绩效审计操作指南
绩效审计操作指南范文第1篇
一、绩效审计实务问题
（一）操作指南的“适度指引”问题 在操作指南撰写过程中，编写人员往往对如何把握指引的适当程度感到困惑。借鉴国外先进审计实践，比如，英国在近年的绩效审计实践中，充分体现“保持灵活和创造性”的指导思路，最大限度鼓励创新，强调审计人员在不同审计环境中树立创新意识，根据审计项目的对象，确定适用的方法、预算和报告风格。但由于目前人民银行绩效审计尚属探索与发展阶段，人员综合素质难以满足高标准要求，如果操作指南过于笼统和抽象，容易造成审计人员对绩效审计内容无处下手的尴尬情况，容易放大主观随意性；而另一方面，检查对照程序表式的操作指南，又略显机械，不符合绩效审计灵活、多变的特点，不利于绩效审计的创新。
（二）指标评价方法的“评价定量”问题 当前开展绩效审计时，多数情形下均采用设置指标的方式进行审计评价，而指标体系中较多地采取定量评价的方法。由于人民银行管理特点、基期数据不完整或缺失等因素影响，审计评价在内容合理性、方法科学性、标准公允性等方面尚存在值得商榷之处，此时采取定量评价的方式，并且据此做出审计结论，容易受到被审计对象的抵触和质疑，难以实现审计目标，审计的公信力也可能会被削弱。
（三）审计内容属地管理下的“普遍适用”问题 人民银行很多工作遵循属地管理原则，区域化的管理方式形式多样，将属地管理的工作作为绩效审计内容，组织系统性的绩效审计项目或出台操作指南时，在界定审计范围、明确审计评价内容、标准等工作中，出现了如何解决“普遍适用”的问题。比如，在人民银行全系统内出台基于某项属地管理工作为对象的操作指南时，如果对审计内容界定不够科学，审计评价的对象、方式及标准等设置不够具有代表性和普遍性，容易造成审计操作性下降，甚至无法正常开展的情况，使得审计结果横向之间失去比较意义，成果利用的效果下降。
（四）审计介入的“适当择机”问题 “在什么时候开展绩效审计比较合理？”是绩效审计实践中一个现实问题。现阶段绩效审计在选择审计介入时机方面存在一定的随意性或不合理。在不适当的时机介入会造成审计资源的浪费，不利于审计目标的实现，同时也会使得其他非审计领域的风险得以累积增加。
（五）审计项目规划的“短期化”问题 人民银行绩效审计涉及的领域越来越广泛，项目规划中的不足也逐渐显现，其中比较突出的是很多创新性绩效审计项目没有得到合理的规划，项目实施“短期化”，有的存在“一次游”的现象。只重视创新而未进行合理规划，难免有些本末倒置，脱离了开展绩效审计的目的，很多可以深入的、推广的、后续跟踪的，没有持续开展。如何进行绩效审计项目的合理规划，以何种制度或指导思想保证绩效审计项目长期、有效开展，是在审计实践中面临的又一棘手问题。
（六）审计现场实施中的“控制”问题 绩效审计在现场实施过程中，相比合规性审计往往会出现较多新状况或者问题，甚至会发生由于无法有效解决新问题或审计方向把握偏差而导致审计陷入困境的情况。这些状况在审前无法预估，需要审计人员在审计工作进程、方向把握以及难题解决等方面具备较强的控制能力。这种控制能力一方面与审计经验是紧密联系的，但从另一个角度来看，是否可以研究、总结出一些审计方法、技术并合理运用，帮助审计人员提高控制能力，成为绩效审计必须思考的问题。
（七）审计报告框架的“灵活”问题 审计报告的质量是决定审计作用发挥程度的重要因素。目前国内外绩效审计理论研究中，没有通行的标准审计报告形式，这也表明了学界对绩效审计报告撰写的共同观点，就是绩效审计报告应务实、有针对性，框架应灵活、多变。在审计实务中，审计人员对编写高质量的审计报告往往感到非常棘手，有的绩效审计报告与合规性审计报告没有太大区别，有的报告只是在正面评价的时候从绩效角度阐述，而到对问题、薄弱环节等做出评价时则走回合规的老路，有的报告通篇只谈绩效而忽视了合规性基础，有些报告过于冗长、或重点不突出、或定位不清晰、或体例混乱亦或语言繁复。提出科学的指导思路和方法，引导审计人员编写出高质量的绩效审计报告，有效解决审计报告框架务实灵活的问题，对提高绩效审计实效将是大有裨益的。
二、绩效审计实务问题原因分析
（一）绩效审计的需求与发展之间的不平衡 基于全面履行法定职责、强化权利约束、深化改革提高效能等目的，管理层对提升管理绩效的需要逐渐强烈，审计需求和期望提高。但是目前人民银行绩效审计无论是战略规划、审计原则与目的、审计内容范围界定，还是具体程序、方法与技术，尚处于逐步完善阶段。绩效审计发展与管理层的需求存在不平衡，这种不平衡可能造成内审部门产生强烈的实施意愿，却受到客观条件限制，在矛盾与冲突中引发各种问题。
（二）现有管理水平与绩效审计的要求存在一定差距 绩效审计的分析与评价方法多样、灵活，但这些方法均需要基础数据的支撑，便于审计人员获取相关证据，要求被审计对象拥有比较全面的效能管理信息资料。但目前人民银行履职各项控制活动以合规为目的较多，管理制度中对于绩效的要求还不够明确，很多效能管理活动的记录缺失，甚至没有开展有利于提高效能的管理活动，给绩效审计在实际开展过程中造成不便，导致审计人员在审计内容界定、审计方法选用、绩效审计评价等方面难于准确控制与合理把握。
（三）绩效审计部分概念尚存在模糊 目前绩效审计中遇到的问题和困惑，其中部分是由于一些绩效审计概念模糊造成的。这些概念的模糊不仅仅在总部绩效审计实务工作中存在，在国内大量绩效审计研究文献中发现，部分学者甚至也存在概念模糊甚至走入误区，主要有以下概念和观点供研讨：
