摘要：对预算业务进行控制是整个高校内部控制的起点与基础，也是高校开展各项经济业务活动的重要依据。内部控制管理的有效性保证了预算绩效管理的实施，而预算绩效管理的实施也推动了内部控制目标的实现。目前高校预算业务控制的绩效管理相对薄弱，预算管理没有与学校的中长期发展规划相结合，从而未能真正体现高校的价值观和发展战略。文章借鉴内部控制理论，在规避风险的基础上，从内部控制角度探讨高校预算编制与审批、预算执行、监督评价、绩效考核等问题并提出加强预算绩效管理的具体措施。

关键词：高校财务；预算管理；内部控制；绩效管理

预算管理是高校内部控制的起点与基础，也是高校开展各项经济业务活动的重要依据，它具有系统性、复杂性和专业性等特点。2018年9月，财政部关于落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》通知的下达以及随后《财政支出绩效评价管理暂行办法》等一系列文件的出台，进一步推动了高校预算管理改革进程，高校预算编制、预算执行、监督评价、绩效考核既相分离又相衔接的一整套预算管理机制得以建立，预算管理水平相对有所提高。但从制度的落地与效能上看，高校预算管理仍然存在较为突出的问题，如预算口径不统一、预算指标偏离因子较高、预算指标框架系统不够科学合理、预算管理模式粗放、内部控制制度不完善等。在实践中，大部分高校仅仅通过财务系统的资金流无法确保资金使用部门的业务事项与预算目标相一致，更无法根据项目重要程度和影响范围进行财务分析与监督，结果导致预算执行结果与预算目标出现偏差。预算绩效管理是一项有效的财务管理手段，其质量直接关系到高校运营的稳定性［1］。因此，总结和改进预算管理方法与流程，对基于内部控制的预算绩效管理进行研究，切实发挥预算管理在高校发展中的作用，具有重要的现实意义。高校要建立全过程全覆盖的预算绩效管理机制，将预算下达、执行效果和绩效考核挂钩。基于内部控制的预算绩效管理分为单位层面和业务层面，笔者主要从业务层面即预算编制、预算执行、监督评价、绩效考核四个方面进行研究。

一、优化项目管理，细化预算编制

流程控制是内部控制的主要手段和方法［2］。为使预算编制更加精细、科学、准确，更好地凸显预算编制的统帅作用，应在提升部门预算编制效率的同时，依托绩效管理对业务流程进行再造与控制，将预算编制的科学性、精确性运用到预算绩效管理流程中。

（一）正确设立目标导向

在编制预算时，应以学校的长远发展战略为导向，根据自身发展目标将预算的规划性、事业的前瞻性、管理的统筹性进行有机融合，提高预算统筹能力，加强对预算的管控。高校应建立跨年度预算平衡机制，依据大收大支的原则实行全口径预算管理，将那些影响高校中长期发展战略的项目用数字的形式固定下来，并落实到相关的职能部门或负责人，从而为预算项目绩效管理打下基础。

（二）整合预算编制方法

高校应基于实际发展需要和原有编制经验，突破固有思维，整合预算编制方法，将统计分析与经验评估相结合，既保证预算收支平衡，又给出合理的调节空间。高校预算编制需要一改按项目总额控制的粗放做法，以预算部门所提供的测算依据和文件为基础，对预算项目按支出功能和经济功能分类进行确认编制，提高预算编制的科学性和规范性，优化项目支出预算。高校可以根据工作实际对项目库进行分级设置统筹管理，针对不同的项目采用不同的编制方法。项目分级体系原则上可以按支出功能分类科目的类、款、项进行三级设置。首先依据学校发展战略和年度目标将预算项目按照轻重缓急排序设置一级大类，然后按照部门中期计划将业务类别进行归纳设置二级项目，三级项目按照所开展的具体工作内容进行具体设置。将三级项目所分别对应的支出功能科目信息随项目一并导入预算编制系统，同时将其适用支出标准、数量依据及具体测算过程等信息一并录入项目库系统，让项目支出预算编制真正满足科学化绩效管理的要求。例如，X高校根据学校的发展战略及年度目标，将重点学科建设列为当前学校发展的重要方向，据此首先构建该高校重点学科建设项目库（一级）；然后将该项目分解为若干子项目分年度纳入项目库中长期规划，并对其进度进行全方位滚动监控（二级）；最后以分解的子项目为依据将具体的功能性科目（三级），如师资队伍建设投入、教学条件建设投入、生均经费投入等相关数据一并纳入预算平台进行科学化管理。项目论证体系的完善是资源合理有效利用的重要保证，学校全面预算管理委员会应本着客观性、可行性和必要性原则，对申报项目的预算部门进行实地考察并定期对项目库进行充分的科学论证。

