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行政管理范文精选

行政管理

行政管理范文第1篇

关键词:行政管理;现代化官僚制;新公共管理

中国属于世界发展进程中的后发展国家,现代化水平低,我们面临推进工业化的基本任务,由农业经济占主导地位的相对封闭落后的国家向工业化方向发展。另一方面,我们处在经济全球化的大环境之下,我们同发达国家一样面临信息技术和世界经济一体化的挑战,在外部力量的推动之下,在知识经济的背景下回应世界发达国家经济和社会发展的挑战。必须认识到我国和进入后工业社会的差距,处理好继承和改革的关系。中国行政由于传统的惯性及其他历史性因素,总体上仍处于官僚制不足的阶段,比如普遍缺乏公务人员的专业化分工及与此相适应的专业化人才,政府人员及其行为轻视规则与规范,行政管理以“身份取向”凌驾于“成绩取向”之上,行政腐败现象严重,等等。“中国的问题在于官僚制不足”。官僚制理论是推动资本主义经济发展和社会进步的有力杠杆。现实中,我们会发现官僚制无处不在,当代社会大部分组织的管理方式都是有意无意地利用了官僚制的组织形式,这对我们所追求的中国行政现代化有何启示是值得深思的。官僚制是工业化的产物,是应工业社会的需要而产生的,在工业社会中它又反过来发挥着主导且不可或缺的积极作用。可以说,建立官僚制是工业社会对社会政治经济体制的必然要求。

然而官僚制存在以下几个方面的缺陷:(1)繁多而又陈旧的规章制度和工作程序,使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性;(2)压制和阻隔了内部的交流与沟通,妨碍了个人的成长和个性成熟,鼓励了盲目服从和随大流;(3)压抑创新和趋向保守,阻碍学习新知识和利用人力资源;(4)忽视非正式组织的存在,不考虑突发事件。

但是理性官僚制作为被广泛利用的一种组织结构形态,无论是在理论上还是在实践中都有随着社会的发展变化而发展变化的过程。对官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是对其纠错,“甚至是超强纠错”。面对新的理论革新和世界经济发展形式我们将引入强大的纠错工具——新公共管理理论。那么,我们的思路应该是以理性官僚制为主体思想,吸收新公共管理理论的有益成果,力求克服官僚制的缺陷,构建有中国特色的符合中国当前国情的现代化官僚体制。

经合组织(OECD)公共管理委员会对新公共管理的界定是这样的:(1)从效率、有效性和服务质量等方面来更密切地关注结果。(2)用分权式的管理环境取代高度集权的料层结构。在分权体制下,关于资源配置和服务供给的决定更接近于供给的核心问题;分权式的管理环境也为顾客和其他利益集团反馈信息提供了机会。(3)灵活地寻求能够带来更加有效的政策成果的可行方案,以替代直接的公共供给和管制。(4)极大地关注由公共部门直接提供服务的效率,包括建立生产率目标、在公共部门组织内部和公共部门组织之间营建竞争环境。(5)其核心目的在于强化指导政府发展、要求政府自动灵活地以最低成本对外部变化和不同利益需求作出回应的战略能力。

那么结合新公共管理的精神,现代化的官僚体制必然有以下五个基本特点:

(1)现代官僚制必须健全法规,实现由“人治”到法治。由于种种原因,中国社会发展状况一直呈现出高度的不平衡,与此相应的组织管理方式是家长制与官僚制的奇特混合。当前,我国正处于经济社会的转型期,传统的行政组织管理体制已经成为阻碍社会发展的障碍。家长制已经不能适应知识经济开放的时代特性。但从另一方面来看,中国目前正处于社会主义初级阶段,官僚制的存在还是有其合理性的,我们排斥家长制并不能否认我们还需要官僚制,我们需要的是法制化的官僚制,从某种意义上说法制化的官僚制,将大大推动我国的现代化进程。

(2)现代官僚制必须实施科学管理,实现民主集中制和领导例外原理,形成一个既能克服官僚主义,又能提高效率的完整的闭环控制系统。要求按照抽象的规章进行管理,这是对按照统治者意志进行管理的否定;“在法律面前人人平等”是对特权的“厌恶”和否定;按照个人的能力和才华来选拔管理人员是对世袭制和等级制的否定。这些都体现着民主集中的精神。目前,在我国的政治经济等领域内还普遍存在着严重的“初级群体化”现象和官僚主义,其根源在于没有一套完善的科学管理制度。所以,克服官僚主义,提高管理效率便成为体制改革的目标之一。要克服官僚主义,提高管理效率,就必须从制度上着手,实行民主而科学的现代科层制度。比如:将民主参与与激励措施有机地结合,通过定期召开班组讨论交流会,或与部分成员个别谈心,让组织成员对集体的目标计划谈建议提看法,出主意献计策,使得人人参与决策,共享组织荣誉利益,共担组织困难风险,共同制约官僚主义行为。(3)现代官僚制通过运用技术知识的优势,形成尊重知识、尊重人才的科技社会化的新时尚。比如,对人员的录用和培养,就必须保证素质、技术、知识和能力较为精良的人能被优先考虑。同样,招聘的各级领导,也必须具备优良的道德品质、丰富的实践经验、过人的决策胆略、超群的才能权威。有了好的领导和员工,组织就拥有了最宝贵的人力资源。另外,现代科层制组织还可以采用内部晋升、公开招聘竞争上岗和交互式轮换使用的方式,既促进员工忠于职守,勇于承担风险,又预防权力垄断的寻租行为滋长。

(4)引入市场竞争机制,提高公共行政水平新公共管理强调政府管理应广泛引进市场竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量和效率。因此,政府为了高效地实现公共服务的职能,应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

