新土地征收法范文第1篇

一、征收对象范围的界定

观点一：征收范围局限于城市规划范围内的集体土地，主要为城中村、城乡结合部的集体土地。观点二：除上述范围外，包括城市规划范围外，为军事设施、公路、铁路、水利设施等公益性质的建设需要将集体土地收归变为国有土地的范围。观点三：拆迁行为完全消失，所有集体土地变为国有土地的行为均界定为征收。

笔者倾向于观点三，现行的《土地管理法》和《物权法》中均未出现拆迁，仅出现征用及征收。为了和上位法一致，更为了符合群众抵制拆迁的呼声，拆迁将会退出历史舞台，相关行为将全部界定为征收。

二、征收行为依据是否仅为公益性建设需要

观点一：《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”其中列举了征收的六种行为，集体土地可参照国有土地征收条例划定仅公益性建设可征收。这也符合《物权法》第42条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。观点二：集体土地征收的依据不仅仅是公共利益的需要，还包括城市规划范围内的城市建设和城市开发。

笔者倾向于观点二，工业化及城市化发展需要扩大城区范围，需提供土地供其发展。工业产业将会逐渐搬离城市中心区，逐步向城市扩散，最终会扩散到城市周边的集体土地，国家一定要为工业发展提供最基本的生产条件——场地。城市化发展可以集约利用现有城区土地，但国有土地征收条例相关法文致使非公益性质的城建开发很难开展，因此集体土地征收条例势必要为城市化扩张提供可行之路。

虽然集体土地征收条例一旦将城市规划纳入征收前提之一，将与《物权法》抵触。但《物权法》范围涵盖过大，实际操作中主要依据相关下位法条文；而且集体土地征收条例的出台本身就会引发原有法律条文的修订工作和具体实施规范的制定，征收条例推迟出台的原因之一也是相关法规的修订、重新制定及撤销工作。因此，尽管将城建开发纳入集体土地征收条例会与《物权法》冲突，但笔者依然倾向于将此条例纳入城市建设的需要。

三、补偿组成范围构成

1.现行补偿组成范围

《中华人民共和国土地管理法》和《物权法》均明确规定征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。

集体土地所有权归村镇集体，因此土地补偿费归村镇集体，安置补助费一般也归村镇集体，专款专用于失地农民的安置。征收农用地的情况下农户直接得到附着物和青苗补偿，征收宅基地的情况下农户直接得到附着物即房屋补偿，占用的宅基地补偿方式和价格一般由各省市制定相关规定。北京市依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》和《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》使用宅基地区位价补偿农户被占用的宅基地。

2.争议的焦点问题及观点

《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的补偿范围包括：被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿、补助和奖励。而且，该条例明确规定被征收人可以选择产权调换也可以选择货币补偿。

现行的集体土地拆迁补偿组成的范围与现行的国有土地征收补偿组成范围大相径庭，集体土地上征收补偿的组成是借鉴国有土地上征收补偿构成，还是沿用《中华人民共和国土地管理法》和《物权法》中的补偿构成思路？针对国有土地上征收不涉及的安置问题、被征收的宅基地补偿问题和补偿款中归属于村镇集体部分的管理和使用问题如何解决？

笔者认为：补偿的组成会借鉴国有土地征收条例补偿范围构成，并且涵盖国有土地征收条例中没有的安置费和青苗补偿，但可能会以新的名称出现；条例可能会参照城镇居民的养老金方式将安置补助费对接为社会保障费用或者安置保障费用，让失地农民领取养老金；归属于村镇集体的补偿款的管理和使用问题，此次征收条例不一定能做出具体规定，主要原因是各地地方性差异较难统一，可能会明确原则性指导方向；条例会明确被征收农户可以选择产权调换也可以选择货币补偿。

四、被征收人除被征收宅基地之外另有宅基地如何补偿

由于我国法律规定宅基地只能每户一处，但是历史原因造成部分农户可能有一处以上宅基地。农户宅基地被征收后，会出现以下几种情况：1.被征收人宅基地被征收后，他处有宅基地；2.被征收人宅基地被征收后，农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地；3.被征收人宅基地被征收后，他处没有宅基地且农村集体经济组织不能为被征收人重新调整宅基地。针对上述三种可能情况，集体土地征收条例如何处理？

观点一：借鉴《江苏省集体土地上房屋征收与补偿办法》，被征收人住宅被征收后，他处有宅基地或者农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地的，对集体土地上被征收房屋的补偿按房屋重置价格结合成新给予补偿。观点二：不考虑被征收人他处是否有宅基地，被征收人住宅被征收后，农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地，对集体土地上被征收房屋的补偿按房屋重置价格结合成新给予补偿；农村集体经济组织不能为被征收人重新调整安排宅基地的，征收人需提权调换房屋，放弃产权调换的被征收人，除去房屋重置成新价格补偿之外另获得宅基地补偿价格。

笔者认为：部分被征收人拥有一处以上宅基地，是历史原因造成的历史问题，只要是合法取得的就不能追溯。另外，笔者倾向性认为农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地的，按房屋重置价格结合成新给予补偿；农村集体经济组织不能为被征收人重新调整安排宅基地的，征收人需提权调换房屋，放弃产权调换的被征收人，另获得宅基地补偿价格，宅基地补偿价格以区位价或者估价规范技术标准或者其他计算标准及名目发放。

五、评估规范依据及价格

1.评估规范依据

已有的评估规范包括：《房地产估价规范》、《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》、《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》。目前，国有土地上的评估适用《房地产估价规范》、《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》；集体土地上的评估适用《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》。

选择什么评估规范的核心问题是依据被征土地原用途、原质量进行估价还是按照规划所确定的征收后用途进行估价，是按照征收前的集体土地估价，还是按照征收后的国有土地估价。对此，江苏省进行了试点研究，出台了《江苏省集体建设用地上房屋征收与补偿办法》，规定针对城中村和城乡结合部宅基地征收，根据《房地产估价规范》对被收购房屋的价值进行评估，按照征收后的用途进行估价。目前，其他地区均未明确依据《房地产估价规范》评估集体土地，通常制定一套新的标准进行赔补，例如北京市、杭州市。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的配套条文《国有土地上房屋征收评估办法》，虽未明确估价规范为《房地产估价规范》，但其第13条“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估”；其实，这已经明确了估价技术的参照体系为《房地产估价规范》。

那么集体土地的估价规范体系会参照已有六个规程规范的哪一个？

笔者认为处理的方法有两种：或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》利用市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估，但不会明确按照国有土地还是按照集体土地评估这类敏感问题；抑或提出新的名称，出台相应的集体土地上房屋征收评估办法，提出新的评估技术方法。

2.与国有土地是否同地同价

集体土地征收最大的争议是：是否做到农村集体土地和城市国有建设用地同地同价或者换句话说同房同价，按国有土地上被征收类似房地产进行评估？

对此，现有的各地政策千差万别。江苏省进行了试点研究，出台了《江苏省集体建设用地上房屋征收与补偿办法》，其中规定针对城中村和城乡结合部宅基地征收，被征收人选择货币补偿或者原址产权调换的，根据同房同价原则，按国有土地上被征收类似房地产的市场价格进行评估。但江苏省同房同价的规定中与宅基地拥有处数挂钩。

