一、新型环境群体性事件的特征

（一）农村居民为主的参与主体向城市居民发展传统的环境群体性事件多发生在农村地区，随着农村改革的深入发展，农民不再靠天吃饭，而是在当地政府、企业等多方的合作之下在农村大搞农村经济建设，大力发展乡镇企业，改变农村发展方式。在给当地带来新的就业方式、经济效益的同时，也造成了巨大环境污染和破坏。但近年来，我们所知道的环境群体性事件有向城市逐渐增多的趋势，如厦门PX项目、启东事件。城市环境群体性事件都是由市民以集会、散步等方式逐渐爆发开来，其中不乏环境保护的专家知识分子，他们在建言献策方面都发挥着重要作用。

（二）事后救济向事先预防转变过去的环境群体性事件一般都发生环境污染之后，受害群众才寻求各种救济途径，结果都因救济无门而采取激烈暴利的手段来实现自身利益。东阳画水事件，当地村民因为工厂生产给当地造成巨大污染，严重影响村民们的正常生产生活，又因为当地政府没有给当地群众及时有效的解决问题，结果造成了警民激烈冲突。这是学界公认具有影响力的第一起环境群体性事件。从行动爆发的时间上看，属于“事后救济型”，即权益已受侵害后的维权。而自厦门PX事件延续至今的，如2012年昆明的PX事件，则是崭新的“事先预防型”，针对都是尚未上马的项目，“可能的风险”已足以引发一场风暴。

（三）经济利益诉求向环境权益转变随着经济的发展，人民群众的物质生活越来越丰富，伴随着人民群众的精神文化生活也逐渐提高，民众更多关注自身的身体健康和环境质量，并且拒绝救济性的物质赔偿。至于项目是否科学，是否合规，已成为次要因素。无论是厦门PX项目事件，还是启东项目事件的爆发，都是当地群众基于对自身健康权益和环境质量可能受到威胁而决定“揭竿而起”，并不是从先前的自身能否得到某种经济利益出发而行动的。

（四）暴利冲突转向温和型性表达很多案例显示，环境群体性事件一般呈现为暴利冲突，造成大量人身安全、公私财产损失。如广西富川事件，浙江东阳事件等。而厦门PX项目给我们的印象则是民众以相对温和型的“散步”形式来主张诉求。政府则也以相对温和型的方法来解决“散步”问题。再如，启东事件，武警面对民众的激烈冲突，只是维持现场秩序，并未采取以往群体性事件中发生的强制驱散等强制性措施，保持了相当程度的克制。

（五）网络舆论与事件结合紧密现代信息技术发展迅猛，民众获得各种社会信息不再依靠单一的传统媒介，新兴网络载体成为民众越来越追捧的信息渠道，网络舆论发展成为一股具有影响力的发酵因子，推波助澜，致使事件扩大化。网络时代，信息传播速度快，大V、公知分子常常在微博上发表言论，再加上一大批跟风好奇的网民在其中添油加醋，煽动号召，冲突事件很快散布升级，造成政府、民众之间的关系更为紧张。从案例中，江苏启东事件，就有网络力量发挥着巨大作用，通过微博、微信等各种信息渠道发酵事件。

二、从环境法律制度分析新型环境群体性事件爆发的原因

（一）公众参与及信息公开制度实践中的局限

1．公众参与环评有限。环境影响评价主要是一种程序性的法律制度。我国《环境影响评价法》规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价。”公众参与是环境影响评价制度中一项重要的内容，将公众意见作为决策的一项依据之一，从而避免行动对环境可能造成的损害，保护利益关系人的环境权益。而且还规定了环境影响评价信息共享制度，即信息公开化。国务院分别于1998年颁布了《建设项目环境保护管理条例》和2009年颁布了《规划环境影响评价条例》，两部行政法规都要求制作环境影响评价报告时要征求相关群众、单位或组织的意见，特别是涉及公共利益项目的环评报告。然而，在环境影响评价的实践中，公众参与及信息公开都没能得到很好的实施。环保部在2006年为了推进和规范环评中的公众参与制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众的参与范围、程序、方式等作了规定。但就这几年的案例来看，基本上都是流于形式的敷衍。

2．环境信息公开不及时、不全面。在环境信息公开这一方面，2007年国务院颁布的《政府信息公开条例》中，第9、10条涉及到了环境信息公开这一块，但没有对此作出具体的规定，而《环境信息公开办法》则对政府、企业作了具体规定，但公开的环境信息内容狭窄、不充分。企业环境信息公开采取自愿与强制相结合的方式，但实际是以自愿为主，如此一来，大量必要信息被隐藏，而涉事企业往往以涉及企业商业秘密等各种理由而拒绝公开全部环境信息，再者加上环保部门没有切实的法律依据，政府、环保部门在监管中没有发挥应有的作用，环境信息不对称，公众被蒙在鼓中，环境权益已受到侵害或被威胁没能及时知晓，但纸是保不住火的，这无疑会引发公众的强烈不满，再加上信息技术发达，传播速度之快、邻避效应等原因，极大可能诱发环境群体性事件。例如，在四川什邡事件中，与钼铜项目仅有百米之隔的什邡市渔江新村直到项目奠基当天才知道其存在。类似境况的案例不在少数，我们从中不难看出，现有的有关公众参与和环境信息的法律制度在实践中很难得到执行。这些法律文件一般都是行政法规、部门规章和规范性文件，位阶都不高，法律效力也受到了影响。

