养老保险分析1

摘要：社保基金安全关系着人民群众的切身利益，关系着社保事业的健康发展。作为参保人数最多的城乡居民养老保险，更要加强基金安全管理，确保群众各项社保待遇落到实处，这也是党中央的重要决策部署。文章对城乡居民养老保险基金管理提升年行动中存在的具体问题进行了分析，并从强化机构内部建设、规范业务办理、严格基金财务管理、做好稽核检查、完善数据共享应用等方面提出了应对策略，以防范化解基金风险，维护基金的安全。

关键词：社保基金；养老保险；安全风险；权限管理

在社保实际工作中，经常存在着欺诈、冒领养老金等现象，也出现了部分社保经办人员窃取社保基金的案件，损害了广大参保人员的合法利益，对社会造成了不良的影响。为此，必须重视社保基金安全问题，采取有效措施，加大监管力度，及时发现社保基金面临的安全风险，严格按照规定开展各项工作，切实保障社保基金安全。

一、社保基金安全风险分析自

2021年起，全国人社系统开展了社保基金管理问题专项整治行动和提升年行动，查缺补漏，提升基金管理安全。结合福建省的城乡居民养老保险机构开展这一行动的情况来看，基金安全管理还存在以下几方面问题：

（一）县级经办机构力量不足近年来，基金风险防控要求越来越高，经办人员的岗位权限越分越细，不相兼容岗位越来越多，县级经办机构力量普遍不足。按照《福建省城乡居民基本养老保险经办机构岗位权限管理实施细则》要求，县级岗位包括业务运行、基金财务等七大类，其中不相兼容岗位有8个，其他还有高风险业务人员须为在编人员且任职5年轮岗、稽核人员不能稽核自己经办业务等制约，县级经办机构力量难以满足当前风险防控要求。

（二）部门间的数据共享有待加强

以笔者所在地区为例，近两年来，社保经办机构陆续与民政、残联、卫健、公安和司法等建立数据共享机制，但也存在着一些问题。一是数据不完整。例如：公安部门只提供与业务无关的行政处罚信息，关键的户籍注销等信息未能提供；法院仅提供服刑人员的刑期，未提供关键的刑期起讫时间等。还存在民政殡葬数据与卫健死亡数据有差异等情况。二是共享方式不便捷。区级共享数据由相关单位拷贝汇总至人社基金管理部门，再转发至社保经办机构，手续繁琐，也不安全。三是数据更新不及时。由于数据生成的时间等原因，本区各部门提供的基本是上个月的数据；而人社部、省级下发的疑点数据则跨越数月之久，均非实时共享，导致违规领取现象无法及时发现。

（三）部分违规领取的待遇抵扣追讨难度大

部分违规领取的待遇抵扣存在以下情况：一是有违规领取待遇的服刑人员释放后，本人不配合交回，其银行卡又被法院冻结，造成不敢发放又无法追回的尴尬；二是待遇重复领取人员，在一个重复领取地暂停其待遇领取后，其账户金额虽够，但另一个重复领取地却不能通过系统内部抵扣追回；三是如果跨行发放的城乡居民养老保险待遇领取人员存在违规领取且余额足够追回的情况，银行难以采取措施完成抵扣；四是在外地死亡人员的死亡时间无法确定，从而无法确认其是否存在冒领及冒领金额。

（四）业务信息系统不够完善

一是城乡居民养老保险业务信息系统的待遇领取资格认证模块不能查询已注销人员的认证信息，导致参保人员死亡注销后，无法确定其多发待遇的时间段是否仍处于认证期，也就无法确定其性质是否属于死亡冒领，从而造成基金的损失。二是信息系统缺少暂停缴费功能，导致部分在缴费期死亡的参保特殊困难群体，因其家属未及时办理注销，从而被代缴到账，增加退缴工作量。三是系统待遇调整功能无法对同一人员和批次进行时间校验，或给予预警和提示，容易产生不必要的操作失误。

二、社保基金安全管理对策

（一）强化机构内部建设

1.强化规章制度建设。经办机构要建立完善的内部控制制度，健全审核机制和反馈机制，在组织机构、业务流程、财务管理、信息管理系统和内审监督方面建立对应的规章制度。例如：岗位权限管理制度、基金财务管理制度、信息系统管理制度、稽核办法、内审监督制度和岗位责任制等，并根据业务变化情况及时更新与完善，填补制度方面的漏洞。要剖析业务经办各环节面临的主要风险，明确经办风险防控点，把握重点环节，注重关键数据处理和审核，制定重点业务和岗位风险防控工作措施、风险防范处置预案，实现对经办风险的识别、预警和控制。要建立基金案件追责问责制度，明确发生重大社保基金案件时相关单位和人员责任，进行相应问责处理。

