保险监管探讨1

摘要：2020年6—7月，运用文献归纳分析、专家咨询与论证、关键知情人访谈和实地走访等方式，调查上海市长期护理保险服务信息化监管工作状况。调查发现，上海市在长期护理服务信息化监管方面已取得较好成效，一定程度上助力了长期护理保险服务监管的有效实现。但是，长期护理保险服务信息化监管在护理机构对护理人员的管理、服务过程的真实性、需方的反馈、监管数据的利用等方面尚存在不足。建议服务提供方不断创新信息技术应用、优化信息技术系统功能，搭建长期护理保险服务全覆盖管理系统。

关键词：长期护理保险；信息化监管；服务监管；上海

长期护理保险制度（以下简称长护险）是社会保险的一种，是为长期失能人员基本生活照料和与其基本生活密切相关的医疗护理提供服务保障和经济补偿的制度安排[1]。受服务支付方式的影响，长期护理服务信息的真实性直接影响着保险基金的安全，因此，服务环节是最直接影响长护险制度运行成功与否的关键一环[2]。上海市于2018年在全市范围内推广了长期护理服务，为更好地规范服务流程，提升护理服务品质，迫切需要完善长护险服务监管体系，以保证长护险制度的切实运行。然而，在信息爆炸的今天，缺少信息技术系统的助力，以期实现长护险的全覆盖监管无疑是天方夜谭，信息化监管系统可助力监管的有效实现，对社会保险至关重要。此外，长护险居家护理的特殊性尤其彰显信息化监管技术的重要性。鉴于上海市长护险服务监管信息化水平尚存不足，距离全覆盖自动化实施监管的目标仍有较大差距。因此，本文旨在梳理当前上海市长护险服务信息化监管状况，并结合相关资料，剖析上海市长护险居家服务信息化监管存在的问题，形成针对性优化策略，以进一步健全更加公平和可持续的社会保障体系。

1资料收集与分析

本文资料来源于社会保险、长护险领域的相关著作和文献，以及长护险试点的相关政策文件。2020年6—7月，本课题组通过与关键知情人访谈和实地走访等多种形式收集资料，采用文献归纳、专家咨询与论证等方法进行分析。

1.1文献归纳分析根据研究需要，全面查阅国内外相关的期刊文献、书籍、政府文件、法律、法规、政策网站等，包括：（1）国家及上海市长护险试点地区政府政策法规类文件及文件库，可为本次服务环节的流程构建提供基本思路；（2）国外长护险相关政策规定及实施相关制度的情况、国外成熟经验，可为本研究提供借鉴；（3）文献中有关长期护理保险的研究探索，为本次评价奠定了坚实的理论基础。

1.2专家咨询与论证围绕文献及政策文件梳理出来的问题、经验及观点等，基于调查分析结果得出的结论信息，由来自社会保障、医疗保障（长期护理保险）、卫生管理、社会政策、长护险保障等相关领域具有理论和丰富实践经验的专家和从事长护险管理与实践的专家10人，通过组织专家会议形式，展开2轮讨论，进行关键性问题的论证。

1.3关键知情人访谈与关键知情人，包括监管政策制定者（如财政、发展和改革委员会、民政、卫生健康、医疗保险等部门政策制定者）、执行操作层面的人员（如服务机构提供服务的关键知情人）共26人，政策服务对象（如失能人员及其家属）共5人，就长护险服务实施的现状、服务环节中监管存在的问题、现阶段及未来待发展的现代化监管手段、监管制度可能需要改进之处、照护对象满意度等问题展开深入访谈，获取他们对长护险服务环节中存在的与监管相关问题的深入见解和其他真实信息。

1.4典型案例分析针对长护险服务环节的实地操作过程，实地走访上海市部分地区长护险居家服务监管系统，了解长护险服务信息化监管的实施过程。同时，从常规报表资料等长护险数据库导出享受服务类型、提供服务人员类型及资质、服务支付等基本数据，进行分析。

2存在的问题

2.1信息系统功能不完善，导致护理机构对护理人员管理困难从事长护险管理和实践的相关专家认为，由于在长护险居家护理中并未有条约、规则等明确表明或限制老年人的照护关系与谁有关，所以在长护险居家护理中老年人与直接进行护理服务的护理员关系则更为亲近，使得护理机构丧失了在管理关系中的主动，护理人员则处于更为强势的地位。护理机构处处受护理员掣肘，难以有效管理护理人员，出现无法对护理人员进行违规处理或处罚护理人员后其“裹挟”老年人到其他护理机构等现象。因为在信息技术系统中缺乏对护理人员服务过程的必要监管功能，导致护理机构无法有效举证护理人员的违规行为，从而使护理人员难以管理，进而导致长护险服务质量难以控制。

