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雾霾治理金融法律论文

一我国碳金融制度雾霾治理的框架纵观

各国雾霾治理框架可以发现,由政策向市场的转化是大的趋势。我国早在1992年《联合国气候变化框架公约》出台之前,便开始了对雾霾治理的立法工作,但从其效果上看雾霾情况持续加重,原因在于市场对污染产业的依赖大大削弱了法律实施的效果,因此运用市场手段的碳金融制度对雾霾治理具有特殊意义,且经过多年发展其已形成体系。

1雾霾治理的碳金融基础性

立法雾霾治理的碳金融法律制度以排放权的清晰界定为基础。早在20世纪70年代我国的雾霾治理工作便已开始,1973年国务院出台了《关于保护和改善环境的若干规定(试行)》,但受到“文革”的影响其并未很好的落实,1979年我国开始试行《环境保护法》(1989年正式生效),1982年又对《宪法》进行了修改,其26条将保护环境作为一项政府职责,以此为依据1987年我国专门制定了针对雾霾治理的《大气污染防治法》,从其内容上看,该法历经了1995年、2000年两次修改后充分借鉴了国际碳金融制度的排放权思想,将政府的监督职责转变为对雾霾污染源责任主体权利、义务及责任的清晰界定,具体包括大气污染物排放总量控制和许可证制度、排污收费制度、污染物排放超标违法制度。大气污染物排放总量控制和许可证制度的目的在于界定雾霾治理的主体权利,从而可以有计划地控制乃至逐步减轻雾霾天气。雾霾产生的原因是有害气体的过度排放,因为大气作为公共产品难以界定其权利主体,因此利用市场机制对其的保护就面临着主体缺位的尴尬,但随着经济的发展人口与工业的高度集中,即使污染源的浓度达标也无法抑制雾霾的进一步恶化,因此目前总的趋势是有针对性的将一些污染严重地区划定为酸雨控制区、二氧化硫污染控制区,在这些地区由地方政府进行污染物排放总量控制和许可证制度,其实质是对大气这一公共物品权利主体的具体化,即由地方政府履行对大气的所有者职责。征收排污费制度与大气污染排放总量控制和许可证制度相对应,明确了雾霾排放主体的具体义务。既然大气的权利主体被确定为地方政府,则市场主体具有排放权就是建立在其承担相关义务基础上的,排污费用的征收是科斯定理的实践,即通过市场手段对市场主体进行制约:一方面,对排污者而言排污费意味着生产成本,提高生产成本将抑制雾霾的排放促进生产者改进其生产;另一方面对国家而言排污费的收取目的在于治理雾霾天气,特别是当城市雾霾较为严重时所收取的费用不仅应该包括控制现有雾霾的费用,还应该包括改善空气整体质量的费用,用以弥补排污费征收之前市场主体对空气造成的污染。污染物排放超标违法制度是对地方政府与市场主体之间基于排放权所确立的权利义务关系的强制力保障。市场主体对大气使用的权利是基于政府对大气这一自然资源的所有者地位而言,因此超标使用即意味着对所有权的侵害,与普通私权利相区别的是由于大气这一公共物品难以衡量其所有权的真正价值,因此此处并不包括普通民事责任中的返还财产、赔偿损失,而替代以行政处罚,从而体现出大气的公共物品属性。如果说大气污染物排放总量控制和许可证制度与征收排污费制度是以市场手段限制排放,则污染物排放超标违法制度就是当市场手段无效时的行政干预。