(5)现代官僚制要借鉴官僚制的理性精神,使我国行政组织尽快走向规范化和法制化。进一步发展和完善公务员法,把行政官员的管理纳入法制化轨道;制定政府及其部门机构与人员编制法、行政程序法,控制机构膨胀与管理中的主观随意性;完善政务公开、群众投诉和各种对行政的监督措施,进一步健全行政复议、行政诉讼、行政赔偿等各种责任追究机制,确保对政权力运作的有效制约。

综上所述,我国的行政改革应当总结以往的缺点和不足,采纳新公共管理注重绩效、结果的精神,探索绩效目标管理的经验,尝试在政府管理中建立新公共管理和理性官僚主义相合的现代化官僚制它将使我们的视野更加开阔,思路更加清晰,目标更加明确。理性官僚主义新公共管理思想和中国国情的结合,必将进一步增强我国的国际竞争力,提高公共行政服务的质量和效率,推动政治、经济、文化等各项事业的更快发展。迎接经济全球化挑战,抓住经济全球化机遇。

参考文献

[1]许攀.官僚制与企业化政府[J].中国行政管理,2003,(5).

[2]苏国勋.理性化及其限制——韦伯思想引论[M].上海:上海人民出版社,1988.

[3][美]本尼斯.组织发展与官僚制的命运[A].孙耀君.西方管理学名著提要[M].南昌:江西人民出版社,1992.

行政管理范文第2篇

我国正处于体制转轨,加快开放和经济结构大调整时期,由行政管理到公共管理的演化,大力加强政府社会管理和公共服务职能建设,显得尤为必要。

(一)从国际环境上看,由公共行政向公共管理的转变,是适应全球化时展的需要。

全球化趋势不可阻挡。它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果,具有超越国界和意识形态的普遍性。全球化是各国政府公共行政面对的新环境,它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性,使本土性在全球化的逻辑框架内运行,并意味着各国都要根据这种新关系进行改革,从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。在全球化竞争的条件下,政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素,官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要,政府公共行政正逐步向服务的方向发展。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。

我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段,特别是加入WTO后,由于受世贸组织规则的制约和限制,一些传统的、陈旧的行政方法必须改变,要实现行政方法的科学化,必须以科学的理论知识为基础;必须以世贸组织规则为前提;必须吸收现代科学技术成果;必须借鉴和引进国外先进的行政方法、为适应我国加入WTO的需要,进一步转变政府职能和作风,简化办事程序,提高工作效率.强化服务功能,改善投资软环境,加强廉政建设,方便投资者、企业、市民办理各种行政审批事项。因此,我们必须切实转变观念,确立新的公共管理理念,借鉴新公共管理思想,对我国的公共行政模式进行更加彻底的改革。

(二)从国内环境上看,由公共行政向公共管理的转变,是适应社会主义市场经济发展的需要。

我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期。这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。在高度集中的计划经济体制下,我国在政府公共行政方面,长期奉行社会主义制度和计划管理体制,形成了对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中管理的指导思想。政府包揽一切,权力延伸到社会的每一个角落。按小平同志的话说,就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。而在市场经济中,企业作为市场主体具有独立的地位,它们自主地做出经济决策,独立性承担经济风险;在价值规律的作用下,市场对资源配置起基础性的作用;政府的主要任务则是宏观调控和提高公共服务。传统的政府管理体制在计划经济下是有积极作用的。但是,由计划经济体制向市场经济体制的根本转变,客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制,建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间,更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。我们必须站在整个社会的高度,重新对政府进行全方位的审视,把握公共行政发展的客观规律,重新界定政府的角色,重新设置政府的职能,重新设计政府的运行机制。

(三)从我国政府公共行政目前存在的主要问题看,由公共行政向公共管理的转变,是理清改革思路、深化行政改革的需要。

长期以来,我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题,建国以后,我国曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革,虽然也取得了一些阶段性成效,但却始终未逃脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。90年代提出建立社会主义市场经济,对行政改革提出了新的要求,也为其注入了新的动力。但是,由于受主客观环境的制约,基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行,局限于政府内部关系的调整,而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系,以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容。因此,改革的效果也是相当有限的。直到现在,我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题,一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战就是交易成本太高,而且大有越来越高之势;二是有效的监管机制难于形成;三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容,避重就轻,搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见,对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”;四是政府政策的应对措施过于缓慢。

这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症,严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的,在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展,社会公共事务越来越多,政府的职能也不断分化。每增加一项职能,政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化,政府的规模越庞大,随之财政预算也不断增加,机构膨胀和财政危机也就成为必然;而且在传统的官僚体制中,由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断,官僚主义和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的,必须从体制的深层次来解决。

二、问题的提出:现代公共管理对传统公共行政的冲击

传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能,它最显著的特征表现为两个方面:其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式,认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度,以保证组织运转的效率。应该说,传统公共行政是与一定的历史条件相适应的,它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来,使公共行政专业化,特别是它注重行政组织建设和制度建设,加强行政和效率研究,从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题,如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给,然而随着社会的发展,尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会,传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如,在信息社会,刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时,由于传统模式下的政府垄断和权力集中,导政公共管理领域效率低下。

公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击,可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期,许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展,来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国,公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为:进入新经济时代,在经济全球化和信息化的浪潮下,这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐,不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告,对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案,强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看,它之所以面临诸多“危机”,一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。公共管理的显著特征表现为:政府主要提供公共产品与公共服务,不提供私人产品,不干预私人领域的活动;政府负责执行市场经济法律,对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法,运用宏观调控手段实现公共政策;除了必要的社会管制和经济管制之外,政府不直接干预企业活动,不采用行政手段干预市场运行。它的理念包括:

