解，认为永佃户被束缚在土地上，世世代代做牛做马。事实恰恰相反，较之普通佃户，永佃户更加自立。永佃户的地位此时与自耕农没有本质区别，而当其成为“二地主”收租食利时，往往比地主更有权势。地主的土地所有权则萎缩成了收租权，在土地经营过程中被边缘化。

“一田二主”的本质，是对土地收益权的多层次分割。自耕农独享土地产出；普通租佃关系中，地主和佃户通过不断订立、履行租约，分享土地的产出；“一田二主”则将土地收益权“永久”分为两层，并为叠加更多层次的收益权主体创造了条件。土地的实际耕种者受到双重乃至更多层次的地租盘剥。

（二）永佃权：法典对惯例的迁就和改造

传统社会中，国家对民间永佃实践基本采取放任态度，从未加以法律确认。清代屡有地方政府禁止田皮交易，只是因为地主难以确定，影响到了国家征税。需要指出的是，永佃惯例也不是习惯法，所谓惯例只是随着当事人的需要而被主张，官员在审判时并无遵循惯例的义务。直至1930年颁行中华民国民法物权编，永佃权才正式成为法定成文制度。

法典化是对永佃惯例进行抽象的过程，首要问题是如何定性田皮和田骨的分离。如上所述，“田皮权”在权利的期限和效能上完全可以视为所有权。然而1930年民法物权编贯彻的是物权排他性原则，同一标的物上不能同时成立两个互不相容的物权。耕地属于不可分之物，而“一田二主”指向的是一种“双层土地所有制”，这是新体系不能容忍的。法典编纂的结果是，“永佃权”章排在“地上权”章之后，“地役权”章之前，说明其用益物权的定性。

民法物权编第四章“永佃权”，从第842条至第850条，共9个条文，构成永佃权制度的主体。第842条规定永佃权的定义；第843条规定永佃权可以让与他人；第844条规定永佃权人的减免地租请求权；第845条禁止永佃权人出租土地；第846条赋予土地所有人在一定条件下的撤佃权；第847条规定意思表示为撤佃要件；第848条准用地上权回复请求权；第849条规定土地所有人可向永佃权受让人追索地租；第850条准用相邻关系的规定。

法典对传统惯例的迁就和改造兼而有之。“称永佃权者，谓支付佃租永久在他人土地上为耕作或牧畜之权。（第842条第1项）”法典在权利的期限上迁就了惯例，将“永久”写入了定义，是我国近代物权立法中独创之举。

对惯例的改造更能体现出立法者推动社会变革的意愿。永佃权人可以让与权利（第843条），或在其永佃权上设定抵押（第882条），唯独不能将土地出租给他人（第845条第1项）。这一禁止规定的目的在于“贯彻扶植自耕农之土地政策，废除中间剥削佃农之恶习”。立法者希望永佃权人的地位更接近自耕农而非地主，“田皮权”受到了很大限制。

与此同时，立法者担心永佃权人将会和普通佃户一样，处于经济上的弱势地位。于是在永佃权制度中，又能看到多处沟通普通租佃的安排。最终，永佃权和普通佃权有实际意义的差别，其实只在于权利存续期限和权利能否转让两个方面。

二、台湾地区“农地改革”与永佃权的衰微

20世纪30、40年代的中国，军阀割据、战乱不断，永佃权制度的实施效果仅停留在个案层面。1949年，政权在中国大陆溃败，其法典随之废止，大陆地区的永佃实践亦随着和农业合作化运动而消失。

永佃权制度在台湾地区继续施行，60年间愈见衰微，根据官方统计资料，2005年至2010年，只有159件永佃权新登在册，涉及土地271笔，面积53万平方米；与此同时，却有150件永佃权被涂销，涉及土地411笔，面积80余万平方米。

永佃权衰微的主因是台湾地区20世纪40年代末、50年代初的“农地改革”。1945年台湾光复时，耕地总面积共约82万公顷，农业人口约380万人，每户平均人口5.9人，可摊得耕地1.26公顷?。 台湾农户中佃户几近半数，耕地面积多在1公顷左右，水田平均地租高达50%以上，佃户生活贫苦。政权退据台湾地区后，迫于来自大陆的革命压力，同时也为了提高农业产量、推进工业化，开启台湾的“农地改革”。“改革”分为三个阶段：“实施耕地三七五减租”、“实施公地放领”、“实施耕者有其田条例”。

“实施耕地三七五减租”的核心内容是限制耕地最高租率，不得超过主要正产品全年收获总量的37.5%（《耕地三七五减租条例》第2条）。1949年4月起，台湾省政府公布《私有耕地租用办法》等行政法规，推行“三七五”减租，于5月至6月间集中开展租约的换订和登记，299，070家佃户从中受益。1951年台湾当局正式公布《耕地三七五减租条例》，对佃农权益进行系统保护。

“实施公地放领”的核心内容是将公有耕地以低廉的价格售与农户，以实现扶植自耕农的目的。1951年，耕地“三七五”减租已经告一段落，台湾地区颁布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，公地以土地全年正产物收获量的2.5倍折算定价，领地农户可在10年内摊还地价，不计利息。从1951年至1964年，共放地6期，合计106，181甲（1甲约为0.97公顷）。1966年至1977年，又放地29，414公顷。

“实施耕者有其田条例”的核心内容，是征收地主用于出租的土地，低价售与现耕此地的佃农或雇农。1953年，台湾当局颁布《实施耕者有其田条例》，确定了耕地征收范围和放领对象。《条例》的实施在1953年内即完成，征收耕地143，568甲，涉及地主106，049户，领地农民194，923户。《条例》实施后，台湾地区自耕地面积占到耕地总面积的84.8%，佃户则由311，635户锐减为149，282户。

概言之，台湾地区“农地改革”是以温和、渐进的方式抑制租佃、扶植自耕。永佃的流行离不开租佃经济繁盛的大环境。而且，在1930年民法典中永佃权人的地位已经很接近于自耕农。在扶植自耕农的土地政策下，佃户实无必要再争取永佃了。

三、农育权：立法背景和制度创新

2010年台湾地区“民法”物权编修正后，永佃权被新设的农育权取代。“永佃权之设定造成土地所有权与用益权之永久分离，影响农地之合理利用，且目前设定永佃权之土地约四百笔，已不合现今之农地政策。”从修正理由可见，永佃权被取代有两个方面的原因。其一，永佃权在实践中已经衰微，无法顺应社会变迁。其二，取代永佃权，能够完善“民法典”的结构。从设计之初，永佃权制度就影响着物权法律体系的逻辑完整。用益物权本质上应当具备“有期”的性质，如此才不会妨害所有权的完全性，而永佃权造成对耕地“使用”和“所有”永久性分离，使得土地所有权有名无实，成为立法者的心病。

本着促进“用益物权与时俱进并物尽其用”的原则，台湾地区用益物权的种类由“地上权、永佃权、不动产役权、典权”变更为“地上权、农育权、不动产役权、典权”，农育权与地上权二者建构了“土地用益双轨体系”（一者为使用他人土地进行农育而收益，一者为使用他人土地保有建筑物或其他工作物而收益）。

“民法”物权编第四章之一“农育权”，包括第850条之1至第850条之9，共9个条文，构成农育权制度的主体。“称农育权者，谓在他人土地为农作、森林、养殖、畜牧、种植竹木或保育。（第850条之1第1项）”与永佃权的定义（“支付佃租永久在他人土地上为耕作或牧畜之权”）相比，其异有三。其一，农育权的设定不再要求以“支付佃租”为必要条件；其二，农育权的期限不再“永久”；其三，农育权的内容得到扩展。“造林”、“养殖”是对传统农作形态的补充；“种植竹木”原来规定在“地上权”定义中，此次修正后写入农育权；“保育”指“基于物种多样性与生态平衡原则，对于野生物或栖地所为保护、复育、管理的行为”⑤，彰显生态保护的时念。

