乡村治理体系
乡村治理体系范文第1篇
首先，从大转型背景来看，加强和完善乡村治理体系具有重要地位和作用。改革开放以来，可以分为两个二十年，前面二十年是1980年到2000年，我们是实现基本小康，后一个是从2000年到2020年，要全面建成小康社会。现在，我们提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。为什么提出这个事呢？全面建成小康社会，农村是关键；全面实现现代化，农业现代化是短板。也就是说，只有把乡村治理体系搞好了，才能够抓住关键，补齐短板。
其次，加强和完善乡村治理体系今后工作重点是什么？到底要做什么事？指出，“加强和完善城乡社区治理要以基层党组织建设为关键，以居民需求为导向，健全完善城乡社区治理体系，提升城乡社区治理水平，补齐城乡社区治理短板，推动形成党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动格局，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平”。本人认为，当前和今后一个时期，加强和完善乡村治理体系主要是要提升能力、提升水平，没有能力，什么事都做不成。能力和水平主要表现在三个方面。第一个就是创新。比如，生产要发展，没有新技术，没有新模式、新业态，就很难取得较大进步。第二个是政策的完善。比如，农产品价格体系问题，价格政策不完善，市场机制就不能充分发挥作用。再比如，补给政策，需要提高指向性和精准性。还有我们的市场要素，如果政策不活，很难有效配置。第三个方面就是体制改革。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。可见，制度是很重要的。比如，对农村发展很重要的几个制度，包括土地制度、经营制度、产权制度、劳动就业制度等。因此，本人认为，从今后一个时期来看，完善乡村治理体系，重点是要提高能力和水平，提高能力和水平就是要新、调整、改革。
最后，从方向来看，我们要完善乡村治理体系，不是为完善它而完善它，而是为了增加人民群众的获得感。它的任务主要是三大工程：第一要促进产业的转型升级，也就是经济发展。比如说农业发展，既要调结构，又要转方式，还有促融合。第二是城乡一体化。我们的发展方向趋势是实现城乡一体化，但每个国家都不一样。城乡间的基础设施、公共服务、社会事业等要一体化，要打通。第三要促进包容性增长。治理体系是否完善，是否现代化，一个最根本标准就是要以人民为核心，就是看广大农民能不能平等参与现代化生活，能不能共同分享现代化成果，能不能彻底消除贫困，这是促进包容性增长的最终目的。
乡村治理体系范文第2篇
一、主要做法
通过抓实建强基层党组织、提升乡村资源要素集约化水平、发展形式多样的村民组织、推进农村移风易俗，优化农村社会管理方式，是改变农村发展现状、实现乡村振兴的必然要求，已成为强化乡村治理的当务之急。
（一）深化农村产权改革，管好农村资源资产。全区*个涉农街道的*个村居已有*个实行了账目资金“双代管”。2020年正在推行“银农直联”系统及“村务卡”支付模式，逐步减少现金支付，2021年有序开展。下一步重点要放在加快农村土地三权分置，充分放活经营权上；放在农村产权交易三台共建，加快股权变现上；放在盘活集体空置校舍、办公用房、旧厂房、“四荒”地等闲置资产资源，发展壮大村合作经济组织，实现村集体资产保值增值上，以改革增强村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力。
（二）提升文明程度，关键是加强乡村文化建设。乡风文明建设既是乡村振兴的重要内容，也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。大力弘扬新风正气，积极培育爱国爱乡、见贤思齐、崇德向善的道德力量。大力弘扬传统文化。发扬民间艺术、民俗活动等乡村非物质文化遗产，深入挖掘农耕文化，促进休闲农业与文化保护传承的良性互动，推动传统文化和现代文明有机融合。
（三）健全自治、法治、德治结合的乡村治理体系。乡村治理，关键在人。重点是要建好村党支部，重中之重是要选好党支部书记。一个好的带头人和一个坚强的领导班子，是全村走好乡村振兴之路的力量之源，选好配强基层党组织是当前和今后一个时期乡村治理的关键。要坚持自治为本，发挥好党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；制定合理合法的村规民约，使之内化为村民自觉遵守的行为准则；规范农村财务管理等群众关心的热点问题，进一步密切干群关系；丰富基层民主协商的实现形式，让农民自己“说事、议事、主事”。要坚持法治为纲，以法律为准绳，引导干部群众尊法学法守法用法。要坚持德治为基，培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，推进移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。
（四）典型事例。*街道*村以党建引领促乡村振兴。该村以“党建+合作社”的方式发展村集体经济，由党支部牵头，股份经济合作社组织成立了专业合作社流转起闲置农田实行统一代管，引入无人机进行农药喷洒，提升了农田利用率和产出率，集合闲散场地租赁经营，并开展粮食深加工，还发展注册了“**”的农产品品牌。该村还盘活空置房舍，设计打造特色乡村旅游路线，发展特色旅游经济。再结合整合特色农产品、旅游资源和旅游产品，推行“农业+电商+旅游+文化+养生”的模式，积极探索电子商务发展模式等，为村集体经济发展构建了多样的生态。**不断创新干部教育、基层法治、村民自治和妇女保护、环境保护工作，打造完善了新形势下的乡村治理体系。2019年荣获了“全国乡村治理示范村”荣誉称号。
二、存在问题及下一步打算
目前存在的主要问题有：一是治理理念滞后。共建共治共享的治理理念还未深入人心，管理理念与多元共治格局尚未完全形成。二是治理机制不够完善。表现为基层党组织引领作用不足，村民自治机制运转不灵，多元参与机制不够完善，监督保障机制缺位等。三是治理能力还不强。如村党组织凝聚力不强，村委会自治能力、协调能力不适应发展要求，村民主体地位淡化、自治能力和参与能力较低。四是治理方式落后。当前乡村治理中的科技支撑力明显不足，网络等基础设施不完善，无法实现信息化、网格化全覆盖，基层信息化人才缺乏。
乡村治理体系范文第3篇
关键词：村民自治；乡镇政府；村民委员会；乡村关系；宏观体制根源
Abstract ：With the practice and development of the villagers' self-governance，
China's rural society has formed a new political structure "township
administration and villager autonomy ". According to the institution and text，
the township government is the basic-level government of China and the villagers'
committee is an autonomous organization of villagers under the township government.
However， there exist some irregularities and even conflicts between the township
and the villagers. This seriously confines the efficient perform of the executive
function of the township government and the healthy development of the villagers'
self-governance. Through the analysis on the current situation in the relationship
between the township government and the villagers， in the sight of the relationship
between "nation and society"， my essay emphasizes on the macroscopic systematic
sources of it. This essay is composed of four parts. Part one is an introduction，
which comes up with the questions， reviewing the studies of relative topic， defining
the fundamental concepts and the research approaches. In the part two，
I will introduce some displays of the irregularities between the township
government and the villagers ' committee. I found that the administrative
over-control of the township government and the executive subordination of
the villagers' committee is the main difficulty. Part three is the main body
of the essay. I analyze the reasons of the problem from six respects， which
include the nation rural developmental strategy， pressurized system， self-inflation
of the power and benefits， system vacancy， finance and tax institution between the
central state and the sections， relationship between the party and the administration.