2.2信息化监管系统不完善，对服务过程难以确定真实性长护险服务过程主要包含出勤、服务内容、服务时间和服务流程4个方面。服务过程难以确定真实性是长护险服务过程模块中最为关键的问题。由于服务过程是长护险对失能老人最直接的支付形式，直接作用于失能老年人，影响其身心状况，长护险的诞生正是为帮助失能老年人应对日常生活复杂的照护需求，服务过程也正是衡量长护险服务质量的关键环节，因此其真实性直接影响着服务结果。不少有着丰富长护险实践经验的专家反映，在实际操作中信息监管系统存在的问题主要表现在以下3个方面。首先，市级层面数据库对区级的开放权限低，且数据滞后。其次，长护险相关数据库与医保住院数据库未做必要的联通。第三，当前信息技术水平低下，容易出现“崩溃”现象。信息系统技术不完备，服务监管的信息技术未能达到理想状态。因此，对服务过程的监管难免显得力不从心，在客观上也难以全数监管服务过程的违规行为，从而影响服务过程的真实性。

2.3信息技术对需方的监管作用未能有效发挥本研究发现，在长护险的服务过程中，其监管的渠道均是“从上而下”的，缺少“从下而上”影响服务环节的手段，即监管环节主要人员均为政策制定者或相关人员，作为服务使用者的老年人缺乏共同参与的方法。从事护理站相关护理工作5年以上的服务人员认为，仅有政策制定者从宏观层面的管理，容易不接“地气”，也无法切实监督服务质量。造成需方的反馈监管作用未能有效发挥的原因众多，其中在操作层面上，信息技术对需方监管的内容有所忽略，造成需方的监管作用难以发挥。2.4在服务监管过程中对监管数据利用不足本研究发现，服务监管过程中主要存在2个问题，一是对监管数据利用不足，二是发现服务过程中的问题但无法做出有效整改。客观上看，由于监管部门人手不足，造成信息系统管理人员工作受到影响，光是维护现有信息技术系统工作量已足够巨大，更毋论增加或设计新型判别模式和运算模块以提高监管数据。同时，正如在服务过程真实性难以确定问题中推导到的市级数据库对区级开放程度低，也在客观上打击了区级监管人员利用数据的积极性，从而阻碍区级监管人员对监管数据的充分利用。而在主观原因上，从事相关长护险管理的专家认为，由于长护险制度的顶层设计中缺少监管标准与规范，导致监管部门在监管过程中缺乏抓手，不少监管人员为避免风险而减少对现有数据的利用。因此，监管部门在收集长护险服务相关数据后，未对数据进行充分利用。然而，通过信息系统收集而来的数据，需要利用适当的判别规则和运算模式才能发挥其强大的决策、洞察、预测和监管作用，当前的监管部门正是缺少了对数据的利用，即使是结算数据的事后监管，也由于缺少明确的结算判别规则，而无法顺利进行。

3对策

3.1在信息化监管过程中积极引入新技术，解决服务监管过程中的难点问题

3.1.1引入新型定位监控技术，对护理人员上门及服务时长的真实性进行精准监管当前，长护险居家服务监管主要应用GPS定位技术进行签到，但存在定位签到不准确、服务时长缺乏真实性、APP手动签入签出难以使用且耗电快等问题。针对上述问题，应引入RFID电子标签技术为基础的智能签到系统。该系统可以有效实现对护理人员的精确定位，同时RFID电子标签实时数据传输技术，还可以实现护理员的智能签到，测算护理员距离信号发射点的距离，保证服务时长。目前上海市部分地区已通过相关试点，在实际应用过程中取得了很好的效果，证明了其实用性，且成本、耐用性问题得到了较好的解决。就调研情况来看，借助上述信息化手段，智能签到系统变得相对稳定，准确率达到97.3%，基本达到预期效果。此外，使用该系统后，明显减轻了相关护理人员的工作量，也减轻了监管工作压力，提高了监管力度和精度。

3.1.2引入自动化视频实时监控技术，对护理人员的服务内容进行真实有效性确认针对长护险居家服务内容真实有效性难以确认的难题，可以通过开发自动化视频实时监控技术加以解决。目前市级服务监管APP仅有手动签入签出、护理人员人脸照片识别来对上门服务进行监管，无法有效对护理人员的服务内容、服务质量等进行确认。自动化视频实时监控技术是在原有的市级监管系统的基础上作出了调整。系统可自动分析疑似有问题的服务，并自动报警。工作人员可通过实际情况决定是否展开实时远程视频通话，可以了解到实际情况，根据实际情况做好后续处理，实现智能化监管。经调查研究发现，该项技术可进一步优化，令实时视频监控技术与一定的算法或判别规则相互联系。当系统计算发现某护理人员护理工作出现异常时，可以实时自动弹出警告或自动与护理人员取得联系，要求其在当前场景下拍摄工作照片或视频。随后将照片或视频自动储存，提醒工作人员进行检查。如此便可实现真正意义上利用信息技术使智能化自动监督管理全覆盖，提升监督管理实效。目前上海市部分区对此项技术应用已开展了尝试，效果反映良好，很好地弥补了当前“飞行”检查的缺点。