农育权与永佃权的本质差异在于定义中“永久”二字的存留。立法者认为，权利期限的永久性妨害了所有权的完整，是永佃权制度的最大缺点。新制度明定，设定农育权，期限不得超过20年（第850条之1第2项），这与耕地租期上限相同（第449条）。

从此差异出发，农育权的具体制度作出以下新安排：第一，在没有约定权利期限的情况下，权利人和土地所有人均可随时终止农育权（第850条之2第1项，造林保育情况除外），并准用地上权的相关规定（第850条之2第3项）。第二，权利人应当考虑土地的性质，保持土地生产力得到“永续利用”。否则土地所有人可以终止农育权（第850条之6）。第三，权利人对土地进行改良的投入，在权利消灭后可以得到补偿（第850条之7）。第四，权利的抛弃和终止、地租增减、预付地租对第三人效力等，准用地上权相应制度（第850条之9）。

永佃权的若干具体规定被农育权制度保留，体现两者的承继关系，整理如下：仍允许权利人出让权利或设定抵押（第843条、第882条、第850条之3）；仍禁止权利人出租土地（第845条、第850条之5）；仍规定了权利人的减免地租请求权（第844条、第850条之4第1项）；仍准用地上权回复请求权（第848条、第850条之7）；在权利人欠租达一定条件时，仍允许土地所有人单方面终止权利（第846条、第850条之9准用第836条）等。

通过对新旧法条对比可知，农育权的权能在各方面都受到了更多限制，终于成为用益物权体系中严谨的一环。同时，立法者在农育权制度植入了“可持续发展”的时代内涵，以此赋予新制度以生命力：“保育”成为土地用益的新目的；法律对私人使用土地的目的和方法进行干涉——不得违背“永续利用”原则滥用土地。法律对土地的态度从“物尽其用”发展到“永续利用”，体现人类对自身整体利益的重新审视。

农育权可谓是纸面上创造的全新制度，其实施效果需要时间检验。农育权制度实践的第一年（2011年），台湾地区共设定966件农育权（详见表2），是永佃权6年来设定总数的6倍。但与耕地租赁相比，至2011年台湾地区共有68，896笔耕地上订有租约，设定农育权的土地仅有996笔。农育权较之耕地租赁，利弊究竟为何，需要通过更多的实践反馈和学理探究才能评价。

四、结论

永佃惯例最初源于主佃双方争夺耕作权利的博弈，发展到后来，其本质蜕变为对土地收益权的多层分割。永佃惯例广泛流行，和宋代以后中国农村人口过剩现象是互为因果的。

永佃之所以成为解决“人多地少”问题的有效途径，还有更深层次的制度因素和观念因素。首先，国家对待民间惯例基本采取放任态度，而民事成文法又严重缺失，这使永佃惯例的发展具备宽松的制度环境。第二，家族本位的共财制和诸子均分的继承制使得大量过剩人口容纳于家庭生产形式之中。把土地分成田皮、田骨两层，相当于制造出了双份的田产，在土地稀缺的环境中对分家析产大有助益。第三，传统产权观念以收益权为重，并不将产权视为绝对的、排他的、封闭的体系，所有权和收益权的分离极为常见。传统社会的人们深知土地在客观上无法分层使用，但这不妨碍对土地分层收益。

永佃指向的多层次土地收益是有效率的，通过层层地租剥削，一块土地能够供养最大的人口。然而，这种“效率”的巨大代价，是食利地主阶级坐享其成、底层劳动人民生活贫苦、中国社会发展严重停滞。第一，农业科技的发展方向完全偏离了节省劳力、提高生产效率的轨迹，甚至发生倒退。第二，土地产出的大部分原地消耗在农村，转化为商品粮的数量有限，也就限制了城市人口的规模。城市手工业场无法利用农村的剩余劳动力，难成气候，遑论工业革命。第三，农村经济非常脆弱，普遍还是看天吃饭，一旦遭遇旱涝灾害，便会引起大规模饥荒。

新土地法实施条例全文范文第2篇

关键词　公共利益　征收程序　征收补偿　弊端

中图分类号：D920

文献标识码：A

《国有土地上房屋征收与补偿条例》，目的在于规范国有土地上房屋征收与补偿，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，根据《物权法》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》而制定。经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，2011年1月21日，国务院总理签署国务院第590号令，公布并施行。拆迁一词，相信大家并不陌生，已成为近年来社会不容忽视的焦点问题。新条例的出台，废除了《城市房屋拆迁管理条例》，一时间，从“拆迁”到“搬迁”的演变引起社会广泛讨论，这仅仅是当局者简单的文字游戏，还是实质性的改变？再者，具体的公共利益应当如何界定？新条例中关于搬迁的条件和程序规定，是“真正的民主”还是“形式上的民主”？均成为热议的话题。本文将从新条例基本内容入手，对新条例进行简单的解读，从进步之处和缺陷部分发表自己的观点和看法。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》由五个部分组成，第一章总则由七个条文组成，明确界定了制定本条例的目的在于规范了国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，这是对条例的一个总结。第二章规定征收决定相关问题，由八至十六条组成 。其中第八条对公共利益以列举方式进行了界定，是一个重要条款，下文将详细进行说明。第三章对补偿问题进行了规定，其中包括补偿内容，方式和程序等等。第四章对法律责任进行了规定，由五个条文构成较为简单。最后一个部分为附则，由一个条文构成即新条例自公布之日起施行，2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》废止。

一个新条例的颁布，必然有它的进步之处，同时也固然存在一些缺陷。下文笔者将就《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布，结合具体条文，就其利弊进行分析。

一、 新条例的进步之处

国有土地房屋征收补偿立法备受全社会高度关注。新条例的立法理念与设计思路，充分彰显“维护‘公共利益’，保障被征收人的合法权益”的鲜明特色，并在公益维护与私权捍卫的交叉碰撞之间，力求达到双赢平衡。下面笔者就自己的观点发表看法，着重论述以下四个亮点：

（一）公共利益征收与商业开发征收彻底分开。

新条例规定，为了“公共利益”的需要，对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人给予补偿的，适用本条例。明确这点，不仅意味着长期以来在拆迁活动中频频暴露的“官商合谋”将被封杀，而且宣告，将“公共利益”征收与商业开发征收混为一谈的拆迁模式，将彻底退出历史舞台。我国2004年宪法修正案为保护公民个人合法的私有财产，规定只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序，才能进行征收或者征用。但什么是“公共利益”，如何界定？成为立法的一大难点。新条例第八条以列举式的方式，明确“公共利益的需要”包括：国防设施建设；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利、科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造；国家机关办公用房建设以及法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。新条例对公共利益的具体界定，是本法一大亮点。在实践中，公共利益是由法官自由裁量的，其难度可想而知，新条例的出台，纵然无法全面列举公共利益，但起码使得法官在自由裁量时有了法律依据，使公共利益这一概念稍微明确了一些。

