一法治视阈下公共政策制定过程中公民参与的问题及原因分析

(一)缺乏法律制度保障，公民参与无序化

目前，公共政策制定的公民参与并没有一部专门的法律予以系统规定，公民参与的权利无法得到有效保障，阻断了公民与政府沟通的渠道。我国关于公民参与的规定零散地分布在《行政许可法》、《立法法》等少数几部法律之中，仅仅作为其中的某个条款被提及而未被提升到较高的地位。国务院早在2008年就颁布并施行了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但实施效果并不理想，究其原因在于该规范位阶较低，一旦与高位阶相关法律规定如《中华人民共和国保守国家秘密法》相冲突则不得不妥协。所以，公民参与的热情以及对自身合法权益实现的愿望没有得到应有的回应和满足，公民参与无序化。一旦强烈不满，便采用非理性方式回应对政策的不服从，多数群体性事件的原因便在此，如厦门PX项目事件、重庆出租车司机罢运风波等，对未充分参与的政策在实施过程中，公民以过激手段表达不满，加重了公民参与无序化程度。

(二)缺乏法定参与程序，公民参与形式化

法律提供了一种理性的思维模式，以一整套明确的规则和严密的程序，规范着其所规范的对象，在这些规则和程序的约束下制定出的公共政策，构成了公共政策合法性和正当性的来源。然而，当前公共政策制定缺乏一套完备的法定程序，公民参与的积极性不高，现有的关于公民参与的法律规定无法执行，即使有部分参与也无法准确反映真实民意。另外，目前我国公民可以通过听证会、政务公开、民意调查等渠道参与公共政策的制定，就参与力度以及效果来看，仍停留于表面，价格听证成了“涨价会”。民意表达渠道比较单一，在此过程中新媒体的作用并没有得到充分发挥，限制了民众与政府互动沟通的信息流动自由，造成信息不对称的局面，无法开启“政策之窗”形成科学的决策。公民参与流于形式化，与法治精神背道而驰，一定程度上破坏了法治氛围，降低了政府公信力，无法解决公共问题。

(三)参与主体缺乏法律规定，公民参与效率低

作为体现公民主体性的方式，公共政策制定的公民参与，随着政府公共服务职能的强化而得到重视。新媒体环境下，表达意愿的方式也增多，尤其是网络媒体作为公众舆论的便捷平台得到充分体现，通过网络发帖、微博评论、新闻报道等方式，掀起舆论的风浪，表达意愿和诉求。由于网络媒体的匿名性特征，参与的主体尤其是决策的利益相关者，无法辨别和确定，为不法分子煽动民变提供了可乘之机。对同一政策制定而言，非利益相关者与利益相关者的看法不可能一致，也只有利益相关者真实地表达自己的意愿，据此政府在政策中有效回应，才能实现公共政策的价值。由于参与主体缺乏明确的法律规定，非利益相关者的参与越多，政策问题的认定偏差幅度就越大，制定的政策偏离问题中心的幅度就越大，阻碍了正确的政策产生，提高了决策外部成本，容易犯“第三类错误”，降低了公民参与效率。

(四)缺乏协调监督机制，公民参与效力低

公民参与政策制定，关于参与方式、所需经费、参与效果评价以及参与合法性评估等等问题，现有法律规范并没有明确规定，基本处于制度机制的空白区域。没有相应的协调机制提供保障，公民参与的积极性受到重挫，因此最终形成的公共政策效果也必然大打折扣;没有相应的监督机制，公民参与的科学性难以保障，这必然降低公民参与的效力，对公共政策的认可度和拥护度也必然不高，近年来群体性事件频发为这一因素提供了有力的注解。

二法治视阈下公共政策制定过程中公民参与的对策建议

(一)立法保障参与权利法律最终追求的是社会的公平正义

维护人与人之间的安定状态，保护公民个人追求自己合法权益的自由。在公共政策制定过程中，公民参与是一种权利，这种权利需要通过法律规定加以确认和保障。将现实权利诉诸法律，其实就是设置权利和义务关系，确保权利顺利实现。首先，梳理法律中已有关于公民参与的条款，将公民参与的规定整合并单列成一部法律。其次，具体设定关于公共政策制定的一套规则体系，并进行实际调研，结合试点和以往的工作经验，保证立法的科学性和合理性。公共政策制定过程中公民参与予以立法保障，以权利义务法治思维对待公民参与，而保障参与权利就是法治方式，一方面公民权利有法可依，另一方面政府能够转变观念谨慎对待，确保公民参与的实效。

