一、集体林权制度改革的指导思想和基本原则

(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，把确保农民得实惠，生态受保护作为林改的根本出发点和落脚点，不得乱砍滥伐，确保森林资源安全。大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，进一步明晰集体林木所有权和林地使用权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，依法维护林业经营者的合法权益，消除林业发展的机制性障碍，最大限度地调动广大农民群众及社会力量造林、育林、护林的积极性，促进林业资源优化配置，进一步解放生产力，发展林区经济，促进森林资源增长、林业产业发展、农民收入增加和和谐社会建设。

(二)基本原则

1、坚持农民平等享有集体林地承包经营权的原则。根据《物权法》和《农村土地承包法》规定，农民集体所有的林地属于集体经济组织成员共同所有，每个家庭及其成员平等享有承包经营集体林地的权利，集体经济组织将林地林木发包给农户承包经营时，要按照每户所有成员的人数来确定承包份额，切实做到按户承包，按人分山。

2、坚持因地制宜，分类指导、形式多样的原则。各乡镇应根据本地森林资源状况和经济发展水平，因地制宜，充分尊重农民群众意愿，在明晰产权的前提下，允许改革形式多样化，引导林农组建协会、联户经营、股份合作经营等多种经营形式，依据当地森林资源状况、自然条件和经济发展情况研究制定林改实施方案，走符合当地实际的改革路子，不搞一刀切、一个模式。

3、坚持林业政策稳定性、连续性的原则。对已明确的林木所有权、经营权和林地使用权，只要是大部分群众满意的，在改革中都应予维护，不得打乱重来或借机无偿平调，以取信于民。

4、坚持公开、公平、公正的原则。在改革过程中要实行“阳光作业”，坚持走群众路线，充分尊重群众意愿，改革中的各项重大事项必须经村民会议讨论决定，改革的程序、方法、内容和结果四公开。改革方案必须予以公示，广泛听取村民的意见，尊重大多数群众的意愿，严禁暗箱操作，违规实施，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

5、坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护的原则。要妥善处理集体和个人利益关系，既要还权于民、让利于民，确保农民在林业生产经营中多得利，又要维护集体经济组织的利益，促进集体经济不断发展壮大；既要促进农民持续增收，又要促进森林资源持续增长，绝不允许以牺牲生态环境为代价换取眼前经济利益。

6、坚持经营和管护并重，切实保护现有林木的原则。在处理农民得实惠与生态受保护关系上，要加强现有林木的管护，不论以任何形式取得承包经营的农户，不得乱砍滥伐，林改不能以林木资源消耗为代价，更不能以破坏生态为代价。

二、改革的范围和主要内容

(一)改革的范围

本次集体林权制度改革的范围包括集体所有的林地林木,重点是林地使用权和林木所有权尚未明晰的集体林以及规划的宜林地。国有林地林木暂不列入本次改革范围。集体林地林木权属有争议的先行调处,再进行集体林权制度改革。

(二)改革的主要内容

1.明晰产权

(1)已划定的自留山由农户继续长期无偿使用,允许继承,并核发或换发林权证;已合法流转的应当完善手续,登记变更,办理林权证。已承包到户经营的责任山由承包户继续承包经营,允许继承和流转,由承包者申请核(换)发林权证。自留山和责任山因抛荒被集体收回统一造林的重新承包到户，对重新组织承包造林的,落实“谁造谁有”政策,并发给林权证。

(2)尚未确权到户的集体林地林木原则上应确权到户。就是在保持集体林木林地所有权不变的情况下，明确经营主体，做到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，实现山定权、树定根、人定心，以均山为主要形式，把林地使用权和林木所有权以家庭承包经营的方式落实到本集体经济组织的农户，让农民有第二块责任田。然后在勘验“四至四界”的基础上颁发全国统一式样的林权证。

(3)集体所有的宜林荒山荒地直接分包到户,对造林难度大的宜林荒山荒地,依法经本集体经济组织成员同意，可通过公开招标的方式,将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营,但必须限期达到绿化标准，或者由村集体统一组织造林开发后再确定经营主体。