第一,承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点,现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做,更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。

第二,诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂,但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”,那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。

第三,确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的,而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”;或者说,公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

第四,吸收新公共管理强调有效性和结果取向的理念,现代公共管理更加关注这些基本理念,并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径,以及绩效协议制度、市场或准市场的手段,以保证实现有效性和可能性。

三、思路与途径:从多层次、宽角度实现从传统公共行政向现代公共管理的转变

(一)要在思想观念上突破。要破除政府干预观念,走出“政府万能”、“福利国家”的误区。根据政府能力与政府职能的关系,可得出如下公式:政府能力大小程度=政府能力/政府职能[1]。说明政府能力有限时,减少政府职能,可以提高政府能力的发挥,同时也打破了政府职能越多、包揽的社会事务越多,就越能体现政府能力的说法。因此,政府把精力集中于该管的事上,有利于提高政府能力。

(二)要在管理方式上转变。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理,而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能,实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品,放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使:一是积极建立市场规则,完善市场秩序,规范市场行为,尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境;二是提供市场所不能提供的公共物品,解决市场不能或不愿解决的公共问题,如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育;三是投资于基本的社会服务和基础设施;四是解决市场不能解决的社会政治问题,如建立社会保障机制,通过社会转移支付和再分配,促进社会公平;五是有效地实施宏观经济管理职能,运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行,实现充分就业和经济持续发展。

(三)要在政府能力上提升。所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威,通过制定政策和组织动员,实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力,从目前来说,要提升我国政府公共管理能力,应从以下几个方面入手:一是要不断强化政府权威,强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提,没有权威的政府绝对不可能有效管理好社会,绝不可能在公共事务中发挥重要作用。当然强调政府权威不是要强调中央集权专制,也不是要削弱其它职能主体的权力,而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能,政府公共管理效能的高低,在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低,但由于以前我们决策程序不规范,主观意志较重,导致政策能力低下,进而使政策执行走样、变形。因此,要提高政府公共政策能力,必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使,最终还是要简化为人的具体活动,政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看,培养大批具有高素质的MPA人员,是有效实施政府公共职能的当务之急。

(四)要在制度规范上完善。实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变,建立政府公共管理制度,一是要加强人大工作立法,树立人民代表大会的权威,充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用,加大人大对一府两院工作的监督,加大人大在重大事项决策方面的力度和范围,约束行政立法的范围和数量,并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督,进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规;尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。三是要细化部门预算,实行绩效预算和零基预算,实行国库集中支付制度,对政府预算资金的使用实行全过程的监督,建立公共财政体系。四是要制定《行政程序法》,规范政府行政行为,同时彻底清理政府对社会经济活动的各种前置式审批,除保留政府必要的经济与社会管制外,各种审批制度均应改为自动登记制,不能改为自动审批制的,要改为专营权拍卖制或经营权招标制,对政府垄断领域要实行市场化改革。五是要建立公共管理的绩效管理制度,通过科学的绩效管理制度(如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等),促进公共管理绩效的提高。

(五)要在途径方法上加强。特别是要大力推进电子政务建设,努力加速政务信息化步伐,建立电子政府,实行网上办公,利用电脑网络平台公开政府管理信息,进一步提高行政效率,减少行政成本。十六届三中全会《决定》明确提出:“发展电子政务,提高服务和管理水平”。发展电子政务,从现阶段的状况来看,就是运用信息及通信技术打破行政机关传统的组织界限,通过建立电子信息处理中心和电子文书传递及其他相关系统,在政府内部网上和因特网上履行政府的职能,使人们可以通过不同的渠道获得政府的信息及服务,而政府机关之间及政府与社会之间也是通过各种电子化渠道进行相互沟通,从而构建一种跨越时间、地点、部门的全天候的公共服务体系。

[参考文献]

[1]郭小聪,政府经济职能与宏观管理[M],广东中山大学出版社,1999、8

【摘要】党的十六届三中全会通过的《决定》第一次在党的纲领性文献中提出“公共管理”这一国际通用新概念,标志着我们党对行政体制改革的认识又实现了历史性飞跃。由传统公共行政向现代公共管理的转变,是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容,这一思路已经被越来越多的国家所接受,十六届三中全会《决定》为今后我国行政体制改革提供了根本思路。本文通过引入传统公共行政与现代公共管理这两个概念,阐明现代公共管理提出的根源以及与传统公共行政理论的本质区别,分析实现这一转变的紧迫性和必要性,探索实现这一转变的基本途径,提出必须从多层次、宽角度来实现这一历史性飞跃。

行政管理范文第3篇

关键词:乡镇;行政管理;体制改革

引言

乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中,占有重要地位。农业、农村和农民问题,始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。过去,我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持,建立起了比较完整的国民经济和工业化体系,但另一方面,城乡二元结构也日益强化,农村发展越来越落后于城市,广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。随着农村经济社会的发展和各项改革的深入,特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”,给农村经济社会文化生活带来了深刻变化,使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。

正文

乡镇是我国最基层的政权组织,是共和国政权大厦的基石,它处在农村工作的第一线,党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实,事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。在我国加入WTO的新形势下,面对农村实行村民自治的现实,乡镇行政管理中有许多问题急待解决。作为一名乡镇工作者,对此深有体会。工作的实际需要迫使自己就现代乡镇行政管理去思考、去研究。本文《现代乡镇行政管理研究》,分乡镇行政管理及其特点、当代乡镇行政管理现状、优化乡镇行政管理的原则与对策三个方面进行了阐述。乡镇行政管理作为最基层的行政管理,具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势,暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题,主要表现在:党政不分、党委权利过分集中;人浮于事、管理方式陈旧;机构条块分割,政府职能被肢解;政府职能尚未根本转变,责任错位;财政体制不完善、乡镇财政举步维艰;人民代表大会功能柔弱,作用没有充分发挥;政府与村委会矛盾加剧,工作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂,主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应。