（二）政府是公共利益征收惟一补偿主体。

新条例第四条明确规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这就是说，实施公益性征收、补偿的主体只有一个，那就是政府。明确政府是征收补偿的主体，是对现行操作的彻底颠覆。过去，制度设计即政府躲在幕后，由拆迁人即开发商向政府申请拆迁许可，获批后由开发商实施拆迁。而成为拆迁主体的开发商，为了追求利润，往往尽可能压缩拆迁补偿标准，并且把拆迁负担转嫁到房价里。由此导致的拆迁矛盾愈演愈烈，不断升级。将政府作为公共利益征收唯一主体，明确了义务主体，虽然可能导致房地产市场的萧条，但被征收主体的权利将得到保障。

（三）征收补偿额按市场评估价确定。

新条例第19条明确规定，房屋货币补偿额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。被征收房屋的房地产市场评估价格由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房地产估价规范和有关规定确定，但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。因补偿谈不拢，不知酿成了多少拆迁悲剧。新条例的这一规定，至少有两大看点：（1）明确评估价“不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”；（2）强调评估机构的中立性。现在，许多被征收人都认为，评估机构不中立，因为都是政府单方指定的。征求意见稿改进为“由被征收人以投票、抽签等方式确定”，即被征收人说了算。如果评估机构或估价师出具虚假或者有重大差错的估价报告的，还将面临被警告、吊销资质、被追究刑事责任等制裁。这是新条例在法律责任中的规定，新条例这一规定是一个巨大的进步。

（四）野蛮暴力强制搬迁者可追刑责。

新条例规第31条定，房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。现实生活中，拆迁血案屡屡发生，根据新条例，如果房屋征收部门及其委托实施征收补偿与搬迁的单位违法上述规定，不仅造成的损失要赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，将依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予处分。这也是新条例一大进步。

二、新条例的不足之处

《拆迁条例》所体现的秘密征收、先征收后补偿，严重缺乏保护私人财产权的维度。国务院法制办的《国有土地上房屋征收和补偿条例》试图矫正这一根本缺陷。在新条例中，被征收人有权参与征收过程和针对征收决定寻求司法救济。但新条例仍有着非常明显的缺陷，以下是笔者认为较为重要的四点进行论述

（一）没有对土地使用权的补偿。

新条例规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。新条例是对房屋的征收与补偿，而不应当涉及对国有土地使用权的处分。而对被征收人的补偿里面，却没有提到补偿被收回的“国有土地使用权”。我们知道，国有土地使用权是被征收人在建设时通过招拍挂制度有偿购买的，或买房人在购买房屋时连同房屋一起有偿购买的，行政机关将未到期的国有土地使用权收回的同时，却不对其进行补偿，显然是对被征收人财产权利的无偿剥夺。因此新条例还存在隐忧。

（二）政府一手包办的征收程序。

新条例规定县级以上政府在作出征收决定前，应组织有关部门就征收目的、征收时间和征收范围等事项进行论证，之后将相关事宜公告，并采取听证会、论证会等形式征求被征收人、公众和专家意见，如无重大争议即行作出征收决定，有重大争议的报请上级政府裁决后作出征收决定。如被征收人或者与征收决定有关的利害关系人对征收决定不服的，可以提起行政复议或者提起行政诉讼。这是一种威权式的征收程序，从征收的发动、征收的内部论证和对外界意见的征集，全由政府单方面一手包办，被征收人在征收程序中并不具备主体地位。行政裁决模式使被拆迁人一开始就以法律主体的身份介入征收事务，这有利于被征收人利益的表达与保护；另外，行政裁决模式意味着征收决定机关和申请征收机关(私人只有在特殊情况下才能成为申请征收人)之间的明确的权力划分，而明确划分的政府权力有利于防止权力的滥用。被拆迁人的有效参与和对权力滥用的防范，肯定能减少征收过程中的矛盾。

（三）虚幻的民主决策。

新条例在三个方面引入投票民主：必须有90%的被征收人同意才能进行危房改造的征收；危旧房的补偿方案需有2/3以上的被征收人同意、危旧房改造的补偿协议需签约率达到2/3以上；房地产价格评估机构由被征收人以投票、抽签等方式决定。民主只能在一个确定的政治团体之内展开，而且只能决定团体内部的事务。被征收人并不构成一个政治团体，因此不存在需要由被拆迁人投票决定的共同事务；另外，所有的征收都必须基于超出被征收人的利益范围的公共利益，这意味着不管是征收决定还是征收补偿方案，都不应该由零散的被征收人投票来决定，而应该由所有公民投票产生的代议机关所制定的法律来决定。民主投票是一种政治表达方式，行政征收则是一种法律执行的过程，在法律执行过程中，可以征求行政相对人的意见，但不可以由行政相对人直接作出政治决策。这样的规定在实践中有诸多困难，很大程度上可能形同虚设。

（四）对公共利益的界定过于模糊。

新条例第8条对“公共利益”的界定不准确、不合理，范围过大：第一，“国防设施”谁来定？第二，非国家重点扶持的能源、交通、水利设施和教科文卫、市政设施就不是为了公共利益吗？比如，乡道、县道，乡镇和县区一级的教科文卫设施，都是因公共利益的需要而建。一个镇甚至一个村的饮水工程，对于本镇或村人来讲，都是公共利益；第三，危房危及公共利益，但旧房不一定危及公共利益。这一款规定可能使地方政府钻空子；最后，不少地方的国家机关办公用房的豪华、奢侈、浪费，已经损害公共利益，还要让它打着“公共利益”的旗号奢侈下去吗？虽然新条例第八条对公共利益作出初步界定，但还有待完善。

总的来说，新条例的出台，较之《城市房屋拆迁管理条例》有了较大进步，但仍然有很多不足之处，期待立法者进一步完善。

（作者：西南政法大学民商法学院2010级研究生）

参考文献：

[1]王利明.规范拆迁 保障私权.苏州大学学报(哲学社会科学版) ，2011(01)

[2]赵端，李红.房屋拆迁不能将任何一方的利益绝对化——访中国政法大学法学院院长薛刚凌教授.2011(01)

新土地法实施条例全文范文第3篇

[关键词]20世纪30年代；新桂系；

以李宗仁、白崇禧为首的新桂系，在30年代颇为重视乡村问题，并在乡村建设上取得较大成效。此时期的广西深受各界瞩目并以“新广西”、“模范省”的称号享誉中外。广西乡村建设中的无疑是广西特色的“三自政策”中的重要内容。有关新桂系的研究目前主要分散在著作或论文里，专门论述的文章还极为稀少。（1）这篇文章就新桂系的政策及实践进行简单探讨，以求教于方家。

一、新桂系的理论来源与现实需要

在治理广西的过程中，新桂系借鉴了孙中山的思想主张。新桂系以孙中山的继承者自居，标榜其“三自政策”来源于孙中山的“三民主义”：“它（三自政策）的理论根据，全发于三民主义的民族、民权、民生，与三民主义有同一的程序与体系，而其所以产生，也完全为适应三民主义的实践”，“三民主义是三自政策的理想，三自政策是三民主义的实行。”（2）新桂系的“自给”政策即来源于孙中山的民生主义。

孙中山在其《民生主义第二讲》中说，“对于民生主义定了两个办法：第一个是平均地权，第二个是节制资本。只要照这两个办法，便可以解决中国的民生问题”，“单靠节制资本并不足以完全解决民生问题，而土地问题更为重要。”（3）孙中山解决土地问题的方案即所谓的民生主义土地政策――平均地权理论。规定平均地权的四个方法为：规定地价、照价征税、照价收买及涨价归公。（4）新桂系提出相应的土地办法：一是实行地价申报，然后再照地价抽税；二是照价收买，即政府颁订土地征收法，可以随时照所报价收买；三是土地增价归公。（5）由此可见，新桂系的土地政策是以孙中山的民生主义为理论依据的。

