新版土地管理法实施条例范文第1篇

一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。

在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。

名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）

实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。

现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。

二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。

在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。

土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。

土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？

宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）

前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。

从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。

三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。

土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。

土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）

一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。

对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。

土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）

对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。

四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。

土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。

直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。

“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。

新版土地管理法实施条例范文第2篇

关键字:改革开放 我国 土地政策

改革开放以来,我国土地管理体制和土地管理制度,相关的法律、法规和主要政策,围绕市场化改革取向,发生了巨大而深刻的变化。本文以土地管理法的制定颁布及两次修改为主线,试图对这一系列变化作出描述和简要分析。

一、国有土地资源管理制度的变革

我国土地资源管理制度改革,与土地资源管理体制改革基本同步进行,二者相互联系、相互推动。在阶段划分上,同样可以分为两大阶段。

改革试点阶段,1979年至1987年。深圳进行土地管理制度改革试点,1988年通过《宪法修正案》,允许依法出让土地使用权。

深化改革阶段,1989年至2002年。深化土地管理制度改革,逐步建立起适应社会主义市场经济体制的土地管理制度。

在改革开放初期,限于当时的认识水平,国家主要运用行政手段,试图控制经济增长对耕地的占用。国务院于1982年上半年相继颁布《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》。《征用土地条例》解决了国家重点建设用地低成本问题,但在制止多占乱占耕地的根本问题上,两个条例基本上没有达到目的。且两条例存续时间也很短,在《土地管理法》于1986年版颁布同时即被废除。

二、家庭联产承包责任制变革阶段

随着改革的发展,城乡经济二元结构的突现,工业化和城市化使得更多的农村劳动力涌入城市成为新代表农民工。农村土地出现大量的撂荒、耕地质量下降、农产品与工业品的价值差异,使得农民对农业失去他信心,这时家庭联产承包责任制的优越性荡然无存,因而需要对农村土地制度进行完善和变迁。新世纪关于“三农”的5个中央一号文件,其核心思想则是城市支持农村、工业反哺农业,通过一系列多予、少取、放活的政策措施,使农民休养生息,重点强调了农民增收,给农民平等权利,给农村优先地位,给农业更多反哺。

三、建立基本农田保护制度。

在国有土地资源有偿使用制度建立后,保护耕地继续成为土地管理制度改革的重点问题。改革的实践再次突破法律法规的滞后状况。全国有二十多个省级行政区的数百个县,为解决保护耕地问题,以划定基本农田保护区的方式,划出基本农田保护区域,从而对高产稳产农田实施有力的保护。这样做既保护了基本农田,也增加了农民对所承包土地的稳定感和积极性。

四、继续深化土地管理制度改革。

深化土地管理制度改革,即指完善国有土地有偿使用制度。增强在土地使用权一级市场上出让土地使用权的透明度和公平、公正性,减少和制止各级政府官员对土地使用权一级市场的行政干预。

五、修改宪法,颁布《土地管理法》等法律法规

1988年底修订的《土地管理法》进一步规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”,“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。

1990年5月国务院宣布,允许外商进入中国内地房地产市场,了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》,标志着中国土地市场管理走上了有法可依的轨道。

1998年12月《土地管理法实施条例》,至此中国土地使用制度改革和土地管理的法律体系初步形成。

六、中国土地制度发展的未来趋势

(一)国家加强对土地的宏观管理和调控

近些年来国家对土地的宏观管理和调控主要表现在国家强化对地方政府的土地监管体制,在国土资源部设立国家土地总督察办公室,在全国各地设立九个土地督察局;国家严肃执行对违法占地、批地不建、滥用非农建设用地、滥设经济开发区和囤积土地等现象展开清理整顿。从中不难看出在未来的时期里国家调控的首要目标是控制全国土地供应总量,实现节约、集约和高效用地。

(二)进一步健全土地市场体系

首先是构建土地市场经营主体,按照市场化的原则运用市场机制实行营运,从而规范土地市场规则,提高土地利用效率;其次是拓展和规范土地使用权二、三级市场,加快盘活存量土地,允许闲置土地使用权再流动和再转让,发挥使用效益,规范二三级市场的收益分配,使再转让是增值收益的主要部分进入国家财力;最后是建立土地价格体系。在城市土地分级的基础上,确定区域基准地价,建立科学的土地使用权价格评估制度。