一、乡镇行政管理体制改革的背景

我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化,对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。

(一)农村税费改革

农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位,并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份。于2006年在全国范围内取消农业税。农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后,乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱,但随之而来的是乡镇财政的短缺,乡镇债务无力偿还,农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外,必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。

(二)社会主义新农村建设

当前,我国总体上已经进入到“以工促农,以城带乡”的发展阶段,初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。同时,改革开放以来,农业生产和农村经济获得了巨大发展,农民的温饱问题已经基本解决,但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后,这已经明显制约着农村经济社会的全面进步,制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下,反映一定时期农村社会义经济发展为基础,以社会全面进步为标志的社会状态。新农村建设的总的目标是:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、

管理民主。应该说这20个字包含的内容丰富,涵义十分深刻。既要求经济发展,也要求社会发展;既要加强物质文明建设,又要加强精神文明和政治文明建设。

二、乡镇行政管理体制的现状

为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施,先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。

(一)机构设置及管理情况

乡镇一级设立的机构主要有:①党群机构:党委办公室(有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起,称为党政办公室)、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联;②政府机构:政府办公室(或党政办公室)、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室;③司法机构:人民法庭、司法所(或司法助理);④下属企事业单位:计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等;⑤机构管理情况:在政府机构及政府所属企事业单位中,邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位,即人事权及财权都由上级业务主管部门管理,是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。

不过,乡镇机构设置不是千篇一律,并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构,这些单位是按片区设立,一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。

(二)行政运行模式

乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构,即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时,不管是乡镇或办事处,均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。

作为上连县、下连村的中间政权组织,乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定:“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作”。同时,对村民委员会实施指导(宪法第110条规定:“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,因此,乡镇人民政府与村的关系应为指导关系,但事实上几乎都是领导关系。)这种行政运行模式,有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。

三、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献,但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施,我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端,这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展,阻碍了我国新农村建设工程的实施。

(一)我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端

当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是:

(1)政府职能庞杂、错位

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权,但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多,政治、经济、文化、社会无所不包,收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干,如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分,既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表,直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位,强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理,必然导致职能错位;责任分工的不合理,必然导致职能错位、越位或不到位,甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致,弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题,表现在乡镇,而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则,通过行政命令和资源配置权,把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇,使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”,弱化了应有的社会管理和公共服务职能。

(2)权力与责任不对等,行政运作方式不适应发展的需要

一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中,乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面,税务、国土机构工作地点在乡镇,财物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作,有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小,反而更大了。被上划的站、所越来越多,乡镇管理不了,有责无权。一些部门为了自身利益出现损害农民群众利益的事,农民找政府,乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下,由于乡镇财政十分困难,乡镇政府该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任,他们看见乡镇干部就戏称为“催粮、催款”,因而政府在群众中的威信不高。对上,上级政府每年下达给乡镇各种任务,并且实行目标考核,乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”,每天应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式,是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下,这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题,比如:忽视全面、协调、可持续发展,行政运行成本高,市场机制得不到有效发挥,一些乡镇政府不按市场经济规律办事,直接插手乡镇企业和农民的生产经营具体事务,干涉乡镇企业和农民的生产经营自主权,明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。

(3)财政不堪重负,体制不顺为腐败的产生提供了温床

一是财政供养人员过多,财政不堪重负。个别缺编单位进人时,不是从超编单位选调,而是从下级选调或公开招考,造成缺编单位逐步满编,而超编单位继续超编的现象,财政供养人员的总量在不断增加。二是财政供养人员与财力不相匹配。三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇,由于财政支出远远高于财政收入,这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政,只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面,由于分税制,上级政府往往从自身角度出发,将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇,如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品,同时,这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务,把主要精力放在了所谓“协税”上。协税事实上就是拉税买税,造成国家税收流失的同时,为腐败的滋生蔓延提供了温床。

(4)党政不分,政事不分

党政不分,主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定,乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向,做好统揽和协调工作。但事实上,在乡镇一级,党委与政府基本上是混在一起的,几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时,在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰,部分事业单位严重依赖业务主管部门,业务上主管部门怎么说就怎么做,经费上有财政拨款作保障,人员也由主管部门统一安排,实际上成了主管部门的附属物,造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识,并且不能独立承担民事责任和法律责任,从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。

(5)公务员政绩考核办法不完善,科学合理的选拔任用体系尚未真正形成

目前,包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善,考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法,因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩,把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法的不完善,还会加剧政企不分、政事不分,而且会促使政府单纯追求经济增长速度,搞形象工程、政绩工程。同时,提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐,这本是扩大民主,落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施,但是,部分乡镇干部(甚至县级干部)对此却异常敏感。因此,该放手去做、去管的事不认真去做、去管了,因为做事就要触及各种利益的分配和调整,就会得罪人,就会在民主测评和个别谈话中少得一票,甚至少得若干票。所以,好人主义盛行。如此种种,都不利于公务员的合理选拔和优秀人才的脱颖而出,不利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府,不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部。

(二)我国乡镇行政管理体制存在问题的原因

分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因,主要是:

(1)对乡镇政府职能认识不到位

由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用,致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能,新时期如何落实发展农村经济,提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务,习惯于做好眼前的事,缺乏发展意识和发展规划。