（1）绩效审计评价与绩效评价的区别。绩效评价是管理层对自身管理活动效能情况开展的评价，实施者是管理层，目的是提高自身管理效能，形式往往是奖惩，评价标准是基于管理层角度设置的、体现其管理思想、有利于其管理的标准，而绩效审计评价是内部审计部门开展的独立审计评价，实施者是内审部门，目的是发现有效的绩效改进、促进被审计对象提高管理水平，形式是向管理层和其他使用者提供审计报告，评价标准应该是基于审计出发的具有客观、公允等特点的标准；根据以上区别，可以得出这样的观点：绩效评价应对被评价对象给出明确的、具有档次差距的定性或定量评价结果；绩效审计评价通过分析，作出定性或定量评价，提出有利于被评价对象提高管理效能的绩效改进，从而增加组织价值。因此，绩效审计评价可以是根据审计内容提出的针对性评价，可不必给出具有档次差距的评价结果。
（2）绩效审计评价是绩效审计的核心，评价标准是绩效审计评价的重点。绩效审计与其他审计类型的主要区别在于对绩效进行分析，作出审计评价，进而得出具有建设性绩效改进建议的审计结论，因此绩效审计中应重点解决的是如何开展有效的绩效审计评价。解决的途径是确定科学、合理的评价标准，以此为准绳，发现绩效改进。工作的中心应该是设定可靠、客观、适用、可理解、可比和公允的评价标准。
（3）绩效审计评价并非一定要采取复杂的量化指标与打分方法。可以说绩效审计评价指标是工具，有利于审计人员衡量审计事项和识别存在问题，但是采取复杂的量化指标与打分方法，对管理活动进行总体评价，容易与绩效评价混淆，或者过犹不及、削弱审计的公信力。绩效审计评价的主要方式应该是通过设置合理的评价标准，针对具体审计内容进行定性评价，同时配合适当的评价指标给定性评价进行补充说明，如果需要采用定量评价的方法，量化指标应具有代表性、简单、有效。
三、绩效审计实务问题解决对策
（一）操作指南设计中应遵循适度弹性的原则 适度弹性原则，即在保持审计内容规范性的前提下，在审计评价中体现一定的开放性。在这一原则下，绩效审计操作指南应明确和细化绩效审计内容，提出指导性的评价标准，针对审计内容适度设置一部分具有代表性的评价指标，具体说明评价指标的使用与分析方法，做到有收有放，指导适度。既可以避免操作指南过于机械，同时又给审计人员以灵活掌握的空间。审计内容是实现审计目标的直接作用载体，审计内容的界定是紧密围绕审计目标的，对审计内容设置过多的调整权限，可能不利于审计目标的实现，而且统一的审计内容也有利于绩效审计结果的横向比较，因此其应该具有一定的规范性，即审计人员应在统一、规范、明确的审计内容范围内开展审计。审计评价具有一定主观性和灵活性，因此审计评价的设计应突出开放性的特点，即审计人员可以依据被审计对象实际情况，有针对性的开展评价。
人民银行很多绩效审计目前主要通过建立评价指标体系进行绩效审计评价，这种情况下，可以考虑尽量设置开放性的多因素评价指标，体现审计评价的适度开放。单一因素评价指标指向性强，但是缺乏一定的拓展性，而多因素评价指标则具有相对开放的特点。比如在车辆管理审计中，设计单位里程油耗合理性评价指标时，可以从同比与环比变化合理性、同类型车辆单位里程油耗对比、不同驾驶人员同一车辆单位里程油耗对比、节油用品使用前后油耗变化对比等多个因素进行评价，同时允许审计人员增加或减少评价因素，使得评价指标更加符合不同审计对象的特点，体现灵活性和创造性
（二）绩效审计评价主要以定性评价为主，定量评价方面可以创新性的运用改良方法 从国外先进绩效审计实务来看，并非运用很复杂的定量评价模式，多数是依据评价标准做出定性绩效审计评价。但现阶段人民银行的绩效审计实践中，大多数倾向选择定量评价，主要原因是定量评价在操作中具有更明确的指向性，可遵循性更强，适应现有审计人员的能力范围。而定性评价由于很难提出明确的指导意见，对审计人员的能力要求很高，因此在绩效审计实践中发展缓慢。可以说，造成定性评价难以实施的最重要原因是顾虑评价标准不客观、不公允。解决评价定量问题，可以考虑以下方法：首选方法：在保证评价标准公允的情况下，进行定性评价。在绩效审计的初步或逐步成熟的阶段，如果能够保证评价标准公允，就可以考虑运用定性评价。这需要审计人员一方面寻找或者设定尽量客观、合理、具有说服力的评价标准，另一方面需加强与被审计对象交流，尽量就标准达成共识。次选方法：定量评价的定性化处理。即定量、定性评价双线进行，定性为主、定量为辅。定量评价作为定性评价的依据，由审计人员内部掌握，定量评价通过确定不同评分档次的方式转换为定性评价，最终向被审计对象反馈定性评价结果。
（三）界定审计内容，适当考虑建立拼插式内容体系 解决属地管理下的“普遍适用”问题，关键是克服多样性，可以通过以下方式解决：一是下定义，即明确审计范围与内容，归纳审计内容的共性特征，进行合理界定，使得审计活动在统一的概念范畴上实施。比如在办公大楼运行成本管理绩效审计中，对于办公大楼的范围、由哪些成本构成、这些成本具体表现为何种活动等，通过下定义的方式，进行规范，使得审计范围与内容变得普遍可行。二是建立拼插式内容体系。将审计内容分为必审与备审两部分，除必审部分外，审计人员可根据被审计对象实际情况，选择备审部分，有效克服多样性。
（四）根据被审计业务的特点选择适当的审计时机 根据审计业务的特点，绩效审计对象可以分为流程化和结构化两类。流程化，指被审计业务以程序化的方式运作，整个工作由若干个环节组成，某一环节的开展取决于上一环节是否完成，如基本建设项目就是典型的流程化审计对象。结构化，是指被审计业务的运转机制并非各个环节前后依赖，而是由各自承担相对独立职能的部分有机构成。如以办公大楼运行成本管理为例，包括能耗、物业、人员和设备维修成本管理等结构模块。
流程化和结构化的绩效审计，在介入时机上应有所区别。对于流程化审计对象，介入时机应选择关键程序或环节发生的节点，属于“发生”介入。对于结构化审计对象，应该在绩效成果不好或有向不好趋势转变的时候选择介入，属于“发现”介入。目前关于绩效审计风险导向机制的研究，其目的之一就是发现需要审计的对象或者线索，作为审计介入时机决策的有力依据。因此，对于结构化的绩效审计，可探索和运用风险预警指标体系，对达到预警阈值的被审计对象开展审计。当然，这样的选择方式不完全绝对，基于流程化的审计对象建立预警指标体系，据此进行“发现”介入也是可以的。但由于流程化的审计对象本身就存在诸多关键环节，如果已经对关键环节进行了绩效审计，或者制度要求必须对关键环节进行审计，此时如果审计部门还对其进行动态预警监测，其必要性和审计成本是需要值得考虑的。