2.构建无死角服务。做好线下经办服务，明确县、乡、村三级经办岗位职责和权限，规范各项服务制度、办事流程，规范台账管理。加强老年人反诈防骗宣传，让老年人知晓社保经办机构地点、办理渠道和常用电话等基本常识，知晓妥善保管社保卡和账户密码的重要性，提高老年人防范意识。完善线上服务渠道，通过行政服务网上办事平台、微信公众号等，为群众提供服务事项，宣传社保政策法规，了解群众需求，及时推进群众关切、办理频率高的便民措施，为群众多渠道、全方位提供经办服务。

3.强化警示教育。以加强廉政教育、深化案例学习、促进群众监督、加强以失信惩戒等为抓手，把基金安全警示教育融于日常、落到实处，推动基金安全警示教育制度化、常态化，守住城乡居民养老保险基金安全线。警示教育对内要涵盖县、乡、村等各级社保经办人员，明确社保经办各环节的红线、底线和高压线，深挖根源、找准症结、以案促改，切实加强经办人员廉政教育和法纪教育，提高风险防范意识，促进经办人员整体素质和管理水平的提高。对外要对参保对象同步开展防范欺诈冒领宣传教育，以通俗易懂、贴近实际的方式广泛宣传死亡冒领、服刑领取、多重户籍领取、重复领取等违法领取社保待遇的危害及严重后果，敲响反欺诈、反骗保安全警钟[1]。

（二）规范业务办理

1.规范业务系统使用。系统账户管理不严是社保基金腐败案产生的一个重要原因，必须严格落实电子社保卡扫码登录业务系统，取消用户名密码登录方式，严禁使用他人账户经办业务，离开工作岗位时应锁定屏幕或退出业务系统。业务电脑专网专用，采用物理方式与互联网隔离，同时加强对非工作时间段经办高风险业务的限制管理。

2.规范参保关系注销办理。参保关系注销，尤其是死亡注销，是社保基金发生欺诈、骗保的主要原因，必须要规范办理，避免社保基金损失。一是提出业务申请人员，一般规定丧失国籍或已享受其他基本养老保障待遇的注销申请可以受托代办，死亡注销只有法律规定的法定继承人或指定受益人可以申请。二是死亡时间的界定。目前，有殡仪馆火化时间、公安户籍注销时间、居民死亡医学证明（推断）书和告知承诺死亡时间，多不一致，尤其是告知承诺书的死亡时间出入较大，应予以统一，建议优先采用最准确的居民死亡医学证明（推断）书，以免时隔多年，追讨整改难度较大。三是参保注销后的个人账户余额和丧葬补助金，原则上应转入参保人的银行卡，对无法定继承人和指定受益人的，应允许由为其办理后事的福利院等养老机构或村（居）委会提出注销申请，并将丧葬补助金发放至其单位账户，不得转入任何个人账户。

3.规范待遇资格认证管理。福建省城乡居民养老保险待遇领取人员都可以通过手机进行自助或他人协助人脸识别认证，方便快捷。如果参保人员存在特殊情况，如无法通过人脸识别认证、瘫痪人员，可以采用活动现场认证，但在认证过程中需要加强信息审查，保证信息的真实性与准确性，认证结果要由活动现场的两名以上经办人员签字确认，然后经过县级社保经办机构初审和复审，并给出认证结果，同时要保留活动现场的照片、视频等佐证材料。

4.妥善处理业务经办中遇到的问题。遇到规章制度中未明确的业务问题及业务信息系统不完善的地方，应及时进行集体研究，达成共识，并向上级请示后处理，不要擅作主张或含糊处理。对基金审计、专项检查中指出的问题，要建立问题台账，逐项整改落实，做到举一反三，及时堵住业务漏洞。

（三）严格基金财务管理

1.严格社保基金支出。严禁将老电影放映员生活补助、辞退教师养老补助等非养老保险项目与社保基金混用，并采取措施防止由人社部门经办的退捕渔民、被征地农民参保和补贴资金被套取、挪用。要及时落实财政资金，尤其在县级财政资金困难情况下，省级以上财政补助资金一般于上年末以转移支付方式下达，但县级财政往往由于资金困难而难以一次性拨付到位，经办机构应与财政部门做好沟通协调，避免挤占个人账户基金发放基础养老金问题的发生[2]。

2.严格落实对账机制。通过执行定期对账制度，及早发现业务错误或者违规违法行为，减少社保基金的损失。社保经办机构对内要落实好业务与财务、基金会计与出纳的定期对账制度，对外要落实好与财政、税务和银行定期对账制度，确保账证相符、账账相符、账实相符。对账时注意对票据、表单的真伪进行辨认，发现基金收支结余不一致、基金账务处理不一致时，应及时找出原因并进行对应处理，对账双方要对结果签字确认。还要通过寄送个人账户记账单或发送相关内容短信的方式，让每个参保人员知晓本人账户缴存结余情况。加强基金业务培训，提高经办人员的业务知识水平和业务操作能力，提升基金财务管理工作质量。