集体土地征收条例是否会明确提出集体土地与国有土地同地同价？

笔者认为：我国现行土地制度确定土地制度分全民所有制和集体所有制，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。集体土地征收条例可能不会明确同地同价，避免与土地制度和现行法律相抵触，但集体土地征收条例的出台必将引起集体土地上被征收人获得更多的补偿价款。

新土地征收法范文第2篇

【关键词】集体土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善

一、目前我国土地征收的法律概况

我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。

二、当前土地征收制度的缺陷

（一）土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。

（二）土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6―10倍来计算的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。

（三）土地征收程序不规范，缺乏民主

我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。实质上不管是土地管理法及其实施条例或是村民委员会组织法，其立法目的都是为了规范和监督在土地征收过程中存在的问题。也就是防止征收权利被滥用，在这里主要是指村民委员会和村民小组的主任、组长，因为他们的民主法律意识很淡薄，有些事情不要说召开村民会议，甚至事后也不通知群众，严重违反村民委员会组织法19条规定的民主议定原则。一个小组长甚至连上百亩的土地都敢私自出卖，完全不顾村民的利益，更不考虑失去土地的农民以后的生计，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。

三、对完善土地征收法律制度的思考

（一）从立法上明确“土地征收”和“土地征用”的概念

我国2004年《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款也规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。上述两部法律虽然对土地征收和征用作出了规定，但土地管理法实施条例及其他有关土地征用的法律法规、部门规章还未作出相应修改，立法上有点滞后，在现行土地征收、征用的操作过程中出现了法律空挡。那么什么是土地征收？什么是土地征用？实际上征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。

（二）尽快制定《土地征收法》

新土地征收法范文第3篇

关键词：土地征收制度；财税体制；城镇化；改革路径

中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0001-07

引言

我国的土地征收制度是历经多年形成的，在加快基础设施建设、促进我国经济可持续发展等方面发挥了重要作用。同时，在二元分割、政府垄断和非市场化配置的土地制度下，土地征用范围过宽、土地征收补偿标准过低且随意、土地利用效率较低等土地征收制度面临的主要问题也屡受诟病，难以为继。自2001年以来，我国启动了多轮以土地征收补偿标准、土地征收实施程序、补偿安置方式等为核心内容的土地征收制度改革试点，并取得了一定成效，但改革阻力重重，与思路混乱矛盾交织，以土地征收纠纷、违法占地为主的群体上访、失地农民权益受损、腐败频发等问题长期未能得到有效解决，土地财政问题并未破题[15]。如何平衡各方利益，真正触碰到问题的核心和难点，进而促进我国经济结构转型升级，实现经济可持续发展，是我国土地征收制度改革具备现实可能性面临的重要挑战。

党中央、国务院十分重视土地征收制度改革，在党的十报告中明确提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。党的十八届三中全会进一步指出要“建立城乡统一的建设用地市场”。一方面要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，另一方面要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。最终“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。总之，新一轮土地征收制度改革的主要思路是：考虑我国城镇化进程远未完成的现实条件，在“规划高于所有制”前提下实行土地供应政府征收与市场转让“双轨制”，缩小征地范围，通过深化财税体制改革来理顺土地增值收益分配机制，建设“中性政府”，破除地方政府“土地财政”依赖，促进我国经济可持续发展。另外，与中国的征地制度演变带来的困境不同，国外（特别是与中国多层面类似的日本）与中国台湾地区的土地征收制度相对有效地保障了土地所有者的利益，支持了经济可持续发展，这为我国土地征收制度改革提供了有益借鉴。本文正是以深化财税体制改革为切入点，在国际比较视角与中国实践的分析框架内研究我国土地征收制度改革问题，对解决我国土地征收制度中的问题，将人的城镇化与土地城镇化同步推进，从而促进我国经济可持续发展具有重要的理论和实践意义。

一、我国土地征收制度改革的焦点分歧与试点经验

（一）我国土地征收制度的基本判断

1.我国土地征收制度的构成。我国土地征收制度具体包括集体土地所有权制度、国有土地有偿使用制度、城市国有土地上的房屋征收与补偿制度、集体建设用地入市流转制度、就业保障制度、社会保障制度[6]。

2.我国土地征收制度的历史脉络。从改革的历史进程和现实环境约束角度，我国土地征收制度的法律依据包括“八二宪法”、《土地管理法》《土地承包法》《城市房地产管理法》《物权法》和《担保法》[7]。

3.我国土地征收制度面临的主要问题。当前，城镇建设用地指标与人口户籍化脱节；土地征收补偿标准过低、随意与维稳思维固化；土地财政问题突出、征地权滥用、耕地保护不够；产权主体模糊、增值收益分配不公是我国土地征收制度面临的主要问题[2， 8， 9]。

（二）我国土地征收制度改革的焦点分歧

中国的土地征收制度，特别是近年来愈演愈烈的地方政府“土地财政”问题，严重制约我国经济可持续发展，从政界到学术界也都确立了土地征收制度需要改革的共识。但主事者和学术界对土地征收制度改革方面思路混乱，导致顶层设计的可操作性大打折扣，引起了激烈的学术争论[2， 10， 11]，说明学术界对改革方向的认识仍有很大分歧，也说明了土地征收制度改革的复杂性和挑战性。

目前，土地征收制度改革的焦点分歧集中在：（1）外部性极强的土地开发权与所有权是否应分离？（2）是严格区分公益性与经营性用地，还是应该“区段征收”？（3）在分区规划和用途管制条件下，征地“同地同权同价”的可行性有多大？现实约束是什么？（4）农民能否在宅基地上自主转让和买卖？（5）农村建设用地流转入市的增值收益应该如何分配，是城中村、城郊村农民和房地产开发商瓜分土地收益，还是优先用于农民工市民化？对这样重要的国计民生问题还需要更多的改革试点、更丰富的经验事实的支撑和更严谨、全面、深刻的讨论。

（三）我国土地征收制度改革试点的有益经验

针对土地征收制度面临的主要问题，自2001年以来，我国启动了多轮土地征收制度改革试点[8]，并取得了一定成效。

1.针对我国城镇建设用地指标与人口户籍化脱节的现象，重庆的“承包地换社保、宅基地换住房”城乡统筹改革试点相当有突破性。实际上，通过将农村人口的建设用地指标带到城市，城市同时为农村转移人口提供住房和社保，有利于推动土地流转，解决征地中利益分配，维护农民权益和保障社会稳定[2]。