（五）绩效审计项目应有长期发展规划 解决“短期化”问题的重要手段，是建立绩效审计长期发展规划，主要包括以下内容：（1）绩效审计长期发展目标。目前应遵循循序渐进指导思想，从简单到复杂、从单一内容到全面、综合性审计内容、从“3E”绩效逐步拓展到公平性、环境性等的“5E”绩效。（2）绩效审计发展各阶段计划。制定绩效审计发展的长期、中期和短期计划，明确各阶段计划的主要目标、内容和实施措施。（3）项目选择的标准。绩效审计项目的选择应考虑项目的增值性、重要性、风险程度以及可操作性。
（六）科学、有效运用审计方法、技术，加强审计控制 这里所指控制，并不是指在规定的审计时间内完成相应的审计任务，而是指审计人员围绕审计目的，对审计内容做出合理判断，采取合理的审计方式和技术，确保审计目标的有效实现。从审计实践经验来看，提高控制能力可采取以下手段：（1）审前阶段。一是通过审前问卷调查，便于审计人员在把握审计重点、调配审计力量时能够有的放矢；二是制定有效审计方案，根据被审计对象和自身审计力量的情况，确定审计内容、调配审计力量、提出审计要求；（2）审中阶段。一是采取“头脑风暴”的形式，对基本情况、发现问题、面临困难进行讨论，纠正审计人员的一些错误判断，提高对审计内容的控制能力，实践证明，这一做法是行之有效的；二是借助外部专家力量，对于专业问题或审计人员不熟悉的审计领域，通过借调或咨询外部专家，提高对审计现场的控制；三是采取合理的评估与跟踪手段。对审计范围的延伸，应评估新问题可能涉及到的影响、危害，根据重要性及成本控制原则，综合考虑，做出是否延伸的决定。
（七）绩效审计报告撰写遵循使用者效用最大原则 使用者效用最大化，是使审计报告的使用者以直观方式、高效率从审计报告中了解其所需的信息。这要求审计人员在撰写报告时，换位思考，所写的内容是否为管理层所关注，形式是否直接，重点是否突出，结构的合理性是否确保使用者第一时间获取审计报告的核心内容，篇幅和结构的摆布是否能够保证报告阅读者高效率获取信息等。因此，应积极尝试简明扼要、务实灵活的报告形式，追求报告使用者效用最大化。遵循该原则，应注意以下方面：一是报告形式应有所创新，可采取阶段性、专题报告等形式，提高报告的针对性和时效性；二是审计结论应鲜明、突出，尤其是体现绩效的观点；三是报告的格式要合理，根据重要性原则安排报告内容；四是报告的语言要精炼，充分考虑到报告使用者的阅读效率，用简捷语言表达核心思想；五是审计建议应具有建设性，注重从体制、机制上分析问题产生的根源，提出解决方案。
参考文献：
绩效审计操作指南范文第2篇
1、审计署在国家的权威性
澳大利亚是一个法制比较健全的国家，审计地位较高、信誉较强、方法科学、技术先进，在国民经济运行中发挥着重要作用。审计已得到全社会的认识，具有很高的社会地位，审计工作成为社会经济发展不可缺少的经济管理活动之一。在澳大利亚有一句审计格言：“没有审计，就没有责任感；没有责任感就失去控制，如果没有控制，哪来的权力？只要严格认真地对待每件事，再大的问题也可妥善解决。”
（1）1901年，澳大利亚联邦议会通过了第一部审计法。同年，澳大利亚国家审计署成立，任命了第一位审计长。审计署成立伊始，审计法就确立了审计长的独立地位。规定审计长任职10年，期间，如因审计长的过失或能力不足，政府无权直接罢免，而必须是每院（参、众议院）提出相同的议案，政府首脑（总督）才可以罢免审计长。（2）澳大利亚的六个州和两个地区都设有独立的审计机关，均称为审计署，并任有审计长。澳大利亚国家审计署与各州审计署之间是相互独立的，没有隶属关系。国家审计署在各州和地区设有派出机构，负责对国家驻各州和地区行政机关或其他实体进行审计监督。（3）审计署、内部审计和民间审计，三者既各自独立、自成体系，又相互补充、相互关联，构建了一张覆盖整个经济社会的监督大网。（4）国家审计署的工作包括两个方面：财务合规性、合法性审计和绩效审计。
2、对审计人员要求的严格性
澳大利亚国家审计署只有316人，其中306人在总部，10人在悉尼等分支机关。但澳大利亚审计机关注重多渠道、多专业地选拔审计人员，努力改善审计队伍的知识结构。审计机关要求审计人员具备四种基本技能，既分析研究能力、口头表达能力、人际交流能力和文字综合能力。澳大利亚审计署相当重视加强对审计人员进行培训，采取多层次、多渠道，针对初级、中级、高级审计人员、雇员分别进行培训，通过单独办班，或澳外合作办班，收到比较好的效果。把先进审计工作方法和经验汇编成册发至不同行业、不同部门，分类进行指导。有力促进提高审计水平和质量。
3、审计工作的严肃性
（1）注重审计计划的制定和管理
澳大利亚审计署的审计计划分为三个层次，一是总体计划，规定审计署三年内的工作方针、目标和主要工作内容；二是年度计划，确定财政年度内的具体任务和经费需求；三是操作计划，制定具体的审计工作计划。澳大利亚审计署每年在制定年度审计计划之前，首先要向最大服务对象――议会征求意见；其次要掌握第二服务对象――公众想了解什么；第三要搜集被审计单位情况。
政府年度审计计划的编制除包括审计的数量、目标、审计内容外，还包括审计经费预算。审计经费预算来源于每个具体项目成本费用的总和。每个具体项目的成本费用又是根据项目要达到预期的目标所需的工作量计算所得的。政府年度审计计划要向议会报告。
政府审计的操作计划，即每个审计项目的具体计划，由审计长批准。具体计划包括：完成任务的时限、预期目标、审计内容、采用方法、所需成本等。制定计划前，审计署要派专门的小组深入被审计单位履行以下步骤：一是评估管理阶层。因为管理阶层的诚实程序对审计质量有很大的影响；二是对被审计单位的行业特点要有所了解；三是对非正常业务要给予关注；四是检查自己是否有能力对被审计单位进行审计（指审计机关的人员力量和人员素质是否能够胜任该项任务，是否需要外聘有关专家或技术人员）。最后决定由谁带队。