The last part is the conclusion of the whole essay.
Key words: villagers' self-governance; township government; villagers' committee;
relationship between the township government and the villagers; macroscopic
systematic sources
一、导 论
1.问题的由来
20世纪80年代以来，在改革开放的大背景下，伴随着家庭联产承包责任制的推广和政社合一的人民公社的解体，在辽阔的中国农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治悄然兴起。在20余年的时间里，得益于执政党领导下的国家的制度供给和农民的自发创造这一合力的共同推动，村民自治这一最广泛的农村基层民主形态和社区治理形式，渐成燎原之势，成绩斐然，其对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步所具有的深刻意义，并不逊于以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革。如果说，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国广大农民在经济领域的伟大创造；那幺，以村委会选举为核心的村民自治，则是中国农民在民主政治领域的又一宏伟发明。随着村民自治的实施与推进，国家开始转变其对农村强控制式的管理方式，即从全面管理转变为行政管理和服务，依法对农村的社会秩序、社会关系进行仲裁、调节，从宏观上引导农村发展。这样，建国以来"命令-服从"型的乡村关系就为新型的"乡政村治"格局所取代。从国家体制上，行政权上收至乡镇，乡镇成为基层政权组织，依法行政；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织--村民委员会，对本村事务行使自治权。于是，形成了"乡政村治"的农村基层治理体系，并且同时存在两个处于不同层面且相对独立的权力主体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。[1]《村委会组织法》明确规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"这就明确了乡镇政府与村民委员会的"指导-协助"关系。从实质上说，乡镇政府与村委会的关系是政府行政管理与村民自治的工作关系，换而言之，是国家与社会的关系。
然而，制度文本上关于乡村关系的"应然"状态和理想模式并没有普遍出现在现实之中。相反，在村民自治的实际运行中，乡村关系的调适存在着诸多困难，出现了一些失范现象。一方面，乡镇政府[2]直接或间接地排斥指导关系而尽可能建立起领导关系，乡镇政府要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治。另一方面，作为代表村民利益的村委会在一定程度上利用《村委会组织法》等制度供给抵制和削弱乡镇政府的领导权和动员力，要求减少行政干预，从而加强自身的自主性。这种乡村关系失范现象的存在，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。长此以往，不仅会损害乡镇政府及国家行政管理的权威、合法性和有效性，也会加剧农民与国家、政府和农村社会的诸多矛盾，对农村基层的稳定造成不利影响。因此，对乡村关系进行多层面、多角度的深入分析，从中找出制约乡村关系的深层次原因，不仅是推进农村基层民主政治建设之所需，而且具有很重要的理论意义。
从乡镇的视角来看，这些失范现象主要表现为乡镇政府对村委会的直接干预和行政控制；从村委会对乡镇政府过度干预的回应来看，主要表现为"附属行政化"和"过度自治化"两种倾向。从目前的情况来看，"过度自治化"的倾向在全国尚不普遍，"附属行政化"的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。 [3]本文主要讨论乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化问题，对于村委会的种种抵制行为和"过度自治化"倾向，限于篇幅，不作详论。
需要说明的是，对于乡村关系失范的原因，可以从多方面进行探索。既有主观认识上的原因，也有客观的经济、政治、社会方面的原因；既有体制内的原因，也有体制外的原因；既有宏观的带有普遍性的原因，也有微观的具有个案性质的原因。笔者从宏观体制方面去探寻乡村关系出现问题的原因，并非否认其它原因的存在与作用，而是想把握其背后的深层根源。
2.研究现状
国内学术界自1998年以来就开始探究乡村关系的诸多问题，并形成了数十篇论文和几部专着，而且专门召开过"村民自治进程中的乡村关系"学术研讨会。这是因为人们逐渐认识到，尽管村民自治是政府层层推动的，整个过程无不体现政府的作用和主动性，但事实上乡镇政府对于村庄的控制并没有减弱，村民自治落到实处的不多，基层政府似乎成了村民自治的"绊脚石"，因而有必要从乡村关系这一更为宏观的层面来认识村民自治的政治生态环境。
从研究角度的选择上，绝大多数学者倾向于用"国家与社会"关系的视角来解读当下的乡村关系。（贺雪峰，2001；项继权，2002；金太军，2002；等等）[1]也有少数学者从"权威-利益"的关联来理解乡村关系诸问题。（张静，2000；徐湘林，2003）[2]有的研究者将村庄选举置于乡村关系这一更大的背景中，从而获得更多关于村民选举的认识。（仝志辉，2002）[3]但有一个共性是，基本上所有的学者都以《村委会组织法》所构建的"乡政村治"格局为标尺来衡量目前的乡村关系水平。
至于乡村关系的类型，有的学者认为乡镇政府与村民委员会的关系目前存在三种类型：健康型的乡村关系，行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。[4]也有的学者发现在现实的政治生活中，乡村之间并非简单的"领导关系"或"指导关系"，而是存在多重互动关系，乡政村治至少存在"上下分治"与"并立分治"两种结构形态。[5]尽管在实践中存在多种类型的乡村关系，但行政化的乡村关系成为学者们探讨最多的。对于乡村关系不协调的原因，众多学者也从不同的角度提出了许多成因，有：传统格局的影响；村委会角色的失衡、相关法律制度不具体；乡村拥有资源的不对称；乡村干部素质的制约；认识上的误区等等，并在此基础上提出了他们的政策建议。
尽管研究者所探讨的内容十分广泛，包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、危害、相关对策等。然而，经由检索和梳理之后，笔者发现专门从我国的宏观体制因素去解读当下乡村关系问题的成果甚为罕见；即便是有所论及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飞，2003）[6]尽管荣敬本等人开启了从体制研究农村政治的新思路，但压力型体制的研究还有待于向下深化，注意压力产生的阻力，关注农村社会的经济结构、利益关系以及现时代农民的行为。[7]因此，有必要也有意义从宏观体制的角度来探讨乡村关系失范的原因，以期填补学界的空白点，全面深入认识乡村关系的宏观生态环境，并藉以提出相关的政策建议。
3.概念的界定
乡村关系。是指乡镇政府（包括乡镇党委、人大在内）与村民自治组织之间相互作用、相互影响的状态。按照郭正林先生的说法，乡镇政府与村民自治组织之间存在复杂的三重关系：乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系，体现的是党的领导原则；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。[1]虽然乡村关系所包含的内容十分广泛，然而从以往的实践经验和当前的现实状况看，在乡村关系中最重要的最难处理的是乡镇政府与村委会之间的关系。而本文所涉及的乡村关系的内涵，是指村民自治所规定的村民委员会的权力是否受到政府的侵蚀，村庄事务是否受到来自行政力量的干涉；其外延，就是《村委会组织法》所规定的乡镇政府与村民委员会的关系。
