[摘要]应急管理是政府对于有可能对国家和社会的安全、稳定和发展构成严重影响的突发事件进行处理的行政活动。在这一过程之中,作为社会公共管理者的政府,担负着保护国家安全、维护社会稳定、保障公民权利、降低社会危害、开展危机教育等一系列重要的社会责任。为了保证这些责任的完全实现,就需要给政府相应的处置权力,即:宣布进入紧急状态的权力、进行战略物资储备和临时征调的权力、编制和启动应急预算的权力、对突发事件及其处理的新闻报道进行引导和监督的权力、对应急管理的全过程进行实时监控的权力、对突发事件和应急管理活动本身进行调查评估的权力。

政府应急管理是政府针对突发危机事件的管理,其宗旨是通过提高政府应对突发危机事件的预警能力和救治能力,及时有效地处理危机,迅速恢复社会稳定,将突发危机事件带来的危害尽量降低到最小程度。在这一过程中,作为公共管理者的政府究竟应该承担什么样的责任,拥有多大限度的权力,至今并无定论。而正是在这一问题上的模糊认识导致了实际管理工作中的诸多偏差。本文尝试着对这一问题做一系统的梳理,为解决这一难题提供初步的答案。

一、应急管理中的政府责任

在应急管理的过程中,政府担负着保护国家利益不受损害、保护公民的人身和财产安全、保护社会的稳定等一系列重要的责任。

(一)保护国家安全在应急管理中,所有的突发事件尽管针对的具体目标不同,危害的方式和程度也不一样,但是都对国家安全构成了威胁,在这种情况下,保护国家安全就是政府在进行应急管理时的首要职责。在传统观念中,国家安全主要是指国家军事力量的稳定和强大能够确保国家不受外来力量的进攻,人们常常把安全与军事安全相提并论。而随着冷战的结束和经济全球化的发展,国家安全也具有了不同于以往的广泛含义。现代意义的国际安全,已经从传统的保卫自己的领土完整不受侵犯,发展到维护国家和民族自身的政治经济权益,独特的价值观和特定的生活方式。在1980年,国际学术界就对于国家安全的威胁进行了新的定义,其中就包括:预算及贸易赤字、环境恶化、生态安全等。对于发展中国家来说,由于社会发展水平比较低,所以对于国家安全的威胁因素还包括经济发展失序、族群和宗教冲突、环境生态破坏、泛滥、饥荒和天灾等。也就是说,随着经济全球化的进程和社会的发展,影响国家安全的国内因素和国际因素越来越多,国家安全所要考虑的范围也越来越广。所谓保护国家安全,就是指为了整体的利益和长远的利益,必要时可以牺牲局部利益和个人利益;就是指尽管应急管理应该在法律允许的范围内进行,但当形势紧急时,可以通过宣布进入紧急状态,取消或暂时废止一些法律,临时制定和颁布一些法律或条例;就是指尽管公民的正常权益应该得到合法的保护,但是在必要时,可以对某些权利进行一定的限制或暂时的剥夺。等到紧急状态结束之后,才可以重新恢复。

(二)维护社会稳定突发事件的最大危害不在于对生命和财产上的具体损害,而在于它会使社会上出现人心不安、秩序混乱,从而引发更大规模的社会动荡和根本性的危机。所以政府应急管理的首要目标就是要求政府能够及时反应并迅速控制局势,稳定社会,维持社会的经济和政治系统的正常运转。要维护社会稳定,首先要求政府应急管理的措施得当、迅速有力。以美国处理“9•11事件”为例,当第一架飞机撞上世贸中心时,美国就立刻启动了联邦应急计划,协调28个联邦机构和美国红十字会的行动,协助地方和州政府应对紧急状态。袭击发生仅45分钟后,布什总统就在军事基地发表了第一次讲话。紧接着又采取一系列有效的紧急措施:关闭整个联邦政府;关闭整个美国国内机场,所有飞往美国的飞机改飞加拿大;证券市场无限制休市;关闭墨西哥边界。在最短的时间内确保美国本土不会再受到恐怖主义袭击,使政府各机构和广大民众充分动员起来,将救灾工作和反恐行动同步展开。要维护社会稳定,就要加强执政的透明度建设。打造“阳光政府”是应急管理取得成效的关键所在。因为突发事件容易诱发人们的恐慌心理,这是流言传播的最佳时机。流言只能止于真相。所以政府应急管理的一个重要内容就是将政府所掌握的实际情况和采取的具体应急管理措施以最快的速度告诉民众,只有这样才能平息流言,维护社会的稳定。要维护社会稳定,政府还要注意对新闻舆论进行正确的引导和必要的约束。突发事件发生后,各级党委、政府及有关部门,要通过各种新闻媒介对其过程的宣传报道,对广大人民群众了解事件发生的原因、背景及真实情况有极大帮助。正视听,解真情,赢得广大人民群众的信任和理解,形成正确的舆论导向。将这些正面的传播符号,强烈地根植于公众心中,逐渐形成了“万众一心、众志成城、科学防治、战胜非典”的共同认识,进而激发起弘扬中华民族精神的爱国热情。