2雾霾治理的碳金融减缓性

立法治理雾霾的最终目的是消除雾霾,特别是在目前全国各大城市雾霾较为严重的情况下减缓性立法意味着碳金融制度中排放权的收紧是总的立法趋势。如果说碳金融的基础性立法着力于界定排放权的权利义务关系,则碳金融的减缓性立法不仅使排放权的创设与分配有了具体依据,更为未来碳金融业务的发展指明了方向,具体而言包括三个层面:首先,以节能减排为手段的碳金融立法。节能减排是缓解雾霾最为直接的途径,近年来我国出台了大量有关节能减排的相关法规,其中既包括全国性质的,例如国务院出台的《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》《关于加强节能工作的决定》《公共机构节能条例》《民用建筑节能条例》《关于印发2009年节能减排工作安排的通知》《关于加强节能工作的决定》,也包括地方性立法,例如《甘肃省民用建筑节能管理规定》《沈阳市民用建筑节能条例》《山西省贯彻实施〈汽车排气污染监督管理办法〉暂行规定》《河北省减少污染物排放条例》,从表面上看这些制度似乎与碳金融无关,但事实上正是由于这些政策的存在,排放权才变为一种稀缺的资源,具有进行交易的价值。其次,以调整产业结构为目的的碳金融立法。为了经济发展,中国替西方购买者承担了大量高污染型的制造业,因此要从根本上解决雾霾问题,产业结构的调整是无法避免的:“十一五”期间国务院出台了《关于加快服务业发展的若干意见》《关于加快服务业若干政策措施的意见》《促进产业结构调整暂行规定》《关于加快发展服务业的若干意见》《关于加快服务业的若干意见》等多项规定;“十二五”期间国务院又进一步出台了《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》《产业结构调整指导目录》等多项规定;同时也包括各种地方性立法,例如《山东省六大传统产业转型升级指导计划》等也相继出台,这些指导性意见的出台可以说是地方政府对碳金融排放权在企业之间、产业之间进行分配的具体依据。最后,以循环经济为指导思想的碳金融立法。雾霾产生的根本原因是能源的污染,因此雾霾治理不仅仅是限制能源使用、提高能源利用,更重要的是找到新的绿色能源来替代现有能源,从根本上消除雾霾。21世纪开始我国对循环经济的立法逐步开始重视,2002年我国制定了《清洁生产促进法》,2005年我国开始实施《可再生能源法》,根据该法规定各有关部门出台了大量配套规范,例如财政部的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、发改委的《可再生能源发电有关管理规定》,之后2009年我国开始正式实施《循环经济促进法》,其中第三章明确提出了实施减量化的排放权立法思想,为了配合该法的实施又出台了《关于加快发展循环经济的若干意见》,这些规定的出台为碳金融业务的未来发展指明了方向,可以说是对现有排放权模式的突破。

3雾霾治理的碳金融交易性立法

近年来,雾霾治理的碳金融交易性立法在我国发展迅速。交易性立法是雾霾排放权利清晰界定的体现,也是以市场机制治理雾霾的核心,随着联合国气候大会华沙会议的落幕,北京、上海、天津等城市以及广东、湖北等省先后根据当地的雾霾实际情况出台了有关排放权交易管理办法,地方雾霾治理的碳金融交易制度体系由此确立:首先,基于公权力展开的碳金融权利创设。与一般的金融权利基于民事权利而创设相区别,碳金融制度中的排放权交易不仅基于公权力而形成,且更加关注有关的公权力属性:一方面,其创设所依据的是各式雾霾治理的有关计划。另一方面,整个碳金融交易过程以对雾霾治理的监督为基础。其次,碳金融业务治理雾霾的市场构建。根据该办法的规定,开展排放权交易的城市将建立交易所,实行会员制交易,包括自营会员与综合类会员,除了允许企业参与交易,同时允许个人参与。交易标的为相关排放权的配额,并鼓励在此基础上进行产品创新,交易方式为公开竞价,并引入传统证券交易的管理模式。最后,碳金融业务治理雾霾的监管制度。与一般金融监管部门对金融活动的监管相区别,发改委对碳金融的监管不仅涉及对金融交易的监督,同时涉及对相关主体遵守排放义务的监督,且两者之间具有密切的联系:地方发改委的权力包括对碳排放的监测、对第三方机构与交易活动的核查等;市场主体的责任则包括未履行报告义务、未按规定接受核查、未履行配额清缴义务等;第三方机构的责任包括出具虚假、不实核查报告、核查报告存在重大错误、未经许可擅自使用或者发布被核查单位的商业秘密等;交易所的责任包括未按照规定公布交易信息、违反规定收取交易手续费、未建立并执行风险管理制度、未按照规定向市发展改革部门报送有关文件、资料等,由此可以看出碳金融实质上并非是纯粹的市场活动,而是以此为手段来替代政府以行政方式治理雾霾。