2.针对土地征收补偿标准过低、随意与维稳思维固化的问题，包括成都、佛山、浙江乐清、河北燕郊在内许多地方进行了土地征收补偿政策创新的探索。其中成都、佛山等地根据自身发展阶段和当地政府财力建设耕地保护补偿机制，开展集体建设用地建设租赁住房；浙江省乐清市在按国家规定的补偿到位、办理征地手续后，部分县乡政府与村集体共享土地出让金，村集体能得到大约28%的土地出让金；河北省三河市燕郊镇，地理位置靠近北京，在城中村改造中允许开发商与村集体直接谈判，房屋拆迁后村民获得安置房和一次性生活补贴，而地方政府则通过低价征用耕地后高价出让获得财政收入。实际上，从制度层面顶层设计激励与约束对称、成本与收益统一的土地征收补偿制度，可通过“留地”“换地”“留物业”“入股”等多种方式实现多元化补偿，赋予农民选择补偿方式的权利，使被征地农民能分配到相应的土地增值收益，这将有利于保障其长远生计，从根本缓解征地纠纷造成的群体上访，也能进一步拓展企业融资渠道，最终将促进我国经济的可持续发展。

3.针对耕地保护不够、产权主体模糊、增值收益分配不公的现实问题，海南陵水农民实行自主征地拆迁的改革试点，广东省实行促进集约用地的“三旧改造”的土地制度改革试点。

在海南陵水的改革试点中，由村委会成立的股份制公司按照法定补偿标准给予村民拆迁补偿后，村集体能结余丰厚的村办股份企业发展资金。实际上，海南陵水农民实行自主征地拆迁的新征地模式下，农民作为征地拆迁的实施主体参与了城市建设，实现了集体建设用地与国有建设用地同地、同价、同权，这为村集体经济发展和解决失地农民就业和长远生计提供了有力的保障，具有示范效应和全国性的推广价值。

在广州市的“三旧改造”中，对“旧城镇、旧村庄、旧厂房”这类集体建设用地上的违章建筑拆除后进行高密度规划重建，在象征性补交一些土地出让金和公益事业用地，政府就承认大产权，即获得房产使用权证与国有土地使用权。实际上，广东“三旧改造”模式中，地方政府可通过工业用地和商住用地“差价”获得财政收入和增加未来税收，这有利于地方政府断奶（“土地财政”）换粮（人口城镇化），推进农民工市民化。

4.针对我国耕地保护和建设用地总量平衡与指标分配的现实，城乡建设用地增减挂钩的“成渝地票试验”具有制度突破与重大缺陷。“成渝地票试验”最大的制度突破在于非城中村、城郊村的农地开发权的显性化，农民可分享土地增值收益；另一方面，其重大缺陷在于并未将人的城镇化与土地城镇化同步推进，仍然没有摆脱经济建设中心论的怪圈，主要还是为了获得更多的建设用地便利地方政府发展经济。

5.中国香港和台湾地区的相关经验。香港的公屋（廉租房）是根据申请者的资格、入息和资产来确定申请资格，目前我国香港政府通过“居者有其屋”计划和“长远房屋发展策略”等计划保障了30%的香港居民（约200万低收入家庭）的居住权益。中国台湾地区“市地重划”“农地重划”的主要思想是“平均地权、涨价归公”，其主要措施是限定征地补偿价格和转让土地征收高额累进土地增值税，从而促进增值财富平均分配，提高土地利用效率。

二、城镇化进程中土地征收制度的国际比较

（一）土地征收制度相关法律原则内涵演变的国际比较

从法律原则的国际比较来看，土地征收的根本目的是为了实现公共利益，其征收必须满足“公共利益、公正补偿、严格的征收程序”这三个条件。其中，公共利益是基本前提，公正补偿是核心，严格的征收程序则是保证。

1.“公共利益”原则经历了从严到宽的演变。最初土地征收的“公共用途”被严格解释为必须是用于如公共道路、公园、国家博物馆等“为公众所使用”的公共设施。如此严格的土地限制显然不能适应现代城镇化发展、规划和用途管制调整以及政府职能扩大的实际需求。在此背景下，西方各国大多开始把土地征收从“公共用途”演变成了“公共目的或公共利益”[12， 13]。由于“公共利益”在法律实务中是一个动态的模糊概念，很大程度上依赖于立法机关的判断。具体而言，公共利益的界定应综合考虑“资源的最优配置、公平公正补偿、全社会福利最大化”三个目标。而在实际操作中，很难通过成本收益分析法量化公共利益的经济学边界。

虽然对征收的公共目的的限制被削弱，但是公共利益必须是占支配地位的动因，动用土地征收的权力也需要立法机关的明确授权，且授权还应该尽量具体化，同时，实施土地征收通常还要遵循规范的司法性程序。其中，与英美法系的“分散”式授权相比，有专门的征收法的大陆法系国家的“集中”授权模式可能更适合。因此，在中国未来的土地征收制度改革中，在土地征收获得作为立法机关的人大或其常委会的明确、具体授权基础上，然后进行包括土地使用权人在内的充分公共辩论和咨询听证，确保农民的知情权、参与权，最后由法院通过严格程序来审核土地征收项目是否符合公共利益能否征收。

实际上，我国现行土地征收制度中最令人诟病的地方在于土地征收权的行使并不是真正出于公共目的，而是地方政府在财政和政治的激励下用于发展经济。由于包括土地征收制度在内的我国的现代法制体系都直接或间接地借鉴了国外的法律体系，同时，国外的土地征收制度相对有效地保障了土地所有者的利益，有力地支持了城镇化建设与经济结构转型升级，因而有必要对土地征收制度相关法律原则内涵演变进行国际比较研究，这可为我国当下土地征收制度改革提供有益借鉴，特别是为今后我国的“八二宪法”《土地管理法》《土地承包法》《城市房地产管理法》《物权法》和《担保法》等相关法律法规的可能修订提供一定现实参考。

2.公正补偿：征收前市场价值补偿与税收递延。美国最高法院对“公正补偿”法律原则的认定是依据市场价值，即买卖双方都知道该财产的各种用途和特殊性条件下，不受任何外部压力的市场环境中成交价格。进一步说，市场价值是指土地征收前的市场价值，不补偿土地征收带来的间接影响的损失。同时，土地征收的补偿在美国税法中按非自愿出售处理，即进行相应的税收递延。日本《土地区划整理法》第109条、110条也阐明了类似的思想。

以德国、法国为代表的欧洲国家常常以土地征收以前时间的同种用途土地的市场价格或者以土地所有的纳税人填报的纳税价格作为市场价值测算的依据。在德国，无论是旧城区改造还是新城区土地征收，或者是规划调整带来的地价上涨，都被认为应由社会公众分享，而并不是让土地所有者独占。

3.严格的土地征收司法程序。根据欧美成熟法治国家的法律精神，土地征收的司法程序必须是“严格根据诉讼和证据规则实施的公正司法程序”。那么如何才能算做是公正的司法程序？