民生主义成为新桂系的理论依据，而推动新桂系的更大动力则是当时的土地现状。

民国时期土地私有的性质，得以使农村土地自由买卖和自由流动，这就造成土地大量集中于地主、富农，自耕农、贫雇农则只占有少量土地或没有土地。土地占有者将大量土地分散租给无地或少地的农户，造成土地使用的零碎化，占与用的矛盾十分尖锐，不利于农村经济的稳步发展。此外，伴随承租而来的广大农民的困苦生活严重阻碍了农村经济的发展。这是积极投身在“制造模范省”的新桂系所不能容忍的。

（一）土地占与用的矛盾尖锐，有碍经济稳步发展。根据《广西农村经济调查报告》对1932年22县48村2705户（包括地主农民，雇农除外）的调查结果，地主户数仅占总户数的3.4%，可是他们所有耕地却占总耕地的28.9%。地权最集中的苍梧各村，地主占有耕地竟占总耕地的45.7%。所有耕地五十亩以上地主富农，一共只占总户数的1.5%，可是他们所有耕地――6124亩，却占总耕地――23998亩――的25.5%。（6）由此可见广西农村土地集中程度之高。

土地占有的高度集中带来土地使用上的分散化。对22县48村的调查可知无地农户占总农户的38.3%，有耕地的农户中，所有耕地一至五亩的农户占总户数的33.5%，合起来说，所有耕地并不超过五亩的农户，要占总户数的60%以上。再把五亩以上至十亩的农户加入计算，那么所有耕地并不超过十亩的农户几占总户数的80%。（7）按本省农家生活情形，自耕农有田十亩以上者，若不负债，可以自给，则由上述数据可得，60%以上的农户，即使全为自耕农全不负债，亦难维持一家生活，何况其中尚有半自耕农及佃农。广大少地或无地的农户不得不通过租佃获得土地，根据1932年对广西38县74村的统计：地主占3%，农户占90.7%，而这90.7%的农户构成中，苍梧各县纯粹佃农占总农户的57.9%。全省总计，自耕农占37.1%，自耕农兼佃农占24.6%，佃农占33.6%，雇农占4.7%，实际雇农户数，至少当在总农户的5%以上。（8）租佃关系反应农业经营的零碎程度，广西土地的零碎程度在全国各省区中是非常突出的。

农村土地占有的不断集中与土地使用的不断分散使小农经济普遍存在。这种小农经济，生产规模狭小，经营方式保守，再生产基础十分薄弱，严重阻碍了农业生产技术的进步和新式农具的推广，造成农业生产条件日趋恶化。正如马克思论述小农经济的弱点时说：生产资料无止境地分散，生产者本身无止境地分离。人力发生巨大的浪费。生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。对这种生产方式来说，好年成也是以种不幸。（9）土地的高度集中及经营的碎片化趋势成为广西农村经济的发展的巨大阻力。

（二）农民生活艰难，阻碍经济发展。新桂系时期的田赋负担包括田赋正税、田赋附加税、田赋预征，地主凭借土地巧取豪夺正租、押租、预租。1926年广西的田赋占耕地费用的30―40%。（10）除了正税外，田赋还有附加税，据统计，1932年广西各县田赋附加税率最低为正税的0.5倍，最高达到5.6倍，超过5倍的县份有1个，超过3倍以上的县份有3个，超过2倍以上的县份有6个，超过1倍以上的县份有71个。（11）由此可见田赋之重。

农民全部收入不能保证最低生活时只好向商人贷款。高利贷对农民的剥削异常普遍和野蛮。据1933年统计，广西全省借粮的农家占农户总数的58%，当时全国平均借粮家数为48%。（12）粮食借贷月利率为10.9%，当时全国的平均粮食借贷率为7.1%。（13）农民借款时常是抵押借款，包括土地抵押、典当、房屋抵押、物品抵押和人口抵押，其中人口抵押，逾期不能偿还本利，便把儿女或本身到债主家服役。这种借贷，农民非常吃亏，大概本银二十元，成人须做三年以上的奴隶，才能还清；年幼的儿女总要牵累到十年左右。（14）由此可见佃农们伴随高利贷而来的巨大灾难，这在一定程度上阻碍了农村经济的发展。

新桂系的理论准备及农村土地关系的现状促使新桂系在30年代推行。

二、新桂系30年代概况

1931年省政府公布广西耕地租用暂行条例；1932年5月公布修正广西耕地租用暂行条例；1937年公布修正广西耕地租用暂行条例实施办法；1938年督饬各县实施耕地租用条例，彻底整理土地筹办土地税，督饬各县继续调查未纳赋税之土地按其他地价酌收捐费。（15）1939年订定推行土地法耕地租用条款实施办法，通令实行限制租额以保护佃农，并对租楷换订、押金取缔、交租日期、交租方式、免租原因、退租限制，以及耕地赔偿等做了相应规定。可见广西的政策贯穿整个30年代。这一时期的政策试图实现地主与承租人的共赢，具体表现在如下：

（一）严格规定地租数额、收租日期并禁止收取押租。本省各地地租数额并不一致，最普遍的是田主四、佃农六或田主佃农各半，此外田主六，佃农四的也有部分地区实行。新桂系根据中央颁布的“二五减租办法”及土地法，规定“耕地租用之地租不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五，其约定地租超过千分之三百七十五者应减为千分之三百七十五，依其约定田主不得预收地租并不得收取押租。”（16）依据规定，广西耕地地租额数的最高限度为正产物收获的千分之三百七十五，如有超过，当事人应将其减至此项限度，若在此项限度内，则地租额数可以任由当事人自由约定，无最低限额。桂平县西郊乡实施办法即据此规定：“田主如有不依照租用条例勒收额外租谷或违反第四第五两条规定者，依照惩治土豪劣绅条例办理之”，“佃农如有不依照租用条例，私自缴交额外租谷者一经查觉即将该田收回该村公耕，一年所有收益全数拨入该村村仓，下年即由原佃耕承批。”（17）以此保障地租不超过规定数额。

对地租收取日期规定“不得预收地租”，则只能在耕地正产物收获后收取地租，这在一定程度上使处境贫寒的佃农不致因提前缴租而借高利贷。此外，新桂系禁止押租。押租是指对不动产的租赁，出租人多在租金之外，还向承租人收取若干金额，作为缴纳租金的担保。这种押租纯为保障出租人的利益而设，成为一种纯粹压迫佃农的工具，许多佃农倾家荡产，死于冻饥，皆因缴纳高额押租，“不得收取押租”的规定对改善承租人处境有重要意义。桂平县西郊乡实施办法即依此规定：“在新约成立后十日内田主须交还佃农以前缴交的押租，如不交还者，佃农得在租谷内扣除至扣满为止。”（18）这对保护佃农有一定作用。

（二）限制田主使用留置权和解约权。留置权是指不动产的出租人，就租赁契约所生的债权，对于承租人置于该不动产上的物品有留置的权利，即在债权未受清偿以前，债权人占有属于债务人的相关动产。新桂系对田主的留置权加以限制，规定：“田主就租赁契约所生之债权，对于佃农耕作上必须之农具、牲畜、肥料及其农产物，不得行使留置权。”（19）保障了承租人的部分利益。此外还对田主解约权进行限制，规定：“田主在不定期限之耕地租用契约中，如欲行驶解约权，必须备足以下三项条件：A、须收回自耕，但以力能自耕者为限；B、须在每年年终期间；C、须于六个月以前以书面通知佃农，盖使佃农有所准备，以便另竟耕地或另图他业。”（20）这使耕作者得以长久保有耕作地，对佃农稳定地位、安心耕作，促进农业发展有重要意义。