3.做好金融服务风险防控工作。规范与银行的合作协议，要保证待遇委托发放服务协议的规范性，并在协议中明确规定双方的职责、义务及违约责任。明确社保基金银行的存款优惠利率，确保收入户和支出户使用优惠利率，加强社保基金银行账户余额管理，严格按照社保基金收入户、支出户余额控制政策进行管理，将收入户和支出户的利息收入按时划转到财政专户中。通过合作银行加大金融服务风险的排查力度和广度，加强待遇发放的银行卡（社保卡）激活审查，禁止在发放过程中人工变更社保经办机构的发放信息，当次未支付成功的养老金应及时退回社保基金支出户。采取技术手段保障风险有效防控和预警，对当月大额或重复支付、人卡信息不一致、银行账户非正常状态、个人单笔异常超高支付金额，及同一网点、柜面及村级便民服务点在同一时间区间出现同一人员使用多个银行账户办理提现或转账至同一银行账户等异常情况发出预警信息，第一时间送达社保经办机构。

（四）做好稽核检查

1.重视稽核人员选任和培养。稽核工作目的是查找经办管理中存在的风险和问题，规范经办业务流程，堵塞基金管理漏洞，维护内控制度的严肃性，保障基金安全有序运行。要挑选既懂得业务、财务、信息等岗位工作，又熟悉社会保险相关法律、法规，且作风正派、公正廉洁的经办人员从事稽核工作，通过参加相关业务培训，获得开展稽核工作的相应资格。

2.落实常态化稽核和专项稽核。严格做到日常核查与重点核查相结合，稽核人员应按照上级工作要求规范，每月对上月业务按不低于10%的比例进行随机抽查，对高风险业务进行重点稽核，通过查阅参保登记表、待遇领取通知表等档案材料，调阅信息系统，核实参保时间、缴费年限和享受待遇标准等情况[3]。对人社部业务稽核考核系统、信息系统后台统一查询及外部数据筛查比对等方式下发的疑点数据和稽核通知书等专项核查任务，应在限期内完成数据核查、报告核实和整改情况。稽核工作要在本单位的业务、财务人员积极配合下开展，发现问题应及时报告单位负责人，提交相关经办人员整改或处理，及时上报要情案件。方式上可以采用上级部门稽核与单位交叉稽核相结合，县级常态化自查、市级定期复查抽查和各级不定期专项核查相结合的形式，加强稽核检查，监控基金安全，促进经办规范性操作，提供交流提高机会。

3.发挥外部监督作用。通过网络、线下渠道对外公布监督举报电话，受理群众举报，共同维护社保基金安全。做好养老金发放公示，在春节期间，将当年符合待遇发放人员名单脱敏处理后在各乡镇（街道）的村（社区）公示，接受群众监督。发挥基层经办人员监督作用，近年来，由于城镇化影响，各地人口尤其是农村人口流动大，许多人长期居住在外地，户籍地和居住地不一致现象普遍，联系电话变更频繁，很多人难以联系，而村（社区）干部相对更了解相关情况，因此需建立村（社区）按月上报死亡、服刑和失踪人员名单机制，减少欺诈冒领现象的产生。

4.灵活进行违规领取基金的追讨。根据违规领取人员的具体情况，采取多样化的追讨方式：如果对方经济困难确实无法在短时间内一次性还清，可以与对方进行协商，采用分期退还或分期抵扣的方式。银行卡被法院冻结的，应协调扣回违规领取的社保基金。经多次追讨仍拒不偿还的，人社部门内部应加强协作，由经办机构收集书证、物证等各类证据提交给基金监督部门，基金监督部门研判意见后移交给劳动保障监察机构进行审查；对违法事实清楚、证据确凿的，应予立案，依法处理；对涉嫌社会保险欺诈犯罪的，依法向公安机关移送。

（五）完善数据共享应用

1.搭建数据共享平台。维护社保基金安全，既需要加强社保经办机构内部防控，也离不开相关部门数据的支持和验证。外部数据通过人工拷贝整合，效率低也不安全。应依托数字技术，打破数据壁垒，构建以养老保险参保数据为基础，接入人社、民政、卫健、残联、医保、公安、司法、民宗、交通运输等部门数据，搭建跨部门、跨险种、跨层级的实时数据共享交换平台。

2.充分运用共享数据。通过实时数据比对，可以及时发现死亡冒领及重复领取社保待遇的现象以及服刑人员违规领取社保待遇等问题，有力打击欺诈骗保、套保或挪用贪占各类社保基金的违规行为。比如：在待遇核定阶段，经办人员可以将待遇领取人员信息与各险种数据比对，第一时间发现重复领取社保待遇的情况；困难群体代缴数据发送税务前，与民政、残联数据比对，可以避免产生为非困难人员代缴的情况；通过司法部门服刑人员数据，可以及时暂停服刑人员的待遇发放，避免产生后期基金追缴；通过民政殡仪馆数据和民族宗教局数据，可以比对出死亡冒领人员；应用卫健疫苗、交通出行数据，还可以为待遇领取人员静默认证，把每年一次的待遇领取资格认证从全员全面认证过渡到部分疑似人员进行重点认证，百姓“少跑腿”、数据“多跑路”，既减轻基层工作人员的工作压力，又提高了认证效率。