首先，必须保证土地征收的裁决者中立。由于土地征收是公权力对私有财产的重大限制，因而必须由中立性的裁决者决定能否征收以及可获得的具体赔偿数额。例如，美国和法国都由公正无偏的法院组织听审、进行裁决；日本由专业中立的土地征收委员会裁决。其次，必须及时且充分告知。告知不仅应在征收听审前提前进行，而且还要给当事人留出足够准备抗辩的时间；必须以书面形式和以逐个的方式告知；还必须详细告知征收方案的内容与当事人的权利义务，并使之清楚了解听审的时间、地点等。违反上述规定的，征地申请即为无效。最后，要进行正式听审。正当程序的核心是听取利害关系人的陈述、抗辩，而且对当事人利益影响越大，听审程序就越应严格。例如，美国相关法律要求财产所有人有权出席听审，表达意见，出示证据，对有关应否征收、如何补偿的事实和请求，进行辩论、质证。

目前，我国土地征收的内部程序十分复杂、耗时长，且正当司法程序的法律构件十分缺乏。实际上，要提高征收裁决机关的中立性，改革告知与听审程序，通过正当的听审程序让补偿双方当事人进行辩论、盘问与质证，确保土地征收程序的公正性与可接受性。

（二）欧美国家土地征收的国际经验

土地征收制度主要涉及征收范围、征收主体、补偿标准、实施程序、安置方式、司法救济等方面。通过对欧美发达国家的相对成熟的土地征收制度进行国际比较研究，有助于总结经验教训，为我国的土地征收制度改革提供参考。

从征收范围来看，土地征收必须满足“公共利益、公正补偿、严格的征收程序”这三个条件，当前地方政府在财政激励和晋升的政治驱动下，征收范围过宽，时常滥用土地征收权力，要缩小土地征收范围；从征收主体来看，目前主要是以地方政府为主，今后将要演变成为“社会公共利益”的任何社会主体；从征收补偿标准和实施程序来看，国外主要由法院组织，我国必须由各级人大或其常委会审议通过，而且其制定与实施过程，还应确保包括土地使用权人在内的充分公共辩论和咨询听证，确保农民的知情权、参与权；从安置方式来看，我国需提供多种补偿方式供土地征收对象自主选择，进行安置就业或提供就业培训来保障长远生计，并完善子女教育和医疗、养老等社会保障制度，从而释放社会消费潜力。从司法救济方面，加强对国家征地相关法律、政策的宣传，从而降低发生征地纠纷采取过激行为的概率。

（三）日本、新加坡土地征收制度的典型做法

日本的“减步法”是指在更改土地用途规划时，部分归原土地所有者根据新的土地用途规划进行开发，其他土地用作公共设施建设用地或者出售所得收益用于公共利益。其核心原理是土地征收应该以附近的市场公正价值为基准，由于土地规划变更产生的土地增值收益则归社会公众所有。新加坡的“组屋”是一种保障性住房，类似于我国的经济适用房、“两限房”，可以通过房贷购买“组屋”，其均价为附近商品房价格30%左右，目前80%新加坡居民均住在“组屋”中。

三、我国土地征收制度的战略定位与改革路径

（一）我国土地征收制度的改革路径

我国土地征收制度的改革路径（见图1）是在满足土地规划和用途管制前提下，“中性政府”对土地所有权和土地开发权进行改革，实行政府征收与市场转让“双轨制”，农民集体土地征收后和城市国有土地使用权均可“入市”，借鉴日本“减步法”和中国台湾地区“平均地权、涨价归共”的经验，部分土地增值后进行股份化保障失地农民长远生计，“抵税地”则入市流转，提供新型城镇化所需资金，为新移民提供保障房和基本公共服务，同时进行必要的财税制度改革，破解土地财政“顽疾”，来提升政府运行效率和促进经济结构转型升级，并通过新型城镇化、农民工市民化来转移过剩农村劳动力，使分散的小规模兼业农业向适度规模经营农业转化，促进农村可持续发展。总之，“中性政府”通过打财政、金融、土地、税收等“政策组合拳”进行改革创新，从而促进经济可持续发展。具体应遵循如下四条准则：（1）土地征收应是中性政府为维护公共利益，在符合规划和用途管制前提下进行；（2）土地征收应将人的城镇化与土地城镇化同步推进，实现我国经济结构转型升级；（3）要界定土地产权，充分尊重土地产权完整性，保障失地农民居住权和长远生计；（4）政府要保证征地过程中用地成本公开、财务平衡，征地不应是发展经济的手段。

（二）我国土地征收制度改革的具体措施

1.修改相关法律条文，缩小征地范围，打破征地政府垄断，实行政府征收与市场转让“双轨制”。目前的集体建设用地入市流转制度是指在保持现有土地所有权不变条件下，不经过土地征收，直接进入市场交易、流转，土地产权所有人能获得相当部分土地增值收益。但现实中，由于缺乏财税体制改革和产权改革等相应的配套制度，土地增值收益大部分被政府部门、村委会等占有。在城镇化进程远未完成的中国，把我国土地征收范围限定于狭义的公共设施的主张，从国际比较来看，并不具有现实可行性。除了土地供应的政府强制征收之外，集体建设用地要改变建筑规划以及相应的容积率后入市流转（这常常涉及到公共利益，从而包括在广义的土地征收制度内），必须一部分提供给原土地所有权人或使用权所有人按规划使用（抵税地），具体多少以土地权益人在规划变更前后土地价值不变为准，可以通过设立集体股份公司解决失地农民就业和长远生计；其他部分要全部划拨给地方政府使用，将地方政府的建设用地指标和人口城镇化挂钩，地方政府可以出售一部分土地所得财政收入用于分摊包括失地农民在内的人口城镇化成本，激励地方政府提供一般公共服务，这部分土地入市流转也能优化资源配置效率，促进产业转型升级，政府获得的另一部分用于建设保障房和公益设施用地。人口城镇化的有序、良性发展必将促进农村人口的迁出，发展农村的适度规模经营成为可能，这与人口城镇化的结合将能推进农村内生式发展，从而促进经济可持续发展。实际上，应该进行全面顶层设计，推进配套改革，有序推进农村集体建设用地流转，这有利于降低政府征地权限，打破现行的政府垄断土地一级市场的土地征收制度，并使政府通过土地供应指标逆周期调控宏观经济，有利于优化资源配置效率，转变经济增长方式，进而促进我国经济结构转型升级。

2.将城镇建设用地指标与人口户籍化指标相结合，将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化。我国土地征收制度改革并不能从地方政府“土地财政”和随意变更土地规划和用途管制的极端，走向城中村、城郊村农民和房地产开发商在缺乏实际有效缴税情况下完全瓜分土地收益的另一极端，而是要在中性政府和财务平衡条件下合理安置以农民工、大学毕业生为主的移居就业人口为关键，并保障失地农民的长远生计；还可以通过土地股份化、允许集体建设用地入市流转等“政策组合拳”进行改革创新，从而激发出地方政府的支持，推动农村基层自治，使地方政府摆脱“土地财政”和债务恶化的泥潭。土地征收制度改革的思路不应是让以城中村、城郊村农民为主的农村集体从集体建设入市流转中获得大部分增值收益，而是着眼于解决失地农民就业和长远生计。土地规划与用途管制权归中性政府，收益主要被中性政府用于人口城镇化建设，供社会分享。实际上，改革土地征收制度必须首先要破解“土地财政”问题，这需要“刮骨疗伤”深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度，逐步建立起以财产税为主的地方财税体系，允许地方政府发行市政债，从而建设具有广泛代表性的、不偏袒利益集团的、着眼于经济社会长远利益的“中性政府”[14]。中性政府要按照“财务平衡”的原则有序推进土地征收制度改革，政府从土地征收中获得的所有财政收入必须悉数用于人口城镇化，不能挪用于发展经济等其他方面，可以实行创新驱动战略，更多引导社会资本参与经济建设。