上述举措使国有土地使用制度改革从理论探索阶段走向实践探索阶段,冲破了土地供应单纯采用行政划拨的旧土地使用制度的束缚,这是大陆土地使用制度带有根本性的改革。

通过对中国土地管理制度历史变迁的回顾和未来发展的展望,我们可以清晰地看到在社会主义基本经济制度和社会主义市场经济体制的变革中,中国土地管理制度为适应中国生产力发展的需要不断自我完善,促进了中国生产力的发展。

我国改革开放30年的伟大历史进程告诉我们,实践永无止境,创新永无止境。因此中国特色社会主义土地管理制度的发展也将永无止境,必将随着改革开放的发展不断发展和完善,以适应不断发展变化着的社会生活的需要。

参考文献:

[1]杨立新,袁雪石. 关于完善中国农地使用权制度的几点思考[M] ∥杨立新. 民商法理论争议问题――用益物权(民商法研习丛书) . 北京:中国人民大学出版社,2004 :157-168.

[2]毕宝德. 土地经济学[M] . 北京:中国人民大学出版社,2006 :106.

[3]江 平. 不动产物权立法的难点[M] ∥吴敬琏,江 平. 洪范评论:第2 卷第3 辑. 北京:中国政法大学出版社,2005 :6-16.

新版土地管理法实施条例范文第3篇

关键词：经济法；行政法；界限

作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。

对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1章）、法律责任（第7章）、附则（第8章）外，土地的所有权和使用权（第2章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。

土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4条）、土地利用总体规划制度（第17条）、建设用地总量控制制度（第24条）、土地调查制度（第27条）、土地统计制度（第29条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30条）、占用耕地补偿制度（第31条）、基本农田保护制度（第34条）、土地划拨制度（第54条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7条）、鼓励开发未利用土地（第38条）、鼓励土地整理（第41条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48条）等。

上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：

首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66条）、可以采取的措施即职权（第67条）、关于身份公开的程序规则（第68条）、其他职权及公法上负担的义务（第68、70、71、72条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。

其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25条）、农用地转用审批手续的规定（第44条）、关于监督检查的规定（第6章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。

再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就

是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。

最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。

注释：

[1]（英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。

[2]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第2~3页。

新版土地管理法实施条例范文第4篇

论文摘要：腐败的危害不言而喻,而土地腐败的危害在我国内地现阶段的经济建设中尤为凸显。本文从比较行政法的视角入手,借鉴我国香港特区高效利用土地的经验,指出只有将土地出让的信息全程对社会公开,接受公众监督,才能起到预防土地腐败的作用。

一、土地腐败概述

腐败是存在于人类社会几千年的历史问题,自从有了国家开始,腐败便伴随着掌权者。东西方世界的思想家们对如何防治这一问题,一直在不停地探索中。对于腐败的本质,学界已能基本达成共识,即是指以牺牲多数人的利益来实惠一小部分人的行为。它不仅使得掌权者获得巨大的利益,破坏正常的社会经济秩序,更严重的会冲击整个社会的道德体系,危害社会秩序。

(一)土地腐败的涵义

对于土地腐败的概念,法学界至今未能给出明确的定义,笔者认为,土地腐败是我国行政官员腐败具体的表现形式之一,它是指掌握国有土地使用权出让行政权的官员,利用这一特殊的行政权力,与土地使用权的受让方交易,换取钱、权、名、利等方面利益的行为。具体则表现为以下两个方面。