3.加强共享数据管理。共享数据虽然起着重要的作用，但也涉及大量的隐私，社保经办机构应提高安全保密意识，赋予指定人员权限，加强保密审查，防止信息被窃取泄露。

三、结语

在社保基金的管理过程中，要健全风险防控体系和稽核工作体系，加强信息审查和安全风险排查，使社保基金管理工作向着标准化和规范化的方向发展，确保基金安全。经办机构要进一步提高管理水平，按照法律、政策的规定进行管理，降低社保基金的安全风险。

作者:游年旺 单位:南平市延平区城乡居民社会养老保险中心

养老保险分析2

1引言

20世纪90年代以来，由于改革开放的效应，我国出现了农村人口向城市的大量流动，逐渐形成了一个重要的社会阶层———农民工群体，这一阶层逐渐发展壮大，截至2020年全国农民工总量28560万人，占总就业人员比重38.05%，对我国社会和经济生活产生了广泛影响，对于该群体的养老保障问题也逐渐提上日程。从2000年前后各地出现了一些针对农民工群体的社会养老保险政策，但是由于各地做法不一，再加上地区分割，账户不能转移携带，给农民工带来了很大的流动性损失。近十年来，我国组织了系列社会保障制度改革，其中养老保险制度的改革大大提高了农民工群体的参保福利水平。但是从现实发展来看，近年来我国农民工群体的参保率虽有小幅提高，但是绝对参保水平仍然较低，这和现实中的种种影响因素有关。本文将总结该制度体系的主要现状，分析导致农民工养老保险参保率低迷的主要因素，提出相关政策建议，以便更好地完善农民工养老保险制度体系，为农民工群体提供更加普及公平的养老保障。

2农民工养老保险的发展现状

2.1养老保险制度体系日渐完善2000年前后，我国各地实行了一些针对农民工群体的社会养老保险政策，但是各地做法不一，制度碎片化现象比较严重。自2010年至今，我国政府逐步实施了一系列的社会养老保险制度改革，在当前具备了较为完善的养老保障制度体系。在此制度体系中，基本养老保险包括两个模块:城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。当农民工在城镇就业时，可以通过企业参加城镇企业职工养老保险，也可以以自由职业者的身份自行缴费参加城镇企业职工养老保险。而当其在农村务农时或者失业时则可以参加户籍地的城乡居民养老保险。对于农民工在不同地区之间的就业流动，该制度规定了地区间的养老保险账户转移机制，针对农民工在城乡之间的流动，规定了城镇职保和城乡居保之间的衔接制度。可以看出，通过制度改革，完善了制度体系的模块设置，理顺了农民工群体的养老保障体系，对于经常流动务工的农民工群体来说，这一系列制度改革减少了以往的参保流动损失，提高了其养老保障福利。农民工参加城镇企业职工养老保险的人数从2010年的3284万人逐渐增加到2017年的6202万人。

2.2农民工对城镇职工养老保险的参保率仍然较低虽然养老保险制度改革大大提高了农民工参加养老保险的参保收益，但是在现实当中，农民工对城镇职工养老保险的参保率仍然很低。从表1中历年农民工对城镇企业职工养老保险的参保率情况可以看出，从2008年开始参保率逐年上升，从不足10%逐渐提升到2018年的20%以上，但是绝对参保率水平仍然较低，2018年为21.70%。而同期我国公职人员完全参保，企业职工参保率为76.31%，城乡居民参保率为71.23%。这表明，相对于机关事业单位人员、企业职工以及城乡居民，农民工群体的参保比例过低，导致其享有的养老保障严重不足，实际参保权利严重受损。

3农民工养老保险参保率低的主要原因

3.1农民工自身的参保意愿不强很多农民工由于来自农村，学历低、知识层面较低，对养老保险制度的政策内容不太了解，没有体会到参加养老保险的必要性。再加上技能较低，大部分从事体力劳动，总体收入较低，工资带来的微薄收入是全家生存基本来源，在应付完刚性的生活成本后剩余款项不多，如果其参加养老保险，缴纳完保险费后势必会降低当前的收入，影响到当下的生活水平，因此农民工会将有限的收入主要用在当前的生活上，而不愿参加养老保险。另外，农民工流动强，经常变化工作岗位和地点，缺乏长期工作的预期。而办理账户转移的程序复杂，动辄办理账户转移手续会耗费大量的时间和精力，而且农民工由于知识层面较低，对其来讲办理相关手续会更加困难，这就大大降低了农民工的参保意愿。由于上述原因的存在，导致农民工对企业职工养老保险的参保意愿不强，而如此低的养老保险参保率必然会导致农民工群体未来养老保障的缺失。