村民自治与村民委员会。我国现行的宪法与法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。《村委会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。"目前的学术著作，对于村民自治定义多是从关于"村民委员会"的界定中推导出来的。笔者在此采用徐勇的定义。他指出，中国农村的村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是有中国特色社会主义民主的一种重要形式，亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。它包括以下内容：自治的主体是农村居民；自治的范围是村；自治的内容是本村的公共事务和公益事业；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。[2]
乡镇政府。指乡、民族乡和镇的政府，它是我国政权体系中最基层的政权机关，是包括乡镇党委、人大在内的广义政府。
4.研究方法的使用
国家与社会的关系是政治学和社会学的一种重要分析视角。该学说认为："社会决定国家，社会的发展使国家形态不断发生变化；国家又作用于社会，社会必须接受国家的引导和治理。"[3]这种分析视角关注建立在国家与社会之间相对应的关系结构，探讨权力的界定、分化、平衡和规范秩序的社会法则的变化。在此视野里的国家，主要指国家和政府组织机构，而社会则指国家以外的个人和组织，包括经济组织、教育组织、宗教组织和其它社会组织。持"国家与社会"视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体，认为"作为统治机构的国家和构成被统治对象的社会之间反复出现某种形态的制衡关系，并由此产生政治发展和社会变化的核心力学。"[4]中国学者运用这一框架来解释乡村政治时，除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的搏弈与对话。（景跃进，1998；徐勇，2000；吴重庆，2000；等等）[5]
从类型学的意义来看，根据对各种资源（政治资源、经济资源、文化资源）占有状况的不同，国家与社会从逻辑上可以分为四种组合：（1）强国家对强社会；（2）强国家对弱社会；（3）弱国家对强社会；（4）弱国家对弱社会。在我国，由于国家支配着大部分资源，国家的组织化水平远比社会高，市民社会尚未充分形成，政府对社会实行着强控制。就目前的乡村关系而言，无论是资源配置方面，还是组织化水平方面，乡镇政府明显优于村委会，并且这种格局将长期存在，这是我们研究乡村关系所必须面对的一个基本事实。
基于以上认识，本文运用"国家与社会"关系的分析范式，以规范研究和实证研究相结合为主要方法，对中国目前乡村治理体系中的乡村关系进行分析，试图找出乡村关系失范的宏观体制根源。
转贴于 二、过度干预和附属行政化：乡村关系失范的主要表现
尽管《村委会组织法》第四条对乡村关系作了原则规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"也就是说，乡镇政府与村委会之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的"领导关系"，而是"指导-协助"关系。
但是在村民自治的实际运行中，乡镇政府与村委会之间的关系远不像法律规定得那样简单划一，而是存在着各种不同的复杂情况。程同顺先生根据村民委员会在村级事务中的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，把乡镇政府与村委会关系的现状分为三种类型：（1）村民委员会在村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇政府完成国家任务，乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助，即健康型的乡村关系；（2）乡镇政府对村民委员会以"命令"代替"指导"，村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性，主要完成乡镇布置的任务，即行政化的乡村关系；（3）村民委员会在村级事务中保持着过高的自主性，或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝接受乡镇政府的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，即放任型的乡村关系。第一类情况是我们所期望的关系，第二、三类情况则是我们所不愿看到，但又不能完全回避的客观存在。[1]
根据王振耀、白钢等人给乡村关系协调所确立的具体指标：A. 乡镇政权组织不能侵犯村民和村民自治组织依法享有的独立自治权；不能越权包揽和插手村民自治事务，把村民自治事务行政化；B. 村民及其自治组织依法行使自治权，不能把自治权绝对化和无限放大；不能用自治的口号来免除必要的国家负担和义务。[2]我们可以分别从乡镇的视角和村委会的视角来审视现行的乡村关系。结合程同顺先生的分类，我们发现行政化的乡村关系是最多最普遍的一类，其具体展开为乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化两种主要表现形式。下面，笔者就对这两个问题进行分析。
（一）乡镇政府的过度干预
具体地说，乡镇政府的过度干预主要集中在对村委会的人事权、决策权、财政权以及生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等多个环节之中。
1.对村委会选举的干预。村委会由村民依法直接选举产生，这使得传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，一些乡镇总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为"听话的"、"有能力"的人当选。乡镇介入村委会选举的主要环节包括选举发动；产生村民选举委员会；提名候选人；确定正式候选人；组织选举；解释投票结果等等。有的学者认为，在村民自治现阶段，乡镇政府对村委会选举的不适当干预以及随意撤换村干部是乡村关系中最为突出的问题。[3]如1998年12月，浙江省上虞市某镇仍然用红头文件任免村委会干部，文件大意说：经镇党委研究决定，提名林某等16人为林岙村等村的村委会主任，建议卢某等人不再担任村委会主任职务等。[4]而同年海南省琼海市某镇党委的做法更为荒唐，只因该镇某村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致，镇党委便动用警力，以党委书记挂帅，将签名推荐候选人的部分村民连夜带走，并以"企图推翻村委会"的罪名对他们实施了变相拘禁。[1]据江苏省民政厅统计，在全省第五届村委会换届选举中，他们收到160多份群众来信，其中有60%是反映乡镇领导干部干预选举的。[2]有关研究资料和学者们的调查表明，现阶段，乡镇政府在村委会选举中往往能实现自己的目标，而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突。在某些情况下，政府的干预（如取消贿选所产生的村委会）通常被认为是合理的。