3.通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民，允许集体建设用地在符合规划和用途管制后入市。在缺乏初始资本的中国，通过将分税制改革、官员晋升锦标赛和土地货币化结合产生了基础设施建设加速、标尺竞争等正面效应，同时也引起了市场分割和收入差距扩大等负面效应，因此必须要进行土地征收制度的结构转型，从当前主要由政府主导的强制性制度变迁（政府土地征收）转向今后更多的诱致性制度变迁（集体建设用地入市，理顺利益分配），结合中国国情实行农村土地的确权颁证等改革，有利于明晰农村土地产权，增加土地流转，从而可提高农业经营规模和生产效率，实现农村内生式发展，通过建立城乡统一的建设用地市场，有助于转换工业用地和商住用地之间的资源配置，提高土地利用效率，使市场趋于完善，从而减弱制度刚性，最终促进我国经济可持续发展。

4.通过税收、减步法（抵税地）等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就意味着只有把农村集体所有的土地转变为国有土地，才能满足城市化进程中的新增土地需求。实际上，土地供应的市场化程度提高后，土地大幅度增值，政府能增加财政收入（租金）来满足日益增多的民生支出和发展需求，但需要厘清政府与市场之间的关系，建设中性政府，强化财务平衡。具体可以借鉴日本的“减步法”、中国台湾地区的“平均地权、涨价归公”等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益，通过确保“公正补偿”，让被征地农民得以分享部分土地增值收益，提供多种安置补偿方式选择，使“人、户、房、地、股”都有保障，这有利于保障失地农民长远生计，使地方政府断奶（“土地财政”）换粮（人口城镇化），推进农民工市民化。

（三）有序推进我国土地征收制度改革的步骤

1.做好顶层设计，加强组织领导。土地征收制度改革涉及多个领域和部门，必须做好顶层设计。具体而言，要修改相关法律条文，缩小征地范围，实行政府征收与市场转让“双轨制”，最终建立起城乡统一的建设用地市场。同时，要从组织领导、人员配备、经费保障等方面，全面做好改革试点保障工作。

2.坚持试点先行，做到风险可控。通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民，允许集体建设用地在符合规划和用途管制后入市。国土资源部要对改革事项进行分类，对中央已提出的基础改革方向，要制定具体实施方案；对一些风险较大、存有争议、认识还不深入但又必须推进的改革，积极进行局部先行试点，取得充分经验后再逐步进行全面推广和分类指导。各地要在批准试点的基础上，结合本地实际情况，因地制宜，不得擅自扩大范围或改变内容。要建立重大改革决策影响社会稳定的风险评估机制，确定风险等级，分类实施，确保改革试点工作健康有序推进。

3.注重统筹协调，确保整体推进。土地征收制度改革与财税制度改革、社会保障制度、户籍制度改革、地方政府政绩考核制度改革等高度相关，必须统筹安排，整体推进。在推进征地制度改革时，要通过税收、“减步法”（抵税地）等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益，还要统筹推进被征地农民养老保障制度改革，将城镇建设用地指标与人口户籍化指标相结合，将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化。

参考文献：

[1] 刘守英.以地谋发展模式的风险与改革[J].国际经济评论， 2012（2）：92109.

[2]华生. 城市化转型与土地陷阱[M].北京：东方出版社， 2013：95121.

[3]李涛，许成安. “双轨制”垄断与城乡间土地征收拆迁补偿差异研究[J].经济理论与经济管理， 2013（8）：2433.

[4]蔡洪滨，李波，林赞，等.土地制度改革与新型城镇化[J].金融研究， 2013（5）： 114125.

[5]黄长义，孙楠. 土地征收领域腐败的经济学分析[J].管理世界， 2013（12）：174175.

[6]严金明.我国征地制度的演变与改革目标和改革路径的选择[J].经济理论与经济管理， 2009（1）： 3943.

[7]彭立峰.农地征收程序的国际比较及其借鉴[J]. 经济体制改革， 2008（5）：154157.

[8]蔡继明.我国土地制度改革的顶层和系统设计[J].经济纵横， 2013（7）：1821.

[9]贺雪峰.地权的逻辑II： 地权变革的真相与谬误[M].北京：东方出版社，2013：101105.

[10]华生. 土地制度改革六大认识误区[J].经济导刊，2014（2）：8688.

[11]周其仁.允许农地农房入市不会天下大乱[J].农村经营管理， 2014（10）：26.

[12]Lashly J M. The Case of Berman v. Parker： Public Housing and Urban Redevelopment[J].American Bar Association Journal，1955，41（6）：501503.

[13]Bukowczyk J J. The Decline and Fall of a Detroit Neighborhood： Poletown vs. GM and the City of Detroit[J].Washington and Lee Law Review，1984，41（1）：4976.

[14]贺大兴，姚洋.社会平等、中性政府与中国经济增长[J].经济研究， 2011（1）：2011：417.

新土地征收法范文第4篇

关键词：土地储备；法律；行政体制；实施技术

Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.

Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

一项制度的完善，涉及法律基础、行政体制、实施技术等多个方面，是一个系统的过程。我国城市土地储备制度的完善，除了土地储备规模与成本控制问题外，还存在着其他需要改进和完善的地方，包括法律法规的健全，融资渠道的拓宽，土地供应的合理引导，以及储备各部门之间协调与沟通工作的加强等。

一、建立健全土地储备法律支撑体系

建立健全城市土地储备制度的法律支撑体系是保证城市土地储备制度有效运行的重要手段。土地储备制度作为我国深化土地使用制度改革的一项气度创新，目前国家还没有专门的法律对其进行规范，各地以地方法规的方式出台了一些相关的规范性文件，但都不够完善齐全。

我国现行的《土地管理法》第二条第一款规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。《土地管理法》第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。但对土地的所有权和使用权的内涵未做出明确的界定。《土地管理法》第五十八条和第六十五条规定：为公共利益需要使用的土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，可以依法收回或调整使用国有土地或集体土地。收回或调整的国有土地的，对原土地使用者给予充分的补偿。