3.2转移接续手续不够顺畅在当前我国的养老保险账户转移接续制度中规定:原参保人员在离开一个地方时，必须到原参保地社保经办机构开具并保管好参保缴费凭证，到另外一个地方就业时，必须及时向新就业地区的社保经办机构提出转移接续申请。由于各个地区实施的养老保险政策中的缴费、计发待遇等具体规定上存在差异，在实际操作过程中仍然很不顺畅，转移接续的手续复杂，办理的时间较长，导致流动劳动力在社会保险关系转移方面仍存在一定困难，阻碍了农民工的自由流动和社会经济发展。而且按照规定农民工在转移养老保险关系时，只能转移走已缴纳统筹基金的12%，剩余的8%要留在原参保地。而转入地社保部门在计发待遇时又要按照足额的统筹基金额度发放，这就给其带来较大的支付压力，导致其在接受养老保险关系转入时的积极性不高，存在着人为的阻碍，导致参保人的养老保险关系跨地区续接不畅，农民工只能被迫选择断保。由于转移手续烦琐、政策宣传不到位加上农民工自身的文化水平所限，导致许多人对该政策的了解不够，在流动时仍然不知道如何进行账户转移。根据2011年人保部的相关数据，全国开具了基本养老保险参保缴费凭证以进行转移接续的人中，成功转移的仅有20%左右，而剩余约80%的人在流动后没去办理转移接续或者没有办理成功，说明养老账户的异地转移成功率还是很低的。

3.3部分企业逃避为农民工缴纳养老保险按照当前的养老保险政策规定，雇主如果为其雇员参加社保，就要承担大部分比例的保费。为了减少用工成本，部分企业就尽量逃避为农民工办理参保事项，而农民工则由于害怕失去工作机会，也不敢向用人单位主张参加养老保险的权利。在此种背景下，部分企业要么在雇工时提出不缴纳社会保险的条件，要么不与农民工签订正式的劳动雇用合同，要么寻找各种理由及借口拒绝为农民工参加社会养老保险。再加上法律制度不够完善，地方政府的监管不力，导致一些企业即使违规不给员工上保险也没有得到及时的监管惩治，违规成本较低，使得企业在其经营过程中经常不给农民工参保养老保险。在现实当中，正是由于企业的不作为导致农民工养老保险的参保率过低。

3.4地方政府对养老保障制度监管不力在我国当前许多地方政府的绩效考核中，经济发展被赋予首要地位。为了招商引资，发展地方经济、提高税收水平，部分地方政府对当地企业逃避为雇员上养老保险的行为往往采取放任和默许的态度，也有部分地方政府由于对农民工群体的权益保护不够重视或者存在懒政行为，致使在社会养老保险制度的执法层面上存在着对相关企业监管不力、执法不严或者管理疏漏现象。这种监管不力的行为:一方面会降低企业的违法成本，增加企业逃避给农民工参保的倾向;另一方面致使农民工在维权时申诉无门，争取权益无力，也会削弱农民工的参保意愿。

4完善农民工养老保险制度的对策

4.1提高农民工对养老保险政策的了解农民工参保率不高，其中一个重要的因素就是农民工对社会养老保险制度的政策内容和账户转移手续等方面不够了解，今后应该提升农民工对制度的了解，增加农民工对养老保险制度的信任。地方政府应强化公共服务的职能，定期组织到基层开展农民工养老保险的知识普及活动，让农民工群体掌握政策的主要内容，了解参加养老保险的保障性和必要性，了解如何办理养老保险账户的地区转移手续，提高其对养老保险的参保意愿。另外，政府应该通过普及有关社会保障的法律法规基本知识，提高农民工的维权意识，掌握维权途径和手段，能够维护自己的养老保障权益，有助于提高其对社会养老保险的参与度。

4.2促进农民工养老保险的顺畅转移如上所述，目前我国还存在着养老账户的地区转移和制度衔接不畅的局面，建立完善农民工养老保险关系跨地区转移机制显得十分必要。主要可以通过以下四个方面的措施。第一，进一步完善社会保险关系转移系统。继续扩大系统联网覆盖面，实现城乡养老保险制度间衔接。第二，加快建设全国统一的网上查询服务系统，加紧建设实现社保参保缴费信息全录入的全国统一互联网查询服务。第三，进一步完善全国县级以上社保机构联系方式信息库，方便广大参保人员办理养老保险关系转移接续和制度衔接手续①。第四，加快社保卡的建设，提升“一卡通”服务水平，通过搭建社保卡线上服务平台，对接更多的社会服务渠道，进一步方便包括农民工在内的各类参保群体进行社保账户转移的需要，为参保人员随时随地持卡缴费、查询缴费信息和领取待遇提供更方便快捷的技术服务。农民工养老保险的异地账户转移手续的便利性越高，就越有助于提高农民工的参保意愿。

