就业问题是当前中国经济发展面临的最大挑战之一，特别是农村大量的富余劳动力滞留农村，它同农村的贫穷问题密切相联。

十六大确定了全面建设小康社会的目标，完全符合我国国情和现代化的实际，符合广大人民的愿望。为了实施这一目标，明确提出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”，“扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务”。

农村富余劳动力在流动中就业的发展历程

一封闭的城乡二元结构，使大量的劳动力滞留农村。

改革开放前，中国实行的是计划经济体制，以优先发展重工业为主的战略方针，轻纺工业和第三产业相对滞后，提供的就业岗位少，难以满足城乡就业的需求。资金的原始积累采取“以农养工”的方针，用“剪刀差”等办法，从农村抽走资金，用于城市化工业化建设，而对占总人口80％的农民，采用行政手段，实行严格的城乡隔离政策，形成封闭的城乡二元结构，把农民关在城门之外，在狭窄的土地上，进行低效劳动，致使大量的劳动力长期封闭在农村，不能流动。同时，又不适当地强调“以粮为纲”，限制发展多种经营和乡村工业，生产结构单一，因而农村长期处于普遍贫困状态。农村改革始于1978年，当时中国农村贫困人口2．5亿多，贫困发生率高达33％。

二随着家庭联产承包制的推行，乡镇企业的异军突起，为中国农村劳动力大规模转移迈出了第一步。

上世纪70年代末期开始的农村改革，在农村普遍推行了以大包干为主的家庭承包经营体制，农民对土地有了使用权和经营权，废除了吃“大锅饭”、干活大呼隆的旧体制，农村劳动力过剩的情况充分被显露出来。家庭联产承包经营极大地调动了广大农民的生产积极性，农村多年积累的生产力迅速被释放出来，粮食等主要农产品迅猛增长。随着温饱问题的基本解决，商品经济的发展，废除了粮食“统购统销”政策和“粮票”制度，农民手中有了余粮，有了一定的资金，农村富余劳动力，开始离开土地到小集镇务工经商，从而推动了中国农村乡镇企业的兴起。乡镇企业的异军突起和多种经营的发展，吸纳了农村剩余劳动力1．36亿多人。其特点是“离土不离乡，进厂不进城”，不仅促进了农村工业的发展，农民收入快速增长，而且社会震动不大，政府和农民都满意。到1985年全国贫困人口下降到1．25亿人，贫困发生率为14．8％，比1978年下降了一半，平均每年减少1780万人。这次的流动为农民进一步在更大范围流动拉开了序幕，是一次有益的演习。

三农村劳动力大规模跨区域流动，引发了波澜壮阔的民工潮。

上世纪80年代末和90年代初期，中国出现了波澜壮阔的民工潮。一方面由于乡镇企业进入常态发展时期，再加上经济环境发生了一些变化，乡镇企业吸纳劳动力的能力逐年下降，“离土不离乡”的就业方式已不能满足农村富余劳动力就业的需要。另一方面，随着改革开放的深入发展，东部沿海地区和城市经济发展很快，率先走上致富路。它们不仅迅速解决了本地富余劳动力就业的问题，出现劳动力资源短缺的现象，产生了对劳动力新的需求，而中西部地区却存在大量富余劳动力。在这种情况下，农民为了求生存、求发展，为了寻找新的就业机会，越来越多的农民勇敢地离开了本乡故土，走上了打工学艺，闯荡天下的艰苦历程，开始跨区域流动，除了在本县、本地区、本省流动外，还到外省、到东部发达地区、往大城市流动，终于形成了波澜壮阔的民工潮。开始时是盲目的无序的流动，出现了一些问题，对社会的震动很大，有的主张要禁止这种“盲流”，甚至提出要用“铁扫帚”把“盲流”扫出城门。但是随着时间的推移，政府及时提出了“政策引导、有序流动、加强管理、改善服务”的十六字方针，民工潮逐步走上了有序流动和规范化，创造了农民群众“自谋职业、自主创业、自主脱贫”的新机制，这时的民工流动每年大约有6000万到8000万人，这在世界人口流动史上是罕见的。民工潮的兴起意义重大：一是它为发达地区和城市建设提供了大量的廉价劳动力，为国家的经济发展和建设做出了巨大贡献。亿万民工的辛勤劳动，究竟对全国GDP的增长有多大贡献，没有统计，谁也说不清楚。仅以广东省为例，据有关部门估算，全省有农民工2000多万，对全省GDP的贡献率超过25％以上。二是它缓解了欠发达地区富余劳动力就业的压力，有利于增加农民的收入，成为农民增收的重要组成部分，是欠发达地区脱贫致富的重要途径，“外出一人，全家脱贫，外出二人，全家致富，外出一批，带动一地”，到1993年，全国贫困人口下降到8000万，比1978年2．5亿下降68％，贫困发生率为8．8％；三是它是一所大学校，是提高劳动力素质，培养经营管理人才的摇篮；四是它也为欠发达地区的资金积累做出了贡献。以四川省为例，全省打工者超过1200多万人，跨省的有600多万人，实现劳务收入达450亿元，超过了本省地方财政收入，对当地经济发展、增加农民收入有着举足轻重的作用。五是，应当特别指出的是农民的流动，使劳动力资源的配置由政府决策为主转变为由市场配置为主的机制，从而推动了用工制度、工资制度、教育制度、户籍制度等方面的改革，促进了中国劳动力市场的形成、发育和成长。