（三）保障原承租人的优先承租权。耕地租用条例为防范田主用自耕名义收回田地另换佃农而导致原佃农利益受损，特授予佃农优先承租权。规定地主：“收回自耕之耕地，再出租时，原佃农有优先承租之权，自收回耕地之日起，未满一年而出租时，原佃农得以原租用条件承租。”（21）依此规定，田主如将田地收回自耕复行出租时，原佃农不但有优先承租权，而且当出租时期在一年以内时有依原租用条例承租之权。桂平县西郊乡实施办法依此规定：“田主如有不遵照租用条例易耕者佃农概不交田并由全乡民众援助之。”（22）可见此项规定对承租人的重要意义。

然而新桂系的毕竟旨在租赁关系的规范和改良，因而它在保障承租人利益的同时，也对田利有相应的保护：

（一）规范承租人缴纳租金。耕地租用条例为顾全佃农处境艰苦，允许其对地租分期支付。同时为防止“佃农之狡猾者，或又将藉此无故赖债，或将一部分租金拖延至无限时期，于田主利益，损付太大亦不公允”，故在地租拖欠的数额和时间上规定“欠付之地租，不得超过租额三分之一，并须于支付时期起，一年内完全支付，如逾期不支付时，田主得请求追缴。”（23）对田主利益进行一定的保障。

（二）规定承租人有保管及返还耕地附属物质的义务。耕地租用中常有在土地之外一并租赁的附属物，如：农具、牲畜等。此类附属物于契约终止时，佃农应返还田主。耕地租用条例对此设有专门条款，“耕地之租用附有农具牲畜或其他附属物者，田主佃农双方应于订约时评定其价值并缮具清单，双方签名各执一份清单，所载之附属物如因不可归责于佃农之事由而减失者佃农不负赔偿之责任。”（24）按规定承租人有保管和归还田主附属物质的义务，只有当发生不可归责于佃农的情况而造成损失时，佃农才不需要承担赔偿的责任，以此保护田主利益。

综上可见：新桂系的土地政策对限制地主剥削，保护承租人利益，改良地主佃农租赁关系有重要意义，然而新桂系30年代的并未取得其政策所期望的效果。

三、新桂系30年代的实效

贯穿整个30年代的并非一无是处，在某些细微方面，它起到了一定程度的改良作用。据1936年的调查可得，广西农村“只用正产收获物付租”，“押租在各地均不甚通行”，缴租时期一般在“收获完毕时”，“荒年减租”（25）等。这些方面的租赁情况是符合广西耕地租用条例所要求的。由此可见新桂系政策在细微之处略有效果。然而纵观新桂系30年代的，其实效是非常有限的。

修正广西耕地租用条例于1932年5月正式公布实施。我们可以此时间点看政策实施的效果。下图所示1929年及1934年，桂林、梧州、思恩三地农民自田（自己所有田）及租田所占百分比，可以发现政策推行后，桂林、梧州、思恩三地的农民，自耕田比重下降1%―4%，租田百分比均有上升，尤以梧州增加最快，五年增加4%，桂林增加3%，思恩增加1%。（26）自耕田的下降和租田的增加，反应政策推行两年后广西农民失地情况反而更加严重。

农民失地带来的直接后果是沦为佃农，据下表所示1933至1938年自耕农下降了1.5%，半自耕农在下降了1.12%，佃农则在同时期上升了2.64%。可见推行政策五年后，许多自耕农、半自耕农通过承租土地加入佃农行列。

各类农户百分数增减表（27）

■

从1938年广西的租税情况看：谷租占65.2%，分租占28.5%，钱租占6.3%。租额在二十一省中，谷租占第四位，仅次于川、滇、粤三省；分租占第四位，仅次于川、滇、湘三省；钱租占第五位，仅次于粤、滇、川、闽四省。（28）可见政策推行五年后，农民租税负担依然相当严重。

总之，从数据对比中，可以发现新桂系推行后，广西广大农民失地更加严重，自耕农数目日益减少，佃农数目日益扩大，农村土地占有更趋集中，地租负担依然严重，农民痛苦日益加深。

对新桂系的成败，时人多有评价，认为“在廿三年至廿六年曾雷厉风行，可是收获不大”，“各县能切实照规定减租者，寥寥无几”，“广西虽然早有善良的方案，结果是耽搁了没有办。”（29）由此时论似可窥见新桂系失败的症结所在。1938年新桂系再次提出：广西经济建设在民生主义的指导下“在分配上履行土地租用条例。”（30）尤其注意“改良劳苦民众生活，防止私人操纵独占弊害。”（31）至四十年代，又再度筹备“推行限田政策使广西地权趋于平均，以达民生主义耕者有其田之目的。（32）这是30年代失败的新桂系对其40年代所寄予的厚望。

四、结论

新桂系以孙中山三民主义的继承者自居，标榜实现民生主义为目的，在20世纪30年代制定并颁布了大量有关的政策，以图实现农村土地关系的改良。新桂系试图在保护地主利益的基础上实现租赁关系的改良，既不严重损害地主富农利益，又不致承租农民陷入严重困苦的境地。新桂系的出发点有其进步意义，然而新桂系的各项政策并未切实推行，整个实行的30年代，土地关系不但没有得到改良，反而进一步恶化：自耕农半自耕农数量逐年下降，佃农数量显著增长，土地集中程度进一步加剧，农民生活更加困苦。这是新桂系30年代失败的恶果所在。综上所述，新桂系虽有通过和平手段改良土地关系的美好愿望，其的结果却与其美好愿景背道而驰。如何用和平手段实现土地关系的有效变革，以达到共赢局面，这是下一步仍需要思考的问题。

注释：

（1）研究现状：宾长初：《20世纪30年代国共解决广西土地问题的政策与实践》，广西地方志，2011年第4期。宾长初，刘上琼：《论新桂系的理论与实践》，古今农业，2009年第1期。黄寿新：《新桂系时期广西土地问题与农村危机》，2005级硕士学位论文，2008年。

（2）第五路军总政训处编辑：《三自政策及广西建设纲领》，1938年，第6页。

（3）广东省社会科学院历史研究所等编：《孙中山全集》（第九卷），中华书局，1986年，第377-388页。

（4）袁大为：《论平均地权与台湾地区的民生事业》，2010级硕士论文，2013年，第7页。

（5）宾长初，刘上琼：《论新桂系的理论与实践》，.古今农业，2009年，第1期。

（6）《广西农村经济调查报告》（单行本），1932年，第16-17页。

（7）《广西农村经济调查报告》（单行本），1932年，第16页。

（8）《广西农村经济调查报告》（单行本），1932年，第13-14页。

（9）马克思：《资本论》第3卷，第910页，人民出版社1975年版。转引自西南军阀史研究会：《西南军阀史研究丛刊（第三辑）》，云南人民出版社，1985年，第113页。

（10）《中国近代农业经济史》，中国人民大学出版社，1985年，第6页。转引自黄寿新：《新桂系时期广西土地问题与农村危机》，2005级硕士论文，2008年，第29页。

（11）行政院农村复兴委员会编：《广西经济调查报告》，商务印书馆，1934年，第285页。转引自黄寿新：《新桂系时期广西土地问题与农村危机》，2005级硕士论文，2008年，第30页。