4.3落实企业在农民工参保养老保险的责任一方面，通过宣传和激励机制，提高企业的社会责任感，尊重农民工群体的养老保障权益，在雇用农民工时与其签订法定的劳动合同，为其缴纳养老保险等。鼓励企业通过给农民工缴纳养老保险，提高其工资和福利待遇，增强企业对员工的吸引力和凝聚力，为企业的发展做出持续性贡献。另一方面，政府必须加强对企业用工制度的监管力度，对于逃避给农民工参保的企业，严格执法，按照规定予以惩罚，对于情节特别严重的企业应该予以停业整顿乃至吊销营业许可。通过上述措施加大企业的违规成本，提高对其震慑力，增强用人单位的社会责任感，积极主动地给员工参加社会养老保险，更好地保障农民工的权利。4.4加强政府的财政补助和监管责任政府必须明确养老保险制度作为社会“安全网”的保障作用，重点落实自身在农民工养老保险制度建设中的职能与地位。首先，针对农民工缴费能力弱的问题，政府应该考虑以公共财政支出对农民工养老保险个人账户予以适当补贴，通过杠杆作用吸引和激励其积极参保，提高其对养老保险的参与度。其次，地方政府要放弃“唯经济发展”的业绩考核指标，在发展经济的同时，要重视所在区域的就业生态和民生保障问题，严格执行有关社会保险的法律制度和监管政策，加强对属地企业员工养老保险参保问题的监督和管理，主动加强基层巡访，了解企业员工参保的真实情况，积极接受和尽快处理员工的投诉，增强农民工的维权意识。

作者:李艳荣 单位:浙江工商大学

养老保险分析3

一、引言

降低企业税费负担，激发市场活力，刺激总需求，这是当前一段时间我国政府推动经济增长与发展的政策导向之一。与世界相比，中国养老保险制度高达28%的费率与低至40%～50%的养老金替代率水平形成倒挂，中国养老保险费率偏高成为不争的事实。面对经济下行压力，减轻企业尤其是小微企业税费负担成为必然选择。我国政府为此作出了多种努力。2016年养老保险单位缴费比例全国统一标准由20%调整至19%；2019年国务院办公厅再次做出降费决定，将城镇职工基本养老保险单位缴费比例标准从19%再次调整至16%。与此同时，国家还打出了阶段性降费与长期性减费的“组合拳”，包括“社保入税”、调整就业人员平均工资计算口径、阶段性降低失业保险工伤保险费率等决定与措施。社保降费政策受到企业欢迎的同时也给养老金计划提出了新的挑战与难题。如何实现养老保险费率降低的同时促进养老保险制度的可持续运行与经济增长的协调发展？这是学术界一直在探讨的问题[1]，也是本文想要研究的重点。

二、人口老龄化与降费政策“不可能三角”

当前，我国人口老龄化局势严峻。从全国的情况来看，我国于1999年进入人口老龄化社会，此后人口老龄化程度不断加深。2020年我国65岁以上老年人占比达到28%以上，随着医药技术的快速发展，我国人口平均寿命延长，到2060年我国65岁以上老年人占比将超过50%（见图1），养老金支出占GDP的比重也将超过10%。按照目前养老保险制度安排，随着老龄化趋势的加剧，我国养老金支付缺口将会越来越大。据人力资源与社会保障部的数据统计，2020年在养老金的中央统筹调剂数据中，仅有广东、北京、福建、江苏、浙江、上海、山东7个省份的养老金存在净贡献，其余省份中扣除贵州、云南、西藏属于零贡献外，均要接受中央财政的净拨款。这意味着，如果没有中央调剂金的补充，超过20个省份的养老金将会面临支付缺口。另外，根据全国社会保障研究中心的《中国养老金精算报告（2019－2050）》显示，我国未来30年养老金的制度赡养率将会翻倍，养老金的当期结余将会于2028年出现赤字，累积结余也将会在2035年消耗殆尽。[2]虽然这种悲观的预测数字还会因为改革效应的逐步显现以及养老金入市投资等不确定性收益情况的影响而有所改善，但仍然向世人显示出了人口老龄化所带来的严重问题。面对人口老龄化，养老金计划如何满足退休人员的基本养老需求，养老保障如何有效地保证老年人老有所养目标的实现，这些问题必然引起全社会的重视。一边是养老保险费率不断降低，一边是人口老龄化带来的老年抚养比上升，这使得在保证养老金待遇水平不降低的条件下实现降费与养老保险基金财务平衡的政策目标面临困难与阻碍。按照平均水平计算，我国养老金替代率水平呈现逐年走低趋势，从改革初期的60%多降低至如今的40%左右，而国际上规定的养老金最低替代率标准为55%。我国已经跌破警戒线的养老金待遇水平已然无法进一步降低，而要保证养老金待遇水平不降的同时降低缴费水平并且还要实现养老保险基金的财务收支平衡，这在现有养老保险制度体系下存在很大的实施难度。学术界对此展开讨论与研究。封进（2013）认为，降低缴费率会通过参保激励机制提高缴费基数做实程度，从而可以通过提高实际缴费率来促进养老基金收入增长。景鹏和郑伟（2019）研究表明在降低缴费率的同时优化财政支出结构有助于促进经济增长，这就为经济增长助推国民收入水平提高进而增加养老保险缴费收入提供了证据。然而，更多的证据与研究成果却表明降费改革所追求的政策目标：养老金待遇水平不降、养老保险基金财务收支平衡、降费以促进经济增长三者很难兼顾，不能同时实现，因此形成了降费政策目标中的“不可能三角”。[3]