（二）环境责任的法律缺陷蔡守秋教授说：“政府在环境保护领域的失灵称为政府环境失灵；政府环境失灵主要指政府在环境保护领域所规定或采取的法律和政策目标、任务和措施未能达到社会预期的效果，甚至出现负面效果或者产生新的环境问题的状态。”造成政府环境责任缺失的重要原因在于环境法律制度的制定和实施，没有法律规定，如何实施，责任如何承担，政府环境责任处于空白状态，即使有那些环境法律规范存在，最终实际用到的很少，也没有威慑力，大多处于一种摆设。环境保护理应是政府的一项职责，但政府追求GDP，对一些污染企业项目给予“特殊待遇”。政府不顾环境正义，官商勾结，制造红水河，癌症村，如湖南镉污染事件中，污染企业未经环保部门审批进行非法生产直接导致项目周边环境污染；在大连PX项目中，福佳大化公司申报的项目2011年才竣工验收，但在2009年就正式投产运营，没有按照环评程序进行。由此换来的是政府的超高经济业绩，环境严重污染，民众的怨声载道。政府在面对环境群体性事件时，第一反应不是去与民众协商解决问题，而是通过动用地方警力等方法来阻止维权群众，最后引发一系列的群体性事件。

（三）环境救济途径不畅通现在公众对自身健康和环境质量要求越来越高，对自身生产生活产生不利影响，所以才寻求救济。在上访拦截、和解无望的境况下，诉讼本应是最有效的方式，但因为环境纠纷诉讼受到各种主体资格、证据责任、诉讼成本等因素的限制，使得公众对司法救济的期望值下降，从而转向政治救济。利益民众通过集体散步、静坐，甚至暴利冲突，增加警民之间的紧张冲突，对政府施加压力来满足环境利益诉求。从很多案例中，我们可以分析得出，事件最终都是以政府停止某项目或者迁址而告一段落，这会对公众产生误导，认为人多力量大，造出声势，集会散步可以解决问题，如此一来，公众会自觉习惯的采取这种方式来达到维护自身环境权益的目的。在我国环境法律体系中，以环境实体法为主，而环境诉讼问题没有具体详细的规定，仅有几个条款涉及。《宪法》并没有将环境权作为公民的一项基本权利而加以确认。最高人民法院2001年通过的《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第3款规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，有加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”因为环境民事诉讼的特殊性，适用了举证责任倒置，减轻原告举证责任，但并不是所有的环境民事诉讼都是用举证责任倒置的规定。另外，这种举证责任倒置并非将当事人的举证责任全部加以倒置，而只是对行为与损害结果之间不存在因果关系的举证责任予以倒置。原告仍应对损害事实，被告有污染行为负有举证责任。公民提起诉讼，还因环境受害主体潜在性，损害事实间接性、长期性等困难因素，常因不符合起诉条件而难以得到司法救济。吕忠梅教授所言：“环境权利有着十分明显的特殊性，这些特殊的实体权利必须要求有与之相适应的救济制度予以保障。如果说，我们的立法所作的大量工作都是为了扩展实体环境权利，那么不对这些权利的救济制度作出安排，一切都将归于零。”

三、解决新型环境群体性事件的法律途径

（一）公众参与和环境信息公开具体制度化1．公众参与实践性。在2014版《环保法》颁布之前，环境法律也都提及了公众参与制度，但执行效率不高。新的2014版《环保法》，专设了一章关于信息公开和公众参与的内容，较之前散见于其他法律位阶不高的关于此项内容的法律法规，提升了该内容的法律效力，更具备权威性。但是，对公众具体怎么参与，如公众参与人员的资质、人数、范围、方式等都没有做出清晰的规定。公众参与听证，那听证会上的意见内容该怎么处理，占多大的影响比例，究竟有没有真正的将这些意见纳入考量范畴，整个程序缺乏强有力的监督。这些问题都值得关注。既然在新的《环保法》中没有涉及上述问题，那么就需要相关有权的立法部门对具体事项进行充分解释说明。如果一部法律好不容易取得了进步，但缺乏实际操作性的话，也只是中看不中用。这就需要将这些公众意见的效力加以确认。2．信息公开要明确。其中公众参与，很重要的一环就是政府信息公开，公众参与的程度与环境信息公开的程度有着很大的联系，政府必须客观真实的公布环境信息。由于法律的缺失，公众无法向企业申请公开其环评文件，也很难向环保部门申请公开环评文件。公众获得环评信息主要是从政府、企业获得，若二者隐藏应该公开而找理由不公开环境信息，那么公众也就对自身权利究竟受到什么侵害不清不楚，等到事态发展，公众不满情绪见长，随时引发新的混乱。新《环保法》对环境信息的公开作了一个明确的规定，但是对于违反本法的法律责任规定并没有很清晰明确，只是作了责令公开，处以罚款，予以公告的规定。个人认为，该法律责任模糊且偏轻，对经营者根本就够不成威胁。要对经营者构成威胁，就必须加大惩罚力度，而且还应对罚款标准作出一个合理规定。