（12）严中平、徐义生等编：《中国近代经济史统计资料选辑第一种》，科学出版社，1955年，第342页。

（13）严中平、徐义生等编：《中国近代经济史统计资料选辑第一种》，科学出版社，1955年，第348页。

（14）行政院农村复兴委员会编：《广西省农村调查（第二版）》，商务印书馆发行，1935年，第223―227页。

（15）广西省政府委员会第三百三十八此会议决议通过：《二十七年度广西省施政计划纲要》，1938年，第9页。

（16）广西民团干部学校：《修正广西耕地租用条例》，《广西耕地租用暂行条例讲义》，第23页。

（17）广西民团干部学校：《广西修正耕地租用条例桂平县西郊乡实施办法》，《广西耕地租用暂行条例讲义》，第31-32页。

（18）广西民团干部学校：《广西修正耕地租用条例桂平县西郊乡实施办法》，《广西耕地租用暂行条例讲义》，第31页。

（19）广西民团干部学校：《修正广西耕地租用条例》，《广西耕地租用暂行条例讲义》，第25页。

（20）广西民团干部学校：《广西耕地租用暂行条例讲义》，第12-13页。

（21）广西民团干部学校：《广西耕地租用暂行条例讲义》，第16页。

（22）广西民团干部学校：《广西修正耕地租用条例桂平县西郊乡实施办法》，《广西耕地租用暂行条例讲义》，第31页。

（23）广西民团干部学校：《广西耕地租用暂行条例讲义》，第13-14页。

（24）广西民团干部学校：《修正广西耕地租用条例》，《广西耕地租用暂行条例讲义》，第23页。

（25）千家驹等：《广西省经济概况》，商务印书馆，1936年，第65-72页。

（26）广西省政府统计处编：《广西统计资料分析研究报告第七号广西土地问题之症结》，1938年。

（27）广西省政府统计处编：《广西统计资料分析研究报告第七号广西土地问题之症结》，1938年。

（28）广西省政府统计处编：《广西统计资料分析研究报告第七号广西土地问题之症结》，1938年。

（29）《广西日报》（桂林版）1949年10月26日。转引自宾长初，刘上琼：《论新桂系的理论与实践》，古今农业，2009年第1期。

（30）《三自政策在广西的检讨》，广西日报社，1937年，第40页。

（31）广西民团干部学校教本：《广西建设纲领概论》，广西民团干部学校编印.，1938年，第51-52页。

（32）广西省政府统计处编：《广西统计资料分析研究报告第七号广西土地问题之症结》，1938年。

参考文献：

[1]第五路军总政训处编辑：《三自政策及广西建设纲领》，1938年。

[2]广东省社会科学院历史研究所等编：《孙中山全集》第九卷，中华书局，1986年。

[3]袁大为：《论平均地权与台湾地区的民生事业》，2010级硕士论文，2013年。

[4]宾长初，刘上琼：《论新桂系的理论与实践》，.古今农业，2009年，第1期。

[5]《广西农村经济调查报告》（单行本），1932年。

[6]西南军阀史研究会：《西南军阀史研究丛刊（第三辑）》，云南人民出版社，1985年。

[7]黄寿新：《新桂系时期广西土地问题与农村危机》，2005级硕士论文，2008年。

[8]严中平、徐义生等编：《中国近代经济史统计资料选辑第一种》，科学出版社，1955年。

[9]行政院农村复兴委员会编：《广西省农村调查（第二版）》，商务印书馆发行，1935年。

[10]广西省政府委员会第三百三十八此会议决议通过：《二十七年度广西省施政计划纲要》，1938年。

[11]广西民团干部学校：《广西耕地租用暂行条例讲义》，广西师范学院图书馆存。

[12]千家驹等：《广西省经济概况》，商务印书馆，1936年。

[13]广西省政府统计处编：《广西统计资料分析研究报告第七号广西土地问题之症结》，1938年。

新土地法实施条例全文范文第4篇

根据上级有关文件精神，6月29日上午，*市国土资源局召开了党员领导干部专题民主生活会。会上，与会同志交流踊跃，党委书记*同志在发言中，首先谈了他对两个《条例》的内容及其实施的重要性和必要性的理解和认识。他觉得通过对两个《条例》的学习，体会到两个《条例》的颁布和实施，是我们党从严治党的一项重要举措，是党内政治生活的一件大事。《党内监督条例》的颁布是中国共产党建党82年、执政54年的第一部党内监督条例，甚至还是国际共运史上的第一部党内监督条例。这是我党反腐败，制度建党的一件大事，是党走向成熟的重要标志，也是开党内制度监督先河的重要里程碑，标志着我党党内监督从此进入规范化、制度化的新阶段。《中国共产党纪律处分条例》它以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，依据和宪法、法律，结合党的建设的实践，以党内法规的形式明确回答了党的纪委和纪律处分方面一系列重大问题，是保证我们党做到立党为公、执政为民和实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，对维护党的章程、严肃党的纪律，保证党的路线方针政策的贯彻执行发挥了重要作用。两个《条例》的颁布和实施一方面体现了我们党以民主监督的形式，保证党的队伍的纯洁性，保证党的纪律的严肃性，另一方面通过将法律机制引入到党的队伍建设中，使执政党的地位得到进一步巩固和加强。

通过学习，大家体会到，《党内监督条例》是以“三个代表”重要思想为指导，它充分反映了全党意愿，集中了全党智慧，把立党为公、执政为民的本质要求和党要管党、从严治党的方针转化为具体规定。《党内监督条例》的颁布和实施对于发展党内民主、加强党内监督、维护党的团结统一；对于提高我们党的领导水平和执政水平、增强党员和领导干部拒腐防变和抵御风险能力；对于保持党的先进性、密切党同人民群众的血肉联系，具有十分重要的意义。因此我们要通过不断的学习，全面、准确地理解和把握《条例》的精神实质，不断提高自身的政治思想素质，提升自己的判断能力和思想觉悟，做一名廉洁正直的党员。《中国共产党纪律处分条例》是关于党的纪律和纪律处分方面的一部重要的党内法规，它是维护党的团结统一的有力武器，是保持党的先进性和纯洁性的重要条件，是党的路线、方针、政策得以实现的重要保证，对于增强党的凝聚力和战斗力，密切党与人民群众的血肉联系具有十分重要的作用。党从其诞生之日起，对党的纪律建设一直非常重视，历次都对党的纪律作出了明确规定。我们党作为一个有着6600多万党员的大党，没有严明的纪律作保证，就会失去战斗力，成为一盘散沙；全党纪律严明，朝气蓬勃，就能无往而不胜。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，党面临着长期执政和改革开放的双重考验，需要认真解决好提高党的执政能力和领导水平、提高拒腐防变和抵御风险能力两大历史性课题，在这样的形势下，加强党的纪律建设显得更为重要。坚定自己的立场，进一步增强组织纪律观念，自觉做到遵守党的纪律不动摇，执行党的纪律不走样。

通过学习，全局党员干部们表示，今后要将学习两个《条例》与当前树立和落实科学发展观结合起来，进一步坚定走全面协调可持续发展道路的信念，把服从宏观调控与创新发展思路统一起来，把落实科学的发展观与树立正确的政绩观紧密地结合起来。当前中央强调要把切实加强土地管理作为加强宏观调控的重要手段。仅20__年4月一个月内就先后下发了国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》、国务院《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》、中组部《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》等文件，要求我们要把管好和用好土地，作为新的历史条件下正确处理工农关系、城乡关系、生存与发展关系的一件根本性大事来抓。