二碳金融制度的雾霾治理机制

排放权的价格属性如上文所述,碳金融制度既区别于纯粹的行政行为,也区别于普通的商事行为,若将其视为行政行为,则难以回避其交易特征,若将其视为商业行为,其中又不乏行政属性。碳金融业务纷繁复杂,虽然目前在国内仅仅局限于权利交易,但在欧洲、北美市场有关的衍生品已层出不穷,那么碳金融业务对于雾霾治理的逻辑起点又在于何处呢?笔者认为碳金融制度之所以能够区别于一般的行政治理行为,核心在于排放权的特殊属性,因为几乎所有的碳金融交易活动都是围绕着排放权这一基本权利而展开的。随着碳金融治理雾霾国际立法的推进与国内立法的发展,近年来有关排放权性质的分析正不断完善。基于早期的国际法视角,排放权被认为具有三种属性:环境权利,从权利标的上讲排放权的基础是大气这一自然资源;条约性权利,从权利形式方面讨论,其表现为《京都议定书》等一系列国际协定;成员性权利,从权利主体的角度看,排放权的权利义务关系是基于《联合国气候变化框架公约》的缔约国之间。随着碳金融制度在我国的发展,从国内法的角度看,我国学者认为排放权另具三种属性:金融权利,随着碳金融法律制度的发展,排放权的作用更多的体现为融资属性;发展性权利,从权利目的上看,其是为了保障人类社会生存发展而诞生的权利;准物权,从权利设定的方式上看,由于碳排放权基于大气这一公共物品而产生,因此具有物权属性。而在发改委2010年出台的《中国应对气候变化的政策与行动——2010年度报告》《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》以及2013年11月举行的联合国气候变化大会华沙会议所议定的《<京都议定书>缔约方会议第-/CMP.9决定》②中更为注重的却是排放权的价格属性。

1排放权设立过程中的价格属性

从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》,有关排放权的设立实质上是国家之间在排放权价格之间的博弈。基于国家之间在国际公法上的平等地位,大气作为公共物品的有效利用是难以在国家之间进行分配的,谁有权多使用谁又应该少使用如何确定?国际协议产生的目的在于以条约之效力在国家之间形成约束,但协议本身即是国家之间协商一致所形成的“合同”,是在自愿的基础上订立的,例如美国作为污染排放大国虽然没有加入《京都议定书》,但全球也只能进行道义上的谴责,因此真正在国家之间发挥作用的并不是道德力量或是政治力量,而是价格机制,具体而言各国虽然都希望能够实现雾霾的治理,但排放权的产生却源于其价格属性:与发展中国家的低收入相比,发达国家的高收入使其愿意支付更高的价格购买优质环境,因此才会出现《联合国气候变化框架公约》中看似不公平的“共同但有区别责任原则”;另一方面是对于雾霾的治理成本而言,随着发达国家高污染产业向发展中国家的转移,雾霾往往更多的源于发达国家周边的发展中国家,而治理悬浮于空气中的有害物质成本要高于对其源头进行治理,但发展中国家本身又难以承受相关费用,因此才会有《京都议定书》中有关排放权的清洁发展机制(CDM)、联合实施机制(JI)、排放权贸易机制(IET)以及绿色气候基金的安排。因此从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》并非是发达国家对发展中国家的施舍或帮助,而是基于发达国家自身的利益由价格机制所推动的环境治理活动。

2排放权交易过程中的价格属性碳金融制度能够充分的发挥雾霾治理效能,建立在排放权的交易过程能够充分发挥价格属性的基础上。限制排放、环境补偿是排放权的价值属性,是其作为雾霾治理行政行为的表征,与之相区别排放权的价格属性则体现为受与雾霾污染相联系的各种市场供求因素的影响:首先,排放权交易过程中的价格受雾霾地理位置的影响而不断调整。从国际法的角度看,不同国家之间由于地理气候上的差异受雾霾的影响是不同的,例如英国与欧盟其他国家虽然经济发展水平相近,但英国基于其海岛气候使其立法严于欧盟内部其他国家,从而英国与欧盟其他国家在排放权交易价格上产生差异;从我国国内法的角度看,排放权的设立也同样更具地区性色彩,相比于东部地区,西部、北部地区的雾霾不仅来源于工业生产,与生态环境的破坏也有密切关联,因此在排放权的定价上会有明显差异。其次,排放权交易过程中的价格受本国工业水平发展的制约而不断波动。从国际法的角度看,各国基于工业发展水平的不同所承担的雾霾治理义务有所区别,发展中国家承担较少义务的结果是排放权价格的下降从而吸引发达国家的投资;从国内法的角度看,雾霾治理又是一个国家之间差距不断缩小的过程,发达国家不可能无限制的转移其污染产业,发展中国家也不可能无限制的接受污染产业,随着工业、经济差距的缩小,排放权价格将逐步趋同,而其过程则会受国际、国内双重因素的影响而波动。最后,排放权交易过程中的价格因公众雾霾意识的进步而趋向上涨。影响价格的一项重要因素是市场预期,环境保护本身是一种道德观念,但如果污染影响其生活乃至威胁其健康就会演变为一种市场力量,近年来随着PM5指标的公开,公众对空气污染问题表现出前所未有的关注,排放权交易市场的建立本身就是最好的例证,可以预计随着空气污染的加剧与公众对雾霾问题的持续关注,排放权