(三)保障公民权利紧急突发事件往往会对公民的生命安全和财产权利构成一定的威胁,所以作为一个负责任的政府,就应该将对于公民权利的保障放在应急管理的重要目标加以关注。在应急管理中保障公民权利,尤其应该切实保障公民的知情权。知情权就是与事相关者了解事件真实情况的权利。在知识经济和全球化的大背景下,知情权的保障就显得尤为重要。这是因为:

1.对信息的封锁在技术上做不到,只会适得其反地损害政府在群众心目中的公信力;

2.使得流言找到充足的市场,在没有权威的信息来源或者权威的信息来源十分模糊的情况下,就会流言四起,这样反过来会增加群众的恐慌情绪,对于应急处理十分不利;

3.许多的紧急事件很可能具有国际性的影响力,像这次的非典一样,如果没有及时披露,对于我们树立一个讲信用、负责任的大国政府的形象是十分不利的;

4.只有信息公开,处理透明,才能使广大的人民群众和新闻媒体起到客观上的监督作用,这对于我们政府减少应急管理中的失误作用重大。早在1959年,同志就在写给胡乔木和吴冷西的一封信中,指出了保障人民群众享有充分的知情权的重要作用。“广东大雨,要如实公开报道。全国灾情,照样公开报道,唤起人民全力抗争。一点也不要隐瞒。政府救济,人民生产自救,要大力报道提倡。工业方面重大事故灾害,也要报道,讲究对策。”[1]在这次非典处理中,我国政府采取了每日疫情公告制度,将每天非典的疫情和最新的救治情况原原本本地告诉全世界,使得开始阶段的谣言不攻自破,社会公众心理开始走向平衡。同时,国家主要领导人在媒体上频频亮相,不断召开有关部门的新闻会,坦然面对媒体的报道,这些都树立了敢于负责、勇于决断的政府的新形象。(四)降低社会危害日本的管理专家龙泽正雄则认为,应急管理就是管理损失,所以其最高目标就是如何在最短的时间里,以最节约的费用,取得最大的效果。这就要求在平时积累的经验的基础上,通过对于应急管理有关案例的研究,采取定性分析和定量分析相结合的方法,比较准确地估计出突发事件的具体危害和应急措施的实际效果。