1.传统土地腐败行为——权钱交易

在我国土地使用权出让方式中,最初也是最大量为行政机关采取的便是协议方式。它是指政府或政府委托的土地管理部门作为出让方式与选定的受让方协商用地价款和条件,达成协议,签订土地使用权出让合同的方式。其特点是在受让方没有第三者参与竞争的条件下,通过双方协商,达到出让国有土地使用权的目的。在协议出让土地时,政府垄断土地供给,其价格的形成是非常不透明的。主管国有土地使用权出让行为的行政官员的土地腐败现象大量滋生,已成为现今国有土地使用权出让中的突出问题,土地腐败已成为国家廉政建设的巨大障碍。近几年来,大多数被腐败拉下马的地方高官中,都与土地出让过程中的权钱交易问题有着千丝万缕的联系。最典型的例子是沈阳的“慕、马案”。2000年,沈阳市批出的地比大连还多,但收到的土地出让金只有7000万元,是大连的1/24。原因就是慕绥新和马向东两人与开发商勾结,抢着以协议方式减免地价,肥了自己和同伙,致使国有土地资产大量流失。

2.新型土地腐败行为——权权交易

我国从1997年实行分税制改革以来,地方政府的财政收入主要来源便是地方的税收。在此种情况之下,出让城乡土地的使用权便成为了地方政府财政收入的重要来源之一。现行的《土地管理法》规定,土地出让金的30%上缴中央财政,70%留给有关地方人民政府,其成为城市建设提供重要的资金来源;而城市建设得好与坏也是目前的行政体制下,绩效考核地方政府官员“政绩”的重要砝码之一。《公务员法》中明确规定,对公务员在任期间要从德、能、勤、绩、廉五方面来考察,而重点则是对“绩”的考察。因此,地方政府官员便利用国有土地出让金大搞“形象工程”,来博取其所谓的工作“实绩”。另一方面,低地价是地方政府招商引资策略中的又一重要组成部分,招商引资所带来的经济发展又是衡量地方政府官员任期内“政绩”的最为重要的硬性指标,事关他们的职位升迁。在此复杂的情况下,地方政府出让国有土地使用权时的动机就变得十分复杂,其腐败行为已经不再仅仅局限于个人对于金钱利益的追求,更有甚者是对于名声以及更高官职的追求。

(二)土地腐败的形成原因

1.行政权力在国有土地使用权出让过程中起主导作用

我国现行的有偿出让国有土地使用权制度的确立,主要是政府推动、操作、行使所有权和管理权的结果。在出让制度中,一方面政府作为土地的唯一所有者向社会出让国有土地使用权,另一方面政府也作为制定、设立国有土地使用权规则和使用权的基本规范、维护地产市场秩序、监督和惩治违规行为,土地权利总是处于各种各样的行政权力限制之下。由于行政权力在土地被“因公共利益征用”开始,直至受让人与土地行政主管部门进行交易的整个过程中起主导作用,即出让的每幅地块、用途、年限和其他条件,都需要由政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案,按照国务院规定,报经有批准权的人民政府批准后,土地才能出让。因此,在土地出让过程中,国家行政机关便具有了十分特殊的地位。在市场经济条件下,权力就是一种垄断性的利益资源,一旦官员利用这种资源进行权钱交易、暗箱操作,就会出现行政性市场垄断,导致市场失效和不公平竞争,资源无法实现优化配置,进而使得土地腐败滋生并蔓延开来。市场经济并不是滋生腐败的基础,土地腐败大量滋生的原因在于转型时期行政权力在没有约束的情况下大量干预土地一、二级交易市场,对其的制衡机制没有及时建立起来。

2.国有土地使用权出让信息公开法律制度缺失

目前,与土地使用权出让相关的全国性的高层次法律法规仅有《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》,即“二法三条例”,但对于规范土地出让行为,这是远远不够的。由于国有土地使用权出让行为的行政行为属性,那么与其相关的信息则必然属于政府应当予以主动公开的范畴。现行的有关土地管理的法律法规中,没有任何与之相关的规定。与此关联最为密切的《政府信息公开条例》第十一条第三款规定:设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况;而第十四条第四款又规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。

通过上述规定,笔者认为,《条例》对于国有土地使用权出让信息公开的法律制度的规定是缺失的。原因如下:第一,《条例》只对土地征收或征用信息公开进行了原则性的规定,而土地使用权出让通常分为两个步骤,首先是国家通过行政征用行为将原属于集体的土地征用或者个人的土地收归国有,之后再由主管的土地行政机关出让给相对方;而对于第二步骤——再出让环节的相关细节信息是否应该予以公开,《条例》未做出明确的规定。现实中,正是源于这一环节的信息不透明性导致了土地腐败行为的频发。第二,即使公民以《条例》第九条第一款之规定认为该行政行为涉及其自身的利益,行政机关应该主动公开,申请主管机关公开时,主管的行政机关也可以该交易涉及相对方的商业秘密为理由,而拒绝将再出让环节的信息公开,正是由于《条例》这一细节的尺度未作出明确的规定,在此情况之下,《条例》反而成了土地腐败行为最好的护身符。