三、破解降费“不可能三角”的路径

目前，已经有很多学者从理论与实践双重视角证明了降费政策“不可能三角形”的存在，亦有学者们给出了破解“不可能三角”的路径与办法，[4]例如：增加财政补贴力度、延迟退休年龄、增加国有资本划转收入、提高养老保险最低缴费年限、降低养老保险待遇给付规模、提高养老保险金投资收益等。事实上，即使没有养老保险降费政策的提出，这些路径与办法也是中国应对人口老龄化问题时所提出的应对措施与必走之路。我国已经在分阶段逐步延迟退休年龄、国务院已经在2017年正式方案通过划转部分国有资本来充实养老保险基金、养老金待遇虽然每年都在上调但在领取养老金条件方面已经在收紧养老保险给付的对象数量……。事实证明，上述一系列办法是人口老龄化社会必由之路，但却收效甚微，如若不能兼顾考虑经济增长与民生保障的协调发展问题，将仍然无法从根本上解决人口老龄化所带来的难题以及保证养老保险制度的可持续性发展。为此，本文提出另外一套逻辑：从注重对养老保险基金的灵活使用入手，加快对养老保险基金进行多元化、国际化、专业化的投资，使这部分规模庞大的资金走向投资市场，投入到经济建设中去，并以此增加养老保险基金投资收益，通过提高外部收益率（主要是超额风险投资收益）来提高养老基金收入水平。由此才能真正地实现降低养老保险费率、促进经济增长、在养老金待遇水平不降低的情况下又保持基金收支平衡。在对养老保险基金进行投资运用的问题上，我国政府的方向是明确的，学术界也在呼吁必须提高养老保险基金的保值增值能力，必须彻底改变养老保险基金面临贬值风险状态的局面，但是效果并不尽如人意，养老金入市进程比较缓慢。社会保障制度改革以来，养老保险基金投资管理经历了三个发展阶段：第一阶段（1985年～2000年）严格禁止养老保险基金入市投资，我国政府在这一阶段明确规定基本养老保险基金要追求安全稳健，除了存银行和购买国债之外不能投资于其他资本市场，养老金投资股票等资产被认为是违法的；第二阶段（2000年～2014年）养老金入市投资的试验阶段，全国社会保障基金成立，随着这部分资金的投资运营，各个地区看到了社会保障基金投资所带来的好处，以广东深圳和上海等市为代表，各个地方开始尝试着将基本养老保险基金的结余基金委托全国社会保障基金理事会进行投资运营，我国养老金入市进入实验阶段；第三阶段（2015年至今）养老金正式入市运营，以2015年国务院颁布的《基本养老保险基金投资管理办法》标志着养老金正式开启进入资本市场投资运作的新局面，目前，中国已经有18个地方政府将基本养老保险结余基金、个人账户基金等委托给全国社会保障基金理事会进行投资。借助养老金入市的“东风”提高养老保险基金投资收益率，一方面能够提高养老保险基金的给付能力，另一方面还能够促进养老保险制度的降费改革。可以说，保证养老金入市后获得稳定的投资收益率将会成为破解降费“不可能三角”的有力途径。加拿大CPP改革就是最好的明证。1997年，加拿大连续的两期精算报告给出了CPP改革的大致图景。8年内快速提高缴费率水平，快速建立一个资金池，同时组建养老基金投资管理公司进行养老基金的风险投资，换取超额投资收益，提高养老保险基金的外部收益率，提高基金偿付能力。8年后的缴费率水平则不再提高，2003年以后保持在9.9%的恒定缴费率。与第15期精算报告中显示的缴费率相比，养老保险缴费率不断提高的压力得以扭转，大大减轻了后代人的经济负担。[5]可见，降费改革“不可能三角”是能够在养老保险基金获得超额收益的条件下得以破解的，也只有这样，养老保险费用才能真正降下来。