3排放权制度完善过程中的价格属性

排放权制度完善过程中的价格属性体现为碳金融交易方式的创新对雾霾治理过程中所产生的新问题的解决。碳金融交易方式的不断创新是建立在对排放权性质充分理解基础上的,创新的排放权金融产品之间在价格上存在差异,但其目的在于使碳金融制度更好的适应实际的雾霾治理活动,从而促进雾霾治理方式趋向于多样化。从国际法的角度看,一方面《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》是各国之间排放权价格差异的结果,但另一方面排放权的价格差异也阻碍了这些协议的发展。发展中国家对排放权定价的放弃不仅造成发达国家污染产业的转移,也导致了发展中国家对发达国家经济的依赖,而发达国家随着产业的转移同样导致其经济受到损害,由此新的以针对特定国家或地区的碳金融制度就需要发展,例如针对发达国家汽车尾气的排放,农业生产燃烧的排放权衍生品,显然对于这些领域的排放权定价方式也会发生变更。从国内法的角度看,排放权的市场交易活动同样会影响企业的市场竞争能力。排放权将大气作为一种有限的资源纳入经济运行之中,这意味着企业原有的生产模式将发生根本的改变,由于排放权基于行政权力而创设,这意味着政府对企业的影响将被进一步提高,同时作为一种有限的、稀缺的自然资源,排放权的创设意味着企业之间资源争夺的加剧,很有可能引发对排放权这一资源的垄断,那么基于市场竞争的考虑对不同规模企业的排放权差别定价行为就显得十分必要。

4我国雾霾治理的碳金融制度完善

作为发展中国家我国的雾霾治理步伐较发达国家落后,目前以行政手段为主导的雾霾治理方式使完善碳金融对雾霾的治理制度既具有理论意义也具有实践意义,不仅能够提高雾霾治理的效率,同时能够减少雾霾治理的各种经济障碍,甚至可以促进新能源产业的发展,但要实现这些目标就必须对碳金融雾霾治理进行全面的制度完善:首先,宏观上应注重雾霾治理过程中碳金融制度的基础资源配置作用。碳金融制度的核心是排放权的定价问题,各大城市虽然建立了相关的排放权交易所,但也只有纳入排放权管理的企业才能够参与,碳金融市场要提高效率就必须扩大交易的规模,加快各地发展碳金融交易的步伐,建立更多的交易所,允许更多的企业参与碳金融交易,形成真正意义上的完全竞争性碳金融交易市场,避免个别企业对碳排放权的垄断。其次,中观上碳金融对雾霾的治理应注重政策手段与市场之手的相互结合。在立法体系上我国雾霾的治理制度更加强调行政手段,但从执法效果上看雾霾情况却愈发严重,这是因为通过行政强制手段治理雾霾与经济发展之间具有天然的矛盾,因此碳金融作为一种通过市场手段对雾霾的治理手段不仅应该强调其背后的政策目的,更应该注重将政策手段融入具体的金融活动,使企业将雾霾治理作为一种与其他企业的资源竞争策略来自发开展。最后,微观上碳金融对雾霾的治理应积极规划新的节能产业,开发新的融资渠道。排放权的设立提高了整个工业的成本,在这种情况下仅靠限制生产是难以持久的,对雾霾治理的最终目标是发展更加清洁的生产方式,而作为世界第二大经济体我国的雾霾治理大有经济潜力,这意味着随着以碳金融为核心的融资手段的完善,很有可能带动我国一大批环保产业的发展,从而形成经济新的增长点。

作者:宋怡欣单位:上海电机学院

 

  发布时间:2015/2/27 14:51:32  阅读人次