用科学的发展观认识和处理土地问题，具有重大的现实意义和很强的针对性。科学的发展观强调坚持以人为本，经济社会全面、协调、可持续发展，体现了“三个代表”重要思想的要求，体现了立党为公、执政为民的本质。树立和落实科学发展观，就要牢固树立珍惜和节约资源的观念，努力建设资源节约型国民经济体系和资源节约型社会。按照中央的要求，深入开展土地市场治理整顿，进一步加强土地管理，把好土地供给的闸门，正是为了促进节地挖潜、集约用地，建设节地型社会。我们要紧紧抓住参与宏观调控的机遇，认清所担负的任务，尽职尽责，坚决落实中央的宏观调控措施，始终坚持耕地保护和集约用地，科学调控建设用地供应总量、结构和布局。十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，深入开展土地市场治理整顿，大力盘活存量土地，转变土地利用方式，推进土地集约利用，有效解决土地供求矛盾。

通过学习和讨论，使全局党员领导干部对两个《条例》的认识有所提高。大家表示，今后一定要根据两个《条>:请记住我站域名/

新土地法实施条例全文范文第5篇

［关键词］台湾；农地政策；变迁

［中图分类号］F33／37；D93／97［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）03－0044－03

如何解决农村土地问题是我国大陆地区与台湾地区都十分关注的问题。党的十七届三中全会再次将完善农村土地政策问题列入议事日程。在海峡东岸的我国台湾地区从上个世纪50年代以来，对农村土地制度采取的历次变革措施，所要解决的问题与大陆改革开放以来所遇到的以土地为核心的“三农”问题具有相似之处，笔者认为，分析研究台湾地区近60年来对农村土地的政策变革情况，探究其中的规律，对大陆改进和完善农村土地承包制度具有现实的积极作用。

一、以农地农有的政策稳定社会

20世纪40年代末至50年代初，退踞台湾的当局吸取在大陆失败的教训，为缓解社会矛盾，巩固政权，在台湾实施了第一次。这次改革的目标是实现农地农有，“耕者有其田”，采取的主要政策措施有：

1．“公地放领”。1951年6月4日台湾当局通过颁布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，把光复时从日本财阀手中没收归公有的农地，卖给无地或少地的农民耕种。根据该项制度安排，不仅原则规定凡符合条件的农民均可以通过贷款方式向政府购买公有耕地，而且为了确保贫苦农民能够买得起耕地，还根据贫苦农民的经济承受力，规定所出售的公地地价按照同类耕地年收获量的2．5倍估算，而后分10年平均摊还，所摊缴的地价金额与每年应交的田赋同时交付，交付额以不超过一般佃农地租的37．5％为限［1］。通过这一制度措施，全省合计放领耕地138957公顷，约占耕地总面积的16％，受领农户286287户，约占农户总数的33％，每户平均获得0．485hm2。

2．平均地权。在实施“公地放领”政策的同时，台湾当局还推行了平均地权的措施。根据1953年1月26日的《实施耕者有其田条例》，和随后于1953年4月23日颁布与其配套的《实施耕者有其田条例台湾省施行细则》的规定，凡地主出租的水田超出3hm2的，旱地超出6hm2的，超出部分全部由当局收购，收购价格参照公地放领，以单位面积耕地上年收获量的2．5倍计算。当局所支付的地价款，70％为实物债券，30％为公营事业股票［2］。这一措施不仅可将部分地租转化为工商资本，而且也有效地遏制了土地集中，达到平均土地的目的。

3．“三七五减租”。1949年3月1日台湾省行政会议宣布实行三七五减租，4月14日颁布《台湾省私有耕地租用办法》及实施细则，4月19日颁布《台湾省私有地租佃管理条例》。“三七五减租”是指在不废除原有租佃制度或不去剧烈地改变他们现状的前提下，将地租降至全年主要作物收获量的37．5％之内。“三七五减租”减轻了佃农负担，但也受到地主的抵制，1950年台湾地区出现了一股“撤佃风”，在这种情况下 1951年5月，台湾当局通过了一项减租法案，即《农业地租减至37．5％的法案》，并于同年6月份颁布实行，同时，又在当年6月7日公布了《耕地三七五减租条例》。这就使“三七五减租”政策法律化，使其得以依法继续推行。该条例对耕地减租依据、标准、主要农作物含义、耕地租佃委员会、耕地租约期限、订立要求、续订、终止、减免条件、法律责任等作了具体规定。从而巩固了改革的成果，安定了佃权，缓解了社会矛盾。

以上三项措施，用和平、渐进的赎买方式推进“耕者有其田”政策，照顾到广大缺地少地的农民的诉求和地主的利益，方法比较平稳。通过，不仅使传统租佃制下的小农制转变为现代自耕小农制，自耕农与佃农的比重从1949年的36：39，到1960年变为64：15，一个由同质的小土地所有者组成的平均化的农业社会在此基础上得以建立，而且将部分农业剩余资本引导转向工商企业。这次“农民获地，地主得利”，获得自有耕地的农民生产积极性空前的提高，1951年台湾地区稻米产量达到1485000吨恢复到战前最高水平较1938年增产了83000吨［3］。社会矛盾逐渐趋缓，达到了预期的目的。

台湾地区第一次推行的“耕者有其田”与大陆50年代初以及改革开放之初开始推行的农村土地承包责任制尽管手段和方法有所不同，但具有类似的社会功效，其直接目的是解决农民的吃饭问题，根本目的在于缓解社会矛盾，维护变革时期的社会稳定。

二、以农地农用政策适应现代农业之需

台湾地貌多丘陵，地势高低不平，耕地零散细碎，本来就不利于机械化耕作，加上第一次人为地将有限的土地分配给众多耕种者，更造成了土地划分过于狭小、零碎和分散，限制了农业机械的运用和农业集约化经营。为适应现代农业发展的需要，台湾当局于20世纪70年代末调整政策，推行以重划土地，改善农业生产环境为主要内容的第二次。

1．以“农地农有”替代“农地农用”政策。进入70年代以后，伴随着工业化和城市化的进展，由于“比较效益”过低，台湾大量的农村青壮年劳动力流入城市，农村出现了人口老龄化、劳动力短缺和十分普遍的农民兼业等现象，农业发展基本处于停滞不前的状况。为此，台湾当局不再固守“耕者有其田”的政策，而将“农地农有”政策改为“农地农用”，取消了对耕作者持有耕地数量的上限。这一政策的推行，使分散的农地在不改变农业用途的前提下，通过自发调节，适当地向农业专业经营者集中，保证了台湾农户的经营规模不因为该地区人口的增加而缩小，每个农业劳动者经营的土地规模也从1952年的0．57 hm2上升至1996年的1．03hm2［4］。

2．重划农地。在将“农地农有”政策改为“农地农用”，取消耕地持有上限量的同时，针对第一次后，所出现的小农经济不利于农业机械化和农业集约化经营的新问题，台湾当局于1980年12月和1982年3月又先后出台了《农地重划条例》和《农地重划实施细则》，规定：重划区域内共用道路、水路、排灌工程等建设费用全部由“政府”承担，其余非共用工程费用由“政府”负担2／3，农民负担1／3。至1996年全岛共完成耕地重划37．8万公顷，占耕地总面积43．4％［5］。农地重划使农业基础设施得以完善，耕地布局趋于合理，从而使台湾农业生产效益提高了30％［6］。

此次农地制度改革与第一次的社会环境、改革的目地不尽相同，它是在社会比较稳定，经济发展的条件下，为提高农业生产效率，提高农民收入而实施的改革。因此，这次改革将农地重划与兴修水利等工程、推行农业专业化生产、共同经营和兴办合作农场等结合起来。通过这次改革，帮助农民扩大了农场规模，使从事农业劳动者依靠农业生产提高收入成为可能，为完善农田基本建设，实现农业机械化提供了制度保障。