(二)法治规范参与程序

法治思维和法治方式的一个最显著的特征就是按照法定程序办事，对公共政策制定而言，明确的公民参与程序可以避免公民参与的主观随意性，将公民参与制度化。它确立了向所有人开放的、平等的透明程序。将公共政策动态运行过程与法律程序结合起来，保证公民参与到政策制定的各个环节，增强政策的公共性。因此，法律需要具体设定，在政策问题界定、政策议程设定以及政策构建过程中究竟如何参与的问题。政策问题界定，是政策运行的第一个环节。政策问题是社会多数人认识到的一种客观事实，是亟待解决的公共问题。这个阶段，公民参与极其重要，体现了现阶段公众最关心的而政府不得不解决的问题，是公共政策的来源。因此，应在法律中设定公民参与时间、地点、方式、议事规则等程序，对结构复杂和层次较难的公共问题进行分类规定具体的参与程序。政策议程设定，是问题认定的途径，是将亟待解决的公共问题进行认定并纳入政府工作议程的政治过程。这个阶段，需要将参与主体、参与次数、参与效果以明确的法律程序规定，缩小公众议程和政府议程的差距，集中精力解决多数人达成共识的公共问题。政策构建包括政策规划和政策合法化，政策规划就是制定公共政策，政策合法化就是审批公共政策。这个阶段的公民参与直接影响公共政策的质量以及公共政策的执行效果，法律应具体设置公民参与途径和规模，将公民通过率纳入政策合法化的指标体系，使决策成本与外部成本达到均衡，增强公民参与力度。

(三)明确合法参与主体公共政策制定过程

是各种参与主体相互博弈达成共识的动态过程，因此参与主体对政策制定至关重要，而利益相关者应成为公共政策制定时特别关注的对象。法律应规定特定的参与主体以及具体的渠道，提高公民参与效率。首先，确定参与主体。公共政策并不是某一单个角色脑力劳动的产物。公共政策制定是多种主体参与协商，各种价值和利益碰撞和妥协的过程。因此，应尽量排除非利益相关者的干扰，直指问题的核心也就是利益相关者。法律应按照公共问题的类型明确规定参与人员范围，根据申请确定参与人员，使利益相关者的意愿最完整最准确地反映到决策中，高效解决政策问题。其次，拓宽有效参与渠道。参与渠道适度扩大到网络空间，政府开设公共网站分专题以供发帖讨论，利益相关者可通过与政府互动表达自己的意见。对于涉及面较广的公共问题，新闻媒体一方面宣传政府态度，一方面将民众意愿分类集中整理公开，建立政府民众互动平台，激发公民参与积极性，将民众纳入治理的主体。

(四)完善相关配套机制公民参与主体作用的发挥

关键在于信息的获取，只有在信息的掌握上公民与政府达到一致，才能真正提高公民参与效力。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。因此建立配套机制，促进信息的流通和交流，能够更好地保障公民参与权利。首先，将专家论证机制以及风险评估机制作为公民参与的辅助手段。专家主要是整合公民意愿和相关信息，据此对政策效果进行评估，将有效信息反馈给政府，并将必要的知识告知公民。其次，建立法律顾问以及合法性审查机制。全面推行依法治国就是运用法治思维和法治方式，将政策制定过程纳入法治轨道，需要对政策条款本身的合法性进行审查。政策制定过程邀请法律专家参与，政策制定后委托法律专家对程序以及内容进行评估论证，再提交人民代表大会或常委会进行合法性审查，实现依法决策。再者，完善信息公开机制。根据公民申请，政府及时公开与政策相关的政务信息，保障公民知情权。最后，建立决策失误责任追究机制和责任倒查机制。责任是法治的生命，重大决策失误责任追究是运用法治思维和法治方式推行依法行政的重要举措。这要求将决策权关进制度的笼子，警示领导干部谨慎决策，减少决策失误，注重决策质量。法治视阈下，公共政策制定过程中的公民参与作为一项个人权利需要以一部专门的法律予以规定，并完善相应协调监督机制，建立一套完备的规则体系，从而实现从“要我参与”向“我要参与”的转变，并对权力形成制约和监督，达到共同治理的目的。

作者：史军 廖小东 单位：贵州财经大学公共管理学院