2.不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，利用行政命令代替村庄决定社区自身的事务。村里的经济工作、公益事业和公共事务等原本都是属于村民自治范围的事项，如乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用，村干部的工资待遇或误工补贴，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费等等，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议决定方可办理。但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的；村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利；在村公益事业建设上，大多数也是乡镇政府向农民集资，由乡镇政府出面组织。近些年来，有些地方为了搞教育"双基"达标，有些乡镇政府为了追求政绩，搞形象工程，强迫村里举债、农民集资，激化了乡村和干群冲突。
3.对村委会的财政监控。为了保持对村干部的有效控制，乡镇常常利用一切尽可能的机会和条件加强对村委会的财务控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性的意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行"村财乡管"制度，对村委会的财务收支进行全面监控。这种做法的典型是在一些地方兴起的"2528"工程，即要求每月25日由村民会议或村委会讨论本村财务事项，28日上报乡镇政府批准。[3]项继权等人调查的30多个乡镇，绝大多数乡镇实行了"村财乡管"制度。[4]根据金太军等人对江苏12个县40多个乡镇的调查，"村财乡管"也极为普遍。[5]尤其值得注意的是，在当前有些乡镇以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督为名，强化对村委会财务的控制，并使"村财乡管"或"村账乡理"合法化和制度化。
4.干涉农民的生产经营自主权。乡镇政府以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书或者通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什幺以及达到什幺样的指标要求。我们不否认乡镇政府在引导村级经济发展中的重要作用，也不否认有些地方在这样的做法下取得了一定的成效；但是，更多的地方则是一种出于分解任务指标的需要，而这恰恰又忽视了市场经济的规律和市场供需状况，具有很强的盲目性。结果，严重地损害了农民的利益与生产的积极性，造成干群关系的紧张与对立。如湖南省永江县某镇要求全镇农民都种香柚，建立全县的香柚基地，但有个村有24户农民不愿种香柚，插秧种了水稻。结果镇干部就组织了40多个劳动力，把这些农民的秧苗全部拔掉。[6]2000年春，湖北房县桥上乡强迫东蒿管理区公路两侧农田全部改种辣椒，引起数百农户与乡政府的严重对立，其中有个名叫陈龙菊的农民因为乡干部把他家农田种植的玉米强行毁掉而服毒自尽。[7]
5.对村委会的诱致性控制。乡镇作为村级以上的正式的国家基层政权，掌握的治理资源远多于村，与此同时，由于农民的组织化程度较低，也由于转型期社会问题的复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如"钉子户"拒交提留款、计划生育等问题）时，自己实在难以解决。因此，村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾，[1]而乡镇政府则通过支持和协助村的工作来影响村级治理：一是对村级权力的认可和支持，可以增强村干部工作的合法性和权威地位。村干部的权威地位在相当程度上来源于乡镇政府的支持，特别是农村实行家庭联产承包责任制后村干部行政权的虚化，使得村干部的很多工作更加需要取得国家正式权力的支持。二是为村的社会经济发展提供服务，如争取贷款、减免税收、开发市场等，特别是村委会希望能从乡镇多得到一些贷款。三是直接参与村级治理，协助村干部工作。乡镇政府往往直接派人支持和协助村干部解决问题，以免村干部采取强硬措施与村民直接发生冲突，从而使得今后更难办事。因此，村委会一般来说总是尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政府利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的诱致性控制。
（二）村委会的附属行政化
与村委会过度干预相对应的则是村委会的附属行政化，亦即村委会的行政职能侵蚀自身的自治功能（自我管理、自我教育和自我服务），成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级"准政权组织"。
尽管有的学者认为村委会对乡镇过度干预有两种典型回应，即"附属行政化"和"过度自治化"。（董磊明等，2000；金太军，2002）[2]但笔者认为，后者在全国范围内不具有普遍性，因而不在本文讨论之列；而村委会的附属行政化则是目前乡村社会的基本特征之一。
村委会的功能大致可以分为两类：一是自治功能，即村务。作为群众性自治组织，村委会负责办理经济工作、公益事业和公共事务等自治事务，如负责集体土地的发包、集体财产的管理与使用、集体经济项目的立项、提留的收缴和使用、筹集经费兴办公益事业、为农业生产提供服务等。二是协助行政功能，即政务。作为政府与村民的之间的中介，村委会协助乡镇政府进行行政管理，完成各种任务。如征收税费、发放救灾救济款物、计划生育、征兵等。理想模型的村委会，应当谋求自治职能与行政职能之间的平衡，用徐勇教授的话说，既要做好政府的"人"，又要当好自治组织的"当家人"。[3]但在村民自治的实际运行中，村委会的自治职能往往让位于行政职能，使村委会附属行政化。不少地方的村委会把完成乡镇政府的行政任务放在首要的地位，它们只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于"收粮、催款、刮宫、引产"，而置村民的意见和利益不顾。客观地讲，直到现在许多村委会仍然没有从"行政化"中摆脱出来，它们的主要精力基本上还是纠缠于乡镇政府所交给的行政事务之中，作为村民自治组织的村委会只有极少数将主要精力投入到村庄的民主化治理，自主地开展村民自治活动。[4]
村委会的附属行政化是一个涉及乡镇政府与村委会关系的问题，反映的是国家与社会的关系，其实质就是强国家弱社会的模式。当年彭真同志无不忧虑地指出："村委会头上压的任务太多，'上面千条线，底下一根针'，这样就会把它压垮。"村委会的附属行政化，不仅疏远了普通村民与村干部的关系，成为当前农村干群冲突的一个主要原因，更为重要的是它使村委会变质，破坏了村民自治的本质精神，阻碍了农村基层民主的健康发展。
三、宏观体制困境：乡村关系失范的根源
对于乡村关系失范的原因，学者们从多个角度进行了研究。笔者认为其深层次原因在于宏观体制的困境，具体来说，有如下六个方面：
（一）国家的农村发展战略及其矛盾
我国作为一个发展中国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用，中国现代化建设中具有关键性意义的一个环节就是农村经济与社会的发展。在中国，经济的超常规发展和现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。改革开放以来国家在农村"放权让利"的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变革，形成新的经济关系格局；另一方面导致农村社会结构与利益的高度分化，从而出现诸多新的社会问题。目前，在整个国民经济战略性调整的过程中，农业始终承担着支撑经济、社会发展的任务，处于基础地位。除此之外，当前国家仍然需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物、部分工业品和工业原料以及限量的廉价劳动力。与此同时，在全球化和中国加入WTO的背景下，农民能否自主地完成从传统农业向现代农业的转变亦是个大问题。从当前我国农村经济社会发展的任务来看，无论是农业产业结构面向市场的战略性调整，还是发展二、三产业，推进小城镇建设，实现农业现代化，增加农民收入，靠村民群众自己"依法办理"是实现不了的。因此，为了达到这些目的，国家必须加强在农村的影响和对农村的控制。那幺，如何保持国家对农村的控制？如何保障农民的合法权益？原来的"政社合一"体制已失去基础；把正式的政府延伸至村一级，显然又是不可能的，因为国家实在不堪重负。剩下的可能性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把农民组织起来，由村民自己管理自己的事务，发展群众性自治组织。同时，国家仍需要通过正式的政权组织渠道，特别是乡镇政权来引导和规约村民自治及其组织形式--村委会的活动。因此，村民自治是国家在新的历史时期，为了维护农村乃至全社会的稳定，保障农民的合法权益，保证能较顺利地从农村社会提取资源，在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲，村民自治进程中乡村关系出现的失范现象，正是在这种控制方式下国家艰难地寻求"放权"与"控制"两者平衡的外在表现。