四“创业潮”的兴起，加快了农村城镇化进程。

大批打工者经过三、五年，六、七年打工生涯的锻炼，开阔了眼界，增长了才干，学到了本领之后，每年都有一批打工者回到家乡创业。他们有的办起了个体、私营、联营企业，有的创办或领办乡镇企业，创建了一大批中小企业，以至大型企业，实现了“从奴隶到将军”的转变，当上厂长、经理或董事长，涌现出一大批“创业之星”。据四川省的调查，该省外出打工者1000多万人，其中回乡创业的有40多万人，占4％左右。据有关报导，目前全国打工者超过1．2亿人，除其中有一部分成功者已在城市稳定就业、创业，扎下了根，由农民正式变为城市工人或市民外，如果全国按一亿多打工者计算，回乡创业者大约有400万人。如果每个创业者能安排5－10个人就业，全国就能增加2000－4000万个就业岗位。据湖南省劳动部门的统计，目前该省外出打工人员回乡创办的企业大约有25000多个，共安排劳动力25．4万人。平均每个企业吸纳劳动力10人左右。创业者大多在小城镇开店办厂，务工经商，是中西部欠发达地区经济发展新的增长点。他们依靠自己的力量，建设了许多“工业开发区”、“农民一条街”，以至新型的“农民城”，加快了农村城镇化的发展进程。

1994年，国务院制定了“八七扶贫攻坚计划”，要求到2000年，用7年的时间解决8000万贫困人口的温饱问题，这个目标已基本实现。当前农村还有3000多万人还没有完全解决温饱问题，贫困发生率仅占3％左右。

综上所述，自农村改革开放以来，从家庭承包经营的推行、乡镇企业的异军突起到波澜壮阔的民工潮和创业潮，都是农民的伟大创造，是不断解放和发展生产力的大潮，是与时俱进不可阻挡的时代潮流。它对中国的工业化、城镇化、现代化的发展，对富余劳动力的充分就业和扶贫开发做出了巨大贡献。

全面建设小康社会重点和难点在农村

由于我国人多地少，人口基数大，再加上人口的不断增长，城乡二元结构长期得不到缓解，当前农村富余劳动力仍然有1．5亿左右，供大于求的状况依然存在。同时面临着农民收入增长缓慢，城乡工农差距、东西部地区差距、农民之间的差距逐年拉大，民工潮又同城市下岗失业相交叉，特别是加入WTO后中国农业受到国际市场的冲击，必将给农民工进城增加新的困难，形势更加严峻。因此，我们必须认识到，全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村，因此我国的改革和发展的重心应逐步向农村转移，向农村倾斜，使工农、城乡两个“轮子”统筹、协调发展。特别是解决好农民充分就业和农民增收问题，应当作为农村工作的重点。只有农民充分就业，才能促进农民增收，只有农民收入不断增加才能逐步缩小各种差距，推进产业结构调整，维护社会稳定和农村的持续全面发展。

当前，农村存在的主要矛盾和问题是：

第一，农民收入增长缓慢。2001年城市居民可支配的收入6800多元，增长8．5％，农村人均收入2366元，只增长4．2％，两者之间的比例为2．91比农村改革前1978年的2．57：1还要高出0．33个百分点。比农村改革后1983年这个比例一度下降到1．70：1，高出1．2个百分点。根据有关方面预测，2002年这个比例可能达到3：1。