(4)产权明晰后,核发全国统一式样的林权证,做到图、表、册一致,人、地、证相符。

2.规范流转

(1)按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则,鼓励产权明晰的林地使用权和林木所有权依法有序流转。林权流转应当向县级林业行政主管部门提出申请,凭林权证和其他相关材料签订林权流转合同。

(2)集体经营的林地林木,其流转方式、流转基价、流转收入的使用和分配等都要提前向村民公示,经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员。其流转的有关合同应当报县级以上林业行政主管部门备案。流转的收益大部分用于本集体经济组织成员的分配,其余部分可用于本集体经济组织发展林业和公益事业。

(3)已确权到户的林地林木,流转时应当签订合同。林地承包经营权采取互换、转让方式流转,当事人要求登记的,应当向县级以上政府申请登记。已流转的林地林木再流转时,必须征得原承包人同意,并不得超过承包期的剩余期限。未取得林权证已经合理流转的林权,只要权属清晰,其林权流转申请和林权登记申请可一并提出,经审查合格后按相应程序办理林权登记或变更手续。

(4)已经流转的林地林木,凡手续完备、程序合法、合同规范的要予以维护。没有违背相关法律、法规,但流转程序不够规范、大多数村民对某些条款有意见的,原则上维护原合同,并在当地乡(镇)政府和县级林业行政主管部门的指导下,对有争议的部分协商解决;对明显不合理、严重侵害集体和村民利益的,应依法予以纠正。

3.放活经营权

实行商品林、公益林分类经营管理。对立地条件好、经营利用对生态环境不造成危害区域的商品林，承包经营者可自主决定经营方向、经营模式和经营目标；对已划定的公益林，在不影响生态功能的前提下，可通过林下套种、养殖和开发森林旅游业等，发展林业经济。生态区位重要或生态脆弱区域的公益林，要落实管护主体，加强管护，维护生态安全。

4．落实处置权

在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地依法经营和开发利用。

5.保障收益权

农户承包经营林地林木的收益，全部归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿等费用（规定减免的除外），安排被征林地农民的社会保障费用。经划定的公益林，已承包到户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到户的，要确定管护主体，落实管护报酬，明确管护责任。

6.加强林木采伐管理体系建设

改进商品用材林采伐审批制度，建立和完善适应家庭承包经营体制的林木采伐管理新机制。坚持生态优先的原则，从严控制公益林的采伐。因遭受冰雪、病虫等自然灾害，影响林木生长，造成防护和生态功能严重下降的，依法报经林业行政主管部门审核批准后，可进行抚育或更新性质的采伐，未审批的不予采伐。凡未经批准擅自乱砍滥伐，造成生态破坏的，依法追究责任。

三、集体林权制度改革的总体目标和工作步骤

(一)总体目标

争取用1年左右的时间基本完成全县153.9万亩集体林明晰产权、确权发证的改革任务,实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。通过深化改革,完善服务,规范管理,形成集体林业的良性发展机制,逐步实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

(二)工作步骤

1.组织准备阶段。主要任务是:建立机构,广泛宣传发动,分级开展林权制度改革政策和业务知识培训。这一阶段的工作要使上上下下都能充分认识集体林权改革重要性、紧迫性，要赢得群众的理解拥护和积极参与，形成上下合力推进林改的良好社会氛围。真正达到让大家了解林改、关心林改、拥护林改、支持林改、参与林改的目的。

2.调查摸底，制定方案阶段。主要任务是:通过调查摸清山林权属，并进行造册登记，明确四至界线、面积及权属，并进行张榜公布,掌握山情、林情和社情，为林改提供详实准确的数据资料，制定出具体的林权制度改革实施方案，村民小组制定出《承包方案》。建立林改方案逐级审查备案制度，各乡镇方案由县林改办审查备案，村社方案由乡（镇）政府审查备案。未经审查备案，一律不得实施。

