一、一种财政国家观：谁在承载社会转轨成本

“财政为庶政之母”，对政府职能的探讨最终要回归于财政的职能定位。

20世纪70年代开始，人们开始重新审视政府的职能作用，市场经济国家掀起了一股改革政府的浪潮，财政职能也经历了深刻而巨大的变化。马斯格雷夫首创的资源配置、收入分配和稳定经济职能列为财政的三大职能被写进主流财政学教科书：通过发挥财政的资源配置职能，提供公共产品，满足公共需要，有利于提高政府的社会管理和统治能力；通过运用税收、转移支付、社会保障等手段，发挥财政的收入分配职能，有利于缓解社会分配不公的矛盾，保持社会安定，促进政府实现社会平衡职能；而财政稳定经济的职能，则是政府宏观经济管理的一个重要方面。

理论上如此，实践上还是遇到了问题。政府（财政）与市场之间有较为明显的替代关系。过去的20多年中，国家财政距市场调节的势力范围渐行渐远，从一个全能型场上边吹哨边角力的角色正退到他的裁判席上，尽管有时他忍不住还是要投一个球——那是应场上亏损国有企业代表队的强烈呼吁，他们发出了要退出比赛的威胁，观众席上还有众多的支持者——其中之一是那些曾被制造不良贷款的银行。这种情形之下，还能要求裁判做些什么？他已经体力透支了。转轨之际的国家财政承载了社会如此重托，以至于其应有的部分职能为经济转型的社会成本所替代。

二、财政调整的历史形态

社会对政府和市场的选择过程中，效率竞争是最为关键的因素。廓清政府与市场关系的职能边界，事实上就是效率选择的过程。效率选择过程的现实压力来自一把双刃剑：当“市场失灵”因市场化进程加快而提高了显现频率时，市场的效率更加集中地反映为公共产品提供不足，既有实体类型的基础设施，也有虚拟方面的制度建设；“管制失灵”则因没有校准市场化进程频率而暴露在“公共需求”的要求之下。“市场失灵”和“管制失灵”共同增加了明晰政府和市场边界的难度，正是在这种情形之下，“公共财政”的概念被提上议事日程。然而，本质上提供公共产品、解决两个失灵的政策应当是财政调整。

国有经济结构调整的弹性，主要是减少一般经营性支出，扩张基础设施、文教卫生、社会保障投入，推动产业结构优化和升级。为了不加大财政需求与财政支付能力之间的沟壑，财政调整是必然。变现部分国有资产以充实社会保障资金的不足看上去是个不错的选择，但这个思路性的对策应当避免沦陷于纯技术性的误区，谁能保证社会保障资金在受益人兑取时毫发未损呢？财政制度的安排当然应赋予财政调整一个权能范围。

无论多么实际的财政调整，将取决于宏观经济的理想政策空间和经济发展业绩。评估财政汲取能力的首要指标是经济增长的质量，分税财政多么完善只是次要的。财政调整的努力程度将取决于经济增长的质量和速度。双高（高质量和高速度）经济增长条件下的财政调整所需付出的财政努力远比双低条件下要小，这也是做大“财政蛋糕”的应有之义。国家财政曾经为削减预算中安排的国有企业支出伤透脑筋，可喜的变化是直接体现对国有企业的支出不复存在了，尽管有些部门仍非常热衷于审批以财政投资的竞争性项目；不容乐观的是间接的国有企业支出仍然大量存在，国家预算科目里清楚地标明对国有企业经营的“亏损补贴”。

一定要用理论解释的话，已经很难分清谁是谁的，企业是财政的还是财政是企业的，这需要重新回归到职能的角度分析。政府（多重部门的预算权威）仍然了财政的职能，财政调整的难度没有显著降低。这正是市场失效放大的主要原因。按照先后次序，实现财政调整要设定三个层次，第一层为“守夜”，政府所必须的公共安全和管理支出，国防、警察及行政管理；第二层为可持续发展的调整，教科文卫、社会保障、环境保护；第三层是严格意义上的救治失灵的调整，提供有形的

公共产品、反垄断、提供信息服务。财政调整还

应当包括与三个层次相关的制度调整，这才是历史形态意义上的财政调整。

三、当代财政制度的基础：财政分权及其他

1994年的分税制财政体制改革后财政分权的模式是，中央对地方依据税收返还和当年“两税”递增率及1：0．3的系数计算中央“两税”返还。这种方法在实际上存在重复折扣问题，会致使“两税”返还系数逐年降低，意味着中央实际上每年都在改变“两税”分配比例。这种财政分权影响了中央与地方分配关系的稳定。