外这方面比较成熟的方法是对应急管理活动进行成本———收益的分析研究。成本———收益的分析方法最早是在美国30年代的洪水控制项目上实行的。1936年的《美国防洪法》要求任何水资源的开发利用项目必须对其成本和预计的收益进行一定的比较。这种方法的主要内容就是通过执行管理活动的资源消耗和所获得的利益进行比较来确定某一项政策的实际实行效果。它主要有四个步骤:一是确定相关的后果;二是对这些后果进行经济学上的估算;三是再考虑时间和风险的折扣;四是在诸多政策中进行选择。[2]1981年美国总统里根签署了第11291号政府法令,规定今后凡是经济影响超过1亿美元的政策在出台之前都不许经过成本———收益分析,只有收益大于成本才可以实行。而1995年,美国众议院又通过另一项修正案,将这一政策实施的起点降为2500万美元。[3]当然,在具体的应急管理工作中,并不是所有的管理活动都可以用经济利益来进行衡量,这时就需要对于应急管理举措所带来的后果进行综合性的全方位的研究。(五)开展危机教育突发事件在某种意义上是不可避免的,而降低其对于社会危害的最根本的途径就是及时对社会公众开展相关的危机教育。每一次的突发事件过后,都要及时利用这样一个活生生的教材,培养民众的危机意识,提高他们的危机应对能力,增进整个社会应付紧急事件的心理承受能力。危机教育的内容是丰富多彩的。首先可以根据危机的来源将各种危机的特点、产生和发展的原因、可能带来的危害向公众作广泛的介绍,增强公众的危机意识。例如国际方面,可以介绍经济金融、国际政治、网络安全等诸多领域的危机;国内则可以介绍由深化改革中产生的人民内部矛盾、极端民族和宗教分裂主义势力、自然灾害、安全生产、外敌入侵和煽动破坏等引发的突发事件。其次,可以根据已有的经验向管理者和民众进行如何预防和应对突发事件的教育。要大力借鉴而决不盲目照搬西方发达国家的成功经验,从国情出发,从我国改革开放以来成功应对各种自然灾害、政治风波、金融风险、打击邪教、抗击非典等各种突发事件中积累的经验出发,总结出我们自身行之有效的应对突发事件的方法。危机教育可以采取突击的形式进行,针对特定的人群和地区有目标、有方向地开展,也可以寓教于乐、寓教于学,使应对突发事件的教育走进我们的国民教育体系,走进我们的干部教育体系,走进我们的大众传媒之中,使应对突发事件的教育经常化、制度化,只有这样,才能在危机真正袭来之时保持镇定,并及时做出科学合理的反应。

二、应急管理中的政府权力

政府要在应急管理中承担如此重要的责任,就必须赋予它相应的权力,只有这样才能保障其实现自身的神圣职责。

(一)宣布进入紧急状态,并采取相应措施进行应急管理的第一步是确认突发事件的存在,并对它的性质作出判断,即危机等级的认定。一般地说,可以将各种紧急事件依照其危险程度和对社会的危害程度大体分为4个级别:一般紧急情况、低度紧急情况、高度紧急情况、重大紧急情况。而对于后两种紧急状况,政府就可以考虑根据有关规定,宣布整个国家或部分地区进入了紧急状态。这样就可以迅速启动紧急状态下的行动程序。

1.政府可以根据一定的危机预警系统判断全国或者是某一地区进入紧急状态,并根据相关法律规定对事发地区实行交通管制、疏散群众、封锁出口乃至戒严和宵禁等多种应急性的紧急措施。戒严和宵禁,是指政府动用军事力量实施的全国或者局部地区的紧急管制措施,包括禁止公民进入公共场所、实行通行证制度、断绝交通等,属于最为严厉的军事或者准军事管制措施,世界各国的法律对此都有规定。对于紧急的公共安全事件或者公共卫生事件,可以参照《戒严法》和《中华人民共和国传染病防治法》的有关规定,对于关键地区实施戒严。附之以强制性的外出禁令和人身隔离禁令。像在这次抗击非典的过程中,之所以后来很快压制住了非典传播的势头,最重要的原因就是在全国范围内实行有效的隔离制度。对流动人口进行严格的控制,严守交通要道,严密控制疫区人口向非疫区的流动,城市疫情向农村及偏远落后地区的扩散。同时对于非典病人生活和工作过的场所实行完全彻底的隔离,对病人和疑似病人实行有效的集中。这样就严密地控制和切断了传染源,避免了更大的危险。

2.政府可以在有关的应急管理法律的基础上,针对该次事件的特殊属性,暂停实施某些地方性和部门性的法规,同时也可以从实际需要出发,迅速制定相应的应急管理法规。像9•11事件处理过程中,美国国会迅速通过若干法案,给总统和行政当局以对国际恐怖主义实施武力、无限期关押作为嫌疑犯的外国人的特权,使一些平时被视为侵犯公民权利的行为合法化。