二、我国香港特区土地出让制度及经验启示

(一)香港特区土地出让的制度

1.土地出让的勾地表制度

根据香港特别行政区基本法,香港全部的土地属于国家所有,由香港特别行政区政府管理、使用、开发、出租或批租给个人、法人、团体使用或开发。除香港政府使用的土地外,大都是批租给私人使用。目前,香港土地批租的方式主要有招标、拍卖,对于教育等公共利益用地,则主要是协议出租。香港现阶段采取的是一种叫做“勾地表”的土地管理制度。即地政总署根据每年的卖地计划,编制一份可供申请售卖土地的列表,勾地表上载有可供申请售卖土地的地段编号、地点、用途、土地面积以及预计最早可供售卖的日期等资料,任何人如有意申请勾地,则应进一步递交表明最低价额的申请表、拍卖或招标个案协议书,同时缴纳相当于最低价额的5%的按金(保证金)。若其最低价格获得接纳,地政总署会在该协议书上签署并注明日期,然后通知申请人,政府拟采取拍卖或是招标的形式出让土地,并注明拍卖日期或者截标日期。地政总署会在相应媒体上广告,刊登宪报公告并分发卖地条件或招标公告,最后根据招标或拍卖结果批出土地。

2.透明的土地规划制度

在香港,根据《城市规划条例》的规定,城市土地规划由城市规划委员会统一负责,委员会由主席(现为房屋及规划地政局秘书长)、副主席(现为一名非官方委员),5名官方委员(现为规划署署长、环境运输及工务局副秘书长、民政事务总署署长、环境保护署长和地政总署署长)以及32名来自非官方委员组成。从规划制定的过程来看,一个规划的制定和批准,要经过广泛的公众咨询,反复倾听社会意见。按照规定,规划草图经制定后,应付公众咨询,展示期为2个月。任何人可以就规划草图向规划委提出申述,而规划委则要把这些申述意见加以公布,并组织聆讯会议,然后形成修订建议,这样反复多次。为了保障规划决策过程的公开、公正,法律还制定了规划委员会会议过程的社会公开制度和委员的回避制度。而对于土地利用人向规划委员会申请的规划许可,规划委员会也要尽快将该申请供公众于合理时间内查阅,并将查阅的时间和地点在与申请相关的土地上或附近的显著位置张贴或在报纸上刊登,任何人可以就该申请提出异议。规划委员会对有异议的部分进行聆讯后,再决定是否批准申请。如果申请不被批准,申请人可以向规划上诉委员会上诉。

(二)香港特区土地出让制度的经验启示

香港特区的土地出让制度根源于英国,在英国学者看来,开放政府的关键,是对公众开放公务信息,而信息自由在很大程度上也就是信息流通的自由、获得的自由。在此观念的影响下,香港特区土地出让制度运行中,其一就是要求政府将掌握的公共信息应当尽可能地公开。而香港特区,通过提前将政府出让土地的相关信息通过各种途径予以公开,使得广大的民众获得了将要被出让的土地的相关信息,充分满足了其行使权利的愿望,也使得政府出让土地的获得了广泛社会参与和民主决策,为其科学的制定土地规划编制,高效地运行土地管理制度、防御土地腐败现象的产生提供了便利,并且降低了在土地使用权出让过程中受阻的风险。

三、建立预防土地腐败法律机制的构想

长期以来,我国治理腐败的重点都是建立在“反”的基础上,由于制度上的漏洞及腐败的收益巨大,治理工作困难重重。笔者认为,将反腐败的重点集中在增强社会公共治理机制上,对政府各级官员做出制度性的约束,把重点转移到“防”上,必将成为有效制约腐败的手段。将信息公开机制在此时引入,必将对防治土地腐败产生深远影响。