（二）完善环境责任制度在环境法中应该增加政府环境责任条款，明确具体责任内容，处罚机制，还必须将政府环境保护部门与其他环境执法主体的权力区分开来。2014版《环境法》在政府责任、污染主体责任方面都作了一个全新规定。第68条就对政府的环境责任作了一个具体的规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。但这些责任规定在我个人看来，是偏轻的，不能因为被行政处罚而就此排除掉自身的环境保护责任，而且对政府及环保部门本身机构没有一个明确的责任承担方式。而且在环境执法方面，没有具体涉及到哪个部门管理哪个事项，这样还是会造成多头执法，松散的局面。“按日计罚”是针对企业拒不改正超标问题等比较常见的违法现象而采取的措施，目的就是加大违法成本，这是一个创新性的行政处罚规则。但是环保部门在决定罚款时，要考虑企业污染防治设施的运行成本、违法行为造成的危害后果以及违法所得等因素，来决定罚款数额，这就要考验环境执法部门的专业素养，防止自由裁量权滥用。罚款数额会更有针对性，且会相应提高，而具体的罚款额度由专项法决定。法律责任加重，但也必须要有相对应的具体法律文件与之相呼应，真正保障新法律责任的切实可行。

（三）加强环保公益组织管理和完善环保法庭机制

1．加强环保公益组织管理。目前来看，环境纠纷进入诉讼程序是件非常困难的事情，通常以调解或者撤诉而终结，其中原因是多方面的。由于环境公益诉讼难度大，仅靠受害人自身或者一群人就单打独斗，显然是不靠谱的。相比环境公民诉讼，环境团体诉讼在环境公益诉讼中更能发挥在诉讼中的作用。这一主体，无论是在经济上还是在信息、技术上都显得更有实力。当政府和污染者、破坏者不愿意消除污染破坏或为受害的公众提供充分的保护或救济，个人面对势力强大的政府和污染者不能为力时，环保团体可以代表公众，采取各种合法措施保护公民的合法环境权益。当然该组织是具备资质的、专业化的、组织化的诉讼组织，由该组织进行诉讼前后的各项工作。该主体在诉讼中的资格问题还需要在法律中明确规定，使之主体资格合法化。2014年新的《环保法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）.....（.二）。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”这个条款的出现，为环境公益组织的诉讼主体资格提供了法律依据。这预示着有资质的社会组织可以加入环境公益诉讼队伍。它一方面给环境侵权救济带来了喜讯，另一方面，也引出了环境公益组织的管理问题。其一，环境公益组织有大有小，在环境诉讼中面临较高诉讼费用，费用从何而来，可由政府牵头建立专门环境公益诉讼基金。如昆明市政府成立了环境公益诉讼基金，而且还了关于救济基金的管理办法，保证合法目的。其二，非本地的环境公益组织能否在本地成为原告进行诉讼，环境法、诉讼法都没有明确的规定，这就需要建立统一标准，避免诉讼混乱。其三，环境公益组织该如何处理诉讼结果，其所代表的是受害群众，不是本身，面对多个不同受害主体，利益该怎么合理分配，都需要专业技术。

2．完善环保法庭机制。环境侵权损害诉讼本身就具有特殊性，而针对其特殊性没有对应的诉讼门路。若在法院专门设立环境诉讼法庭这样一个专门法庭来解决环境诉讼，这样公众可以通过合法理性的法律途径解决问题，缓解环境纠纷矛盾，而不是我们看到的案例中通过倾向政治化的过激手段来寻求救济。我国现在有些地区法院都已经相继建立环保法庭，如贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和昆明市中级人民法院环境保护审判庭。他们在一定程度上为解决专门环境诉讼案件提供了司法专业化通道，但是这些实践基本上处于地方探索推进阶段，还未实现制度化、规范化。所以需要我们不断完善环保法庭机制，来提高解决环境纠纷的效率。第一，完善专门环境审判组织的法律依据。根据现行《人民法院组织法》的规定，只有中级、高级和最高人民法院才能“根据需要”设立其他审判庭即环保法庭，基层人民法院不能设立。第二，构建专门环境诉讼制度，独立于传统三大诉讼机制。环境诉讼是指公民、法人、社会团体或者国家机关依据法律特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境利益不受损害，针对有关民事主体或行政主体而向法院提起诉讼的制度。第三，加强环境法庭专业人才培训。环境诉讼专业性强，涉及污染损害成因、结果等专业性问题，需要多方面过硬的环境法律专业人才。

作者：彭莉单位：中南民族大学法学院