论文关键词：民族地区；政府决策制度；完善

论文摘要：

民族地区地方政府部门的决策对于民族团结和社会稳定是有着重大而深远的影响。要建立和完善民族地区政府的行政决策制度，首先必须建立和完善政府行政决策的责任机制、监督机制、法律机制和技术机制。四个机制中，责任机制是关键，监督机制是核心，法律机制是保障，技术机制是补充。

民族地区地方政府部门的决策对于社会及公众的影响是重大且深远的，这就要求作为决策者的政府及其主要负责人在决策之前，必须谨慎、充分、全面、细致地对待少数民族地区地方政府这个重要职能。考察目前中国的民族地区的行政决策机制，虽然在许多方面形成了不少行之有效的做法，如民主集中制、行政首长负责制、社会公示制、专家咨询制、决策论证制度等，但这些做法是缺乏内在的相互衔接性，整体性不强。要真正规范政府的决策职能，必须建立一套与中国国情和少数民族地区区情相适应的政府决策制度。要建立和完善中国的少数民族地区政府的行政决策制度，首先必须在民族地区地方政府中建立和完善其行政决策的责任机制、监督机制、法律机制和技术机制。

一、责任机制

所谓政府责任机制，就是政府部门及其决策负责人，在行政决策失误后，必须承担相应的行政责任，而不仅仅限于做个检讨敷衍了事，以防止政府部门及其官员决策的主观随意性，避免官僚主义。我们的国家是人民民主专政的国家，政府对人民负责，少数民族地区的政府部门的行政决策同样也必须对人民负责。负责一个非常重要的方面就是必须承担决策失误所产生的行政责任。

考察目前中国的少数民族地区政府行政决策体制，这种机制并没有完全建立起来，有些官员心目中缺乏对责任的深刻理解，从权利的来源看，政府的权利来自于人民，政府集中了相当多的社会资源，政府官员在充分的享受着某种社会优势的情况下，必须承担相应的社会义务和社会责任。政府部门及其官员的社会义务、社会责任体现在决策职能上，就是决策责任。

当前，我们可以清楚地看到，目前少数民族政府官员的责任追究机制并没有完全建立起来。一个非常明显的现象就是官员的升降一定程度上还是依托与上级官员的感情联络和家族势力，官员的政绩得失考虑的不够多，也不够全面，这是非常不科学的做法。我认为，要真正建立起有效的责任机制，必须明确以下两点:一是树立广大少数民族地区政府官员的责任意识。目前，很多民族地区官员缺乏责任意识，部分官员虽然有为人民服务的理想，却很少有官员知道要对人民负责，认为自己委居于偏远、贫穷和孤寂的少数民族地区奉献青春、热血，至于责任就不应该而且没有必要追究和承担了。这种理念在一些少数民族地区一些部门造成了好心办坏事的现象，这是政府及公众所不愿看到的。究其根源，在于一些官员不清楚责任的涵义，只是看到了自身权力的增大，熟不知权力的变大意味着义务与责任的增大。我们的官员必须树立这样的意识，层级的提高不仅仅意味着你所享有和决定的社会资源的增多，更是自身责任的成倍增加，特别当这些社会资源在涉及其他公民权益的情况下。只有树立这样的权利观和责任意识，才能及时让某些责任心不强的人退出公务员，尤其是少数民族地区政府公务员这个需要高尚道德品质标准和崇高精神境界的行业。过去相当长的时期里，我们并没有认识到加强政府官员责任意识这一个问题的重要性。可喜的是，新的一届中央领导集体，特别是今年来，反复强调各级政府部门必须加强自身执政能力建设。执政能力的一个重要方面就是官员自身要真正树立起对人民负责的意识。二是建立正确的官员评价机制，树立正确的政绩观念。正确的官员评价机制，除了包含一些客观的量性数据指标外，还应该吸收一些定性指标。定量数据指标比较容易制定，如社会、经济、文化的各种发展指标等。长期以来，在考核政府官员中，定量的指标往往被有意无意地夸大，最明显的莫过于GDP指标。各地，尤其是经济相对落后的少数民族地区纷纷盲目追求单纯的GDP增长，以此来衡量官员的政绩，从而造成了经济发展中的急功近利，带来了严重的资源、环境、生态等社会问题。引入软性定性指标，能够极大的弥补硬性数字指标的不足，更好地全面衡量社会发展情况。事实上，只有采用将软性指标与硬性指标相结合的评审机制，才能科学有效地去评价少数民族地区政府及其官员决策的实际效果。