(一)明确《政府信息公开条例》中相关规定

1.明确列举土地出让信息公开

有学者认为信息公开,具有微观和宏观两种含义。微观上是指行政机关依照法定程序向公众或者特定的公民提供有关资料的法律行为,行政机关拒不实施或者违法实施该行为的,关系人可以起诉;宏观上是指行政管理中的一项法律制度,即由有关行政机关向公众或特定公民提供行政管理的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。针对土地出让信息公开,则是要求将土地出让的相应的一切信息对公众予以公开,主要应包括受让方的资信、土地出让金的数额及使用情况等等。

具体的操作办法笔者认为则是:在现行的《政府信息公开条例》第十一条中,明确将国有土地使用权出让的全部信息分为“定期”与“定项”对公众公开作为其列举的政府应当主动公开的政府信息,即规定土地主管行政机关将土地出让的信息以年或季为单位,向全社会予以公开,并且重大项目从立项起的全部信息全程对社会予以公开。并在日后的立法行为中,予以重点关注,使其上升为行政机关的一项法定义务,只有这样,才能最大限度的保护政府在民众中的形象,保障国家利益及公民的个人利益,促进经济发展、和谐社会建设。

2.明确界定“商业秘密”的范围

政府信息公开的范围是指政府公开的信息内容范围。行政信息公开范围由应当由公开的信息和应当排除的信息两大部分构成,通常遵循着“公开为原则,不公开为例外”的基本原则。不应公开的内容有——可能与国家秘密、商业秘密、个人隐私有关以及法律禁止公开的事项。现今,世界各国信息公开法都将国家秘密、企业秘密和个人秘密作为不公开的信息。但在我国,“长期以来,权力者,特别是国家权力者,往往运用其权力,垄断信息,拒绝公开;或者把公开相关信息,看做是他们对相对人的恩赐;公开多少,也只是政府‘钦定’。这是权力与义务的脱节,权力与权利关系的颠倒。”如果在实际生活中,公众申请将土地使用权的受让方信息公开时,政府主管部门以公开的信息将涉及受让方的商业秘密——属于不公开例外的范畴为由拒绝,则公众的权利将受到极大的损害。

针对这个问题,笔者认为,我国应该效仿美国《情报自由法》的规定,明确将商业秘密的范围界定为是仅指企业使用的公式、样式、设计、编辑等,其他企业不知道或者未使用,从而使秘密的所有者在竞争中基于有利的地位。当相对人请求行政机关公开涉及商业秘密的政府公共信息时,“行政机关必须证明,如果公开私人提供的某项商业或金融信息,会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位,竞争的对手由于从行政机关提供的文件中,知道他本来不知道的情况,会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般公众所知悉,或者已为竞争对手所知悉,行政机关公开这些信息对提供信息的人没有损害时,则行政机关在有人要求得到这项信息时,不能拒绝公开。”其他的一切信息,如受让方信息、出价等等都不能称为商业秘密,成为拒绝向公众公开的理由。这样便可以从源头上防止行政机关以此为口实,拒绝公众公开土地出让信息的要求。

(二)建立土地“专家定价”制度

随着各国政府对土地管理在整个国家社会进步和经济发展中地位和作用的认识不断提高,各国土地管理部门的管理职能亦发生了转变。许多国家特别是一些市场经济发达国家,如英国、日本、美国等,土地管理的重点已由微观管理、具体管理转变为宏观管理,从社会总体利益出发,履行宏观调控职能和社会管理职能。政府土地管理部门的职能主要是制定实施土地利用规划和土地政策,保护土地资源和规范土地市场。与此同时,将土地登记、地价评估等事务性工作交由市场中介服务机构。无数司法实践又进一步证明,能否有一个机构——真正站在中立的角度,秉持独立判断的精神对事实进行判断,是解决目前土地出让过程中的不透明现象的重要手段。

笔者认为,应该建立一个独立于行政机关之外的土地价值评价机构,它的组成人员可以参考仲裁制度,选任大学或社会中相关专业的优秀人才,对待出让使用权的国有土地给予价值评估,并通过多媒体手段,在土地出让交易之前一定期限公示,供公众查询。