上述规定虽然为建立城市土地储备制度提供了一定的法律依据，但不尽明确和完善，覆盖范围太小，对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购以及规范土地市场操作都没有明确的规定。此外，对土地储备机构的定位，储备资金的筹集，旧城区拆迁的货币补偿、土地整理、改造成本的协调，企业土地收购，公益性用地管理和划拨等方面亦缺乏必要的立法。因此，必须建立健全相应的法律规范对土地储备进行明确，使土地储备工作有法可依。首先，应当明确土地储备的立法原则。立法原则来源于城市土地储备经营的政策目标。目前，各地土地储备的政策目标主要集中在合理利用土地、盘活国有存量土地和有效配置土地资源三个方面，从实践来看，重视经济效益轻视社会效益现象较为严重。笔者认为，我国土地储备的政策目标主要应当包括保障社会公共利益、保证政府社会经济目标的实现以及合理有效配置国土资源三个方面。其次，应当颁布适用于全国的土地储备法规。该法规中应当对城市土地储备经营的目标、含义及性质、征用与征收、储备、出让、补偿等做出明确的规定，为土地整理提供法律保障。第三，应当根据城市土地储备经营的目的对目前涉及土地储备的相关法规进行清理和调整，特别是加强对部门规章、地方性法规和规章的清理；在做好上述工作的基础上从土地价格、土地市场、土地管理、城市规划、国有资产管理监督等方面对土地储备法规进行完善，并构建法律体系。

2011年1月21日，备受关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收补偿条例》)在经过先后两次面向全社会公开征求意见后。终于正式公布实施。新条例的实施，让实施九年多、广受争议的《城市房屋拆迁管理条例》(2001年11月1日正式实施)寿终正寝。因此，笔者对《征收补偿条例》进行了检读，就自己的感触与思考谈谈自己的看法。

《征收补偿条例》的颁布和实施，其确立的补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则，对遏制目前社会中频繁出现的暴力拆迁行为，规范国有土地上房屋征收与补偿行为，化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突，促进我国当前经济社会和谐发展，有着十分重要的意义。

（1）立法理念发生了很大转变。《征收补偿条例》的公布，首先让人们最直接感受到了政府的立法理念明显地从国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益并重保护，使私权进一步在法律上获得与公权一样应有的平等地位。

（2）房屋征收和拆迁活动得到进一步规范化。相比《城市房屋拆迁管理条例》，《征收补偿条例》对房屋征收和拆迁活动进行了更有效的规范，主要表现为：第一，明确了政府征收补偿的主体地位，理顺了行政征收法律关系，规定了各级政府征收与补偿的职责与义务，克服了以往城市拆迁中政府遁形的弊端。这一明确规定有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。第二，增强了被征收人的参与性。《征收补偿条例》明确了被征收人多数决、召开听证会、被征收人选定房地产评估机构、被征收人对补偿决定不服可以申请行政复议也可以提起行政诉讼等，赋予被征收人参与权、表决权和复议诉讼的权利，这是一个很明显的进步；第三，规范了政府征收程序及确立司法救济程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序；第四，公共利益的范围界定，明确了征收前提条件。

（3）补偿制度的完善，有利于确保私人利益不受侵犯。《征收补偿条例》充分保护被征收人的合法权益，集中体现在强化被拆迁人的补偿规定。该条例最凸显的方面是体现了强化补偿，充分维护了被征收人的利益。

（4）征收补偿的程序得到进一步完善。程序是制度的保障。《征收补偿条例》也正是通过程序的完善，从而保障了征收和拆迁的有序进行，切实保护了被拆迁人的合法权益。

二、拓宽融资渠道，实现土地储备资金的良性循环

新土地征收法范文第5篇

关键词：国有土地；房屋征收；征收程序；征收补偿

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1001-6260(2010)04-0150-06

我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”但公民的财产权并非受到绝对保护，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》都有类似的规定，但我国《城市房屋拆迁管理条例》却未明确规定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不规范，被征收人合法权益受损时救济机制不健全，导致房屋征收范围过广，征收补偿普遍较低，拆迁纠纷不断，暴力拆迁和暴力抗击强迁事件呈现上升的趋势。为了维护公民的合法财产权，规范城市房屋征收行为，我国城市房屋征收制度正在修改与完善。本文拟从征收的适用范围、征收程序和征收补偿三个方面对我国房屋征收制度上存在的问题及完善措施加以讨论，以期对房屋征收立法有所裨益。

一、关于征收的适用范围

(一)征收集体土地上房屋的补偿问题亟待解决

《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，可征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定只适用于国有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集体土地上的房屋该如何补偿多年来一直无法可依。由于集体土地上的房屋不拥有国有土地使用权，集体土地上房屋被征收时被征收人所得到的补偿远远低于同一区位的国有土地上房屋的补偿，造成房屋被征收后补偿不能弥补被征收人损失，被征收人拒绝接受征收补偿的情形时有发生。对于集体土地上房屋被征收该如何补偿，学界和实务界有不同的理解。学界部分专家和学者认为集体土地被征收为国有后，集体土地转为国有土地，因此，集体土地上房屋的征收补偿应参照国有土地上房屋征收的补偿标准和程序进行。然而实务界认为既然现有立法明确规定只适用于国有土地上房屋的征收，集体土地上房屋的征收自然就不适用国有土地房屋的征收标准，征收人就不必依照城市房屋的征收标准进行补偿，而目前就集体土地上房屋的征收补偿再颁布一部新法的可能性不大。因此，为了有效遏制因集体土地征收补偿不公而引发的纠纷，新的房屋征收制度应当对集体土地上房屋的征收补偿作出明确规定。

对被征收房屋进行公平补偿是房屋征收的基本要件之一。在我国，公平补偿不仅应针对国有土地上房屋的征收，也应包括对集体土地上房屋的征收，只有这样才能体现真正的公平，化解因集体土地上房屋征收补偿不公而引起的各种暴力冲突。如果在立法上不作出明确规定，依照国有土地上房屋征收补偿的程序和标准来补偿集体土地上房屋的征收就只能是学者一厢情愿的一种理想而已。为了避免集体土地上房屋被征收入利益受损，化解因集体土地上房屋征收引起的社会矛盾，建议在未来房屋征收立法中加上一条：因公共利益的需要征收集体土地上房屋的，其补偿比照城市房屋征收标准实施。

(二)“公共利益”应当合理界定

“公共利益”是各国(地区)不动产征收的共同目的，但要对“公共利益”作出具体明确的界定却是一个世界性的难题，往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。

日本宪法明确规定，不动产征收权的行使必须出于公共使用的需要。日本颁布了专门的《土地征收法》，该法对何为“公共利益”详细列举35种可以征收土地的情形，包括公路、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、铁轨设施、消防设施、气象、广播、教育和研究机构、博物馆和图书馆、社会福利事业、医院、煤气、电力、电信、墓地、废弃物处理设施、公园、水利设施、国家及地方公共团体或合作社的办公场所或建设的公共设施和居住专用区、国家及地方公共团体或合作社进行的农地改造和综合开发所需要的基础设施、中央批发市场和地方批发市场等，概括了社会生活、生产和科学研究的方方面面(褚江丽，2009)。并且每一种情形都有一部相应的法律约束，如依照《城市规划法》进行的公路等建设，依据《河川法》进行的水库、地方设施建设，依据《港湾法》进行的港湾等建设。根据日本法律，只有符合《土地征收法》第3条列举出的事项的项目，才允许采用征收不动产的方式。