四、我国养老金入市投资现状

2000年以来，全国社会保障基金理事会以直接投资与委托投资等方式，对中央财政支持的全国社会保障基金、各省份委托投资的基本养老保险基金与个人账户基金进行投资运营，其总的投资收益额与投资收益率情况如表1所示，扣除掉2008年与2018年投资收益呈现负增长的情况（受金融危机影响），其余年份投资均有正的收益，但投资收益率却并不稳定。2006与2007年投资收益率高达29.01%与43.19%，经历金融危机以后开始收缩，进入2010年以后十年收益率一直较低且无稳定的增长趋势。按照几何平均办法计算的20年来的年均投资收益率为8.14%，扣除掉年均通货膨胀率的影响，其实际年均收益率为5.83%，但是这并不能排除有些年份实际的社保基金投资收益率为负数的情况，例如在2016年，通货膨胀率水平（2.00）就高于投资收益率（1.73）0.27个百分点。表1给出的只是全国社会保障基金理事会进行社保基金投资所获收益的总体情况，如果单独考虑基本养老保险基金的投资问题，则其投资收益会更低一些。由于基本养老保险基金入市投资的时间比较短，且其投资运营的数据库还在逐步构建与完善中，本文只能从全国社保基金投资情况中对基本养老金入市投资作出大致的推断。上述情况说明，我国养老保险基金投资运营思想虽已形成，但投资收益的效果却并未凸显，究其原因主要来源于三个方面。第一，我国尚缺乏专业化的社保基金投资管理机构，投资渠道与手段比较保守，以银行存款、购买国债等形式形成的基金运营收益自然是有限的，基金投资收益率很难稳定提高。第二，由于人口老龄化与历史债务的影响，我国能够用于投资运营的养老保险基金池规模有限，难以形成大规模的投资收益。目前，我国社保基金投资主要包括中央财政支持的全国社会保障基金、地方基本养老保险基金结余基金与个人账户基金、企业年金基金与职业年金基金。从中央养老金调剂运行情况来看，我国目前仍然有二十多个省份养老金给付需要中央政府的调剂支持。这些地方的养老保险基金很难形成大量的结余基金用于对资本市场的投资。第三，目前，我国的养老金精算报告预测称到2035年我国养老金累积结余将要被消耗殆尽，这种精算结果实际上是建立在未考虑到养老金入市后获得较高投资收益基础上的。我国缺乏结合投资收益情况的、专业化的养老金精算报告指引，缺乏相应的人才对养老保险基金的收入、支出、投资运营情况进行精算与预测，因此很难给出科学的降费与基金投资的依据，束缚投资决策，收益自然难以实现稳定性增长。

五、有效推进养老保险降费改革的政策措施

中国目前正在进行养老保险降费改革，在减轻企业税费负担方面初步发挥了作用，然而这项政策能否在促进经济增长的同时更好地保障老年人退休生活需要仍然存在很大不确定性。要实现中国养老保险降费改革在经济与社会层面的双赢必须要在已有推进思路的基础上，注重对养老保险基金的投资与运营。为此需要采取以下应对措施。首先，我国需要尽快建立起养老保险基金多元化投资机制，提高养老基金投资收益促进基金自我增值。目前，我国养老保险基金面临国内、国际两种市场，可以投资的工具有股票、债券、基金、不动产与基础设施建设等，但综合投资情况为固定权益类投资占比50.66%，股票占比32.39%，实业投资类占比16.31%，现金等价物占比0.64%。投资运营收益还非常低，养老保险基金具有贬值的风险，这种状态非常不利于降费改革政策的平稳推进，需要借助于国际化投资环境，不断拓宽我国养老保险基金的投资渠道，发挥全国社会保障基金理事会的投资管理功能，更好地服务于养老基金发展。其次，我国需要在原有改革思路上加快步伐，延迟退休年龄、提高养老保险最低缴费年限、全国各地统一由税务部门征收社会保险费、严格控制养老金待遇水平结构性非公平、加快实现养老保险中央统筹调剂，通过这些措施齐头并进，快速形成一定规模的资金池，为养老基金投资运营奠定基础。再次，我国需要培养一批技术过硬的精算人才队伍，通过保险精算报告为养老保险基金改革提供更为精确的方向指引。保险精算是为当代社会风险处理提供有效数学分析基础的工具性科学，而掌握保险精算技术的高级人才则是风险评估与风险管理中的中流砥柱。对于养老保险制度发展而言，保险精算人才也至关重要，他们能够通过精确的数学运算为养老保险基金的运营、发展以及制度改革与完善提供合理化建议。

参考文献：

[1]朱铭来，申宇鹏，高垚.社保征缴体制改革的增收效应和降费空间：基于城镇职工基本医疗保险省际面板数据的分析[J].社会保障研究，2021（2）：15-32.

[2]郑秉文.中国养老金精算报告2019-2050[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2019.

[3]景鹏，陈明俊，胡秋明.延迟退休能破解养老保险降费率“不可能三角”吗？[J].财经研究，2020，46（10）：64-78.

[4]郑秉文.加拿大养老金“DB型部分积累制”新范式20年回望与评估：降低养老保险费率的一个创举[J].经济社会体制比较，2017（6）：87-117.

[5]景鹏，周佩，胡秋明.养老保险缴费率、经济增长与养老金替代率：兼论政策缴费率与实际缴费率的关系[J].经济科学，2020（6）：124-136.

作者:张颖 单位:沈阳师范大学管理学院