一、地方财政发展需要解决的问题

（一）地方财政的收支矛盾第一，支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾。在市场经济进程中，财政职能不是缩小，而是扩大了，尤其是在中央财政极其困难的情况下，地方财政实际承担了中央财政的一些职能，地方财政不仅要维持地方政府的正常运转，支持教育等各项社会事业的发展，而且还要支持各项改革，调整产业结构，促进经济发展。在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈现出跳跃性增长的特征，而财政资金的增长又不可能是超常规的，因而使得财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。第二，支出标准与实际脱节的矛盾。科学合理的支出标准是搞好支出管理的重要基础工作。经济体制改革以来，随着我国经济的快速发展和人们群众生活水平的提高，地方财政支出的一些开支项目实际情况已经发生了很大变化，但原有的一些开支标准并没有及时进行调整，使得有些开支标准无法执行，失去了约束力。这其中有体制上的原因，但主要仍是管理不善所致。第三，支出科目与实际情况不符的矛盾。长期以来，预算科目设置不合理，主要表现为：有的预算支出科目设置归并不科学，没有把用于各有关职能部门的支出完整、系统地反映出来。预算科目设置不科学，混淆了财政资金性质，模糊了支出过程，使预算反映的情况不准确，提供的信息不真实，给支出控制和管理带来很大的困难。

（二）地方财政收入、支出结构的优化带来的问题改革开放以来，国家财政通过放权让利使地方、部门和企业的自主权逐步扩大，地方预算外资金数量逐年增加，特别是近几年规模迅速膨胀。预算外支出扩大，侵蚀了预算外资金，使预算支出得不到应有的保证。另外，预算内、外支出双轨运行，在支出方向、支出监管上难以协调，造成各部门和单位之间经费开支差距悬殊，助长了行政事业经费的不断攀升，也带来资金使用中的极大浪费。上述地方财政支出运行中存在的一系列矛盾，反映出我国经济体制转轨时期财政管理方式的一些深层次缺陷。正是这些内在的缺陷，使地方财政支出运行产生了下列种种问题：一是支出结构不合理。由于地方财政收支普遍紧张，为保改革和重点事业，致使地方财政支出中非生产性支出所占比重逐年上升。二是支出过程不透明。从支出预算的确定，到拨款的使用，整个过程都是处于“黑箱”操作状态，这就为违法乱纪、铺张浪费提供了黑幕保护。三是支出约束软化。现实中，地方财政有法不依、执法不严、法律不健全不完善的问题十分突出，致使预算约束软化、地方财政支出随意性大。四是支出监督弱化。对支出的监督流于形式，缺少内在的制约机制。由于缺乏支出管理责任制度，致使挪用资金和浪费现象比较严重。

（三）地方公共财政管理水平不高由于财政的职能作用和机构的变化，造成财政内部管理薄弱。各职能单位间配合协调不顺。管理科学性不强，各项规章制度和管理程序有待加强。一是各项财政规章制度不健全。随着市场经济体制的建立，一些财政制度、办法渐渐不再适用，没有及时更正和修订，影响了地方财政管理的规范性。二是资金管理科学性有待加强。由于财力的限制，在保证人员工资后，只有极少量的财政资金可供政府使用，形成了只有一把手才可以动用的制度。财政资金管理的主动性和项目论证的科学性难以保证。三是财政管理方法需创新。尽管公共财政已得到初步发展，财政管理办法初步确立，但由于各项管理改革都还处于起步和探索阶段，很不完善。有的甚至是新的模式，老的方法。四是理财观念需要转变。在一定程度上还只局限在收收支支的简单算账上，没有跳出就财政论财政的狭隘理财观念。

二、对地方财政改革发展的政策建议

（一）根据不同税种特征划分地方政府间的税种第一，使城市维护建设税成为一个独立的税种，改变其附加税性质。把城市维护建设税当作税收附加，使得征税数量有限，不利于地方政府为进行城镇公共基础设施建设筹集资金。第二，使财产税成为地方政府的主要收入来源。财产税税基稳固，能有效地筹集财政收入，促进社会公平。可以通过改革和完善我国杂乱的财产税类的税种，逐步建立起由房产税、土地税、车船使用税等税种组成的地方财产税系，为改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。可将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为县级政府的主体税种。同时发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。

（二）依据实际情况适当划分地方政府的税收立法权税收立法权在中央与地方政府之间的划分，受中央政府与地方政府的地位与性质决定。对于中央政府的税收立法权，应该是绝对意义上的权力，而对于具有相对全局性的地方政府，应被赋予一定的税收立法权，而其局部性的特点决定了地方政府的税收立法权是有限的税收立法权，受中央政府的制约。首先，制定《税收法律细则》，统一规定税收立法权的一些基本问题。我国的税权的划分始终都没有被列入修宪的日程。《立法法》、《税收征管法》在税收立法权方面的规定不够系统、明确。要充分发挥税收立法权在资源配置方面的重要作用，必须由法律对税收立法权问题做出统一、明确的规定。其次，赋予地方对某些地方性税种一定的税收立法权。总体来看，我国税收立法权的纵向划分应建立以中央立法为主、地方立法为辅的立法格局。