3.勘界确权，调处纠纷阶段。这一阶段工作的主要任务是:一是对公布无异议的山林由村民小组作为发包方与农户签订林地承包合同，并将权属落实情况登记造册，连同承包合同、林权登记申请材料一并报所在乡（镇）政府审核。二是建立健全解决林权纠纷的工作机制，对林权争议和承包经营权争议等引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则进行纠纷调处，使历史遗留问题、权属、四至四界等矛盾纠纷得到全面解决，保证林改工作顺利进行。

4.建档发证阶段。主要任务是:林权登记材料经乡（镇）政府审核无误后报县林业行政主管部门进行审核、登记。经审核合格、登记并公布无异议后，报县人民政府核准，依法颁发全国统一制式的林权证。同时按照完整、准确、系统的要求，将林改过程中的各种原始资料及时整理、立卷归档，建立一套完整、准确的林权制度改革档案。

5.总结验收阶段。主要任务是:林权制度改革结束后，研究出台具体的检查验收标准和办法。各乡镇要认真开展自查验收，并向县林改办报送总结材料。在自查验收的基础上，县林权制度改革领导小组组织检查验收组，按照统一的验收标准，对各乡镇林改工作进行全面检查验收，并向上一级林改领导小组写出专题报告。

(三)林改具体工作环节

1.开好会议，宣传动员，以各种宣传形式把林改政策交给群众，让群众了解林改、支持林改、参与林改。

2.各村召开村民大会推举成立由5人左右组成的林改理事会，主要以底数清、情况明、威望高、有公心的老党员、老同志为主，以协调解决林改中出现的各种矛盾纠纷，为林改顺利推进做好准备。

3.抓好林改工作培训，培训一批懂政策、懂技术的骨干，提高林权制度改革操作的能力和水平，确保改革质量符合要求。

4.调查摸底，造册登记。主要任务是调查摸清当地集体林木林地面积（包括已承包确权到户面积），四至四界，并造册登记，掌握第一手资料。

5.第一榜公示。对调查摸底，造册登记的集体林木林地面积，四至四界情况张榜公布，接受群众监督。

6.因地制宜，制定林改方案。张榜公布无异议之后，制定出村社具体林改实施方案。

7.召开村民大会或村民代表大会讨论，表决林改方案。制定的村级林改方案由村民大会讨论三分之二以上成员通过后报县林改办审批备案。

8.外业勘界勾图，承包确权到户。方案确定后，进行外业勘界和绘制勾图，将集体林木林地确权到户。

9.调处矛盾纠纷。对勘界四至四界并确权到户过程中出现的各种矛盾纠纷，通过村级林改理事会调处解决后进入下一步工作环节。

10.第二榜公示。对本次林权制度改革确权到户（包括林业“三定”以来已承包、拍卖、租赁到户）的情况进行公布。

11.签订合同。对确权到户情况公布无意见后，由村集体经济组织与承包农户签订集体林木林地承包合同，并对林改前已承包到户合同不规范的继续规范完善。

12.林权权利人申请发证。确权到户并合同签订结束后，由林权权利人填写林权登记申请表，由乡政府统一汇总后向县林改办提出办理林权证申请。

13.县林改办审核。林权权利人提出办理林权证申请后，县林改办对提交的申请资料进行审核。

14.输入微机。对申请办理林权证各项原始资料审核无问题后输入微机，以便存查。

15.第三榜公示。对申请办理林权证受理，审核并确定发放林权证前对承包面积、四至四界、林种等情况再次进行公布。

16.制图、填证、发证。第三榜公示无异议后，绘制承包面积图纸，填写林权证并发放到承包户手中。

17.建立档案。确权到户并颁发林权证后，对林改各项资料分类装订归档，建立一套完整的林改档案。

18.检查验收，总结完善。林改工作基本结束后，制定检查验收标准，进行全面检查验收，总结经验，完善提高，不断巩固改革成果。

四、林权制度改革保障措施

（一）加强组织领导，落实具体责任

各级党委、政府是集体林权制度改革的责任主体，因此要把集体林权制度改革作为事关农村改革发展的大事，列入重要议事日程，精心组织、周密部署、扎实推进。县委县政府成立了由主要领导任组长，相关部门负责人为成员的全县集体林权制度改革领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县林业局，由林业局抽调专人负责日常工作。各乡镇、村也要成立相应的组织领导机构和办事机构，同时，四大班子包乡领导要负责抓好所包乡镇的林权制度改革工作，乡镇严格实行党政主要领导为第一责任人，亲自抓、负总责，分管领导具体抓，层层落实领导责任，县林改领导小组下设宣传报道组、调查摸底组、方案制定组、纠纷调处组、确权发证组、总结验收组，并强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作，真正建立起县级直接领导，乡(镇)组织实施，村社具体操作，部门搞好服务的工作运行机制。