台湾地区“宪法”第108条第1项第14款规定了“共用征收”，规定“国家”基于公共利益之需要，对于私人之特定财产，可以进行征收。另外，台湾地区《土地法》第5章为土地征收编专编，对土地征收的要件、程序等作出规定，该法规定了土地征收的范围：(1)第208条规定，“国家”因下列公共事业之需要，可对私有土地进行征收：国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其它公共建筑；教育学术及慈善事业；国营事业；其它由政府兴办以公共利益为目的的事业。(2)政府机关实施“国家”经济政策，可征收土地及房屋。(3)因实施“国家”经济政策，设置新城区，进行国防建设和共有事业可进行区域性征收和保留征收。但由于土地相关特别法中有诸多土地征收的规定，造成土地征收程序、补偿项目和标准各异。台湾地区于2001年又颁布《土地征收条例》，作为不动产征收的依据。该条例第1条第1款规定其立法目的为：“促进土地利用，增进公共利益，保障私人财产。”可见，“公共利益”是台湾地区不动产征收的唯一目的，并且“为尊重私有财产权利，并非必要，应尽可能避免征收之法理”。(陈立夫，2007)

在我国房屋征收的公共利益的界定问题上，目前学界较为认同的是采取列举的方式，将符合公共利益的征收一一列举，然后再加上一个兜底条款，这类似于台湾地区不动产征收对于公共利益的界定。在所列举的项目中，实施危旧房改造可否征收房屋，引起了学界的争议。有人认为，旧房改造不属于严格意义上的公共利益，并且《土地管理法》第58条将“为公共利益需要”和“为实施城市规划进行旧城区改建”并列列出，作为可提前收回国有土地使用权的情形。因此，危旧房改造不属于公共利益的范畴。(王亦君，2010)但笔者认为，《土地管理法》在该条提到的是提前收回国有土地使用权的情形，并非完全等同于土地征收，并且该条也并未排除旧城区改造可提前收回土地使用权。

事实上，近年来国外对公共利益的界定已呈扩大趋势，如在美国，公共利益可以从公共利益用途的效果角度来确定，无论被征用的财产由谁使用，只要征用的行为最终增进了全体社会成员社会福利，如

环境保护、社会安宁、大众健康等；或者公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利，就可视为符合公共利益的要求(张千帆，2005a)。再如台湾地区的《土地征收条例》第4条、《新市镇开发条例》第6条、《都市更新条例》第25条都规定为了城市规划及城市更新，政府有权征收土地提供给私人开发(陈立夫，2007)。可见，为实施城市更新改造危旧房而征收私人房屋并非我国特有。

我国正处于市场经济的初级阶段，城市化进程正在加快，对旧城区的改造是城市建设的重要途径之一，旧城区的改造既有利于充分利用城市已有土地资源，减少对农用地的征收，也可使城镇居民的居住条件较快得到改善。“公共利益条款运用得当，对于社会的发展将起到重要作用，可以促进地区经济的繁荣、提高自然资源的利用率、推动就业。”(褚江丽，2009)因此，将危旧房改造纳入公共利益的需要并无不当，但应以保护被征收人的合法财产权为前提。为此，建议在房屋征收立法中规定：因危旧房改造需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。2／3以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。以保障被征收人在房屋征收中的参与权和话语权，防止政府滥用征收权进行商业开发。

(三)商业拆迁应排除在房屋征收范围之外

我国《宪法》和《物权法》明确规定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房产。因此，非因公共利益而实行的商业拆迁，在理论上是纯粹的平等民事主体之间的民事法律关系，必须遵行民法上的平等自愿、等价有偿原则，通过协商的方式购买房屋产权后才能拆迁。然而，目前的拆迁中暴露的最大问题就是公共利益和商业利益混同，政府运用公权力将低价或无偿征收的土地出让给开发商。如果以市场价出让，则政府从中获取高额的差价作为财政收入；如果低价出让给开发商，则巨大的差价就落在了开发商的手里，公权力成为寻租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特别是在被拆迁人和开发商不能达成拆迁补偿安置协议时，由拆迁行政主管部门裁决，在必要时甚至进行强制拆迁，这实质上是公权力对平等主体的民事权利的粗涉，违反了《宪法》和《物权法》的规定，损害了被拆迁人的合法私有财产权。因此，新的房屋征收立法必须将国有土地上房屋征收的范围限定在因公共利益而进行的征收。非因公共利益的需要而拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当在符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续的同时，由建设单位和房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。只有这样，《宪法》和《物权法》所规定的私有财产权才能得到充分保护。

二、关于征收程序

“徒法不足以自行”，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果使用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名扬，1995)。任何实体法的实现均有赖于程序正义的保证。对公共利益的合理界定只是为合法征收房屋提供了一个前提条件，但要有效防止房屋征收部门超越公共利益的界限，侵害公民的合法财产，“最好的方法是对公共利益进行程序控制”(许中缘，2008)。因为“如果没有正当程序，政府权利的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义”(张福刚等，2006)。亨金等(1996)说过：“从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”

和国外相比，我国城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益认定审批机制不够完善。房屋征收权是为了公共利益的需要，公共利益的认定是征收的先决条件，强制性地剥夺公民住宅房屋的权利，理应受到严格限制。为了防止政府滥用土地征收权，国外一般在立法上规定公共利益的认定权属于中央行政机构或省长等地方最高行政长官，或者交由专门机构如土地征收委员会认定。在程序上由土地征收机关向上述机关提出征收申请，上述机关认为建设项目符合公共利益的需要后予以批准。例如，台湾地区的《土地征收条例》第14条、15条和17条规定，征收土地或土地改良物，由“中央主管机关”核准，“中央主管机关”应设立土地征收委员会，审议土地征收案件，并由“内政部”核准，而后通知被征收土地所在地直辖市或县政府执行。在法国，不动产征收必须进行公益的宣告，由专门的调查员或调查委员会就征收是否符合公益进行调查，在6个月内提交调查结论，接受公开辩论的检验，然后由省长或最高行政法院进行公益宣告后，征收程序才开始启动，地方政府无权批准进行不动产征收。在日本，《土地征收法》规定了详细的征收项目认定程序和征收裁决程序。在土地征收程序中，首先由项目设立人根据项目的分类向国土交通大臣或都道府县知事提出项目认定申请，由交通大臣或都道府县知事就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。“通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。”项目认定后必须认定告知，“项目设立人可以在此之后的一年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。”“作为作出裁决的机关，征收委员会的地位必须具有公正和中立的性质。”(朱芒，2007)