（2）重视内控评审
审计人员在实施审计项目时以评估、审查被审计单位的内部控制制度为基础，实行七要素调查、测试：一是被审计的经济活动或工作的性质是什么？二是谁做的？三是什么地方做的？四是怎样做的？五是为什么这样做的？六是如何检验的？七是花了多少钱、有多少得益？
此外，每一个审计人员都发有规范统一的经济业务流程内控图测绘图板，统一内控测试描述语言。
（3）规范审计查证
审计人员每人备有一台手提电脑，到被审计单位实施财务审计项目，使用专业软件，利用电子计算机进行审计，有效地规范了财务审计的程序、范围、内容和要求。
（4）聘请专家协作
审计人员从独立性的立场出发、扬长避短，广泛协作，对诸如特殊存货的盘点、资产评估，特别投资项目的可行性研究、效益审计等事项，聘请专家鉴定论证，将专家的鉴定结论作为审计意见的基础，以提高审计结论的说服力，减少或避免审计风险。
（5）重视审计报告
澳大利亚审计强调“报告责任”，按照国际审计准则规范审计报告格式及撰写审计报告的时间，注意报告措词，谨慎地指出问题，婉转地提出建议，充分注重审计风险，全力提高审计报告的工作质量。为出具准确的审计报告，澳大利亚审计署内部还建立了一整套行之有效的审核制度。一是审计人员在完成一个项目后，自己对审计工作底稿对照审计操作指南和审计实施方案的要求，逐环节，逐笔审核，并在规定的测试表格中打勾；二是处长对审计组提交的审计报告对照审计工作底稿审核签字；三是审计机关负责人最后审核把关。此外，在澳大利亚审计署，每一个部门，每个岗位都有岗位责任制，称之为“行为准则”，有专职部门负责处理公务人员严重违纪事项。公务人员有违纪行为，当事人要受到处罚，包括在一段时间内减薪或解雇，严重的诉诸法律。审计准则明确规定了审计人员的行为准则，也就是审计人员的岗位责任制，如果未履行职责，审计人员会受到制裁。澳大利亚审计机关通过制定审计准则和操作指南规范了审计人员行为，加之严格的内部审核监督，使审计质量得到了有效的控制。
在澳大利亚，通常审计完一个项目，大约需要十一个月左右的时间。
4、审计报告对企业亏损原因分析的针对性
在澳大利亚，大部分公营企事业单位都是分别根据某些法案而建立的，这些法案规定各单位必须根据财政部长确定的统一格式准备年度财政报告。同时还规定，审计长所作的审计报告必须陈述据审计长认为财政报告是否公正地反映了该单位的财务情况及工作状态。法案还规定审计长必须检查和报告每个事业单位的账务及其它流水细目，同时还要报告审计中发现的任何他认为应该汇报的问题。审计法明文规定审计长必须对公共企事业单位的效益进行审计。审计中，要核查单位在管理财力、物力和人力时对效果性、经济性以及管理或工作效率性考虑的程度如何。审计报告对企业亏损的原因，既分析客观亦分析主观，既分析外部亦分析内部，既分析政策亦分析经营，既分析生产亦分析商品。分析比较全面，针对性强，有助于企业改进管理，提高效率，增加盈利。
5、绩效审计的现实性
澳大利亚的绩效审计萌芽于20世纪80年代初，90年代初正式提出绩效审计概念。目前联邦审计署绩效审计已占到全部审计项目的80％，州审计署在30％左右，平均花费资源和取得成果都接近50％，在社会上的影响远胜于传统的财务审计。各内审计机构也在积极探索开展绩效审计，项目比重不断扩大。审计署编制了比较全面的绩效审计指南，《审计长法》对绩效审计的对象、组织方式、报告征求意见、报告发送范围等进行了明确规定。绩效审计就是要形成一种意见，评价所采取了措施在机构内部达到什么水平，涉及的范围、功能是否被有效管理和发挥，是否达到一种有效的结果。
绩效审计的作用主要帮助管理层找出问题，予以改进、促进管理机制的完善，保证组织正常运作。绩效审计的一般模式是：做好计划，设计审计程序；收集了解组织规章、制度，如员工手册（这些是分清责任的重要依据，同时也能给审计人员提供很好的指导方向）；出具审计报告；跟进督促整改。这项审计工作与政府官员、雇员、经理、总裁、厂长的处罚、留任、调离、解雇都有密切关系，所以各阶层、各行业对绩效评估审计工作很重视。
6、对审计质量控制的科学性
澳大利亚无论是政府审计还是民间审计都已形成了整套完整的审计质量控制体系，包括两个层次：一是审计准则；二是在审计准则基础上细划的审计操作指南。
绩效审计操作指南范文第3篇
1.比率分析法比率分析法是通过计算相关指标的比率来分解、剖析和评价被审计单位或被审计项目效益的一种分析方法，主要适用于定量指标的指标值的确定。在确定政府绩效审计的评价指标是否达到了相应的评价标准时，就需要计算出审计主体事先根据被审计单位实际情况选择和制定的审计指标的数值，这一数值是个相对数，可以揭示各指标之间的相互关系。
2.统计分析法统计分析有很多方法，但是最主要采用且结果较为准确的是回归分析法。回归分析法是对两类或者多类经济数据之间的因果关系进行分析，推导出相应回归方程，然后以此来推算自变量与因变量的变化规律。
3.综合评分法综合评分法就是对各个因素的功能进行评分，因素功能越重要，单位分值就越高。通过评分，可以将定性的概念转化为定量的数值，然后进行数学运算，以便于最终加总。综合评分法的准确度比较高，涵盖的角度也比较全面，当前，我国政府多个部门都选择采用这种方法。
二、制约我国政府绩效审计发展的因素及对策
（一）制约我国政府绩效审计发展的因素
1.缺乏具体的绩效审计准则和规范，绩效指标评价有待完善近年来，由于关于政府绩效审计的相关法律条文不健全，绩效指标的评价体系不能局限于财务指标、历史指标和综合性指标，还需要在相应的非财务指标还有未来价值指标等公认的、可适用的评价指标方面进行不断改善。很多审计人员在进行政府绩效审计的过程中还在不断的摸索，在实际操作中还存在着较大的不规范和随意性。