(二)进行战略物资储备,临时征调各种人力和物力为了保证政府在应急管理中有充足的物资准备,必须在平时就有意识地建立国家的战略物资储备制度。战略物资就是指关系到国计民生的粮食、能源、矿产资源、医疗设备等,这些对应付紧急事件、特别是灾难的救助和灾后的重建都有十分重要的作用。战略物资的储备还应该考虑到地理上的安全性和分布情况,以保证在关键时候能够迅速发挥作用。例如按照国际上的惯例,石油进口达到本国石油消费的7%就是警戒线,而应该制定相应的战略石油储备计划,一般来说,这种储备应该为90天的进口量。所以我国建立战略石油储备制度迫在眉睫。其他如粮食、矿产、金融方面的储备也都是如此。在应急管理中,人力和物力上能否及时得到保障是整个行动成败的关键。所以政府有权根据情况启动各种战略物资储备;有权号召全体公民共同努力处理全国或者局部地区的战备、救灾抢险等紧急状态;也有权在必要时强制有关公民有偿提供一定劳务或者财物的措施。世界各国的法律对此都有规定。例如在2003年2月的新疆地震救灾的一个重要的成功之处就是救灾物资的及时到位和迅速发放。在灾后不到一天的时间内,救灾工作组就以最快速度到达救灾现场。从天津、郑州和乌鲁木齐共调集了18000顶帐篷,第一批帐篷在灾害发生后的18小时到位,其余陆续在3至5天内到位。保证倒房的灾民每家每户有一顶帐篷。强调应急时期的对口支援。当时喀什地委和行署要求周边的地、市、县对巴楚地区进行对口支援,因此3万个馕和1万多个铁皮炉子在当晚就到位了。在灾后重建过程中,又协调组织了各省、区、市对新疆地震恢复重建对口支援。正是物资供应的充足才使灾难造成的危害降到了最低限度。

(三)编制和启动应急预算资金供应是应急管理工作的生命线。像这次的抗击非典的战役中,中央政府就从预备资金中抽调了20亿元,而地方政府也拿出了50亿元开展医疗和防治工作。与此同时,财政部、国家税务总局等单位也相应出台了一系列措施,对于受非典冲击较大的行业和企业实行一定的税费减免,将农村患者的治疗费用统一由财政支付。正是采取了这些措施,才收到了较好的效果。而要使应急管理的资金有确实的保障,就要求国家应该定期编制应急预算。应急预算应该每年都编制,但不要求一定要实行。只有出现重大紧急公共事件时才正式启用。这个预算应该包括以下几个方面的内容:一是确定发生重大突发事件时,可动用的资金来源和资金筹集方式,如启动国家储备基金、向中央银行透支、向国际金融机构借贷、发行国债或推迟国债的偿还、拍卖企业和相关资产等;二是确定相应的资金支出用途和支出程序。明确各个环节中的单位和个人的责任,使资金能够及时有效地得到运用。应急预算编制和执行的权限应该列入财政基本法和预算法。可以突破平时的制度约束。目前我国还没有完整系统的应急预算,而多是在具体的应急处理中临时紧急抽调资金。这方面还有许多工作要做。

(四)设立新闻发言人制度,对突发事件及应急管理的相关的新闻报道进行引导和监督突发事件的新闻报道和日常的新闻报道相比有很大的差异,因为这是在紧急的状态下,所以报道对于引导社会舆论导向、稳定社会情绪、释放不满情绪、密切政府和民众的关系都有十分重要的影响。所以世界各国在应急管理中,对于媒体的引导和监控都是十分重视的。而设立新闻发言人制度,做好突发事件的新闻工作就是这方面的重要举措,它主要包括以下几方面的内容:

1.设立专门的新闻工作小组。这一工作小组的任务主要是负责新闻、受理记者采访申请、记者采访的安排和记者管理。有关成员从一开始就应参与处置突发事件的决策研究,不仅了解应急处理的最新进展和领导意图,也可以从专业的角度给予决策层提出新闻方面的意见,起到上下沟通的作用。

2.研究和决定处理突发事件新闻报道的方案。这一方案应该包括新闻的程序和步骤,对舆论进行有效调节和引导的大体思路,以及信息的大体渠道的设计,比如情况通报会、吹风会(两者的区别在于前者的内容较为正式)、散发新闻稿、接受集体采访或单独采访、回答记者询问等。这一方案还应该根据舆论的反馈及时作出新的调整,就是根据不同时期人们关心的重点的转移适当地有所侧重,以取得良好的效果。

3.设立新闻发言人制度。杜绝以往那种谁都可以乱说,说了又都不负责任的情况,只允许由专人权威信息,其余人员不得擅自有关信息,这样才能保证整体目标的实现。通过建立突发事件新闻工作的有关预案和工作规范,逐步培养一支讲政治、懂业务、有经验的新闻发言人队伍。