四、结语

经过改革开放三十年,我们总结正反两方面经验可以得出以下结论:要根治中国现存的腐败现象必须要建立起一套新的治理体制,从源头将腐败行为扼杀。而信息公开机制必然是这一体系中的重要组成部分,将出让国有土地的信息公开其作用,是把今后工作的重点转移到“防范”上来。笔者认为香港特区高效利用土地的经验实有其值得借鉴之处,现在的当务之急是建立一套土地出让的信息全程对社会公开,接受公众监督的制度规范。当然,我们也要清楚地认识到,治理土地腐败将是一个庞大、复杂且长期的系统工程,不能一蹴而就,信息公开机制建立的同时还要辅以新的财政制度、干部任免制度等等的配套机制。

注释:

应松年.依法行政读本.人民出版社.2001年版.第240页.

符启林.城市房地产开发用地法律制度研究.法律出版社.2000年版.第121页.

张庆华.中国土地法操作实务.中国民主法制出版社.2005年版.第51页.

张树义.行政合同.中国政法大学出版社.1994年版.第31-32页.

胡建淼.比较行政法——20国行政法评述.法律出版社.2002年版.第24页.

李凤章.香港土地高效利用的法律经验及启示.国土资源导刊.2007(6).

张越.英国行政法.中国政法大学出版社.2004年版.第516页.

应松年.四国行政法.中国政法大学出版社.2005年版.第44页.

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汪全胜.政府信息公开的范围探讨.理论与探索.2004(27).

刘杰.外国情报公开法评述.法学家.2000(2).第129页.

公开:沟通政府与人民的渠道——信息公开专家谈.法制日报.2001-06-03.

新版土地管理法实施条例范文第5篇

第一条为了加强测绘管理，保障测绘事业的顺利发展，促进测绘事业为经济建设和社会发展服务，根据《中华人民共和国测绘法》和有关法律、法规，结合云南省实际，制定本条例。

第二条凡在云南省行政区域内从事测绘活动和使用云南省测绘成果的单位和个人，必须遵守本条例。

第三条各级人民政府应当重视测绘科学技术研究，鼓励采用先进技术和先进设备，提高测绘科学技术水平，加强测绘基础设施的建设和保护工作。

对在测绘工作和科学技术研究中取得显著成绩的单位和个人，给予奖励。

第四条云南省测绘局是省人民政府测绘行政管理部门（以下简称省测绘行政管理部门），主管全省测绘工作。

州（地）、市、县建设行政管理部门主管本行政区域内的测绘工作，业务上接受省测绘行政管理部门的指导。

其他有关部门按照职责分工，管理本部门的测绘工作。

第二章测绘规划及其实施

第五条省测绘行政管理部门负责编制全省基础测绘和重大测绘项目规划，经省人民政府批准，报国务院测绘行政主管部门备案后，组织实施。

省级有关部门编制本部门专业测绘规划，送省测绘行政管理部门备案后，组织实施。

州（地）、市、县建设行政管理部门负责编制本行政区域内的基础测绘和其他测绘项目规划，经同级人民政府批准，报省测绘行政管理部门备案后，组织实施。

基础测绘项目的实施经费由同级财政专项安排。

第六条省测绘行政管理部门会同省土地管理部门和其他有关部门编制地籍测绘规划，并由省测绘行政管理部门按照规划组织协调全省地籍测绘工作。

第七条由省测绘行政管理部门会同有关部门制定本省各级行政区域界线的测绘规划，并由省测绘行政管理部门和州（地）、市建设行政管理部门组织实施。

第八条以测绘为目的，需要进行航空摄影或者航空遥感测绘的，应当将计划报省测绘行政管理部门审批。

第九条测绘项目实行分级管理。承担测绘任务的单位，施测后应当按下列管理权限，将设计书、验收报告和技术总结报省测绘行政管理部门或州（地）、市建设行政管理部门备案。

省测绘行政管理部门管理的范围：

（一）四等以上控制测量；

（二）航空摄影测量和航空遥感测绘；

（三）比例尺为1／500、面积在5平方公里以上，比例尺为1／1000、面积在10平方公里以上，比例尺为1／2000、面积在20平方公里以上，比例尺为1／5000、面积在50平方公里以上，比例尺为1／10000、面积在100平方公里以上的地形图测绘、地籍测绘、房籍测绘和工程测量；