3.2在实践过程中探索并完善长护险信息化监管系统，提高监管力度和精度

3.2.1优化判别规则，完善事后监管信息化技术除了对事中监管大有益处外，对事后监管的技术支撑作用也不容小觑。目前长护险数据库由于缺少运算模式和判别规则，应用率低下，未能充分发挥数据库中大数据的威力。因此，建议可根据数据库中的现有数据，结合日常检查的经验分析、违规案例数据模式等内容来进行思考，从而开发出较为准确的运算模式和判别规则。

3.2.2联通医保住院数据库与长护险服务数据库，保证服务信息互联互通由于目前医保数据库与长护险数据库未进行有效的联通，因此使部分护理人员有机可乘，在老年人住院时虚假上报，骗取长护险基金。针对此问题，相关专家建议，尽早将医保住院数据库与长护险服务数据库进行必要的联通，保证不同信息平台间的互联互通，实现信息共享[3]，使老年人在申请住院时，长护险数据库可自动将老年人的长护险服务暂停，从而在事前杜绝此监管漏洞，维护服务的真实性，保障长护险基金安全。当然，若短时间自动联通的方案无法实现，亦可以通过手动传输数据至辖区内长护险监管或服务机构，令相关机构事后作出检查的形式，来杜绝此方面的监管漏洞。

3.2.3增加长护险数据库开放权限，实现信息共建共享当前，长护险数据未能有效利用，一个重要的原因在于市级数据未能充分向区级长护险监管部门开放。在缺乏数据的情况下，监管人员即使有利用数据的开展信息化监管的意识，也缺少相应渠道。应积极推进信息公开共享，对数据信息进行规范化和公开化管理，避免“信息孤岛”现象的产生[4]。此外，一个健全的信息系统想要实现对服务过程实行有效的跟踪，不仅需要完善一系列的配套机制，更为重要的是要加强不同部门之间的合作[5]。因此，建议市级方面可以考虑长护险数据库对区级单位甚至护理机构开放数据库权限，方便相关单位利用数据进行信息化监管。此建议目前已进入了议事日程，在不久的将来定会实现.

作者:陈晓丽 李星辉 郑嘉毅 鲍建武 李梦颖 汪梦 王颖 单位:复旦大学公共卫生学院 公共卫生安全教育部重点实验室 国家卫生健康委员会卫生技术评估重点实验室

保险监管探讨2

长期护理保险制度（简称长护险）是应对人口老龄化、促进社会经济发展的一项重要战略举措，其区别于我国已有“五大社会保险”现金支付补助的形式，主要以护理服务的提供作为保障方式。由于引入了服务支付形式，因此，服务环节是最直接影响长护险运行成功与否的关键一环，是使受益对象直接获得利益、直接影响服务接受者健康的独立环节，也是长护险创设的初心。上海市于2017年1月1日起在徐汇区、普陀区和金山区3个区开展长护险先行试点工作，并于2018年起在全市范围内推广。为更好的规范服务流程，提升护理服务品质，上海市医疗保障局在《上海市长期护理保险试点办法》的基础上，于2020年底和2021年初分别出台了《上海市长期护理保险社区居家和养老机构护理服务规程（试行）》和《上海市长期护理保险定点护理服务机构管理办法（试行）》。前者对护理服务计划的制定、安排和变更的程序步骤进行了细化，后者对护理服务机构的申请、签约及责任处理作了详细说明。制度建立之初，需要及时对服务环节可能存在的不良现象进行防范，确保服务的规范性及质量。因此，本文旨在梳理当前上海市长护险服务的提供现状，并结合关键知情人访谈，从服务环节涉及的各个主体及其相互之间的关系入手，为切实提高护理服务质量提供可行的监管对策。

1资料与方法

本文首先通过政策梳理和二次数据采集，整理分析上海市长护险服务内容及待遇水平、服务机构及人员配置、机构和居家护理服务提供情况；其次，通过对上海市级层面和部分区、县的关键知情人开展深入访谈，包括医保办负责人、服务机构负责人、服务人员以及监管政策制定者和执行监管操作层面的人员，询问其在整个服务过程中发现的与服务监管相关的问题；第三，按照服务环节各个参与主体及相互之间的关系进行问题梳理及归类。