4.注意针对不同媒体的特点组织新闻。电视、广播和报纸,电视新闻、图片新闻和文字新闻,以及互联网新闻,其报道特点是很不相同的,甚至发稿时效的要求也不相同。因此,组织突发事件的新闻,要根据突发事件的性质和需要的范围,考虑媒体的这些不同特点来开展,来确定渠道和新闻处理的办法。比如,新闻的内容对于大报和小报、全国性的媒体和地方媒体、全国性媒体中的这家媒体和那家媒体、地方媒体中的当地媒体和外地媒体等,其效果和作用是各不相同的,要由此来确定新闻工作的重点。

(五)对应急管理的全过程进行实时监控,并根据情况的发展及时进行调整应急管理行为由于面对的对象是重大的突发事件,所以其决策及其执行的情况往往影响重大。为了保证应急管理的质量,就需要对应急管理的全过程进行实时的监控,并且根据事态的发展迅速作出相应的调整。这种监控,一方面是根据下面的具体实施情况,发现应急管理的措施本身所有的弊病,及时作出调整。这中间的关键是保障信息传输渠道的双向和有效,也就是说要保障信息来源的多元化和客观性。这就不仅要靠政府机关的内部信息系统,还要广泛依靠学术单位、民间机构、新闻媒体的广泛参与。因为下级机关由于利益的考虑,提供的反馈信息往往是不准确的,多报喜少报忧,很容易造成信息上的误导。另一方面,就是根据监控的情况,对于执行不力的具体行政行为当事人进行及时的撤换和处理。最明显的例子就是在这次防治非典的战役中,中央政府对于封锁消息、处理不利的各级官员进行了严肃的处理。2003年4月20日,中国政府将包括原卫生部部长张文康和原北京市市长孟学农在内的省部级官员免职,5月17日,国家人事部和监察部联合下发通知,强调对防治非典不力者“一律撤职开除”。这一举措无疑对全体公务员起到了巨大的警示作用。超级秘书网

(六)对突发事件和应急管理活动进行调查评估的权力突发事件的结束并不意味着应急管理工作的结束。要认真总结经验教训,尤其是要认真剖析导致事件发生的深层次原因,找出工作中存在的失误和不足。要亡羊补牢,采取一系列行之有效的措施,有针对性地做好补救工作。要以此为鉴,举一反三,认真反思其他地方、其他方面是否也存在同类问题,只有这样,才能从根本上防止此类事件再次发生。所以,在应急管理工作结束之后,就需要对于突发事件和应急管理活动本身进行深入细致的调查,对应急管理活动本身进行独立的评估。从中总结经验,吸取教训,为今后更好地开展应急管理工作提供宝贵的指导意见。在对应急管理活动进行事后的调查时,除了政府有关部门自身的总结和调查之外,还应该注意建立有别于政府和民众的第三方独立调查制度。这需要一个独立于行政之外的司法体系和相对独立的新闻舆论监督制度的支持。在这种支持下,独立的调查机构有一定的权威性,而且可以将调查的结果通过多种形式向社会公布,以起到监督政府管理的目的。独立的调查机构应该指出,事故发生的原因以及造成的危害情况,查清事故的性质和具体责任,提出对于事故责任人的相关处理意见,从技术、管理、组织结构和运作程序上提出今后预防此类事件的具体措施。这样一方面可以将事故的真相向公众有一个交代,使民心安定;二是从中吸取经验和教训,为今后对此类事故的防范打下良好的基础。目前西方各国都先后设立了独立于政府系统之外的督察机构,监督国家法令的执行情况并独立地开展各种调查工作。如瑞典议会监察员公署是最早的履行法律监督功能的专门机构。后来芬兰、新西兰、日本、英联邦各国和美国各州也先后效法。而我国这方面的工作还比较薄弱,往往是危机一旦平息,应急管理活动就宣告结束,这不利于应急管理工作积累经验,走向科学化和制度化。

总之,在应急管理中,政府应该承担十分重要的社会责任,而相应的也应该拥有很大的权力。在这里,责任和权力是相辅相成、和谐统一的。但是,无论责任也好,权力也好,都是有限而不是无限的。这就要求我们的各级政府在进行应急管理时,应该牢记自己的责任,慎重使用手中的权力。既不能在关键时候逃避退缩,放弃了自己的职责,也不应该任意扩大和延长自己权力的范围。只有这样,应急管理活动才能在法制和制度的框架内良性运行。