近年来，大陆地区随着经济高涨、城市化的进展，同样遇到由于农业“比较效益”过低，大量农村青壮年劳动力流往城市，农村出现人口老龄化、劳动力短缺和农民弃耕、农田抛荒以及家庭联产承包责任制下大型农业基本建设工程难以组织实施的矛盾问题［7］。大陆眼下完善农地流转制度的尝试可否借鉴台湾的经验？笔者认为，答案是肯定的。

三、强化农田管理，以尽地利

1．确立农业主管机关的决策地位。进入工商社会后，台湾农业在国民经济中的比重不断降低，非农业用地侵蚀农村土地的现象日显突出。为了保护良田，妥善解决非农用地与农业用地的矛盾，促进农业和其他各项社会事业的持续发展，台湾当局于1973年制定颁布了《农业发展条例》。鉴于农业地位的重要性，该《条例》规定耕地及其他依法供农业使用的土地，在划定或变更为非农业使用时，应事先获得农业主管机关批准。

2．分等级管理农田，严格控制建设用地。为防止滥占农田，台湾当局对农地实行分类保护，将农地分为若干等级，规定1至8等田地为上等农地，9至12等田地为中等农地，13等以下田地为低等农地。对上等农地，除自建农舍外不准建筑，并且不得变更使用；9至12等农田，除报经核准为工厂用地、学校或其他公共设施用地外，一律暂停核准变更为一般建地，并强调不得破坏灌溉及排水系统；已实施重划的农田，暂不准变为建地；业经编定为工业用地，使用良田过多而尚未开发者，应逐案调查，恢复为农业用地［8］。

1973年10月15日台“内政部”颁布《限制建（筑用）地扩展办法》，规定：对规划为工业用地的土地应积极开发使用，减少工厂零星设立，以免影响邻近农业生产环境。都市计划范围内农业区，除农舍外，依法禁建。建设用地区域未开发前，农田仍予保留［9］。

对于农民自建农舍，台“内政部”还于1973年12月24日实施《都市计划以外地区建筑物管理办法》，规定农舍起造人应为自耕农，其建筑总楼地板面积不得超过495平方米，其建筑面积不得超过耕地面积的10％，高度不得超过三层楼并不得超过10．5m，最大基层建筑面积不得超过330m2［10］，以防止建筑业者与农民串通，以兴建农舍为名，从事不动产投机行为，占用农地，破坏农业生产环境。

3．有序释出，防止炒作。20世纪90年代初期，针对产业界认为工业用地取得不易，地价偏高，“农委会”认为农业收益偏低，挫伤农民的务农意愿，农地利用渐趋粗放，及加入WTO农业品市场将大幅开放，进口农产品的种类及数量将显著增加，农业对土地的压力降低等情况，台湾当局于1993年8月批准《台湾农地释出方案》，规定：农地应经整体规划后才能变更使用，并且必须配置适当公共、环保及隔离绿带或隔离设施；农地变更所得利益，应缴纳回馈金，以消除变更使用的暴利及农地炒作；经同意变更的农地，其内部公共设施由开发者负担，区外公共设施由开发者与地方政府协议负担。1996年11月《国土综合开发计划（1987－2000）》进行了全面修订确立了农地保护政策的新理念，将农地发展引入市场经济，以市场经济机制来经营农地，从而达到有效保护农地的目的。

进入本世纪后台湾当局又对《农业发展条例》进行了五次修订，将“农地农有、农地农用”调整为“放宽农地农有、落实农地农用”政策。对农地主要有5点修正：一是将现行依法供农业使用的土地重新划分，以便于管理。二是对不同农地采取不同的管理方式，使地尽其力。三是调整农地农有，放宽农地经营者资格，允许非自耕农购买农地。四是制定奖惩办法，防止农地炒作。五是冻结“耕地三七五减租条例”，建立合理的耕地租赁制度。

此阶段的农地制度改革，主要针对的问题有两个方面：其一是农业与非农业用地的需求矛盾问题；其二是重振农民务农积极性问题。上述措施，不再消极地强调农户对耕地的所有，而是顺应市场的需求，允许非自耕农购买农地，但是强调不论是自耕农还是非自耕农都不得改变农地的农业用途，这就为资本介入农业生产，有效利用耕地，减少弃耕抛荒量开辟了一条道路，同时强化了土地利用的规划性，统筹兼顾耕地保护和城乡建设对土地的需求，使城乡各业建设有序地发展，促进了社会转型时期的各项事业。

四、启示

综观台湾农地制度变迁，不难看出其基本脉络，第一次通过满足广大农民对土地的期望，以促使社会稳定；第二次在不触动农民对土地所有的前提下，重新平整土地为现代农业奠定基础；第三次土地政策变革，以强化农地使用的规划调整，既保护良田、打造精细农业，又有序释出土地，满足非农业建设用地的需求，促进经济腾飞。

其措施特点如下：

第一，注意发挥农民自治的作用。比如，在农地重划湾组织重划区内农民推选产生协进会委员，征询农民关于农地重划的意愿，公告计划书，土地分配草图公听会、分配结果公告、参与管理维护等。由于农民是制度变革的利益相关者，对农业生产具有丰富的经验，其直接参与不仅可以增加新设制度相关规范的可操作性，而且还便于得到农民群众的拥护和执行。

第二，尊重经济发展的客观要求，适时调整农村土地政策。上述台湾农地制度变迁的基本脉络可以看出，历次政策调整都在于为农业经济的进一步发展开辟道路，都是为了农村、农业、农民的利益服务的。

第三，以法律的形式加以保障。每一次的变革都制定颁布了相关的法律法规，发挥法律的引导性、规范性等社会作用，以增强改革措施的公信力、权威性、严肃性。数十年来，制定了以《土地法》为主干的包括《土地征收条例》、《土地征收条例施行细则》、《土地登记规则》、《地价调查估计规则》、《不动产估价技术改造》、《平均地权条例》、《平均地权条例施行细则》、《农村社区土地重划条例施行细则》、《农地重划条例》、《农地重划条例施行细则》、《土地税法》、《土地税法施行细则》、《增缴地价税抵缴土地增值税办法》、《土地税法减免规则》、《农业发展条例》、《农业发展条例施行细则》、《山坡地保育利用条例》、《山坡地保育利用条例施行细则》等一整套法律法规体系，明确了各项工作的管制机关、土地使用强度、使用地的变更程序、处罚措施等，为社会经济长期稳定发展奠定了基础。

笔者认为，我国大陆属于世界上人均耕地较少的地区在目前农村土地承包责任制条件基础上，要解决农业比较效益低下问题，可以在不改变农地用途的前提下，促进土地流转，应当从有效杜绝土地撂荒、弃耕现象入手，在这方面，台湾的经验值得借鉴。

参考文献：

［1］陈思．透视台湾［J］．党政干部文摘，2006，7．

［2］刘克辉．台湾农业发展概论［M］．厦门：厦门大学出版社，1997，326．

［3］应谦耕．台湾省农业经济［M］．北京：农业出版社，1983：36，25．

［4］萧承勇．台湾地区的农地重划及其社会经济效益［J］．农业工程学报，2001，5．

［5］谭峻．台湾地区市地重划与城市土地开发之研究［J］．城市规划汇刊，2001（5）．

［6］举．台湾耕地保护政策的演变［J］．国土资源情报，2004，1．

［7］徐兆基．农村家庭联产承包责任制的土地流转研究［J］．中国农学通报2008，（11）：30－35．

［8］黄金辉徐义雄．台湾农业现代化评析［J］．当代亚太，2003，7．