2结果

2.1上海市长护险服务内容上海市长护险服务形式主要包括社区居家照护、养老机构照护和住院医疗护理3种，根据不同的服务形式和评估等级，其服务内容及待遇水平存在一定的差异。其中，基本生活照料主要包括与护理对象身体护理密切相关的项目，如头面部清洁和梳理、洗发、温水擦浴等。常用临床护理主要包括根据医嘱由执业护士完成的项目，如开塞露/直肠栓剂给药、鼻饲、药物喂服等。

2.2上海市长护险服务资源配置截至2020年底，上海市共有定点服务机构1605家，与2019年年中1113家机构相比，增加了42.2%，服务人员（具有ID码）共68204人，其中执业护士2051人，养老护理员（医疗照护）54678人，养老护理员11475人。60岁及以上的每千名老人可拥有2.15个养老护理员和10.25个医疗照护的养老护理员。2.3上海市长护险服务提供的效率截至2020年底，上海市长护险共服务失能老人55.58万人，其中居家照护老人44.61万人，机构养老照护老人10.96万人。各年度全市每年已经接受护理的老人比例大于正在制定计划的老人比例，且呈上升趋势，见表1。2018—2020年度上海市长护险服务老人中机构和居家护理将护理等级按轻度（2～3级）、中度（4级）、重度（5～6级）3个级别划分，总体来看，机构护理老人中重度占比最高，中度次之，轻度最低。其中重度比例占比最高的年份为2019年（61.58%）。由于中国传统观念和老人自身感觉，进入机构养老的一般为难以自理或失能情况较严重的老人，因此机构护理老人等级呈现这种分布是合理的；居家护理的老人随着护理等级的升高，人数逐渐减少，即护理等级为2级的人数最多，其后逐渐减少，其中轻度护理等级的人口占比最高的为2020年（51.87%）。根据近3年服务等级的分布变化，居家护理老人的等级分布已逐渐趋向于典型的金字塔结构。2.4上海市长护险服务环节潜在监管问题的具体梳理上海市长护险制度自试点以来，无论在服务资源配置、服务内容供给、服务提供效率上均不断完善，取得了阶段性成效。从访谈中我们也得知，除了上门检查、文书检查等常规监管手段外，市级层面还开发了相应的监管APP结合GPS定位技术对护理员服务出勤的真实性进行判别。但现实操作中，仍然不同程度的存在监督举证困难、难以全面防范等问题。具体表现在：（1）监管部门缺乏对护理机构、护理员和参保老人的服务规范细则：监督人员缺乏执法抓手，行政手段缺乏标准，举证困难；（2）护理服务市场的监督机制有待完善：部分护理站尤其是刚发展的护理站，较易为占据份额而“拉拢”和“吸纳”老人进行服务；（3）护理机构与护理员之间缺少强有力的约束关系：二者类似于挂靠关系，护理员在服务环节中的话语权较大，护理机构缺少必要的管理手段及抓手；（4）服务内容与流程的真实性和规范性难以确保：服务在室内进行，隐蔽性强，取证困难，文书检查等常规手段难以全面监管；（5）需方监管的警示作用不强：当前针对服务过程的监管的渠道多是“从上而下”的，缺少“从下而上”由作为服务受益者的老人反馈服务质量及提出建议的渠道；（6）信息技术系统在服务实时监管上发挥的作用还不够：缺乏对服务时间或活动轨迹异常的护理员的自动化监控，GPS定位、实时视频监控和录音监控功能亦需强化以及对服务及结算数据的利用不够深入。进一步按照服务环节各个参与主体及相互之间的关系进行梳理，对应6个潜在监管过程（监管部门监管、服务机构相互竞争、服务机构对护理员的管理、护理员为老人提供服务、需方服务质量反馈和信息技术辅助监管），将访谈中得出的各类服务环节存在的问题进行总结归类，这些问题将成为改进的重点，为后续监管策略的提出奠定坚实的理论基础。首先，完善的监管制度设计，可保障长护险监管部门与服务机构、护理员和参保老人相互关系的正常有序运转，更能引导服务中各方主体行为上的自律，明确各自权利与义务。由于监管制度设计中各类标准规范、细则和惩罚措施的不完善，客观上使监管人员在发现问题时未能实现“有法可依”，具体可表现在潜在监管过程中监管部门对护理机构、护理机构对护理员以及监管部门对护理员的管理过程中；其次，由于长护险服务多在室内进行，隐蔽性较强，常规行政手段难以全面监管，信息技术系统的辅助监管角色则不可或缺。当前，监管APP功能不够全面，服务和结算数据的利用深度不足，进一步阻碍了信息技术的发挥，具体可表现在潜在监管过程的信息技术辅助监管上；第三，社会第三方参与监督一直是公共政策管理中的重要手段，参保老人的反馈同样对服务质量的提升和服务内容的调整至关重要。“从下而上”的手段缺失，仅有政策制定者从宏观层面的管理，也无法切实监督服务质量，具体可表现在潜在监管过程的需方服务质量反馈上。