（三）细化指标系统

细化指标系统是将年度工作计划分解为与之相对应并细化至明细科目的预算模式。高校预算管理部门在项目立项依据充分、级次清晰的基础上，通过预算绩效管理控制，精准测算、细化结构，建立完善、科学的指标系统，从而保证各个节点的有效运作，使预算编制更具科学性、全面性、规范性和专业性。高校还可以跨平台、跨专业联合引进定额标准制定方法，清晰直观地反映各部门的工作业务内容，制定符合高校实际的、科学合理的、精确完整的具有规范性、灵活性和可操作性的定额标准体系，以提高预算绩效管理的实施效率。在完善细化的指标体系下，通过财务系统可以及时发现预算执行过程中发生的资金用途或结构改变以及费用列支等不符合预算编制要求的偏离，预算管理部门可以利用会计手段通过预算凭证的编制实现对预算指标的实时干预，从源头上及时作出调整。

二、科学把控预算执行力度和进度

预算执行是整个预算绩效管理的关键和核心，高校的预算管理者要改变“重预算轻决算”的观念，强化预算刚性约束，加大预算执行力度。可以适时尝试用经费“包干制”代替“报销制”，借助预算执行信息化管理平台对预算执行进度和管理情况进行实时跟踪，及时掌握资金走向，加强信息交流与反馈并对反映出的问题进行及时整改。将下达后的预算项目支出控制数输入其所对应的财务管理系统会计科目，在财务管理系统具体运行中，当出现超出此控制数时，系统会发出提醒，此时经费负责人需要加强真实性、合法性以及相关性审核，对预算偏离原因进行重点分析，对偏离因子进行适当调整，确保每笔支出的范围和标准均有章可循、有据可依。目前高校预算执行情况分析工作还只是停留在对内部财务数据的分析与汇总上，而实际上，预算管理部门不仅要对日常预算执行中的问题进行差异性分析且进行有效化解，还要提出整改意见，形成预算执行情况的总结分析报告。年度终了，财务部门要会同全面预算管理委员会下设的预算管理部门对预算执行情况进行分析，总结在预算执行过程中出现的问题，形成年度预算执行情况汇报材料逐级上报。高校的管理者及预算的参与者应正确理解“管理”和“效率”的辩证关系，将“严格执行”与“必要的合理调整”相结合，使预算绩效管理在具体执行中发挥最大效益。在预算执行过程中，要对责任管理绩效进行考评，部门负责人对与本部门职责相关的预算数据增减变化情况等负有责任，对超范围、超标准和随意改变资金用途的情况予以通报，切实保证预算的严肃性。以预算信息公开为抓手明确主体责任，建立项目决策、管理、实施全覆盖的逐级问责机制，通过对预算执行情况的管控和绩效评价实现资金的合理利用，从而减少预算资金在执行过程中的流失，保证资金使用效益最大化和预算执行的有效性与科学性。

三、建立监督评价长效机制和标准化的评价体系

对预算管理实施有效监督是高校内部控制体系建设与实施的重要环节，它对强化依法理财、规范支出等具有不可或缺的作用，能为预算绩效管理的实施提供有力的保障。高校预算管理者对财经法律法规应有敬畏之心，只有在内部控制框架内建立完善的预算监管机制以及标准化的评价体系，才有可能使高校在规避风险的前提下发挥预算资金的最大功效。高校要建立内外部监督和民主监督三位一体全方位全流程的监督体系，监督部门要切实履行查错纠弊、防范风险以及对财务管理工作提出合理化建议的职责。监督部门应根据相关要求对整个财务预算及执行进行事前控制、事中监督、事后审计。在进行风险评估时，不仅要关注预算管理的单位层面，更要关注预算管理的业务层面。如果风险预估的结果表明风险发生的可能性较大，就要对风险进行干预控制。通过建立风险预警机制，合理规划监督的内容、标准及时间，以预算实际执行数据对预算管理各个流程进行分析。在监督过程中，依托信息化系统对预算项目进行实时监督和考核，对流程中的关键节点予以重点监控，对日常财务数据进行汇总分析，依托不断完善的内部控制体系及时发现缺陷从而对风险结果进行控制，提高风险预警及化解风险的能力。高校要逐渐完善内部控制体系，加强预算监督体系建设，通过预算公开促进预算绩效管理的科学化。对于社会监督渠道公众反映的问题要及时核实处理反馈，部门负责人要据实回答预算管理委员会对机构设置、相关职责以及预算数据增减变化等情况的质询，扎好制度的笼子，做到预算全过程公开透明，推进权力运行公开规范，维护预算的权威性。

四、实施全过程的预算绩效管理

2019年新修订的《中华人民共和国预算法》的最大亮点就是强调预算的绩效管理，要求将预算绩效管理贯穿于预算编制、执行、评价、反馈等全过程。因此，高校应发挥预算的指挥棒作用，提高资金使用效益，实施全过程的预算绩效管理。绩效管理是确保高校预算管理有效实施的重要一环，它包括绩效考核指标体系的建立、绩效考核评价的实施以及绩效评价结果的应用三个方面。高校通过建立系统、科学的预算绩效考核指标体系，对考核的内容、目标、程序以及结果进行细化，对预算资金收支情况进行全面分析与评价，并据此奖优罚劣强化激励，从而促进预算管理体制的不断完善。