(2)条块分割的管理体制,削弱了乡镇的职能体制

乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主,条块结合”,但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门,所以乡镇对于这些站所只能协商,不能控制和指挥。这样,乡镇在履行某些职责的时候就很困难,另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。

(3)经济因素制约了乡镇政府职能发挥的

税费改革以前,乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后,乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济,努力增加本级财政收入,还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。

四、乡镇行政管理体制改革的具体措施

新农村建设是党和政府做出的重大战略部署,作为我国的最基层政府—乡镇政府,既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务,又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设,因此,进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。

(一)完善乡镇致府的机构设置

有些人提出取消乡镇政府建制,或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。就目前中国农村社会的需求而言,乡镇非但不能取消,而且应该强化。在新时期,乡镇面I临的问题并非源自乡镇本身,而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制,乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说,乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难,而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此,乡镇改革不是取消乡镇,而是要合理定位乡镇的职能,改革乡镇的体制。目前,乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序,明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中,要贯彻“小政府,大服务”的方针,保留履行政治和社会服务职能的机构,压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并,减少数量,扩大规模。

(二)创新思路,转变观念,转变职能

在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业,在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用,但也造成了大量的乡镇“负累”,有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后,乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来,把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场,充分发挥市场优势,以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展,切实解决好政府的“越位”问题。再比如,乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来,把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来,切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。从现在的情况看,各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉,有许多应该推向市场、推向社会的事情,政府大包大揽,做了许多费力不讨好、事与愿违的事。乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。转变乡镇政府职能,一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化,停留在提口号或做表面文章上,而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能,推进政府现代化建设,包括政府治理理念的现代化,政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。通过转变政府职能要达到两个目标:第一,为乡镇经济发展创造种种便利条件,如信息技术支持、财政贴息等手段,通过提供经济性公共服务支持市场主体发展,引导好资源积聚和资金投向,加快产业结构调整,大力培植财源,促进经济持续快速发展。第二,通过提供社会性公共服务,为社会成员提供社会性公共服务,为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等,解决最基本的社会福利与社会公平问题,促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革,目标是建立一个公共服务型政府。今后,乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要,从行政管理型向公共服务型转变,加强政府服务,把改管的事情管好,管到位,不该管的事情下决心坚决不管,乡镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织,把不应该由政府履行的职能交给市场,企业和市场中介组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。

(三)加快推进乡镇机构改革,减少财政供养人员

乡镇机构改革在我国已进行过多次,效果并不理想,现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇机构职

能,精简机构和减少财政供养人员。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求,根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置,结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求,从紧设置乡镇内设机构,从严控制乡镇领导职数和人员编制。冗员负担过重是目前乡镇普遍存在的现象,大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担已经是势在必行。各级人事部门在确定编制时,不仅要根据县、乡规模大小,也要结合各地经济发展水平,树立“有多少钱,办多少事,养多少人”的指导思想,对经济发展滞后,财政供给能力差的县、乡,可在省定编制的基础上,从低、从紧核定编制额,从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革,乡镇中小学要重新核定教师编制,杜绝超编现象。属于提供非公共产品和非公共服务的单位,可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位,应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐,减轻财政负担。

在深化和完善乡镇机构改革工作中,建议乡镇的规模应达到8-10万人,乡镇的领导职数一般可确定为5-7名,包括党委、人大、政府和武装部的领导干部,总人数应控制在20-30名(不含公安和工商税务部门等县级执法部门)。乡镇机构要精干,人员要相互交叉兼职,最大限度地发挥每个机构与人员的作用,减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题,主要应该通过“扎口子”,也就是严格定编,然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式,将问题分年化解,不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员也是乡镇改革中的一个重点和难点问题,要有决心,有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后,要避免或严格控制机构和人员的膨胀。

(四)探索乡镇深化改革的目标

就长期目标而言,乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化,应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言,改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围,打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。

新时期乡镇行政管理体制的改革,要着眼于建设社会主义新农村的进程,形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作,必须从实际出发,在实践中大胆探索,大胆创新,积极稳妥地推进。

结语

深化乡镇行政管理体制改革,必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则,以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的,并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标,应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手,推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革,要着眼于建设社会主义新农村的进程,形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作,必须从实际出发,在实践中大胆探索,大胆创新,积极稳妥地推进。

社会主义新农村建设是一项系统工程,具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者,又是新农建设政策的实施者,因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程,需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。

参考文献

[1]寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策.集团经济研究,2006,(8):8.

行政管理范文第4篇

随着农村经济社会的发展和各项改革的深入,特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施,我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化,使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景,接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状,并分析了现行体制存在的弊端及其原因,在此基础上,文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的对策。

Withtheruraleconomicandsocialdevelopmentandthedeepeningofthereforms,especiallytheruraltaxreformandtheimplementationofnewruralconstructionprojects,China''''sruraleconomicandsocialandculturallifehasundergoneprofoundchanges,makingtownshipgovernment,organizationsfacemanynewsituationsanddisadvantages.Thetownshipgovernmentorganization,leadership,partymembersandcadresoftherulingabilityandservicelevelsareallraisedseriouschallenges.Inthispaper,thecurrenttownshipadministration,aswellastheshortcomingsoftheinstitutionalreformmeasuresadoptedinapreliminaryanalysis.ThearticlefirstanalyzesChina''''scurrentadministrativesystemofruraltownshipbackground,andthenanalyzesthestatusquoofChina''''sruraltownshipadministrativemanagementsystemandanalyzesthedrawbacksoftheexistingsystem,andwhy,onthisbasis,thearticlemadefurtherreformofChina''''sruraltownshipadministrativemanagementsystemsolutions.