（二）压力型行政体制
如前所述，为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的多个角落，以尽可能多地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型行政体制作为制度支撑的。压力型体制一般指的是"一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。"[1]压力型行政体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取"一票否决制"（如目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行"三个一票否决制"，即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制）；下级行政机关官员的升迁、工资福利、荣辱和完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，处于整个科层组织的最底端，所承受的压力往往最大。国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终需要乡镇加以贯彻、落实，即人们通常所说的"上面千条线，下面一根针"。在体制性的压力下，乡镇政府没有动力和精力指导和支持村委会运作。同时，出于完成指标和追求政绩的动机，乡镇政府及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解，下派到各村，用行政命令的方式指派村委会完成任务。压力型行政体制驱使乡镇政府控制村委会，也是村委会附属行政化的外在原因，这一体制是乡村关系失范的压力源。
（三）权力和利益的自我膨胀
当前乡镇政府对村委会的过度干预也是权力和利益自我膨胀的产物。权力和利益都有一个显着特点，这就是自我扩张性--不断地追求更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为主。正如霍布斯所说的那样，"我把永无休止地谋求权力的欲望，至死方休，作为一切人类的普遍倾向"，这是"因为他不能保证如果不再获得更多的权力和手段却仍可像目前一样安稳的生活。"[1]对于任何政府来说，权力和财政需求都有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。在我国现代化过程中，乡镇权力和利益的自我膨胀最突出地表现在乡镇职能的扩大和机构、人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。并且这种趋势被中国后发外生型的现代化模式不断加以强化，因为政府在现代化进程中起着主导作用，承担着许多原本属于社会的职能和任务。这不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。河南省许昌县1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人，1999年达到11241人，年均增长651人，按年人均工资4800元计算，1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元，高于同年财政收入的4384万元。[2]由此，我们不难看出建国以来政府机构膨胀给财政带来的巨大压力和负担。为了缓解自身的财政压力，确保自身的财政收入，乡镇政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制和干预。
（四）制度供给短缺
现阶段，《村委会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排，立法精神是十分明确的，但由于缺乏具体的执行制度安排的有效支撑，乡村关系存在着制度短缺的现象，集中表现在两个方面：
现行的成文法律过于原则化。《村委会组织法》第四条规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"这虽然从原则上规定了乡镇政府和村委会的"指导-协助"关系，而不是领导与被领导关系。但总的说来，这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。[3]在全国各省人大制定的《村委会组织法》实施办法中，只有辽宁、黑龙江、湖北和新疆四个省、自治区明确列举了乡镇政府的具体指导事项，其它省、自治区和直辖市只是对《村委会组织法》第四条规定的简单重复或略作补充，甚至有的省出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。[4]模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉，损害村委会的自治权益。另外，从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看，现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围，有关规定多是模糊、定性的规定。
成文制度规定与制裁手段相脱节。从制度层面讲，乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由现行的法律没有明确规定乡镇政府与村委会的权利义务及其违反后应承担的责任所造成的。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成。《村委会组织法》第四条只粗略地规定了乡村的"指导-协助"关系。它虽然确定了乡镇政府对村委会的指导地位，却只规定了行为模式，而没有规定哪些是"村民自治范围内的事项"；它虽然规定了村委会应协助乡镇开展工作，但没有规定协助的范围与形式，也没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁；它也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什幺责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。成文制度安排在逻辑结构上存在着这种规范性制度与制裁手段相脱节的缺陷，往往会导致实际中的两种现象：一是乡镇政府侵害村民对村委会的制度决定权；二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。
（五）现行财税制度的缺陷