2.难以获得充分的审计证据在研究我国政府绩效审计的过程中发现，设定的审计方案多少存在缺陷，难以获取充分的审计证据等，导致审计缺乏深度。实际工作中，绩效审计进行分析评价的原始数据，即会计资料在当前的环境下失真情况严重，弄虚作假现象较多，这将加大审计证据的获取难度，也会在一定程度上影响审计证据的客观性，从而影响审计目标的实现。
3.审计风险没有得到有效控制，审计人员的专业水平有待提高政府绩效审计的过程是一个集不同专业领域、不同重要性水平于一体的复杂过程，需要审计人员具备各个专业的知识。我国目前存在的一个问题就是审计人员的知识结构单一，缺乏综合开展绩效审计的知识和技能。在政府绩效审计的实际工作中，应当提高审计人员的风险意识，培养审计人员的专业水平，学习各个领域的相关知识，不断加强职业道德建设，极大可能的从主观角度降低审计风险，提高审计质量，实现审计目标。
（二）加强政府绩效审计的对策建议
1.制定和完善政府绩效审计法规标准政府绩效审计的法律规范体系包括法律、法规以及相关的准则和指南，是政府绩效审计的核心问题。建立健全政府绩效审计的法律规范体系对于我国顺利开展政府绩效审计提供法律依据和保障，为审计人员提供了合规的操作规范和指南，不仅有助于明确审计机关权限，还在一定程度上提高了审计质量。
2.改进政府绩效审计方式和技术手段与传统的财务审计相比，政府绩效审计涉及了更为广泛且更为复杂的内容，这要求审计人员具备较高的专业素养及其他的综合素质。因此，要保证并提高审计结果的质量，必须改进审计方法，提高审计技术。
绩效审计操作指南范文第4篇
一、我国政府绩效审计法制体系现状
1.行政型政府审计体制使得审计缺乏一定独立性。我国现行的是行政型的审计体制，由1982年《中华人民共和国宪法》规定，即：县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。1983年国家审计署和各级地方审计机关相继成立，开辟了中国政府审计走向现代化的道路。1995年1月1日实施的《中华人民共和国审计法》明确规定：国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主持和管理全国的审计工作，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上一级审计机关领导为主。由此可以看出，国家审计机关实行双重领导，作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计机关同属于委托者领导，具有同一隶属关系和共同利益。
我国目前行政型审计体制在一定程度上会影响审计机关的独立性和审计监督的客观公正性。突出表现在：一是由于各级审计机关的人权、财权主要由同级政府决定，上一级审计机关的业务指导作用往往会被同级政府弱化，当国家利益与地方局部利益发生矛盾和冲突时，或者审计处理触及到地方局部利益时，审计机关和审计人员往往受到同级地方政府的影响或干预。二是各级审计机关作为政府的组成职能部门，实施的审计实质上是政府委托审计，审计机关要将审计结果首先报本级政府，在征求政府意见后，才能对人大报告或对社会披露，在体制上或者制度上来讲政府审计是政府的内部审计。
2.政府绩效审计缺乏法律支撑。自1983年确立了国家审计制度以来，便明确提出开展经济效益审计。1995年1月1日开始实施的《中华人民共和国审计法》第二条明确规定，审计机关对财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。但这仅仅是指审计要达到效益性的目的，而对如何开展绩效审计的法律和规范没有另论。2006年6月1日实施的新修订的《中华人民共和国审计法》也没有明确提出开展绩效审计的法定条款。目前，全国仅有湖南省的《湖南省审计监督条例》、深圳市的《深圳经济特区审计监督条例》以及珠海市的《珠海经济特区审计监督条例》对绩效审计做了明确的规定。在绩效审计没有以法定形式确定下来的情况下，绩效审计的权威性难以发挥。
3.政府绩效审计准则尚未制定。在我国，国家审计署从1989年开始制定政府审计准则，并于1993年印发了《中华人民共和国政府审计准则》，1996年了38个国家审计规范，主要是针对财务审计，虽然在其中提到“对效益进行审计监督”等，但却没有具体的条文内容。2010年9月，新修订的《中华人民共和国国家审计准则》颁布，并于2011年起实施。新审计准则中对于绩效审计在第六条中有所体现，即规定“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展”。同时指出，效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。新审计准则的这一规定使得绩效审计的概念更加清晰，但仍未以一个专门的准则来规范绩效审计。由于绩效审计自身的特点，使得其与财务审计在确定审计目标、选择审计方法、完成现场审计工作和出具审计报告等方面存在较大差异，财务审计的准则对绩效审计并不完全适用。政府绩效审计牵动各方利益，如果没有明确的审计准则规范，则既不利于明确审计责任，也不利于审计工作质量的提高。
二、国外政府绩效审计的法制体系
从各国绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。审计准则的制定、公布与实施，奠定了保证审计质量、指导审计行为、评价工作业绩的基础，对于保护公共利益、取得公众信任、巩固审计职业地位、改善审计信息沟通，发挥了重要的作用。
1.各国政府审计体制简介。目前，世界上政府审计体制分为四个类型，分别是立法型审计体制、司法型审计体制、独立型审计体制和行政型审计体制。每一种审计体制的不同，加之政体不同，经济发展程度不同，使得各个国家在开展政府绩效审计时，在法制体系、评价体系和审计结果公告方面呈现不同的特色和内容（见下图）。