关键词:乡镇;行政管理;体制改革

引言

乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中,占有重要地位。农业、农村和农民问题,始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。过去,我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持,建立起了比较完整的国民经济和工业化体系,但另一方面,城乡二元结构也日益强化,农村发展越来越落后于城市,广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。随着农村经济社会的发展和各项改革的深入,特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”,给农村经济社会文化生活带来了深刻变化,使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。

正文

乡镇是我国最基层的政权组织,是共和国政权大厦的基石,它处在农村工作的第一线,党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实,事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。在我国加入WTO的新形势下,面对农村实行村民自治的现实,乡镇行政管理中有许多问题急待解决。作为一名乡镇工作者,对此深有体会。工作的实际需要迫使自己就现代乡镇行政管理去思考、去研究。本文《现代乡镇行政管理研究》,分乡镇行政管理及其特点、当代乡镇行政管理现状、优化乡镇行政管理的原则与对策三个方面进行了阐述。乡镇行政管理作为最基层的行政管理,具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势,暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题,主要表现在:党政不分、党委权利过分集中;人浮于事、管理方式陈旧;机构条块分割,政府职能被肢解;政府职能尚未根本转变,责任错位;财政体制不完善、乡镇财政举步维艰;人民代表大会功能柔弱,作用没有充分发挥;政府与村委会矛盾加剧,工作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂,主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应。

一、乡镇行政管理体制改革的背景

我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化,对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。

(一)农村税费改革

农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位,并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份。于2006年在全国范围内取消农业税。农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后,乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱,但随之而来的是乡镇财政的短缺,乡镇债务无力偿还,农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外,必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。

(二)社会主义新农村建设

当前,我国总体上已经进入到“以工促农,以城带乡”的发展阶段,初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。同时,改革开放以来,农业生产和农村经济获得了巨大发展,农民的温饱问题已经基本解决,但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后,这已经明显制约着农村经济社会的全面进步,制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下,反映一定时期农村社会义经济发展为基础,以社会全面进步为标志的社会状态。新农村建设的总的目标是:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、

管理民主。应该说这20个字包含的内容丰富,涵义十分深刻。既要求经济发展,也要求社会发展;既要加强物质文明建设,又要加强精神文明和政治文明建设。

二、乡镇行政管理体制的现状

为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施,先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。

(一)机构设置及管理情况

乡镇一级设立的机构主要有:①党群机构:党委办公室(有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起,称为党政办公室)、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联;②政府机构:政府办公室(或党政办公室)、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室;③司法机构:人民法庭、司法所(或司法助理);④下属企事业单位:计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等;⑤机构管理情况:在政府机构及政府所属企事业单位中,邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位,即人事权及财权都由上级业务主管部门管理,是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。

不过,乡镇机构设置不是千篇一律,并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构,这些单位是按片区设立,一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。

(二)行政运行模式

乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构,即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时,不管是乡镇或办事处,均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。

作为上连县、下连村的中间政权组织,乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定:“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作”。同时,对村民委员会实施指导(宪法第110条规定:“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,因此,乡镇人民政府与村的关系应为指导关系,但事实上几乎都是领导关系。)这种行政运行模式,有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。

三、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献,但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施,我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端,这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展,阻碍了我国新农村建设工程的实施。

(一)我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端

当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是:

(1)政府职能庞杂、错位

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权,但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多,政治、经济、文化、社会无所不包,收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干,如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分,既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表,直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位,强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理,必然导致职能错位;责任分工的不合理,必然导致职能错位、越位或不到位,甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致,弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题,表现在乡镇,而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则,通过行政命令和资源配置权,把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇,使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”,弱化了应有的社会管理和公共服务职能。

(2)权力与责任不对等,行政运作方式不适应发展的需要

一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中,乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面,税务、国土机构工作地点在乡镇,财物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作,有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小,反而更大了。被上划的站、所越来越多,乡镇管理不了,有责无权。一些部门为了自身利益出现损害农民群众利益的事,农民找政府,乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下,由于乡镇财政十分困难,乡镇政府该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任,他们看见乡镇干部就戏称为“催粮、催款”,因而政府在群众中的威信不高。对上,上级政府每年下达给乡镇各种任务,并且实行目标考核,乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”,每天应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式,是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下,这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题,比如:忽视全面、协调、可持续发展,行政运行成本高,市场机制得不到有效发挥,一些乡镇政府不按市场经济规律办事,直接插手乡镇企业和农民的生产经营具体事务,干涉乡镇企业和农民的生产经营自主权,明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。

(3)财政不堪重负,体制不顺为腐败的产生提供了温床

一是财政供养人员过多,财政不堪重负。个别缺编单位进人时,不是从超编单位选调,而是从下级选调或公开招考,造成缺编单位逐步满编,而超编单位继续超编的现象,财政供养人员的总量在不断增加。二是财政供养人员与财力不相匹配。三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇,由于财政支出远远高于财政收入,这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政,只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面,由于分税制,上级政府往往从自身角度出发,将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇,如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品,同时,这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务,把主要精力放在了所谓“协税”上。协税事实上就是拉税买税,造成国家税收流失的同时,为腐败的滋生蔓延提供了温床。

(4)党政不分,政事不分

党政不分,主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定,乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向,做好统揽和协调工作。但事实上,在乡镇一级,党委与政府基本上是混在一起的,几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时,在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰,部分事业单位严重依赖业务主管部门,业务上主管部门怎么说就怎么做,经费上有财政拨款作保障,人员也由主管部门统一安排,实际上成了主管部门的附属物,造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识,并且不能独立承担民事责任和法律责任,从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。