政治体制和行政体系中出现的病症往往可以在经济领域中找到病原体。乡村关系的失范现象与现存的财税制度有着密切的关系。1984年乡镇财政体制建立，乡镇政府的财政收入一般由税收和上级政府的转移支付构成，前者主要以农业税、农业特产税、增值税等税种组成，后者以县政府的财政拨款为主要形式。1994年分税制实行之后，中央与地方财税制度的变化使乡镇财政陷入困境之中。中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转，这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者。然而，在压力型体制的影响下，乡镇政府承担了大量的经济发展任务和社会公共事务，而乡镇政府机构膨胀、人员膨胀使得乡镇财政状况更是雪上加霜，结果通常是入不敷出。诚如项继权教授所说的，财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾是乡镇财政危机的体制性根源。[1]随着税费改革的推进，乡镇财政收入将进一步减少，从而导致乡镇面临更大的财政压力。在现有的体制下，巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委会，从村庄汲取财政资源。扩大和提高"三提五统"的标准、罚款、集资、摊派甚至乱收费都成为乡镇政府弥补财政收入不足的办法，这就与村委会的自治原则相冲突，自然会受到村委会的抵制，乡村关系必然走向紧张。
（六）党政关系下的"两委"体制
如果说压力型行政体制和不平衡的财税制度激发了乡镇政府控制村委会的动机，而现行规范性制度的供给短缺又给这种行为留有空间和余地的话，那幺党政关系下的村委会与村党支部的"两委"体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。《村委会组织法》明确规定： "中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。"这就明确了"两委"中村党支部与村委会是领导与被领导的关系。村党支部直接接受乡镇党委的领导，而乡镇政府的最高行政首长--乡镇长一般都是乡镇党委的副书记。这种合法的权力格局为乡镇党委和政府（即广义上的乡镇政府）控制村委会提供了合法合理又便利的条件。乡镇政府常常通过党的组织领导体系来完成行政任务的下派，乡镇党委书记与乡镇长利用与村党支部书记的直接领导关系间接形成了对村委会事实上的领导关系。乡镇政府对村委会的这种间接控制不仅加深了乡村之间的矛盾，也进一步扩大了村委会与村党支部已有的矛盾，使"两委"冲突激化。更加值得忧虑的是，为了化解"两委"矛盾，相当一部分村庄开始推行"两票制"或"两选联动机制"，实现村支书与村主任"一肩挑"。"一肩挑"虽然能够暂时缓解"两委"冲突，但却为乡镇政府支配村委会创造了更加有利的条件：乡镇政府可以利用村委会主任的"双重身份"对其发号施令，以符合法律和组织程序的方式直接干预村庄事务，村委会的独立地位很难得到保证，从而陷入"附属行政化"的泥潭之中。
四、结论与思考
综上所述，本文运用了"国家与社会"互动的分析框架，以规范研究和实证研究相结合为主要的研究方法，着重从理论的层面探讨了村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源。通过上述分析，笔者得出以下几点结论：
1.乡镇政府与村委会之间的关系问题，是国家与社会、政府与农民之间关系的一个缩影。从这一层面上讲，村民自治背景下乡镇政府与村委会的关系根本上要受国家宏观体制的影响。"矛盾在下面，问题在上面"，乡镇政府与村委会关系失范的根源在于宏观体制中存在问题，乡村之间的矛盾与冲突往往只是"宏观体制困境在基层的映像"。[2] 换而言之，是我国"强国家-弱社会"模式在基层社会的现实体现。国家的农村发展战略、压力型行政体制、立法与司法体制、中央与地方的财税制度、党政关系与党的基层组织制度等宏观体制中的问题得不到解决，乡镇政府与村委会关系中的种种弊病也不会得到化解，乡村关系的失范现象仍然会存在。
2.协调乡村关系，不能仅仅将目光局限于乡村，不能"头痛医头，脚病医脚"，应从全局的角度审视乡村关系的体制病灶，最终通过积极推进宏观体制的改革从根本上解决问题。也正因为如此，我们可以简单评论学术界关于理顺乡村关系的一些意见。无论是程同顺的"修改、完善相关法律法规"，"建设具有现代民主政治素质的乡镇干部队伍"[1]；还是金太军的"健全村民自治制度体系"，"将村委会与乡镇人大衔接起来"，"改革乡镇政绩考核机制"，"明确村委会和村党支部各自的权限和职责"[2]。这种在既有的"乡政村治"治理模式内进行改革与完善的努力，无疑忽视了乡村关系的政治生态环境和国家宏观体制的影响。而沉延生"乡治、村政、社有"的主张[3]和徐勇教授"县政、乡派、村治"的构想[4]，则从更为宏观的行政体制上提出了改革的方案，姑且不论这种方案的合理性与可行性。然而，笔者认为单纯的行政体制改革尚不足以解决现行的乡村关系问题。所幸，项继权则从法律制度，行政和财政政策，乡镇管理体制，党的组织、领导及活动方式等四个方面提出了相应的改革和调整措施。[5]这种颇为全面的宏观体制改革当然比前述两类意见更为全面。然而，由于作者没有认识到党和国家对农业、农村的定位及发展战略，并在此基础上提出相应的设想，所以这种意见无异于"空中楼阁"，最终会因缺乏相应的基础而无法付诸于实施。笔者认为，只有国家转变农村发展战略，并相应地从宏观上改革现行法律、行政体制、财税制度、党的领导方式，并辅之以具体而富有实效的微观变革与发展，才能最终理顺乡村关系。
3.从更为广阔的视野来看，乡村关系是改革开放以来农村发展过程中出现的问题，归根结底是一个发展的问题，其最终解决离不开政治、经济、社会和教育的发展，离不开公民社会的充分发育和成熟。在转型时期，建构一种既能解决国家意志在乡村社会有效贯彻，又能实现社会力量对国家权力制约的民主合作型乡村关系，实现国家与社会的良性互动，是关系到我国农村现代化建设和民主政治建设的一项关键性因素。而民主合作型乡村关系的构建仅仅局限于乡村层面的微观改革与发展是不够的，它需要我们在更为宏观的国家层面上进行制度创新，就当前我国"强国家-弱社会"的现状来说，后者显得更为重要。
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[18]常涛：《领导权与自治权的搏弈--乡村关系现状及深层原因分析》，中共中央党校硕士学位论文，2002年5月。
注释:
[1] 徐勇：《论村民自治与乡镇管理的有机衔接》，《华中师范大学学报》（哲社版），1997年第1期。
[2] 这里的"乡镇政府"是指包括乡镇党委、人大在内的广义政府，这样比较切合我国的政治现实。本文的"乡镇政府"这一概念都是在这种意义上使用的。
[3] 彭向刚：《我国村民自治存在的问题与对策探讨》，《吉林大学社会科学学报》，2001年第1期。
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[3] 仝志辉：《乡村关系视野中的村庄选举：以内蒙古桥乡村委会换届选举为个案》，西北大学出版社2002年版。
[4] 程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》，《调研世界》，2001年第7期。
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[6] 毛飞：《宏观体制困境的基层映射：村民自治背景下的乡、村关系问题》，《中国政治》（人大复印资料），2003年第7期。
[7] 吴淼：《选择性控制：行政视角下的乡村关系--对湖南省H镇政府与村关系的各案阐释》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。
[1] 郭正林：《论乡村三重关系》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。
[2] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[3] 吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第509页。
[4] （日）猪口孝：《国家与社会》，经济日报出版社1989年版，第1页。