而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定县级以上人民政府在认定一定的项目符合公共利益后自行作出征收决定，导致公共利益的认定审批机制缺失。因此，建议在未来的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的认定审批制度，在各省、直辖市和自治区政府设立土地征收委员会，其成员由人大代表、法律专家、经济学家、律师等专业人员组成。县级以上人民政府在进行土地及房屋征收时，将有关征收事项进行公告，举行论证会、听证会，然后再次进行公告后，就征收项目的公益性及范围向土地征收委员会提出征收申请，由土地征收委员会根据有关法律作出批准或不予批准的决定。

(2)房屋征收后土地使用监督机制缺失。我国《城市房屋拆迁管理条例》规定由政府先进行征收，然后将土地交给因公共利益而使用土地的项目人，由土地使用者再就征收房屋的补偿问题和被征收人进行协商解决，这实际上剥夺了被征收人在房屋征收中的话语权和参与权，即使土地征收不合理，被征收人也无法提出异议，改变征收决定。因此，有学者提出，应当由县级以上地方人民政府作为房屋征收和搬迁的主体，在进行征收补偿后再将土地交给土地使用者使用，以改变过去土地及房屋在未得到补偿就被征收的状况。但该提议也带来了新的问题：如果政府未将被征收的土地用于指定的公共利益项目，该如何处理?另外，即使政府将征收的土地交给了指定的符合公共利益的项目人，土地使用者如果改变征收土地的用途，将其用于商业开发，又该如何处理?

根据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，我国国有土地使用权出让的一级市场是由国家垄断的，因此，政府通过出让土地使用权可获得大量的土地出让金作为财政收入，同时政府又有权为了“公共利

益”进行土地征收。根据布坎南的公共选择理论，在进行土地征收的过程中，政府及其工作人员和其他社会成员一样，是追求自身利益最大化的“经济人”，如果对土地征收权不加以限制和监督，政府就会过度征收，将征收的土地通过出让进行商业开发，导致资源的错误配置和浪费，加剧社会冲突，进而导致土地及房屋征收中的“政府失灵”(武敏，2009)。因此，必须加强对政府征收权的制约，对土地及房屋被征收后的使用进行监管。“根据传统法学理论有关限权学说，对权力的制约有两条途径，一是利用权利制约权力；二是通过权力对权力形成制衡。”(李丽峰，2008)因此，可在未来的房屋征收立法中借鉴我国台湾地区的做法，赋予房屋被征收人的收回权，在政府未根据征收计划将征收房屋及土地用于公共利益的项目，或者土地使用者将征收房屋及土地用于他用或者推迟兴办公共事业时，在一定条件下，被征收人有权按原征收补偿价格收回土地及房屋。因为“只要土地用地单位没有按照公共利益进行相应的开发建设，则被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用权的转移也不再具有合理性和合法性。”(王怀勇等，2004)规定被征收人的收回权既可促使政府严格按照征收的目的和时间利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，从而有效遏制政府滥用征收权，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、关于征收补偿

公平补偿是实施征收的基本要求，美国、德国、日本等发达国家都普遍规定了公益征收的补偿制度。美国宪法修正案第5条规定，“不给予公平补偿，私有财产不得为公共所收用。”德国宪法将公共利益及征收所涉及的参与人利益并为斟酌，并进行公平衡量。日本宪法第29条第3款规定“私有财产在正当补偿下得收为公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，给予公平补偿是房屋征收的前提条件之一。只有给予公平补偿，才能将公共利益所造成的成本由整个社会来承担，私有财产权利才能得以维护；同时，征收房屋及土地的高成本会使政府决策者在征收房屋及土地前进行慎重考虑，作出理性选择。防止过度征收，实现资源的优化配置，防止社会冲突的加剧(张千帆，2005b)。

和国外房屋征收的补偿相比，我国城市房屋征收补偿存在以下问题：

第一，房屋征收补偿未对房屋之下的土地使用权补偿问题作出规定。根据我国《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用权，但必须对土地使用人给予适当补偿。根据不动产物权“房随地走，地随房走”的原则，国家在征收房屋时，房屋之下的土地使用权应当被收回。由于被征收人在取得土地使用权时签订了土地使用权出让合同，支付了对价――土地出让金，和政府建立了一种民事法律关系。“从政府的角度看，其在行使征收权之前，应当首先消灭最先产生的关于国有土地使用权出让的民事法律关系，其次才应当考虑在此基础上产生的房屋所有权的征收，这样才符合征收行为合法性的基本逻辑。”(张福刚等，2006)政府之所以要对房屋进行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我国《城市房屋拆迁条例》只规定对国有土地上的房屋进行征收补偿，对房屋之下的土地使用权该如何补偿只字未提，违反了《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定。“从征收补偿费的计算依据来看，在征收土地使用权的情况下，政府应向被征收的土地使用权人返还或者支付两项重要的费用：一是剩余年限的土地出让金，二是土地增值费。”(梁剑兵，2010)前一项是政府收回土地使用权应当返还给土地使用人未使用的剩下年限的土地出让金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，则土地使用权的使用期限为70年，如果被征收人只使用了20年，则剩下50年的土地使用费就应当返还。后一项是土地使用期间土地的增值费，土地作为稀缺资源，土地使用权的出让价格在不断地上涨。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用权人获得政府返还的土地出让金及土地增值费的权利就被无端‘消灭’了，政府仅仅只对房屋本身进行估价和补偿，虽然这样补偿可能也包含着一些对土地使用权进行补偿的意思在内，但是其计算依据和最后价格却是模糊不清……，这无疑将会极大地损害被征收者的合法权益和利益。”(梁剑兵，2010)因此，建议在新的房屋征收制度中规定：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定；对于房屋范围内的土地使用权，根据土地使用者剩下的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。这样才能防止政府在土地使用权未到期前擅自动用征收权，损害土地使用权人的合法权利。

第二，房屋征收补偿未包括残余地补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋征收补偿主要包括房屋价格补偿、搬迁补助费、临时安置补助费和非住宅用房的营业损失费，这些补偿费基本合理可行，但和日本、台湾地区相比，我国房屋征收补偿未规定残余地或残余房屋的补偿问题。房屋征收，应以征收项目所必需为限，因此可能只就房屋的一部分进行征收，剩余的房屋可能会因征收而减少或失去利用价值，使得原房屋无法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受损失，为了保护被征收人的利益，日本及台湾地区的征收法律都规定被征收土地面积过小或形状不整，被征收房屋的残余部分“不能为相当使用者”，经被征收人申请，可一并征收并给予残余地损失补偿。对被征收人而言，房屋被征收是为公共利益所作的特别牺牲，但国家理应给予合理补偿，以填补其财产权被剥夺或受到限制的损失。惟有如此，才能体现我国《宪法》第13条规定的公民的合法的私有财产不得侵犯的规定。

四、结论及建议

第一，在适用范围上，未完全将商业拆迁完全排除在外，导致房屋征收的范围过广，建议将商业拆迁排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的认定审批机制不合理，征收后的土地使用监督机制缺失，建议成立土地征收委员会负责土地征收的认定审批，并且赋予被征收人收回权以遏制被征土地被政府或土地使用人滥用的状况。