(5)公务员政绩考核办法不完善,科学合理的选拔任用体系尚未真正形成

目前,包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善,考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法,因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩,把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法的不完善,还会加剧政企不分、政事不分,而且会促使政府单纯追求经济增长速度,搞形象工程、政绩工程。同时,提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐,这本是扩大民主,落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施,但是,部分乡镇干部(甚至县级干部)对此却异常敏感。因此,该放手去做、去管的事不认真去做、去管了,因为做事就要触及各种利益的分配和调整,就会得罪人,就会在民主测评和个别谈话中少得一票,甚至少得若干票。所以,好人主义盛行。如此种种,都不利于公务员的合理选拔和优秀人才的脱颖而出,不利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府,不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部。

(二)我国乡镇行政管理体制存在问题的原因

分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因,主要是:

(1)对乡镇政府职能认识不到位

由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用,致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能,新时期如何落实发展农村经济,提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务,习惯于做好眼前的事,缺乏发展意识和发展规划。

(2)条块分割的管理体制,削弱了乡镇的职能体制

乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主,条块结合”,但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门,所以乡镇对于这些站所只能协商,不能控制和指挥。这样,乡镇在履行某些职责的时候就很困难,另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。

(3)经济因素制约了乡镇政府职能发挥的

税费改革以前,乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后,乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济,努力增加本级财政收入,还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。

四、乡镇行政管理体制改革的具体措施

新农村建设是党和政府做出的重大战略部署,作为我国的最基层政府—乡镇政府,既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务,又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设,因此,进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。

(一)完善乡镇致府的机构设置

有些人提出取消乡镇政府建制,或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。就目前中国农村社会的需求而言,乡镇非但不能取消,而且应该强化。在新时期,乡镇面I临的问题并非源自乡镇本身,而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制,乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说,乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难,而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此,乡镇改革不是取消乡镇,而是要合理定位乡镇的职能,改革乡镇的体制。目前,乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序,明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中,要贯彻“小政府,大服务”的方针,保留履行政治和社会服务职能的机构,压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并,减少数量,扩大规模。

(二)创新思路,转变观念,转变职能

在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业,在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用,但也造成了大量的乡镇“负累”,有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后,乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来,把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场,充分发挥市场优势,以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展,切实解决好政府的“越位”问题。再比如,乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来,把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来,切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。从现在的情况看,各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉,有许多应该推向市场、推向社会的事情,政府大包大揽,做了许多费力不讨好、事与愿违的事。乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。转变乡镇政府职能,一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化,停留在提口号或做表面文章上,而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能,推进政府现代化建设,包括政府治理理念的现代化,政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。通过转变政府职能要达到两个目标:第一,为乡镇经济发展创造种种便利条件,如信息技术支持、财政贴息等手段,通过提供经济性公共服务支持市场主体发展,引导好资源积聚和资金投向,加快产业结构调整,大力培植财源,促进经济持续快速发展。第二,通过提供社会性公共服务,为社会成员提供社会性公共服务,为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等,解决最基本的社会福利与社会公平问题,促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革,目标是建立一个公共服务型政府。今后,乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要,从行政管理型向公共服务型转变,加强政府服务,把改管的事情管好,管到位,不该管的事情下决心坚决不管,乡镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织,把不应该由政府履行的职能交给市场,企业和市场中介组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。

(三)加快推进乡镇机构改革,减少财政供养人员

乡镇机构改革在我国已进行过多次,效果并不理想,现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇机构职

能,精简机构和减少财政供养人员。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求,根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置,结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求,从紧设置乡镇内设机构,从严控制乡镇领导职数和人员编制。冗员负担过重是目前乡镇普遍存在的现象,大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担已经是势在必行。各级人事部门在确定编制时,不仅要根据县、乡规模大小,也要结合各地经济发展水平,树立“有多少钱,办多少事,养多少人”的指导思想,对经济发展滞后,财政供给能力差的县、乡,可在省定编制的基础上,从低、从紧核定编制额,从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革,乡镇中小学要重新核定教师编制,杜绝超编现象。属于提供非公共产品和非公共服务的单位,可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位,应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐,减轻财政负担。

在深化和完善乡镇机构改革工作中,建议乡镇的规模应达到8-10万人,乡镇的领导职数一般可确定为5-7名,包括党委、人大、政府和武装部的领导干部,总人数应控制在20-30名(不含公安和工商税务部门等县级执法部门)。乡镇机构要精干,人员要相互交叉兼职,最大限度地发挥每个机构与人员的作用,减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题,主要应该通过“扎口子”,也就是严格定编,然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式,将问题分年化解,不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员也是乡镇改革中的一个重点和难点问题,要有决心,有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后,要避免或严格控制机构和人员的膨胀。

(四)探索乡镇深化改革的目标

就长期目标而言,乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化,应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言,改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围,打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。

新时期乡镇行政管理体制的改革,要着眼于建设社会主义新农村的进程,形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作,必须从实际出发,在实践中大胆探索,大胆创新,积极稳妥地推进。

结语

深化乡镇行政管理体制改革,必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则,以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的,并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标,应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手,推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革,要着眼于建设社会主义新农村的进程,形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作,必须从实际出发,在实践中大胆探索,大胆创新,积极稳妥地推进。

社会主义新农村建设是一项系统工程,具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者,又是新农建设政策的实施者,因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程,需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。

参考文献

[1]寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策.集团经济研究,2006,(8):8.

