一、法律的实施是法治政府建设的基础和前提有法规范的存在

才能使行使权力的行为具有可预见性和可测量性，而“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”《决定》虽然仅强调了法律体系之中的“法律”实施问题，但是，其关于法治政府要素的阐述，则是对既有目标的确认和拓展，也是对法治行政原理的确认、总结和体系化。

二、依法全面履行政府职能须有过程论的视野所谓行政过程论

是一种行政法学方法论，强调对行政过程中所出现的所有法现象，从总体上进行动态的考察和把握。这是一种非常重要的理论，从上世纪70年代在日本发展成为通说，为其政府全面、准确履行职能提供了重要的实效性支撑。确认和实现政府职能，首先需要全面制定和完善相关法规范，将改革创新置于法的框架之内，使改革创新于法有据，从而获得普遍支持和服从的正统性。也就是说，需要有行政组织法、行政程序法、行政行为法和行政监督救济法，以整个行政过程的法规范的制定和完善来支撑。《决定》要求“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”，这揭示了依法行政和建设法治政府的法律保留原则。并且，《决定》采用了侵益保留论，要求“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”这就提出了实质法治主义和形式法治主义对话的课题。需要建立起科学的评价制度，以确保“勇于负责、敢于担当”者得到公正评价，而不至于受到无原则的“追责”等困扰。

三、健全依法决策机制须有参与型行政理念作为支撑

《决定》特别重视参与型行政的理念，要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这将为行政决策的民主化、科学化提供制度和机制上的支撑。不仅注重借助外部力量，而且还特别注重行政自身制度和机制建设，《决定》要求“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”《决定》特别规定：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这是对十八届三中全会关于“普遍建立法律顾问制度”要求的确认和发展，并明确了政府法律顾问制度的基本框架。《决定》明确指出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。如果很好地利用前述参与型行政理论，很多风险都可以化解。

四、深化行政执法体制改革需要理顺职能和事权作为基础

从行政组织法来看，应当首先确立政府的职能，然后才是对事权的分配。在推进综合执法的同时，也需要分类执法、统筹协调的执法观。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，并不是简单理解为“大城管”，而是应当与科学分类制度相结合。职能和事权的区分，是行政组织法非常重要的课题。

五、坚持严格规范公正文明执法

需要规范全过程的行为严格执法、规范执法、公正执法和文明执法，都应当以“依法执法”来统辖，而且需要有完善的执法程序制度、科学的裁量权基准制度和行政执法责任制度作为支撑。

六、强化对行政权力的制约和监督

重点在于加强政府内部权力的监督制约内部的监督、层级的监督是问题的根本。内部的权力制约是行政法的核心。“行政法的精髓在于裁量。”行本•期•策•划SpecialSubject依法治国与城市管理政的活力也在于裁量。在列出异体监督的基础上，特别强调同体监督、行政自律的作用，并专门列出“权力集中的部门和岗位”，强调要“实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，这是四中全会整个体系蓝图的亮点和重点。

七、全面推进政务公开需要法律和制度的支持

《决定》指出：“要坚持以公开为常态、不公开为例外原则”。目前是“依据权力清单”进行公开，更理想的应当是“依据法定职责”公开。全面推进政务公开需要法律和制度支持，相关立法亦是今后的课题。

八、救济机制的完善亦是法治政府建设的重要课题

《决定》没有在第三部分谈及救济机制完善的问题。但是，这并不意味着《决定》忽视了救济机制在法治政府建设中的重要地位，而是在第二部分和第五部分已有论述，在此省略，避免了重复。《决定》要求“保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”，这是非常好的社会状态，亦是法治政府的重要目标。

九、“深入”和“加快”需要辨证理解

《决定》用“深入”来修饰“推进依法行政”，用“加快”来修饰“建设法治政府”，表明了一种价值取向：在多年来推进依法行政的基础上再进一步，追求形式法治主义和实质法治主义的对话；在建设法治政府的过程中尽量争取时间，“更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期”，但要扎实推进“法治”，“更好发挥法治的引领和规范作用”。

十、依法行政、建设法治政府是坚持“党的领导”的体现

《决定》在第七部分“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”中指出：要“把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”依法治国、依法执政和依法行政是三个层面。在治国和执政层面强调“依法”，意味着将党的意志转换为治国理政的举措，须有法治思维法治方式。而在行政层面，所有公务员不折不扣依法行政，就是“党的领导”的最好体现。党领导人民制定了宪法、法律，在法制统一原则下，每个人都努力做好本职工作，将行政法和法治行政原理贯彻到行使权力和实现权利的全过程，这正是法治国家、法治政府和法治社会一体建设的最好体现和基本保障。

作者：杨建顺单位：中国人民大学法学院教授