（四）省以上重点测绘项目；

（五）各种地图、地图集（册）的编制出版；

（六）省内行政区域界线测绘；

（七）以地形图为基础的地理信息系统。

前款所列范围以外的测绘项目，由州（地）、市、县建设行政管理部门负责管理。县级建设行政管理部门的管理范围由州（地）、市人民政府确定。

第十条本省行政区域内施测的测绘项目，应当采用全国统一的测绘基准和测绘系统。因建设、城市规划确需建立相对独立平面坐标系统的，州（地）、市人民政府所在地的城市和省人民政府批准的建设项目，由省测绘行政管理部门和省建设行政管理部门审核后，报省人民政府批准并按《测绘法》的规定备案；其他城镇和建设项目，由州（地）、市人民政府批准，报省测绘行政管理部门备案。

第十一条测绘单位必须具备与其从事测绘工作相适应的技术人员、设备和设施，取得测绘资格证书后，方可在核准的范围内开展测绘业务。

测绘资格由省测绘行政管理部门负责审查。测绘行政管理部门自接到测绘资格认证申请后30日内予以办理，合格的发给测绘资格证书；不合格的通知申请人，并说明理由。

有关部门的测绘单位，承担本部门业务范围外的测绘任务，应当按本条例的规定办理测绘资格认证手续。

第十二条测绘资格证书的变更、注销手续按国家有关规定办理，任何单位和个人不得伪造、涂改、转借和转让测绘资格证书。

第十三条经国务院或者其授权的部门批准进入本省从事测绘活动的外国组织或者个人，必须向省测绘行政管理部门交验批准的文件并办理有关手续。

第十四条承担测绘任务的单位，施测前应当根据有关规定向省测绘行政管理部门或者任务所在地的州（地）、市建设行政管理部门办理测绘任务登记手续。

办理测绘任务登记手续的部门，自接到测绘项目登记申请后10日内，作出是否准予登记的决定。

已列入测绘规划并送省测绘行政管理部门办理备案手续的，不再另行登记。

第十五条测绘项目达到国家招投标标准规定的，实行招投标管理。有关部门应当维护测绘市场秩序，不得干涉测绘单位的正当经营活动。测绘单位不得采取不正当竞争手段承揽测绘任务。

第三章地图编制出版

第十六条编制出版地图应执行国家有关地图编制出版和保密等法律、法规的规定。省测绘行政管理部门负责本省地图编制出版的管理工作。

第十七条编制出版带有国界线的保密地图、内部地图、公开出版地图、专题地图、书报刊插图、电影电视用图、立体地图、公开张挂的示意图等，其国界线的画法必须按照国家规定的标准样图绘制和制作。凡编制出版带有省或者省内行政区域界线的地图必须按照省测绘行政管理部门和省民政部门编制的行政区域界线标准样图绘制。