由于政府绩效审计在发展过程中存在着不平衡，实施政府绩效审计较早的国家和地区，一般都处于领先行列，如美国、法国、德国，瑞典等。这四个国家虽然审计体制不同，但在政府绩效审计领域无论是理论还是实践，均处于世界领先水平。绩效审计在这些国家广泛推广并大范围应用，取得了一定的成效。下面主要基于不同政府审计体制下，政府绩效审计的法制体系进行比较，意在总结共性，从而对我国的绩效审计以启示。
2.政府绩效审计的法律保障情况。
（1）美国。1970年美国颁布的《立法机关重组法案》和1974年颁布的《国会预算与保留管制法案》授权联邦审计署对政府机构的项目管理活动进行评估与分析。这意味着绩效审计在美国逐步开展起来。1993年，美国国会通过了《政府工作绩效与结果法案》，以适应致力于提高联邦政府项目的效果和履行好公共责任。它作为最基本的绩效法律文件，成为审计署开展绩效审计的法律基础。从1993年起，美国国会讨论通过了一系列与绩效审计有关的法律体系。联邦各部门依据这套法律体系进行操作后，再向国会提供的工作绩效信息就会使国会及其他相关人员对联邦政府的工作绩效和管理状况有深入的掌握和了解。
（2）法国。自19世纪法国审计法院成立起，它的主要任务就是审计会计账目，对其公正性进行评判，并相应进行处罚。自1946年起法国陆续通过一系列法律法规，强化了审计法院的独立性、扩大了审计范围、赋予审计法院处罚权。每一次的法规颁布，都有力地促进了审计的发展。1976年法国审计法院开始对拥有公共基金的公司绩效发表意见，标志着法国政府审计开始步入绩效审计阶段。法国开展政府绩效审计有许多法规作为依据，如1976年6月22日的法律规定法国审计法院对国有企业的账户和管理活动进行审计；1996年2月22日宪法修正案规定，审计法院协助议会监督公共资金的使用；2001年8月1日组织法规定审计法院2006年开始对国家财政支 出的绩效进行认证。但遗憾的是，法国在1985年颁布的政府审计的基本法——《法国审计法院法》中未涉及绩效审计的相关规定。
（3）德国。联邦德国的《联邦基本法》第一百一十四条就明确规定：“联邦审计院审计预算的执行和预算资金的管理，经济效益性和合法合规性，其成员拥有与法官相同的独立性。”德国联邦审计院开展效益审计的法律依据除《联邦基本法》外，还包括《预算基本原则法》、《联邦预算条例》、《年度预算法》、《联邦审计法》、《联邦审计院条例》、《联邦审计院工作守则》、《审计院审计计划与实施的暂行指南》等。基本法和联邦预算条例等法律和行政法规对效益性问题做出了规定，要求行政管理部门必须对所有具有财政影响的项目进行效益调研，做出最佳选择。各州审计院开展效益审计的工作依据是各州基本法、州财政预算法和州审计院法。
（4）瑞典。20世纪70年代至80年代是瑞典国家审计发展的重要时期，有两个重要标志。一是了《瑞典国家审计署法》，使国家审计有了法律依据，同时也有了审计行为的基本规范。二是开始发展绩效审计。到20世纪80年代，绩效审计已成为国家审计普遍实施的主要内容之一。但由于地方政府自治是瑞典政府体制的传统，与此相适应，地方审计机关隶属于地方政府，国家审计署与他们之间没有领导与被领导的关系，两者适用的法律也不一样。国家审计署使用《瑞典国家审计署法》，后者使用地方政府审计指导原则。2003年7月1日，瑞典新的国家审计机构正式成立，对外名称仍沿用原来的瑞典国家审计署，受议会控制，完成议会委托的使命，政府审计完成了从行政型审计体制向立法型审计体制的转变。
3.政府绩效审计的审计准则建立情况。
（1）美国。在美国，政府审计准则问题得到了高度重视。1972年，为规范指导审计人员的行为，联邦审计署了《政府机构、计划项目、活动和职责审计准则》（俗称黄皮书），该准则在法律授权的基础上，对政府审计人员的行为作了全面系统的规定，并先后于1981年、1988年、1994年和2003年四次修订，被美国各级审计机构和会计理论界公认。2003年最新修订的《政府审计准则》在绩效审计的定义中增加了结合预期分析及其他研究的内容，认可绩效审计准则同样适用于预期分析、指南或信息汇总。该审计准则专门对绩效审计的实施和报告提出了具体的要求和步骤，不仅成为规范政府审计的客观标准，也成为其他国家制定政府审计准则的范本，对美国乃至世界范围绩效审计的开展产生了巨大的影响。
（2）法国。法国审计准则的制定受法国政府及其他法规的影响很大。法国议会在1967年、1976年、1985年分别通过了多个审计法院的法律。根据《法兰西共和国宪法》的规定，法国设立审计法院。根据1967年颁布的有关法律规定，审计法院的主要任务是检查、鉴证所有政府会计官员的账目，协助议会和政府监督国家财经法规的贯彻执行。1985年2月15日法国颁布了《审计法院法》，该法共7章60条，对审计法院的组成及职权、程序总则、公共账目审计、接受财政拨款的企业或机构的审计、社会保险审计、审计报告和信息传递等作了全面具体的规定。包括：审计机关的设置及组成、审计机关的职责、审计机关的职权、审计的范围、审计程序。但至今，法国仍没有成文的法律法规的形式对政府绩效审计进行明确的阐述。
（3）德国。德国的政府审计准则源于两处，即“经济审计师公会”（政府机构）人员准则，而“经济审计师协会”（IDW，民间团体）则外勤准则和报告准则。可见，德国的审计准则制定采取了民间组织与政府部门相互协作的合作模式。民间组织制定各种技术问题的规则，政府部门负责实施。德国政府审计需要开展绩效审计的要求散见于联邦基本法等法律和各项预算基本条例，因此还没有真正意义上的政府绩效审计准则，更多地依据民间的审计准则开展政府审计。