3建议

3.1总体制度设计上，亟待对服务提供方增加规制并为护理机构赋权相比国外动辄数十年的长期护理服务体系，上海市乃至全国的长护险制度开始试点不过数年。长护险在我国尚属于新生事物，制度的完善不可能一蹴而就[3]。从本文问题分析中可以看出，目前最为关键的监管制度设计问题包括3个方面：一是未对服务提供方即服务机构及护理员的有效规制；二是监管机构的监管及执法权力未作出明确定义与说明；三是制度缺失使护理机构对护理员的管理权力悬空。因此，亟待在全市层面出台长护险的服务细则，对违规行为的预警、正式违规、处罚等内容做出明确定义。2020年4月13日，上海市人民政府《上海市基本医疗保险监督管理办法》（沪府令31号）并于同年6月1日起正式施行。在该法规中，政府规定了参与长护险的服务机构及其工作人员，以及个人的违规时处罚。这在全国层面上亦属于创举，踏出了长护险监管“有法可依”的第一步。上海市在前述已经出台的服务相关政策的基础上，应制定更为细致具体的规则进行补充，以方便监管部门开展工作。如出台明确长护险服务监管细则，将长护险违规行为的认定标准、预警范围、制定处罚裁量基准，如责任免除、钱款讨回、停止新增老人、罚款等内容进行严格规定。通过上海市层面具体细则的立法，指导所有区统一行动，从而真正使《上海市基本医疗保险监督管理办法》赋予的法律责任落到实处，让监管部门真正拥有监管抓手，落实长护险服务环节的监管责任。

3.2在信息化监管上积极引入视频监控、RFID电子标签等新技术无论是国家还是上海市政府，均一直在强调对社会保险开展信息化监管的重要性。尤其对于长护险居家护理而言，其隐蔽性强的特点更突出了信息化监管技术的重要地位[4]。通过对访谈中上海各区尝试发展的信息技术监管应用进行总结，并从问题分析中的服务出勤、服务内容、服务时长以及服务流程分析入手，尝试攻克居家监管的技术难点。一方面，针对长护险居家服务内容真实有效性难以确认的难点，通过开发自动化视频实时监控技术来使其得到充分解决。目前的市级服务监管APP仅有手动签入签出、护理员人脸照片内容来对上门服务进行监管，无法有效地对护理员的服务内容、服务质量等进行确认。因此，可以开发实时视频监控技术来实现有效监管。目前青浦区及闵行区对此技术应用已展开了尝试，效果反映良好。本文认为可以使信息技术优化更进一步，令实时视频监控技术与一定的算法或判别规则联系起来，当系统计算发现某护理员护理工作出现异常时，可以实时自动弹出警告或自动与护理员取得联系，要求其在当前场景下拍摄工作照片或视频。随后将照片或视频自动储存，提醒工作人员进行检查，这样便可以从真正意义上实现智能化自动监督管理全覆盖，提升监督管理实效。另一方面，针对访谈中反映的GPS定位签到不准确、服务时长真实性难以确保的问题，引入RFID电子标签技术为基础的智能签到系统，该技术可以有效实现对服务人员的精确定位，同时RFID电子标签实时数据传输技术还可以实现护理员的智能签到、测算护理员距离信号发射点的距离，保证服务时长。目前闵行和区嘉定区已通过相关试点，证明了其实用性，且成本、耐用性问题也得到较好的解决。另外，可以考虑在全市层面上对该技术进行推广和应用，实现智能化实时全覆盖监管，通过信息技术的提升，减轻监管工作压力，同时提高监管力度和精度。

作者:李梦颖1，李星辉1，黄志诚2，鲍建武3，郑嘉毅3，陈思睿4，李成志2，王颖1单位:复旦大学公共卫生学院／国家卫生健康委员会卫生技术评估重点实验室/公共卫生安全教育部重点实验室