第十八条编制出版公开地图、专题地图、书刊插附地图、保密地图、绘有国界线或者县级以上行政区域界线的其他地图，编制单位应将试印（制）样图送省测绘行政管理部门审查。

地图印刷出版后，应当将样图分别报送省测绘行政管理部门和省新闻出版管理部门备案。

第十九条与外国组织或者个人合作编制出版本省地图；进口需公开使用或者销售涉及云南省行政区域的地图，应当经省测绘行政管理部门会同有关部门审查批准。

第四章测绘成果管理

第二十条省测绘行政管理部门负责全省测绘成果及其质量的管理和监督工作。

有关部门负责本部门专业测绘成果的管理工作。

州（地）、市、县建设行政管理部门负责本行政区域内测绘成果的管理工作。

第二十一条凡在本省行政区域内完成的测绘成果，必须按国家有关规定向省测绘行政管理部门或者州（地）、市建设行政管理部门汇交测绘成果目录或者副本。

省测绘行政管理部门应当定期编制测绘成果目录，向有关单位提供使用。测绘成果的所有者，根据有关规定向使用单位提供。

第二十二条对国外组织和个人提供或者携带出境的保密测绘成果，应当报经省测绘行政管理部门审查。

第二十三条测绘成果所有权受法律保护，任何单位和个人不得擅自复制、转让和转借。确需复制、转让、转借的，必须经提供该测绘成果的管理部门批准。

第二十四条各级行政区域界线经正式勘定后的测绘成果，不得擅自变更，确需变更的，应当报经有行政区域界线变更权的人民政府批准。

土地、建筑物、构筑物以及地面上其他附着物权属界址线的测绘成果，未经县级以上人民政府批准，任何单位或者个人不得变更。

第二十五条本省行政区域内的位置、高程、深度、面积、长度等重要地理信息数据，需要公布的，由省测绘行政管理部门审核，并同其他有关部门会商后，报省人民政府批准。

第二十六条测绘成果质量发生争议的，当事人双方应当协商解决；协商不成的，可以按测绘项目管理权限向省测绘行政管理部门或者州（地）、市、县建设行政管理部门申请处理。

第五章测量标志保护

第二十七条任何单位和个人不得从事下列危害测量标志安全和使用效能的活动：

（一）拆卸、移动、拔除、损坏永久性和正在使用中的临时测量标志；

（二）在永久性测量标志觇标上附挂电力线和通讯线；

（三）距永久性测量标志10米范围内挖沙、取土；

（四）距永久性测量标志50米范围内从事采矿、采石或者其他震动性大的活动；

（五）其他危害永久性测量标志的活动。

第二十八条建造永久性测量标志使用的土地按国家有关规定办理手续，其面积为16平方米至100平方米；永久性测量标志使用的土地任何单位和个人不得侵占。

第二十九条永久性测量标志所在地的乡（镇）人民政府或者单位有保护测量标志的责任，设置永久性测量标志的单位应当委托所在地的乡（镇）人民政府或者单位指派人员负责管护。

基础性永久测量标志保护费由财政安排。

第三十条进行工程建设，应当避开永久性测量标志；确实无法避开，需拆迁或者使其失去使用效能的，建设单位应当取得设置该标志的单位同意和委托管护单位的认可，属国家和省测绘行政管理部门建造的，由省测绘行政管理部门批准；其他部门建造的，由有关管理部门批准。迁建工作应当在标志所在地的县建设行政管理部门监督下进行，迁建费由建设单位支付。

第六章法律责任

第三十一条违反本条例第十一条规定的，由省测绘行政管理部门或者州（地）、市、县建设行政管理部门责令停止测绘，没收违法所得，可以并处违法所得50％至100％的罚款。

第三十二条违反本条例第十二条规定的，由省测绘行政管理部门扣缴或者吊销测绘资格证书，没收违法所得，可以并处5000元以下罚款。

第三十三条进行航空摄影、航空遥感测绘、编制出版地图未按本条例规定办理批准或者登记手续的，由省测绘行政管理部门责令停止测绘、停止出版、销售并处以航摄总经费5％至10％、编制出版地图印量总定价30％至50％的罚款。

出版的地图内容有严重错误的，由省测绘行政管理部门收缴销毁。

第三十四条施测前未按本条例规定办理登记手续的测绘项目，由省测绘行政管理部门或者州（地）、市、县建设行政管理部门责令停止测绘，并限期补办登记手续；逾期不补办继续违法测绘的，扣缴测绘资格证书，可以并处该测绘项目总经费10％的罚款。

第三十五条违反本条例第二十三条第一款规定的，由省测绘行政管理部门处以5000元以下的罚款，没收违法所得。

第三十六条违反本条例第二十七条规定，危害测量标志安全或者使用效能；阻挠测绘行政管理人员执行公务或者妨碍测绘人员依法进行测绘的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定进行处罚，并由测绘行政管理部门责令赔偿恢复该测量标志所需费用。

故意破坏永久性测量标志，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十七条当事人对行政处罚决定不服的，申请复议、提讼和强制执行程序，按《测绘法》第三十一条的规定办理。

第三十八条测绘行政管理部门违法行使职权造成测绘单位经济损失的，依照国家赔偿法的规定予以赔偿。