第二，农民之间的收入也很不平衡。

据《中国农业年鉴》统计资料，2001年农民人均收入2366．4元。其中高收入人均4000－5000元村29395个，人口4182．5万人，5000－10000元的村21910个，人口3237．4万；1万元以上的村只有932个，人口140．2万。中等收入3000－4000元的村98251个，人口13484万人；2000－3000元的村217186个，人口27537．1万。低收入1000－2000元的村238538个，人口31079．3万。特别困难的收入1000元以下的村89439个，人口9033．4万人，其中500元以下的村16415个，人口1459．5万人。

根据以上统计分析，收入4000元以上的村和人口分别占全国的7．5％和8．52％；中等收入的村和人口分别占45．3％和46．2％；低收入的村和人口分别占47．1％和45．2％，其中特困1000元以下分别占12．8％和10．8％。

第三，东西部的差距进一步拉大。

我国西部12省区土地面积占国土面积71％，人口占28．6％，但国内生产总值只占17．1％。2000年全国人均国内生产总值达854美元，西部地区525美元，比东部低38个百分点。全国592个贫困县，西部307个，占51．8％。

第四，减轻农民负担问题，中央非常重视，三令五申不许乱摊派、乱收费、乱集资，加重农民负担，但长期得不到彻底解决。

农村税费改革，从安徽省试点开始，已在全国逐步展开，取得了初步成效，农民负担有所下降。但要从根本上解决问题，巩固税费改革的成果，防止反弹，还要在财税体制和调整中央和地方财税的比例关系，精简机构和人员编制，发展县域经济等方面，继续深化改革，探索治本之策。当前存在的问题，原因是多方面的，但其最根本原因是县乡财政负担过重。本应由国家财政负担的国民义务教育、农村医疗卫生和乡镇超编人员等费用也要农民负担。据《中国发展论坛》有关论文所述，“2000年末全国财政负担的人员不含军队和武警总量中，由县乡财政负担的比重高达69．7％，而同期县乡财政的收入却只占全国财政总收入的20．7％”。特别是在中西部欠发达地区，由于县乡财政严重短缺，他们为了维持基层政权的正常运转，为了能及时发出工资，在无奈的情况下，他们只好采取隐蔽的或其他不正常的手段继续向农民伸出乱收费、乱摊派、乱集资之手。这才是农村基层财政负债率高，长期发不出工资和农民负担长期不能从根本上解决的主要原因。只有加快西部大开发的步伐，促进县域经济的发展，在财税体制上要下决心对欠发达地区贯彻“多予少取”的方针，使县以下基层的日子能过得去。我国已进入工业化中期发展阶段，应考虑停止由农村积累资金“以农补工”的做法，逐步过渡到“以工补农”，工业反哺农业的政策，加大对农业的投入，真正做到以工业为主导，发挥城市对农村的带动作用。该国家办的事由国家负责，该地方办的事由地方办，谁开口子谁给钱，做到事权和财权的统一。只有这样农民的负担才能真正减下来。

第五，扶贫开发问题。

当前，我国还有3000万人没有从根本上解决温饱问题。已经解决的由于受各种灾害的影响有的又返贫了。我国的扶贫标准比较低，如果按国际上的通常标准，每人每天1美元计算，相差甚远。按这个标准我国还有一亿多的贫困人口。

根据对上述问题的分析，可以看出，全面建设小康社会关键在农村、难点也在农村。

难点之一，就是农民的收入增长缓慢，增加农民的收入已成为农村工作的“重中之重”。

难点之二，就是减轻农民负担问题、扶贫开发问题。农民收入增长缓慢，贫困人口不能脱贫，对农民生活水平的提高、农业再生产的投入、农村市场的开拓，以及城乡经济的平衡发展，对社会的稳定等都会产生极其不利的影响。如果工业和农业、城市和乡村两个“轮子”长期失衡，不能协调发展，全面建设小康社会是不可能的。

难点之三就是大量的富余劳动力的非农就业问题。这个问题同上述几个难点是密切相连的，是难点中的难点。就业是民生之本，如果城乡割裂的二元结构长期打不破，大量富余劳动力仍然滞留农村，不能得到充分就业，其他难点，如增加农民收入、减轻农民负担、扶贫开发等难点也就不能获得根本解决。