（4）瑞典。瑞典国家审计署制定了绩效审计准则和绩效审计手册。其中，绩效审计准则是审计人员执行每项绩效审计时都必须遵循的标准；绩效审计手册则可以根据项目的具体情况在其总的框架内灵活运用。瑞典国家审计署的绩效审计准则颁发于1994年，是在总结其绩效审计的实践与经验的基础上制定的，与世界审计师组织颁布的绩效审计准则是一致的。绩效审计手册包括理论和实务两个部分。理论部分对绩效审计的目标、与财务审计的关系和审计的程序等进行了理论上的说明；实务部分则结合案例对审计项目的选择、审计项目的计划、数据的收集和分析、审计报告的撰写、审计的终结，以及绩效审计师必须具备的技能等提供了具体的指导意见。
三、借鉴及对我国的启示
美国立法型的政府审计体制有利于保证审计机关在审计过程中的独立性。德国独立型的政府审计体制使得的审计机关处于超脱的地位，能够不受干涉地履行职责，从而可以向立法、司法和行政部门提供有价值的建议与信息，使公共资金使用达到最大化。法国司法型的政府审计体制使政府审计的权威极大地提高。
我国行政型审计体制是在我国政治环境、经济环境、文化环境条件下的最优选择，具有客观必然性。同时这种审计体制在我国的确立使得审计机关的工作成果能够很快地转化，极大地提高了审计效率。但同时审计机关的独立性受到了较大的影响，审计目标和任务在很大程度上受行政权力机构意志的左右，无法突破地方政府保护的屏障；审计结果和审计报告的披露也不透明；审计机关与人大的关系也没有理顺。此外，政府绩效审计法规体系缺失，势必会造成政府审计的监督权威难以保证，对被审计单位的责任和义务没有法定的约束，进而影响绩效审计科学规范的开展。从可操作性角度，本文认为完善政府绩效审计的法律、法规体系应当从以下方面进行努力。
1.明确绩效审计的法律地位。2006年经过重新修订后的审计法尽管提到了效益审计的问题，但仍然不够具体化、明确化，只是原则性的规定。对审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、审计范围等都没有做出明确的规定，造成的结果是审计机关开展政府绩效审计缺少明确的法律依据。
为进一步推进政府绩效审计的发展，我国需要对审计法做出进一步的修订，立法机关应当明确绩效审计的相关问题及解释，如明确表达出绩效审计是审计机关基本职能之一，对绩效审计开展的原则、依据等作出具 体规定。从立法上维护绩效审计的规范性，为政府绩效审计提供法律依据，确定绩效审计的合法地位进而增强绩效审计的公信力和权威性。
2.尽快制定绩效审计准则。从西方国家绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展的比较好的国家都较早的制定和颁布实施了绩效审计准则及相关规范。因此，我国需要借鉴国外的成功经验，参照其成熟的经验做法，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性强的绩效审计准则和操作指南。
绩效审计操作指南范文第5篇
摘 要 随着经济的发展和全球人口规模的扩大,能源及气候问题已敲响了时代的警钟,低能耗、低污染、低排放为基础的低碳经济模式已经成为人类社会的必然选择。而低碳经济涉及到经济生活的诸多方面,因此,审计机关应结合日常的审计工作,把促进低碳经济的发展融入其中。本文对低碳经济及其评价指标进行分析,剖析绩效审计在低碳经济中运用、存在问题及建设性策略。
关键词 低碳经济 评价指标 绩效审计
一、低碳经济概述
所谓低碳经济,是指在可持续发展理念指导下,通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段,尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗,减少温室气体排放,达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态,其实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的问题,核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。
发展低碳经济,一方面是积极承担环境保护责任,完成国家节能降耗指标的要求;另一方面是调整经济结构,提高能源利用效益,发展新兴工业,建设生态文明。
二、低碳经济的评价指标
低碳经济发展可以理解为以低碳化为主要特征的可持续发展路径。为了度量实现低碳经济过程中所处的发展阶段、存在的差距及可以采取的政策手段,在低碳经济概念的基础上,需要建立一个多维度的综合性评价指标体系。
1.低碳产出指标
碳生产力被认为是衡量低碳化的核心指标,并且,这一指标将能源消耗导致的碳排放与GDP产出直接联系在一起,能够直观地反映社会经济整体碳资源利用效率的提高,同时也能够衡量一个国家或经济体在某一特定时期的低碳技术的综合水平。此外,由于与经济结构相关联,碳生产力指标的高低能够体现一国在货币资产和技术资产积累到一定水平时,进一步降低单位能源消费碳排放强度的潜力和障碍。
2.低碳消费指标
碳消费水平旨在从消费值来衡量一国(或经济体)人均碳需求和碳排放水平。尽管消费模式受到多种因素的影响,“人均消费的碳排放”可作为一个综合性指标来界定消费模式对碳排放的影响。这一指标可以根据最终消费占GDP的比重(即最终消费率)与单位经济总量的含碳强度(即单位GDP碳排放)等相关指标来推算。
3.低碳资源指标
碳资源禀赋及利用水平,主要关注一国(或经济体)的能源结构、零碳排放能源和代表碳汇水平的森林覆盖率情况,包含三个核心指标,即零碳能源占一次能源比重、森林覆盖率和单位能源的CO2排放因子。
4.低碳政策指标
发展低碳经济,必须立足于当前经济发展阶段和资源禀赋,认真审视低碳经济的内涵和发展趋势,将能源结构的清洁化、产业结构的优化与升级、技术水平的提高、消费模式的改变、发挥碳汇潜力等纳入经济和社会发展战略规划。研究表明,更清洁的能源结构能够降低单位能源消费的碳排放强度,产业结构的优化能够从整体上促进社会经济各部门的碳产出效率,倡导绿色消费模式能够从终端遏制对能源的需求,减少人均消费的碳排放。