[5] 景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治》，《中国书评》1998年5月号；徐勇：《草根民主的崛起：价值与限度》，《中国社会科学季刊》，2000年夏季号；吴重庆：《孙村的路："国家-社会"关系格局中的民间权威》，《开放时代》，200年第11期。
[1] 程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》，《调研世界》，2001年第7期。
[2] 王振耀、白钢、王仲田主编：《中国村民自治前沿》，中国社会科学出版社2000年版，第276页。
[3] 程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》，《调研世界》，2001年第7期。
[4] 《人民日报》（华东版），1998年12月30日。
[1] 张传宣、柳昌林：《海南琼海市大路镇动用警力干涉村民选举》，《南方都市报》，1998年11月18日。
[2] 董磊明、夏民：《乡村关系冲突现象剖析》，《调研世界》，2000年第6期。
[3] 同上。
[4] 项继权：《乡村关系行政化的根源与调解对策》，《北京行政学院学报》，2002年第4期。
[5] 金太军、施从美：《现行乡村关系的张力及其成因分析》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。
[6] 《乡镇论坛》，2000年第5期。
[7] 原载于《南方周末》，转引自《今晚报》，2000年6月29日。
[1] 王沪宁：《当代中国村落家族文化》，上海人民出版社1991年版。
[2] 董磊明、夏民：《乡村关系冲突现象剖析》，《调研世界》，2000年第6期；金太军：《中国乡村关系的现状及对策》，《扬州大学学报》（人文社会科学版），2002年第4期
[3] 徐勇：《村干部的双重角色：人与当家人》，《二十一世纪》，1997年第8期。
[4] 吴理财：《乡、村关系与基层民主》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。
[1] 荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第28页。
[1] 霍布斯：《利维坦》，商务印书馆1985年版，第86页。
[2] 许昌县志编纂委员会：《许昌县志》，南开大学出版社1999版，第229页。
[3] 白钢：《中国村民自治法律建设平议》，《中国社会科学》，1998年第3期。
[4] 毛飞：《宏观体制困境的基层映射：村民自治背景下的乡、村关系问题》，《中国政治》（人大复印资料），2003年第7期。
[1] 项继权在华中师范大学中国农村问题研究中心主办的"乡镇体制改革"研讨会（2004年2月）上所提交的题为《乡村治理体系的改革与重建》论文中提出这一观点，笔者在此加以引用。
[2] 毛飞：《宏观体制困境的基层映射：村民自治背景下的乡、村关系问题》，《中国政治》，2003年第7期。
[1] 程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》，《调研世界》，2001年第7期。
[2] 金太军：《中国乡村关系的现状及对策》，《扬州大学学报》（人文社会科学版），2002年第4期。
[3] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》，1998年第6期。
乡村治理体系范文第4篇
关键词：精准扶贫 贫困县 乡村治理
一、引言
自新中国成立以来，党和政府就高度重视解决贫困问题。改革开放后，随着经济的发展，中央采取了多种扶贫方式，每年向贫困地区投入大量的人力、物力和财力，经过几十年的努力，贫困地区的经济社会面貌有了很大改观，扶贫工作取得了巨大成就，也为世界减贫事业做出了巨大贡献。但是，中国的贫困问题并没有彻底解决，仍然存在着大量的相对贫困人口。目前，我国的贫困人口主要集中在“老少边”区，这些特殊地区大多基础设施差、发展能力弱，扶贫工作依然面临着严峻的挑战，也因此进入更加“难啃”的攻坚阶段。针对这种情况，中央对以往“大水漫灌”的扶贫开发模式进行了深化和拓展，制定精准扶贫战略。2013年11月，在湘西调研考察时提出了精准扶贫的扶贫理念，后又经过进一步补充论述，成为现阶段中国扶贫开发的新模式，精准化也成为当下扶贫工作的核心内容。
精准扶贫的一大亮点是项目到村和措施到户，它是以村级扶贫规划为核心的，也就是说村庄和农户是精准扶贫最主要的瞄准对象。这就意味着扶贫工作与乡村之间存在着千丝万缕的联系，乡村治理状况直接影响着精准扶贫成效。在“乡政村治”的治理模式下，农村基层干部可以说是一个比较特殊的群体，他们处于权力末端的“最后一公里”。由于村干部掌握着扶贫信息，把持村庄内扶贫资源的分配权力，许多问题往往出在“最后一公里”之中。实际上，进入村庄的扶贫项目几乎都要经过村组织，没有村干部的配合，进村项目很难有效实施。由于自利性的需求，村干部一方面会积极配合扶贫项目的实施，另一方面可能也会有意识地利用自身的职权优势，产生、、等行为，对扶贫范围和扶贫效果产生不同程度的影响。2016年8月，中央纪委公开曝光了第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例。在这些案例中，主要违纪群体就是乡村基层干部。由此可见，乡村治理状况对扶贫工作会产生直接影响，可能会造成一些扶贫项目失败，甚至使扶贫工作陷入困境。因此，我们必须将贫困县的乡村社会治理纳入精准扶贫研究的视野，以精准扶贫为契机。完善乡村治理路径。
二、精准扶贫语境下贫困县乡村社会治理面临的困境
精准扶贫的理念自2013年提出以来，经过三年多的不断丰富和完善，从中央到各市县，顶层设计基本形成。它不仅是对以往扶贫工作方式与方法的调整，也是政府治理念与治理路径的创新。面对这种变化，贫困县的乡村基层组织表现出很大的不适应，在承接精准扶贫政策和项目的过程中，贫困县乡村社会治理面临不少困境。
（一）贫困县乡村社会治理主体
在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调实现精准扶贫要强化社会合力、强化基层活力，在党的领导下，实现社会中的各种资源与精准扶贫有机衔接，这体现了精准扶贫的运作机制，即“党委领导、政府主导、社会协同”，也就是在党委的领导下，吸纳最广泛的社会力量参与到扶贫工作中来。国家权力依托驻村干部、驻村工作队。与村民面对面，直接参与乡村扶贫治理，在迅速拉近国家与农民关系的同时。也对传统的乡村治理格局提出了挑战。精准扶贫要求贫困治理的主体包括乡镇政府、村民自治组织以及农村社会组织等之间实现资源协作，形成合作互补的“多中心治理”关系，这就意味着贫困县乡村社会治理应该是多元主体参与的格局。但是，当前我国乡村社会的治理模式主要是“乡政村治”，乡村治理的主体仍然是乡镇政府和村民自治组织，其他治理主体相对比较薄弱，对目前的乡村治理格局无法产生决定性影响，尤其是以农民为主的乡村社会组织发育不足，地位模糊、处境尴尬。即使是现有的治理主体，相互之间在权力界定、职责划分、相互关系界定等方面的分歧与矛盾。也直接影响着乡村社会治理的效果。如何实现包括乡镇政府、村民自治组织、农村社会组织等在内的不同治理主体间关系制度设计体系，提高乡村治理效率，是当前乡村社会治理面临的一大困境。
（二）贫困县乡村社会治理目标
精准扶贫不仅要增加贫困村和贫困户的收入，而且还要满足群众对包括医疗卫生、义务教育、环境保护等在内的公共服务的需求。在精准扶贫的过程中，我国贫困地区公共产品供给主体包括政府、市场、社会组织、个人等。各个外来主体给贫困地区带来了大量的资金、技术等资源。在目前的乡村治理模式下。由于农民一家一户经营的分散性，这些资源要充分发挥作用，离不开农村基层组织。尤其是村干部的配合。但是，目前乡村基层政权公共服务能力弱化，不足以承接各种资源、办理公共服务。一方面是基层政府财政资金不足，债务负担重。农业税取消后，基层政权的财政收入大减，再加上“村财乡管、乡财县管”的模式。弱化了基层政权提供公共服务的能力。另一方面是一些乡村干部缺乏提供公共服务的责任意识。当前，广大农民群众的需求趋于多元化，对公共服务的需求也日益多样化和复杂化，包括医疗教育、环境整治、社会治安、食品安全、丰富文化等等，但是，不少基层党政组织在众多公共服务需求面前却处于“缺位”的状态。导致农民群众对乡村基层组织的认同率降低，这种状况对贫困县乡村治理是一大挑战。