在建立起客观公正的官员评价机制之后，少数民族地区政府官员本身还必须树立起民族、大局意识和正确的政绩观念。尤为引人注目的是，中央领导集体努力体现亲民、爱民的执政风格，以民为本，“群众之事无小事”，构建和谐社会。各级政府更加关注人民群众的疾苦，努力解决人民群众生产生活中遇见的各种困难和问题。这些都体现了政府政绩观念的悄悄转变，这是非常具有跨时代意义的一件大事。

二、监督机制

没有监督的权利必然造成专制与腐败，政府部门尤其是少数民族地区的政府部门的决策尤其如此。少数民族地区政府决策一般涉及重大社会事务和民族事务，其所造成的社会影响及涉及的范围及程度是其他社会团体和地区决策所不能比拟的。因此，少数民族地区政府决策的权利必须加以监督与制约，才能充分保证政府决策的科学性、民主性和有利于民族的团结稳定和共同繁荣。综观目前我们的监督机制，监督行政的主体虽多，大多徒有虚名，监督效果不是很明显。特别是涉及有关政府决策力方面的监督，几乎没有什么效力可言。针对少数民族地区行政监督体制中存的弊端，我们必须对行政体制的监督机制进行全面、彻底的改革。建议从以下三个力面去完善:

(一)完善行政监督的主体设置

后现代化民主国家的监督主体的设置，监督机构应享有广泛的授权并具有独立性。它只向最高权力机关负责，接受它们的领导，而不隶属于任何政府部门。这种独立的监督机关应具有以下两个特性:一是自成体系。当前中国少数民族地区监督行政的主体虽多，但各自为政，职能交叉，谁都没能监督好政府。因此，要对监督行政体制进行改革，首先就应建立一个独立的监督行政的机构，要从法律上确立这一机构的专门性、独立性，使这一行使监督职能的机构独立于其他政府机构。其二，拥有权威。仅仅建立一个监督行政的机构还是不够的，现有的监督行政的机构说起来也够多的了，但真正要落实监督职能却很难，主要原因是缺少权威。虽有机构，但缺少权威还是难以施行监督职能。形成一个拥有中心，又是多头进行的机构。这个机构不能是对现行机构的职能的重叠，而应具有协调职能，又进行职责分工的机构。

目前中国少数民族地区的行政监督机制还不完善，对政府的民主监督多是喊在口号上，往往缺乏必要的配套制度作保证。最典型的莫过于缺少对检举人的保护措施、奖励措施，不少的举报人受到不同程度的迫害甚至压制，使得更多的人害怕被报复而不敢行使监督的权利。我区某一位市民举报副市长，其结果是举报人被当地警方拘留，其弟弟牵连被判刑。建立有效的民主监督机制，使公民和社会组织有足够的力量监督和约束政府官员行政，促使政府切实根据社会群众的利益和愿望进行决策，保障人民群众的政治权利不受侵犯。要健全民主监督机制，应该做好以下三点：一是要进一步发挥政协以及派、人民团体在政治协商和民主监督中的作用;二是要重视群众的来信和举报工作;三是要建立舆论独立制度，在坚持社会主义方向的前提下，充分保障舆论的自由。

(三)完善行政监督的工作方式目前，行政监督主体对政府的监督大多仅限于事后监督。监督的内容也仅仅限于对政府官员的廉正监督，很少对行政效能进行监督。这些监督的方式、内容仅是消极被动的监督，缺乏积极主动监督。我认为，应当积极引人事前监督、事中监督机制，采用定期或不定期检查或抽查的方式进行监督。监督主体应努力在整个决策过程的初期找出可能决策失误的条件，采取积极的措施加以避免。当然这种监督不是干涉政府行政决策过程，只是起到防止决策失误的作用。此外监督主体还可采用结合效能监督的方式，更客观、科学、公正地对政府行政加以监督。