保险监管探讨3

财产保险产品监管是保险监管的重要组成部分，世界各国的保险监管理念、方式、重点存在差异，但普遍实施财产保险产品监管。我国已经形成了以条款和费率规范为主要内容的财产保险产品监管制度体系，在维护金融消费者权益、防范风险、服务社会经济民生和国家战略等方面发挥了巨大作用。财产保险产品监管制度体系伴随着中国保险业改革开放的进程不断演进和调适，有关其历史沿革的研究目前还是空白。本文将改革开放以来我国财产保险产品监管领域内关键法规和体制的变化作为分期的标准，以监管范围和监管方法为主线，重现我国财产保险产品分类、分层式监管的演进轨迹，阐明制度供给的逻辑，有助于更加全面地认识财产保险产品监管理念，认清未来监管趋势，不断优化监管体制、机制和方法。

一、我国财产保险产品监管制度演进历程

改革开放后，国内保险业复业。在复业初期，保险业规模有限，保险监管的概念还未形成，没有专门的财产保险产品监管制度。随着金融监管体制改革深入发展，以《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）为基础、系列配套规章制度为支撑的财产保险产品监管框架逐渐构建成型，并多次作出重大调整。以关键法规和体制变化为分期的标准，财产保险产品监管制度的演进可以分五个阶段。

（一）监管萌芽期监管萌芽期（1983—1999年）

1983年，国务院授权中国人民银行统一管理全国的金融机构和业务，中国金融监管体系开始于此。当时，保险监管与管理的功能区分并不清晰，1983年的《中华人民共和国财产保险合同条例》和1985年的《保险企业管理暂行条例》均未涉及保险产品监管。随着国内保险业逐步发展壮大，自1986年起，兵团保险、平安保险、太平洋保险等公司的成立，打破了中国人民保险独家经营的局面，产品监管伴随市场竞争产生。1995年的《保险法》第一百零六条明确：“商业保险的主要险种的基本保险条款和保险费率，由金融监督管理部门制定。保险公司拟订的其他险种的保险条款和保险费率，应当报金融监督管理部门备案。”这标志着保险产品监管的法律地位和监管方法开始确立。1998年11月，原中国保监会正式成立，国内保险业进入分业监管时代，保险监管体系独立并向专业化纵深发展，带来财产保险产品监管制度的重大变革。

（二）体系奠基期体系奠基期（1999—2002年）

经过短暂的过渡期后，原中国保监会迅速推进专业化的产品监管制度，于2000年印发了《财产保险条款费率管理暂行办法》。该办法规范了财产保险产品条款基本要素及设计原则，对财产保险产品进行分类并提出相应的备案要求，指定“法律责任人”负责合法合规性审查，并针对违法违规行为设定相应法律责任。这是我国财产保险产品监管史上的奠基性规章，其初步建立了一套独立且较为完备的财产保险产品管理制度。在这期间，财产保险产品采用1995年《保险法》中“制定＋备案”的分类监管模式。由于市场和监管还处于探索磨合期，监管理念和监管方式偏向严格谨慎，原保监会承担了较重的监管职责，主要险种由监管部门制定，造成监管部门与主管部门的定位不清晰，监管部门实质性介入保险合同内容设定并承担解释说明的责任，在一定程度上影响了经济活动开展。当财险市场进入发展快车道时，上述特点开始显现出负面影响。

（三）体系形成期体系形成期（2002—2009年）

为了适应我国加入世界贸易组织后财险业全面开放的需求，进一步推动国内保险业发展，《保险法》在2002年进行了大面积修订，界定了保险监管部门的产品监管职责：关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构批准。保险监督管理机构审批时，遵循保护社会公众利益和防止不正当竞争的原则。审批的范围和具体办法，由保险监督管理机构制定。其他保险险种的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构备案。2002年的《保险法》实行“审批＋备案”的产品分类监管模式。在这个模式下，原中国保监会于2005年印发《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》，实施“保监会＋派出机构”分层监管模式，并界定审批制适用范围为：依法实行强制的保险；机动车辆保险，包括机动车辆损失保险、商业第三者责任保险及其附加险等；投资型保险；保险期间超过一年的保证保险和信用保险。其他产品适用备案。同时，产品监管理念与国际衔接，开始突出公司内控约束和消费者权益保护，新增“精算责任人”要求，并细化“法律责任人”和“精算责任人”的职责。《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》（2005版）还有两个重点：一是财险条款费率监管与销售行为监管分离。对于已经审批或者备案的保险条款和保险费率，允许保险机构组合使用，无需审批或者备案，对产品销售行为不作程序性约束，释放了市场活力，但产生了“报行不一”的问题。二是允许财险公司分支机构根据本地需求开发地方性产品，向属地保监局备案。但是财险公司分支机构产品开发能力差异较大，产品监管没有信息系统的支持，监管部门难以掌握在售产品的全部情况，区域间、监管部门内部的信息不对称使得监管难度很大。市场上出现有损公平原则的产品和“有条款、无费率”的产品，发生未依法履行变更申报程序即擅自修改保险责任范围和保险费率的行为。为解决上述问题，2008年11月，原中国保监会印发《关于规范财产保险公司产品管理有关工作的通知》（保监发〔2008〕106号），对各财产保险公司的全部产品开展自查整改，清理不合规产品；中国保险行业协会组织制订行业示范条款，测算纯风险损失率。这项工作对市场问题果断进行纠偏，在当时起到了十分重要的作用。