三、绩效审计在低碳经济中的运用
1.绩效审计的概念
绩效审计也称3E审计,是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。经济性是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出,就是节省的程度;效率性是指产出(如产品、服务)与投入的关系,包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出,就是支出是否讲究效率;效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果,就是是否达到目标。
2.绩效审计的目的
绩效审计的目的是从第三者的角度,向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息,促使资源的管理者或经营者改进工作,更好地履行经济责任;同其他审计种类一样,绩效审计产生和发展的理论基础是受托经济责任关系。绩效审计起源于这样一种经济责任关系:政府作为受托方对公共资源进行管理和经营,在资源越来越少的情况下,对公共资源的所有者――公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。
3.绩效审计的运用
由于低碳经济涉及生活的方方面面,因此国家应当将审计工作尤其是绩效审计纳入到对低碳经济的反战和管理中,以督促低碳经济健康、快速地发展。
在对财政部门审计中,审计人员可以在财政预算草案的编制,追加预算的审批和拨付等环节,监督财政及有关部门或单位是否从材料采购、设备购置以及减少排放、节约资源等方面,围绕低碳经济的要求编制预算草案。
在各级国家机关和事业单位审计中,审计人员可以检查监督这些财政资金的使用部门是否按照预算安排及低碳经济和建设节约型社会的原则去使用这部分资金,比如交通运输设备、照明设备、材料的采购,是否选择了低能耗、低排放、低污染的节能减排材料和设备,有无违反规定购置大排量汽车和无编制汽车,在节电、节油、节水方面的措施是否得力,成效是否明显。
在对国有及国有控股企业的审计中,应当把国家有关的节能减排政策的执行情况贯穿到审计方案中,从工艺技术的选择、到设备、材料和燃料的选购、是否坚持了节约和效能相结合的原则。是否把节能、降耗、减排的考核放在与产值产量考核同等的地位上,各项经济技术指标,特别是节能减排指标是否达到或接近甚至超过同行业先进水平,单位JDP能源消耗是否逐年下降。
4.绩效审计存在的问题
绩效审计还处在探索阶段,在低碳经济中的运用,需要有所创新、有所建树。从这几年的审计实践表明,绩效审计取得了一定的成绩,并在不断的进展中,但我国在低碳经济中实施绩效审计还存在着一些薄弱环节及难点:
(1)评价绩效的标准难确定
低碳经济有多种不同的衡量标准,采用不同的衡量标准,得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项绩效审计,审计人员都必须在现场审计开始前,就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商,或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此,衡量标准的难确定,给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。
(2)绩效审计的方法和技术不统一
由于评价对象的不同,审计职业界不能为绩效审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。绩效审计方法和技术的不统一,给审计人员提供了自由选择的余地,也使审计的风险加大,给审计证据提出了更高的要求。
5.在低碳经济中实施绩效审计的几点建议
(1)制订绩效审计准则和审计操作指南
绩效审计的目标是评价管理活动的效益、效率和效果,它要求审计人员要有严格的独立性、规范性和客观性。而我国审计准则体系中关于绩效审计方面的准则还是个空白。因此,要形成以审计法为核心、审计准则和审计操作指南为基础的既符合我国国情又体现企业特色的绩效审计制度体系;需要通过制订绩效审计准则以及绩效审计操作指南,明确审计部门开展绩效审计的审计标准、原则以及执业规范和道德准则。
(2)提高绩效审计人员的素质
绩效审计需要多样化和创新的方法,需要多学科的知识。传统的财务人员视野相对狭窄,缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。审计人员在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。
(3)不断夯实绩效审计的技术基础
绩效审计没有统一标准的方法和技术,在对财务管理绩效评估时,应当采取定性分析与定量方法相结合,建立评估模型,合理确定指标体系和指标的权重。为此,审计要利用现代科技手段(包括计算机、计量经济学等技术)作为财务管理绩效审计的必要手段,以增强评估结果的真实性、可信性,提供准确的数量充分的信息,以达到决策科学合理,促进监督经济活动合理化的目的。
(4)绩效审计人员要对证据给予更多的关注
审计证据的不充分或缺乏证明力,会导致结论的有失公正,同时造成严重后果。审计人员在绩效审计中必须在努力选择切题的方法和技术的同时,提高审计证据的充分性和可靠性,以保证审计结论的客观性和公正性。
参考文献:
[1]绩效审计的技术和报告.审计研究.1986(03).
[2]李琳.关于我国政府绩效审计问题的研究.首都经济贸易大学.2003.
[3]王琼林.我国绩效审计实施的现实问题研究.湖南大学.2004.