行政管理范文第5篇

1.政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据,认为政府应以顾客或市场为导向,从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系,对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理认为,政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在,也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时,我们通常称之为系统,如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。但它们都是市场,就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去,我们就能取得伟大的成就。”[1](P288)于是在新公共管理中,政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构,而是负有责任的“企业家”,公民则是其“顾客”或“客户”。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义:并不是会做生意的人就是企业家。企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方,企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。因此,企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标,政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府,才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。因为这将使竞争进一步发展,不是政府管理人员选择服务提供者,而是政府管理人员让公民选择服务提供者。企业虽然以盈利为目的,但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满意。相反,政府是为公民服务的,但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象,而且服务水平低劣。所以,给公民以更多的选择权,让公民有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。

2.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同,新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策,即政府应该把管理和具体操作分开,政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模,减少开支,提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌,并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”[1](P12)因此,有效的政府并不是一个“实干”的政府,不是一个“执行”的政府,而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。

3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构,这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织,跨组织层次之间的交流及其困难,使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势,加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统,政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法,通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应,从而有效地解决问题。因此,政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元:社区、家庭、志愿者组织等,让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说:“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时,整个社区也会健康发展,而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”[1](P7~8)这是因为,健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为,与集权的机构相比,授权或分权的机构有许多优点:比集权的机构有多得多的灵活性,对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应;比集权的机构更有效率;比集权的机构更具创新精神;能够比集权的机构产生更高的士气,更强的责任感,更高的生产率等等。

4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验,如重视人力资源管理、强调成本—效率分析、全面质量管理,强调降低成本,提高效率等。新公共管理认为,政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构,特别是把商业功能和非商业功能分开,决策与执行分开;移植私营部门的某些管理办法,如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制;主张全面的货币化激励,不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约,而不是传统的职位保障制。

5.政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为,微观经济领域应该由私营企业承担,而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同,新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争,是因为竞争有种种好处:竞争可以提高效率,即投入少产出多;竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应;竞争奖励革新,而垄断则扼杀革新;竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此,政府为了高效地实现公共服务的职能,应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的是投入,而不是结果。由于不衡量效果,所以也就很少取得效果,并且在很多情况下,效果越差,得到的投入反而越多。例如当治安工作不利,犯罪率上升时,它们通常会得到更多的拨款。与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理根据交易成本理论,认为政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量,应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此,新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理,按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算;按产出作预算;按效果作预算;按顾客需求作预算。

7.政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制,实行严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为,虽然任何组织都必须具有规章才能运行,但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事,但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”[1](P91)他们认为,企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命,然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章,放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高、也更具有灵活性、更具有创新精神、从而更有效率。

8.公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调公务员保持政治中立,不参与党派斗争,不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为,鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩,公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此,与其回避,倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法,新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命,让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来,政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能,不仅能使公务员尽职尽责地执行政策,还能使他们以主动的精神设计公共政策,使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。

新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先,自20世纪70年代开始,由于石油危机以及福利国家负担过重等因素,西方各国普遍出现了经济衰退,公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字,各国政府都面临着财政紧张的困境。其次,自二次世界大战以来,由于政府职能的不断扩张,政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿,效率低下。第三,由于科技革命,特别是信息技术革命的影响,使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理,以顾客为导向引进竞争机制,推广民营化等改革措施,西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮,这些现象的出现标志着西方国家普遍进入了新公共管理时代。

二、新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物,体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济与社会的发展,满足了更多的公共服务需求,同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。

中国是发展中国家,同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长,却已获得了经济高速增长,人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势,如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题,有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴作用。

从我国改革开放的实践来看,自20世纪70年代末以来,我国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。其中经济体制改革的步伐最快,开创了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路。经济体制的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性,另一方面也为这一改革创造了必要的条件。

虽然在20世纪70年代以前,中国政府也进行过多次机构改革,但这些改革主要与计划经济体制下政府机构规模膨胀过快,超过财政承受力有关。而从1978年开始,政府机构改革的动因则主要与市场化改革的进程相关。尤其是20世纪90年代初以来的政府机构改革,更是主要与为适应社会主义市场经济发展的需要,要求政府转变职能有关。

1998年以前的政府机构改革都未能取得预期效果,其原因或者是因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来,或者是因为虽然将二者联系起来,但由于没有制度上的保证,所以效果仍不明显。我们认为,在当前世界经济、科技发展速度日趋加快,竞争日趋势激烈的背景下,我国政府机构改革的目标不仅是转变职能,而且还要提高效率。只有这样,才能适应社会未来发展趋势。

1998年,新一轮的国务院机构改革开始。这次改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从这次机构改革的基本目标和原则可以看出,这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则,即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则,尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平,我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。毕竟,西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。但是我们认为,这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。这是因为,世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的,这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此,了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。纵观西方新公共管理思想的理论和实践,至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义:

1.新公共管理强调政府的企业化管理,强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的:由于长期实行计划经济体制,造成权力过分集中,政府管了许多不该管,管不好,也管不了的事;由于组织机构不合理,机构重叠,从而使得职责不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法规不健全,任意增加编制,从而造成机构庞大、臃肿,人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样,将效率放在首要地位,这一思想是值得借鉴的。为了提高效率,政府管理人员首先应树立效率意识,增强活力,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。

2.新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异,完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适,但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人员的责任感,同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

3.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量,另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革,从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提高公共服务的有效供给,从而产生更好的经济效益和社会效益。

4.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全,制度供给不足的阶段,不消说,建立健全法制,完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严;有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制,即使法律法规和管理制度再完善,依法行政也是一句空话。

5.新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此,尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效,但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任,增强对政治的敏感性,保持对政策的自觉响应性,从而达到忠实地履行行政职责的目的。

值得指出的是,我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时,也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展,已经形成了一整套完善的法制和规章,因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的,而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期,市场经济发育还不成熟,法制还不完善,因此对于西方新公共管理的基本思想,只能从实际出发,有选择地借鉴和吸收,而不能全盘照搬。

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