（三）贫困县乡村社会治理方式
在精准扶贫过程中，无论是资金还是项目，要达到预期的效果，都离不开目标群体对相关信息的准确和全面的了解，所以信息公开透明非常重要。扶贫政策、扶贫信息自上而下传播畅通，农民利益诉求自下而上表达畅通，以此实现政府与群众的良好互动。目前乡村治理面临的困境之一就是信息的不对称，基层政府、村民自治组织、村民等不同的主体之间无法进行平等的沟通与协调，不能进行有效的协商与合作。这种信息的不对称，一方面易使掌握权力的基层组织不能有效执行上级政策，从而出现一些不公正和乡村干部的现象；另一方面也易导致村民不能获得准确而充分的政策信息，其利益诉求得不到有效表达，加深各主体之间的不信任，很容易激化矛盾，使乡村治理陷入困境。
（四）贫困县乡村社会治理环境
要打赢扶贫攻坚战，到2020年实现全部脱贫，最关键的要素就是人，尤其是贫困地区的精英人才。自上世纪90年代初期以来，农村地区大量青壮年劳动力向城市流动，造成乡村人力资源严重不足，乡村精英流失严重，村庄缺乏发展与凝聚的核心，也弱化了乡村社会可持续发展的能力，贫困地区尤其严重。各类扶贫资金和项目的投入，虽然在一定程度上能解决贫困地区资源短缺的问题，却很难在乡村内部培养带动乡村发展的人才。人作为乡村建设的主体，在乡村发展中起着决定性作用，没有人，尤其是能人，村庄很难从根本上脱贫致富，实现可持续发展。这种“贫困――人才流失――发展缓慢――贫困”的恶性循环，对贫困地区的乡村治理是非常不利的。表现在：一是在贫困村，年轻人不愿意当村干部或者找不到年轻人当村干部，现有的村干部年龄普遍偏高，思想观念相对落后，很难在农村治理中发挥“领头羊”的作用；二是以老人、妇女、儿童为主的留守人口成为村庄的主力，他们在村庄政治结构中往往缺乏话语权，也缺乏参与村庄公共事务的能力和意识。
三、精准扶贫语境下贫困县乡村社会有效治理的路径
精准扶贫给贫困地区带来生机与活力，精准扶贫实践中的好机制好做法，有效地提高了贫困治理的效率，对贫困县乡村社会治理有很大的借鉴意义。精准扶贫工作是阶段性的，但贫困县的乡村社会治理是长期的。因此，我们非常有必要以精准扶贫为契机，积极探索贫困县乡村社会有效治理的路径。
（一）构建政府主导的多元主体参与的乡村治理格局
现代乡村治理是国家治理的组成部分，实际上体现的是广大村民广泛参与乡村公共事务管理的过程，这就意味着乡村治理是一种多元主体共治的局面。但是，就当前乡村社会治理实践来看，乡村治理的主体仍然是政府。其他社会力量，尤其是广大农民在乡村治理结构中长期处于一种“缺席”的状态，这种格局并不符合乡村治理现代化的发展要求。
精史銎洞蚱屏艘酝扶贫观念的束缚，引入包括企业、各种社会组织、高校科研机构等多个非政府力量，构成政府主导多元主体参与的扶贫模式。这种模式有利于激发社会扶贫活力，提高整个社会对于贫困治理的参与程度。通过精准扶贫中这种政府、市场、社会多方协作，既可以提高精准扶贫的效果，又可以构建多元主体参与的乡村治理格局。实现乡村社会良好的治理局面。尤其是在政府引导下，大力培养和发展不同类型农村社会组织，提高农民组织化水平，既有利于农民抵抗市场风险，又有助于他们获取话语权与治理权，成为乡村治理不可缺少的主体。提升乡村治理的效率。
（二）提供完善的乡村公共服务
随着农业税费的取消，基层政府的角色发生了重大转变，从乡村社会资源的汲取者转变为乡村社会公共产品和服务的供给者，也就是从“汲取”转变为“服务”；乡村治理的思维逻辑从自上而下转变为自下而上，乡村治理的目标是为乡村社会和村民提供公共产品和公共服务。这种变化既符合中国社会发展到新阶段的国情，也符合乡村治理的发展需要。
但是，农业税费改革，使乡村治理价值理念转变的同时，也是使乡村基层政府财政困难，债务负担沉重，特别是贫困村，村级负债较高，使得贫困地区基层政府乡村治理变得心有余而力不足。贫困地区一般处于边远山区和少数民族地区，交通不便、经济落后、生存环境恶劣等。受多方条件的制约，基层政府所提供的各类公共产品和服务严重不足。难以满足贫困地区群众在教育、医疗、经济、文化等领域发展权利的诉求。而精准扶贫具有公共产品和公共服务的属性，精准扶贫的过程也是向贫困地区提供不同公共产品和公共服务的过程。通过精准扶贫，实现政府、市场和社会三方协作。鼓励和引导社会资本参与到贫困地区的公共服务建设，以弥补贫困地区财政资金投资的不足，增加社会公共产品供给，改善贫困地区的教育、医疗卫生、交通、水利、电力、产业发展、生态环境以及其他民生工程领域的条件。满足广大人民群众对公共服务的需求。
（三）确立多样化的乡村社会治理方式
社会治理不同于管治，社会治理的主体是多元的，包括政府、社会组织、个人、社区等，不同主体之间的关系是平等的，这就决定了社会治理的方式是多样的，既有协商、合作，也有妥协、退让，也就是说，在社会治理过程中，各个社会主体通过多种方式互动，从而实现社会发展以及社会秩序和谐。作为社会治理组成部分的乡村治理，其治理方式也不例外。但是，我国传统的乡村社会治理模式是“乡政村治”，在其他社会力量参与不足情况下，乡村治理主体之间存在着事实上的不平等，由于不同治理主体之间存在信息的不对称，这就决定了在治理方式上往往是独断、对立、模糊的。精准扶贫的核心内容就是精准化，每一个环节都离不开参与主体的合作协商以及信息透明。乡村社会治理应该抓住精准扶贫这一契机，完善村民自治制度，发展乡村社会组织，增加农民在乡村治理中的话语权。特别是利用互联网开放性、共享性的特点，将“互联网+”与乡村社会治理有机结合，建立政府与民众直接交流沟通的网络协商平台，实现信息传递的畅通和透明，减少猜疑和矛盾，为乡村治理构建一个良序运行的环境。
（四）深入挖掘乡村社会自身价值
对贫困地区来说，大多时候是崇尚外来资源，却忽视了村落的固有资源，看不到乡村固有的价值，特别是乡村的文化价值，这既导致了长期的贫困，也使乡村社会处于无序状态。乡村的文化价值不仅表现在特色的院落、建筑等有形之物，更主要地表现在乡村所独具的道德舆论、民俗礼仪、家风民风、村规民约、生活方式等无形传统。这些约定俗成的传统约束着人们的行为，维系着乡土社会的良序运行。但是，随着城市化的推进、人口的流动、市场经济的冲击以及贫富差距的扩大，乡村固有的文化价值体系逐渐退化，而新的价值观念并未及时形成。传统乡村社会秩序被打破，不稳定因素增加，给乡村社会治理带来了很大挑战。精准扶贫不仅仅是物质帮扶，还要文化帮扶。借助精准扶贫，通过新农村建设，在社会主义核心价值观引领下。深挖传统乡村文化价值，构建新时期乡村文化，充分发挥文化治理作用，增强农民对村庄的向心力和凝聚力，以实现乡村社会治理的高效化。
（五）夯实贫困地区基层党组织建设
乡村基层党组织是党在农村开展全部工作的基础，是贯彻落实党的农村政策的战斗堡垒，也是加强党同农民群众联系的桥梁和纽带，其重要性不言而喻。乡村基层党组织的治理能力直接关系着农村的发展。2006年农业税完全取消后，乡村基层党组织财力下降，可支配资源严重不足，导致基层党组织乡村治理能力日益弱化，服务群众的积极性不断降低。但是，基层党组织所承担的自上而下的任务和自下而上的诉求却不断增长。其结果必然是基层党组织与群众的距离越来越远，群众对基层党组织的不满越来越多。精准扶贫的过程，实际上也是一个权力下放、资源下沉的过程，通过精准考核机制，让基层党组织权责匹配。通过精准扶贫，可以重构中央与地方的关系，尤其是借助驻村第一书记，以增加农村基层领导力资源供给为突破口，解决乡村基层党组织存在的“软、散、乱、穷”等突出问题，加强乡村基层党组织建设。同时，通过精准脱贫还可以加强基层党组织与群众的联系，重塑基层党组织在群众中的威信，切实提高基层党组织的乡村治理能力。
乡村治理体系范文第5篇
关键词：村民自治 乡镇行政权 村民自治权
2O世纪8O年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。
按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