扩大就业是我国当前和今后长期重大而艰巨的任务

解决农村富余劳动力充分就业问题，首先要看到我们的有利条件。我国民工潮的兴起已有十几年的历史，逐步从无序到有序、规范化发展，积累了很多成功的经验，农民在流动中就业是农民充分就业的有效途径，已成为全国上下的共识。中国农民富有创造精神，勤劳勇敢，能经受任何风浪的考验。解决农村富余劳动力就业问题，依靠国家包下来是不现实的。只有把农民的积极性调动起来，靠广大农民的聪明才智，继续走“打工——创业——城镇化建设”之路，优化农村经济产业结构、加快西部大开发和农业产业化的进程，推进对初级农产品的转化和加工增值，推广先进科学技术，加强城镇化和市场建设等，必然能创造出更多的就业岗位。

一进一步增强就业观点。就业是民生之本，扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。各级党委和政府要转变观念，树立农村富余劳动力“是资源、财富，不是包袱”的观点。既然是资源，就要同其他资源一样来开发它。有的地方把它看作是“民工经济”，把劳务输出作为增加农民收入，振兴农村经济的支柱产业来经营开发。有的地方政府成立了“劳务输出办公室”，有的还成立了“劳务输出公司”和“劳动派遣公司”等中介组织。专门负责这项工作，组织和推动，鼓励和支持农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。要充分认识到，千方百计解决好农村富余劳动力的就业问题，为他们办实事、办好事，搞好服务，使其真正得到实惠，就是贯彻落实十六大精神，全面建设小康社会的实际行动。

二要扩大就业就要发展经济，鼓励支持创业，要在全社会形成鼓励创业的机制。当前要注意扶持各种所有制经济的发展，特别是中小企业的发展。在贫困地区县以下的农村，国家不可能进行大量投入，引资招商也有困难，地方财力又很有限，只有依靠群众发动社会力量来创业，大力扶持个体、私营等非公有制经济的发展，增加就业岗位，扩大就业总量。要满腔热情地鼓励支持农村富余劳动力外出打工，对已经外出打工者，经受几年锻炼、积累了一定资金，学到了一些管理知识，掌握了一定信息的民工，要动员他们回乡创业，扩大就业，把他们看作是先进生产力的代表，表彰他们的创业事迹和先富帮后富的奉献精神，激励更多的外出打工者回乡创业。为本地经济社会发展做贡献。

三搞好服务。要建立健全各种中介服务组织，输出方要为民工有序流动提供信息，组织培训、派遣输送等方面的有效服务；输入方要取消对农村劳动力进城的各种不合理的限制，加强管理，规范劳动市场，做到公平竞争；输出方和输入方都要注意落实党关于扩大就业的各项优惠政策，简化创业者办事的手续，减轻各种税费负担。

四加强户籍制度的改革力度。小城镇的户籍制度改革已全面展开，有些大中城市已开始动作，有的已宣布允许有稳定的职业和居住条件的农民进入城市落户。这方面的改革要进一步加强力度，只有消除城乡隔离的樊篱，城乡分割的二元结构才能打破。

五要注意保护民工的合法权益。对随意欠发民工工资，对各种歧视民工的行为，要提供法律保护。对民工子弟入学给予同等待遇等。

六加强职业技术培训。随着市场经济的发展，经济结构的战略性调整和产业的升级，对劳动者的文化、技能、知识结构等要求将有明显提高，劳务输出将由过去的简单体力劳动型向技能型、知识型转变。因此必须加强对劳动力的培训工作，以不断提高民工素质，提升其就业技能，增强其在劳务市场上的竞争力。这件事情非常重要，各级政府、各群众团体、社会组织、各企业和中介组织，要作为一件大事抓紧抓好。

七要保持外出农民土地承包权的稳定。坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善家庭联产承包的经营体制。不要随意收回农民工的承包地，以免除他们的后顾之忧。当他们在城镇失掉工作时，仍可回乡种地，这是最重要的社会保障，使他们有一个可靠的后方。同时，这也是防止有些发展中的国家出现大量贫民窟现象的有力措施。

总之，解决中国农村富余劳动力非农就业问题，在前进的道路上，还会遇到这样那样的困难，但我们完成相信，随着十六大精神的贯彻落实，以“三个代表”重要思想为指导，在党和政府的领导下，全国上下齐心协力，这些问题最终是能够得到解决的。农村富余劳力的充分就业必将促进农民收入不断增长，推动农村经济、社会的全面发展，全面建设小康社会的宏伟目标就一定能够实现。