（二）宣传动员部署，提高思想认识

集体林权制度改革取得成功的前提是思想认识的高度统一，只有上上下下都能充分认识集体林权改革的重要性、紧迫性，才能赢得各级党委、政府的高度重视和大力支持，才能赢得群众的理解拥护和积极参与。为了提高各个层面对集体林权改革重要性的认识，要采取会议动员部署，各种形式的宣传教育，把政策交给群众，让群众了解林改、关心林改、拥护林改、支持林改、参与林改。在宣传教育中要抓好自上而下、逐级培训的做法，层层抓好培训工作，培训一批懂政策、懂技术的骨干，提高应对改革复杂情况的能力和水平，确保改革质量符合要求。同时各级党政主要领导要深入到基层，深入到林改工作第一线，亲自调查研究，亲自部署安排林改工作，确保各项工作措施落实到位。

(三)落实工作经费，提供改革保障

集体林权制度改革工作量大，涉及面广，持续时间长，任务重，必须在人力、财力上得到保证。根据中央《意见》关于“集体林权制度改革工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助”的要求，从年起将集体林权制度改革工作经费纳入县级财政预算，以确保林改工作顺利开展。

(四)强化协调服务，形成改革合力

林权制度改革工作班子是否得力，直接关系到林改各项政策措施能否真正得到落实。为此要选调业务熟、能力强、素质高的人员，组建林改工作具体办事机构，负责政策指导，技术培训和日常工作。林业、发改、财政、农牧、国土、民政、公安、司法、交通、信访、档案、新闻宣传等部门要各司其职，通力合作，形成推动改革的强大合力，确保改革顺利进行。尤其是每个村（社）要推选底数清、情况明、威望高、有公心、能干事的同志组成村级林改工作小组，负责林改各项具体工作，同时要加强调查研究，及时发现和认真研究工作中出现的新情况、新问题，具体指导和帮助解决工作中出现的困难，以推动林权制度改革的顺利进行。

（五）严肃工作纪律，规范技术操作

林权制度改革是一项生产关系的大调整，经济利益的再分配，必须做到公开、公平、公正。党员干部特别是领导干部要以身作则，绝不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。村级林改中，严格按十步流程，即：开好会议、宣传发动；民主选举、成立组织；培训骨干、强化指导；调查摸底、全面普查；分门别类、梳理问题；因地制宜、制定方案；审核修订、公示通过；公开实施、现地划分；公示结果、签订合同；验收发证、归档备案的程序规范操作。尤其是在林改过程中，要注意加强森林资源管理工作，把保护森林资源安全，维护社会稳定贯穿于集体林改工作的全过程，坚决杜绝乱砍滥伐林木行为发生。对在林改中不认真履行职责，工作作风不实，落实措施不到位，造成乱砍滥伐林木，群体性上访等严重问题的，要追究有关领导的责任。对林改过程中借机偷盗和乱砍滥伐林木的违法破坏分子，要严格按照《森林法》、《森林法实施细则》依法处理，严厉打击，绝不姑息，以确保森林资源安全和林改工作平稳运行。同时要健全纠纷调处工作机制，妥善处理解决林权纠纷，及时化解矛盾，确保改革平稳运行。

(六)落实领导责任，加强督促检查

采取县级领导包乡、部门包村、工作人员包组的“三包”办法指导开展集体林权改革工作。实行党政主要领导亲自抓、负总责，分管领导具体抓，层层落实领导责任，强化检查和督导工作。县、乡林改办要发挥组织协调、政策咨询、工作指导等作用。通过上下配合，共同努力，确保林权制度改革工作顺利推进。