三、法律机制

只有责任机制和监督机制，还远远不能达到改善少数民族地区政府部门决策的最终目标，必须加以制度化，以法律的形式将整个过程确定下来。否则，难以形成对政府行政决策必要的约束力。将整个决策过程法律化，并不意味着僵化的政府决策，导致新的官僚主义。法律只在外观方面严肃整个决策过程，使决策更加科学、民主，减少政府决策过程中的随意性。至于决策内部，如何选择决策方案等则不属于法律规制的范围，只要遵从法律及社会公共秩序的规定，不做有悖于社会、公众利益的事情，都不应当去干涉。否则，即使做出的决策也是不符合社会公众利益和少数民族地区具体情况的决策，是不具有法律效力与行政效力的。

这里的法律机制既包括程序上的也包括实体上的。在程序上，包括决策制定过程中必须遵守的一整套规范，包括目标的设立，决策前的准备阶段，决策方案的设立以及方案的取舍，包括最后决策责任的承担等等。通过行政决策程序立法做出制度安排，例如，听取意见、听证、群众参与、专家咨询、决策过程公开等程序设计，建立起对政府决策的有效监督与救济机制。实体上的法律是指决策的制定不得与其他法律相抵触，不得违背社会的公共秩序和民族区域特殊情况等等，制定的决策必须科学、效率、可行，没有造成重大的社会损失等等。

可喜的是，中国于2003年7月1日开始实行的《中华人民共和国行政许可法》，这部法律对于健全中国行政法律体系，规范少数民族地区行政部门的决策，防止政府决策过程中的随意性都有着积极的现实意义。

四、技术机制

我国在长期的实践中，摸索了出了不少有益的行政决策机制，如民主集中制，行政首长负责制、社会听证制、专家咨询制等等。这些方法在少数民族地区的广泛应用大大提高了当地政府部门决策的科学性和民主胜。但同时我们必须清楚地认识到，少数民族地区政府决策机制需要完善和改进的地方还有很多，主要有以下几个方面:

(一)完善民意反映机制

只有在政务公开、政治民主的条件下，才能使少数民族地区政府决策者避免决策过程中的盲目与随意，保证行政决策的科学化和民主化。笔者认为要完善民意反映机制，应该从以下几个方面去完善:首先是要坚持重大问题先广泛征求民族地区的群众，尤其是少数民族人士的意见，后提交人大讨沦、审议的决策制度。各级政府在决策之前，必须遵循宪政的要求，将重大问题提交同级人大及其常委会认真讨论和审议；其次，健全社会通报制度，例如对重大社会事项、重大社会灾难性事故和社会关注的热点问题，通过诸如新闻会（用当地通用或少数民族语音）等渠道，及时向社会公众通报，增强政府与公众之间的信息交流;第三是完善社会听证制度，扩大社会各个阶层和各种民族参与政府部门的决策，实现与各族群众的对话交流，了解民情、听取民意、集中民智，为政府的决策出谋划策;第四是健全公开公示制度，如坚持政府采购公开招标的方式等等，办事制度公开，办事程序公开，办事结果公开；最后是强化舆论监督制度，允许新闻媒介对重大决策的过程进行公正、客观的报道。

(二)健全和完善专家咨询制度

在民族地区，智囊机构并不少见，如各级政府的政策研究部门、各类研究机构、高等院校的研究中心和各类研究学会等。但这些机构对政府的决策影响并不是很大。一个非常重要的原因是政府决策负责人缺乏现代决策意识，遇事往往是自己身边的人如秘书等说了算，很难真正听取这些专门智囊机构的意见。为此，必须完善专家咨询制度，建立起政府官员在进行重大决策之前，必须听取并积极采纳专家合理的意见的制度体系。

(三)完善决策议事规则和协调机制

决策是否科学，是否民主，取决于是否有明确的议事规则，取决于对最佳方案的采纳。目前少数民族地区，相当多的政府部门，政府决策不是依靠严谨议事规则和协调机制，而是按照一把手的个人意识行事，一把手说了算，这样的决策过程严重扭曲了决策的民主性和科学性，违反了基本的民主集中制的原则，必须加以纠正和改革。

(四)广泛采用备用方案制度

少数民族地区政府在制定决策方案中，要将灵活性与原则性相结合，科学地制定备用方案，增强方案的灵活性，以防止意外出现风险对决策目标造成的不必要的损失。综观目前民族地区的行政决策机制，意识到备用方案的科学性与重要性的政府官员并不很多，一旦确定某一计划方案，即使计划方案所依托的情势发生改变，也很少改换方案，缺乏应变性与灵活性。备用方案的应用能有效的避免种种意外情况所带来的损失，大大提高少数民族地区政府决策的科学性和灵活性。

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