（四）完善提高期善提高期（2009—2018年）

2008年国际金融危机之后，我国保险监管顺应国际监管改革趋势，加强监管能力建设和金融消费者权益保护，对财产保险产品监管制度作出重大调整。第一，设置法定惩处措施。《保险法》于2009年再次修订，在法律层面进一步强化监管约束，增加产品违规有关的行政处罚措施：“保险公司使用的保险条款和保险费率违反法律、行政法规或者国务院保险监督管理机构的有关规定的，由保险监督管理机构责令停止使用，限期修改；情节严重的，可以在一定期限内禁止申报新的保险条款和保险费率。”产品监管制度自此基本成型。第二，突出金融消费者权益保护。原中国保监会印发《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》（2010版），在总则中提出“保护投保人、被保险人和受益人的合法权益，维护保险市场竞争秩序”，保险消费者权益保护原则被纳入产品监管领域，成为监管的主要目标之一，契合我国财险产品监管制度发展阶段实际。当时财险公司的保险产品出现一些不规范现象，“贴条险”等诸多不符合保险原则、具有性质的产品引发舆情风险。2014年6月，原中国保监会印发《中国保监会关于规范财产保险公司保险产品开发销售有关问题的紧急通知》（保监产险〔2014〕88号），强调保险利益、费率公平和遵守社会公序良俗，不得销售误导和虚假宣传。后续制度建设总体上都充分重视金融消费者权益保护。第三，财险产品监管权集中上收。取消分层监管模式，产品开发职能全部上收至总公司，产品监管权全部上收至原中国保监会。原中国保监会将审批范围中有关“依法实行强制的保险”表述，修改为“中国保监会认定的其他关系社会公众利益的保险险种和依照法律和行政法规实行强制保险的险种”，停止使用地方性产品。第四，完善财险产品监管配套制度。2017年《财产保险公司保险产品开发指引》和《财产保险公司产品费率厘定指引》开始实施，主要内容包括：一是实施产品公开、抽查和退出机制，首次阐明个人和非个人产品的定义，强化对个人消费者权益的保护；二是新增可行性报告、精算报告等方面的要求，对保险公司产品开发、条款设计、费率厘定全流程提出原则性要求，发挥保险公司内部纠偏纠正功能，列举了产品开发禁止性行为，避免不符合法律法规、不符合保险原则、侵害消费者权益的产品轻易流入市场；三是加强保险公司内控约束和资本约束，要求保险产品开发精算必须衡量对公司偿付能力的影响。这两个文件意义深远，针对性和可操作性很强，健全了财产保险产品监管框架，进一步落实了源头治理的监管原则。第五，建立财产保险产品监管信息系统。2016年，原中国保监会办公厅正式启用备案产品注册平台，大幅提升了备案资料上报效率，建立保险产品电子化报备和信息管理系统，保险产品管理实现电子化，保险公司经营效率、保险市场活力和监管效率大幅提升。但在取消分层监管之后，备案保险产品数量和增速大幅提升，工作压力全部集中到原中国保监会，先销售后备案的模式使监管资源与监管职责不匹配的问题开始凸显，在一定程度上存在监管滞后的现象，市场需求和监管效能之间的矛盾成为监管部门面临的重大问题。

（五）改革深化期改革深化期（2018年至今）

2018年4月8日，中国银保监会正式挂牌运行，对全国银行业和保险业实行统一监督管理。监管改革带来监管理念和监管方式的持续更新，财产保险产品分类、分层式监管再次作出重大调整，扩大了备案产品的范围，加大属地银保监局的责任。2020年2月，中国银保监会印发《关于进一步加强和改进财产保险公司产品监管有关问题的通知》（银保监办发〔2020〕17号），依据此文件，绝大多数财险产品采取备案制，备案监管权下放至各银保监局。2021年10月，中国银保监会印发《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》（2021版），以部门规章的形式为分类、分层式监管提供了法律依据，将产品审批范围限定在“关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种”，并优化备案流程，进一步提升备案效率。新的分层监管体系体现了金融监管体制改革成果，突出“放管服”原则，运行两年多以来，取得了明显的效果：银保监会将更多精力用于政策规则制定，组织产品检查、抽查工作，监管效能大幅提升，出台了《责任保险业务监管办法》《意外伤害保险业务监管办法》等多项专门监管办法，融入产品开发、使用和管理的相关要求，进一步细化相应产品的监管要求，提升了产品监管的一致性和规范性；各银保监局贴近市场、熟悉机构，通过程序性备案提前了解产品，有权对问题产品和风险苗头采取措施，更好地履行消费者权益保护和风险防范的职责。