（一）建立健全预算绩效管理考核机制

预算绩效管理有效实施的关键是评价指标体系的客观性、合理性、科学性。高校应根据自身的实际情况和办学特色，将学校的战略目标和年度目标分解成符合目标定位和专业发展的指标体系。高校的预算要与高校未来发展规划相契合，以学校战略目标为主线、以同行业项目实施最优为基准，通过对目标效应的研究和科学分析，对数量、质量、成本和效率指标进行定性及定量描述，以是否与年度任务或计划数量相对应、是否与投资或资本预算相匹配来进行考量，使绩效目标与客观现实相一致，保证有限资源的合理配置和资金的有效使用。遵循PDCA（Plan、Do、Cheek、Action）循环原理，高校应将绩效考核的理念落实到每个部门、人员、岗位、环节及关键控制点，坚持定性和定量考核相结合的方式对预算执行过程和结果进行绩效评价，及时对预算执行情况以及资金使用效益作出分析与评价，保证预算绩效管理有效实施。高校可适当采取预算管理目标与部门工作目标直接挂钩并对经费实行上下浮动的激励措施，使预算与部门的工作任务目标捆绑在一起，对预算执行良好、绩效突出的部门予以表扬和奖励,对违反或不执行预算管理规定的部门进行批评并适当削减一定比例的预算经费。

（二）建立预算绩效管理考核指标体系

高校要以预算绩效管理的要求为指导，遵循全面、重要、可比的绩效考核原则，结合自身的特点构建以量化标准为基础的绩效考核指标体系。比如可以尝试采用模糊网络分析法进行构建。模糊网络分析法是先建立评价因素集并由专家作出评价等级，再据此进行单因素模糊评价，在确定相应权重后再计算特征向量的一种方法。比如D高校根据专家团队的意见，首先建立教学绩效、科研绩效、社会满意度等一级指标体系和生均经费投入、科研活动收入、学生就业率等二级指标体系，然后分别赋予相应的权重并计算综合评分（见表1）。与此同时，要特别关注同一标准部门间指标的比较和评价，确保各部门间分类标准的可比性。对各部门也要按支出结构类别对项目支出进行评估，明确工作责任，将预算执行情况、审计情况、项目实施结果等作为绩效考评指标，分别计入各评价指标所设置的定量区间，填入对应的评分，从而实现最终的综合评价。年度终了，高校根据既定的量化后的预算评价指标对预算管理绩效进行评价，将评价结果直接反馈给预算管理委员会和预算执行职能部门，并以此作为相应的奖惩依据，提高预算执行的效率和效果。

（三）预算绩效管理考核评价的实施

高校需建立一套与预算绩效管理挂钩的预算评价体系，对预算管理工作进行综合评价。预算绩效管理评价结果可以与部门年度预算安排以及个人的绩效、晋升、待遇等挂钩。高校可以尝试将没有行政职务的一线教授聘到预算管理委员会中，使其以独立身份对预算管理评价结果进行审阅及参加质询。根据项目的性质合理分配不同评价指标所占权重，采用定性指标与定量指标相结合的评价方法形成综合性的评价结果。预算绩效管理评价结果最终要体现在落实“目标经济责任制”上。各部门间的预算绩效管理评价结果应实现数据共享。通过完善部门、岗位和重要控制点的考核体系，落实“目标经济责任制”；通过绩效问责奖惩机制，将高校、部门、教师和工作人员纳入统一的责任共同体，从而客观公正地实施预算绩效管理。

（四）预算绩效管理评价结果的应用与有效激励

高校可以分类分层对预算项目的绩效进行评价，加强对评价结果的应用，逐步建立和完善预算绩效管理评价体系。根据预算绩效管理考核结果分别采取奖励、返还、没收等激励和惩罚措施，对考核优秀的单位，除了大力宣传和表扬外，还可以预留一定比例的预算经费，运用经费调节手段提高预算管理实效。这样就可以建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制［3］，营造奖罚分明的工作氛围，使预算管理改革真正落地。作为公共服务部门而非营利性组织的高校，预算管理是一项复杂的系统工程，它是高校财务管理的灵魂，是高校可持续发展与科学发展的重要内容，是对高校经费使用监督、管理、控制和考核的主要依据，更是高校提升发展质量的重要手段。全面推进预算管理改革，树立和强化“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的绩效管理理念，将预算管理需求和学校未来发展目标相结合，在完善单位内部控制体系建设、切实保障内部控制实施有效性的前提下，使绩效理念与预算控制相融合，建立用量化指标对预算过程实行控制并对执行结果进行考核评价的现代财务预算绩效管理模式［4］，实现高校财务预算收支平衡与教育资源的合理配置，促使高校预算管理工作的重点由传统保障型向现代管理型顺利转型。

参考文献：

［1］王宁宁.新时期高校预算绩效评价体系的创新［J］.财会学习，2019（18）：27-28.

［2］岳臣忠，孔祥忠.高校预算内部控制评价研究［J］.财务与金融，2018（3）：74-78.

［3］肖新花.基于内部控制视角的高校预算绩效管理研究［J］.中国总会计师，2018（4）：102-104.

［4］唐大鹏，吴佳美.高校预算绩效管理内部控制体系构建探究［J］.财务与会计，2019（1）：47-49.

作者:刘侃 单位:新乡学院