（1）全国统一开征、对宏观经济影响较大的地方税种，如营业税、企业所得税、个人所得税等，由中央统一立法和解释，税收管理权相对集中在中央，地方享有在一定范围和幅度内的政策调整权。

（2）对区域性特征比较明显的地方税种，如资源税、房产税、城市维护建设税等，可以将具体的实施办法、税目、税率的调整以及征收管理等权限赋予地方。

（3）将零星分布、征收成本较高的地方税种，如城镇土地使用税、车船使用税、印花税等的立法权、征收权和管理权全部划归地方。

（4）省级地方政府可开征某些具有地方特色的税种。

（三）加强地方财政权利和责任的匹配政府事权划分是以政府职能作为基础，在市场经济条件下，政府职能主要是从事社会管理和公共服务、进行收入再分配、调节经济运行，促进经济健康发展。从上述职能派生出的政府事权划分，应当以各级政府对各项经济和社会事务的把握程度为基本原则，就省、市、县、乡各级地方政府而言，界定的标准应该是受益和规模，即政府活动或公共工程的规模庞大、技术要求高，收益对象为全省范围内的居民，则事权归省，由省政府负责支出；若政府活动或公共工程规模小、技术要求低，收益对象是市(县)、乡范围内的居民，则事权归市(县)，由市(县)政府负责支出。世界银行《1997年世界发展报告》中提出了一个按政府级别划分支出的参考建议。针对我国国情，省级财政应发挥中观调控和承上启下的作用，增强行政活力与效能，应以负责区域性经济结构调整、教育投入、省本级机关职能正常运转和省管事业发展等地方性支出项目为主。市、县政府应改善公共设施，营造市县域发展环境，具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜。

（四）建设合理的行政管理结构和相应的财政工作监管机制一是继续推进部门预算，构建地方公共财政预算体系。科学和细化编制方法，使用预算编制规范、科学、公平、有效。在提高市县财力的基础上，扩大部门预算编制范围，使有条件的市县都编制部门预算。同时在增强预算的完整性、时间性和约束性上下功夫，努力解决预算编报不完整、不及时、以及执行中不规范的问题。贯彻落实“收支两条线”，加强对预算外资金的管理，突出综合预算的特点，切断各部门支出和该部门收入之间的联系。二是建立效绩评价体系，提高预算的效率。建立财政资金绩效评价体系，用相应的绩效考核指标体系来考证财政资金的使用是否科学、合理、高效。以此来评价上年预算编制水平，防止政府支出扩张。三是研究并实行国库集中支付制度，改进政府采购制度。尽快在基层财政实行国库集中支付和政府采购制度，是地方财政有限的资金避免浪费、提高资金使用效益和支出透明度的有效办法。四是加强对预算编制、执行的监督，严肃财经纪律，加大对各种违规操作的惩罚力度。对财政性投资项目资金使用情况进行重点监管，同时加强企事业单位财务的管理，改变其财务管理基础薄弱、财经纪律松弛的状况。

（五）充分发挥公共财政的作用

第一，强化财政职能，首先要按照建立社会主义市场经济体制的要求，保证国家财政职能的完整和统一，使国家财政能够通过实施财政政策，运用预算、税收手段和预算内外的综合财力，着重调节收入分配结构和地区分配结构，并与货币政策、产业政策相配合，促进区域经济总量平衡和经济结构优化，促进国民经济和社会的协调发展。同时，要在企业改革和深化政府机构改革的过程中，对政策与企业以及政府各部门之间的职能划分做出必要的调整，使之更符合社会主义市场经济的管理原则。

第二，财政支持经济发展，要按照公共财政的要求，逐步退出经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要上来。通过集中财力，加大对基础设施与公共领域的投资和政策扶持力度，改善经济发展的总体环境。进一步转变财政支持经济发展的方式，促进经济持续较快协调健康发展。财政部门支持经济发展、做大经济蛋糕，不是要重新回到计划经济的路子上，采取直接投资办企业、上项目来发展经济，也不是回到用对个别企业实行减税让利的老办法来支持经济发展，而是要遵循市场经济规律、转变支持经济发展的方式，运用经济杠杆等间接手段来管理和调控经济，发挥财税政策“四两拨千斤”的作用，综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段，积极推进国有企业改革，培育和发展包括民营企业在内的各类市场主体，逐步减轻国有企业历史包袱，为企业的自我发展、自我创新，创造更加公平、开放、宽松的财税环境，不断增强经济发展的内在动力，促进经济的稳定增长，实现区域经济协调发展。

作者：丛桂芳单位：中国人民银行黑河市中心支行