二、财产保险产品监管制度演进的启示和展望

回顾30多年的发展历程，财产保险产品监管在保险监管框架下演变出专业体系，形成分类、分层式监管制度，并不断进行改革调整，体现了监管与市场、风险与稳定的动态平衡关系。财险产品的复杂性以及现阶段我国保险市场不成熟等原因，导致损害消费者权益的潜在风险无法通过保险市场本身来消除，需要监管部门加以限制，这将在较长时期内持续存在。现在，站在更高的起点，要总结历史经验，掌握发展逻辑，进一步完善财产保险产品监管制度。（一）财产保险产品监管制度演进的启示

1.保护消费者权益是核心产品监管天然与消费者权益保护相一致，对某些金融产品进行监管干预是保护消费者权益的重要举措。我国财产保险产品监管的总体趋势是不断通过立法和强化监管措施来加强消费者权益保护，《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》等制度持续优化、细化产品监管方式方法，从保险产品开发到销售的全流程贯彻公平原则，纠正侵害消费者合法权益的行为。

2.提升公司内控水平是重点《财产保险公司保险产品开发指引》和《财产保险公司产品费率厘定指引》等制度强化公司自我约束，提高内控水平，抑制规模冲动和短期利益倾向，压实机构主体责任，筑牢市场规范的微观基础。

3.激发市场活力是方向产品监管领域持续深化“放管服”，通过监管权下放和扩大备案产品范围来提高备案效率，鼓励创新，激发市场活力。近年来，巨灾保险、安全生产责任保险、首台（套）重大技术装备保险、特色农业保险等一大批险种投放市场，丰富了保险功能，服务我国经济社会高质量发展。4.提升监管效能是保障监管部门要寻找市场竞争与秩序的平衡点，有效的监管能够给予市场更多的竞争空间并在更高水平上达到平衡，反之，为了稳定和安全的需要抑制竞争，监管成本和社会成本都很大。监管权设置的演变历程体现了监管效能原则。总体上，我国财险产品监管能力在不断加强，是激发市场活力的有力保障。5.应用监管科技是实现路径在数字化时代，应用监管科技，有效使用监管资源，是提升监管效能的实现路径。注册平台、电子化报备和管理信息系统大幅提升了备案实施效率，也增强了监管者获取产品信息、及时采取监管措施的能力，全方位提升消费者权益保护、内控约束、市场活力的水平，是产品监管发展的必经之路。

（二）对监管趋势的展望

随着经济社会发展、财险市场变化和监管体系的完善，我国财产保险产品监管制度将会继续演进，有三个重点方向值得关注。

1.建设更加完善的财险产品监管体系我国财险产品监管的配套制度将更加完备，监管规则进一步细化、优化，形成产品“售前—售中—售后”全流程监管体系。监管模式将更加注重行为监管与审慎监管的贯通、产品监管与偿付能力监管的协同，全面加强公司治理与内控约束。监管科技水平将持续提高，通过自动化流程降低监管成本，提升监管标准的一致性；通过监管数据共享与集成，建立数据驱动的监管和算法监管，保护消费者权益，防范金融风险。

2.实施更加精准的财险产品差异化监管一是公司差异化监管，综合使用各种监管评级评估的结果，包括偿付能力监管评级、风险综合评级、法人治理评估、消费者权益保护监管评价等，给公司赋予不同的创新权限，并建立创新产品保护机制，持续提升保险市场活力。二是产品差异化监管，加大消费者权益保护力度，将更多监管资源用于个人类产品、特殊类产品的监管，对其他类型产品实施更加宽松便利的监管方式，使产品设计更加灵活、研发更贴近市场需求、反馈速度更快、对新场景和新风险的供给效率更高。

3.发挥更加强大的财险功能财险行业和财险的功能是宏观经济运行中不可或缺的一环，财险资源是促进经济发展的重要要素，财险产品已经广泛嵌入经济发展各环节。财险产品监管要引导行业发挥保险功能，实现风险减量，提升我国经济体系的韧性，抵抗气候变化、外部灾害等风险冲击。要在产品监管中贯彻新发展理念，加大对国家重点战略、新型经济业态的保险供给，践行绿色金融、ESG理念等，更好地服务政府和社会治理，增强财险行业的国际竞争力。

作者:王鑫泽 刘谡 单位:中国银行保险监督管理委员会上海监管局