至于划归地方的税种又是何种情形呢？1997年，中央财政将原划为地方税种的金融行业的营业税率由5％提高到8％，提高的3％归中央财政。与其说是为了配合彼时的经济“软着陆”，勿宁说多取得中央收入。这显然违背了税收中性的原则，要抑制过热，只要动用一下利率就可以，何必冒饱受地方攻击的风险，一易再易财政体制呢？这种论点被2002年的所得税分享改革证伪。所得税分享改革没有当时就达到所设想的六四分成或七三分成的目标，是因为东部沿海的反对。仅就现在的情况而言，东部地区认为应稳定目前五五比例，中央不应再增加分成比例，保持相对稳定。这两个案例似乎在说明，财政分权缺乏稳定性和科学性，抑制地方政府培植财源的积极性。

关于我国财政制度改革的几点思考

下放部分中央政府支出和税收的权力，赋予地方上更多的资源决策权，可以明确地方公共部门的职责并提高其服务效率。为实现这些潜在的收益，必须很好地设计和实施权利下放计划，建立有效的地方政府职责体系，否则地方政府将错误地使用或浪费资金。财政支出与收入的平衡，应作为衡量地方政府服务的质量标准之一。对于财政分权的担心主要来自于两方面：分权过度和分权失效。分权不足是现实情况，这种担心是不必要的。分权过度会陷入计划财政“一放就乱”的怪圈。由于分税体制的不稳定，地方财政权力经常受到褫夺，而分税体制不稳定则主要源自中央财政的扩张。1998年以来，这种扩张更加明显地体现为财政政策的扩张。《预算法》中规定地方没有发债权力，所以扩张性财政政策倒逼中央财收入增长。对于中央财政来讲，最简便的办法就是通过增加共享税中央政府分成比例的办法实现。尽管遇到地方政府的阻力，但是中央政府这样做的成本仍然比较小。中央财政同样遇到来自部委的压力，这种压力通常是要求超脱于财政管辖之外的分配权，而这种压力是持续的。

对于地方政府的权利下放有不同的程度和形式。前提仍然是分税的财政体制。中央从地方集中的财政收入，扩大了纵向转移支付的基础，这也许会成为财政分权成功的基础。因为任何一项财政改革必须要有初始化的财政资源，有分权前中央财政集中的财力，理论上可以保障中央财政不必在新一轮的分权中做到只有再度汲取地方收入才能维系正常的收支活动。相反的是，理性的中央财政会采取财力补助措施，保障因分权而可能出现的地方公共产品供给不足。中央政府下放其对地方承担的责任时，它必须确保地方有足够的财政资源（含政府转移支付）。1994年的财政分权——分税制财政体制，地方政府已承担了更多的责任和采取了积极的措施改进地方服务。但是财政支配能力和管理能力的缺失，使地方政府不足以满足对日益增长的公共服务的需求。

省以下的财政体制存在主要问题是政府间的职能与财政分权不对称。上级政府承担的财政支出，以各种形式转嫁给下级政府，然而组织税收的权力，却很小心地放在上级政府的保险柜里。司空见惯的情形是，省、市级政府委托县乡政府承办的事务，却没有足额安排对县乡财政的专项拨款，而是要求县乡财政配套资金缺口。由于在充实社会保障、反贫困、环境保护方面的中央政府职能仍处在扩张过程中，过度的财政集权使经济决策的系统性风险增加。扩张性财政政策要退出，面临着没有完工的国债

资可能成为沉淀成本的主要问题，这也加大了地方项目的风险。地方政府必须遵循负责的财政政策，否则财政赤字的全面增加或中央政府对败绩地方政府的“冲销”将产生宏观经济动荡。

与中央——省级财政分权对应，省级政府应对省以下各级政府财政分权负责。省对下的财政分权必须点破三个基本命题：缩小财政级距差异、历史惯性的转移支付和行政成本最大化原则。

（1）缩小财政级距差异。缩小公共保障能力的财政级距差异。省以下地区间人均财力差

距较小的地区，适当降低省对下财政收入集中程度，保证基层财政有稳定的收入来源，调动基层政府组织收入的积极性；省以下地区间人均财力差距较大的地区，适当提高省对下财政收入集中程度，并将因体制调整而增加的收入用于对困难县乡的转移支付，调节地区间财政收入差距。

（2）历史惯性的转移支付。确定省对下的转移支付，首先用定员定额的预算编制方法，合理测算所属市级、县级机关事业单位职工工资和政权正常运转等基本财政支出需求，县乡财政收入不能满足基本财政支出需求部分，省级财政通过转移支付加以解决这种方法要遵循历史惯性的原则。

（3）行政成本最大化原则。2000年以来，迫于解决拖欠乡教职人员工资的压力，许多县级财政将乡镇一级的教师工资上收统一发放，教育支出统一安排。教育支出占乡镇财政支出平均水平在60％以上，上收这一财政权力，乡镇财政实际存在的意义已经不大。从制度设计上，对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要；对经济较为发达、财政收入规模较大、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇，实行相对规范的财政体制，以调动其发展经济和增加收入的积极性。