扶贫论文范文第1篇

1.1人口结构情况

阿木去乎镇黑力宁巴行政村尕加毛自然村位于阿木去乎镇西部，海拔约3130米，为半农半牧行政村。村党支部、村委会距镇党委政府驻地约5公里。共有45户270人，其中低保户25户83人，党员8人，其中女党员2人，70、80、90后人员104人，残疾户8户10人，上门女婿5人，僧人9人，尼姑4人。该60岁以上党员1人村通电，有通村便道，无自来水。

1.2经济发展状况

支柱产业以种植业和畜牧业为主，牲畜多为牦牛、犏牛和藏羊、蕨麻猪。主要农作物有青稞、豌豆、洋芋、油菜、青燕麦。尕加毛村现有牛325头，羊300只，耕地面积1150亩，草场面积15786亩。经济来源主要靠外出打工和种植青稞、油菜及养殖牛羊为主，部分收入来自消耗本地自然资源，以采砂、开矿业的补偿款。该村年人均纯收入在2000-3000元之间。

1.3社会事业发展状况

在交通方面，尕加毛村的村民居住较为集中，但是全村无一条经过硬化的村道，为村民出行带来极大的不便。在水利方面，人畜饮水虽然得到了一定的解决，但是无川地灌溉设施,农业生产抵御自然灾害能力弱，在一定程度上影响农业的发展；在教育卫生方面，没有村级卫生室及设备，缺医少药的局面尚未得到改善，群众就医难的问题仍然存在；大部分农户住房以土木结构为主，居住条件差;清洁能源使用较少，卫生厕所使用率不高.

2发展经济的制约因素

2.1自然条件差。

尕加毛村地处夏河县南部，阿木去乎镇西部，地理坐标位于N:34°47′51.7",E:102°40′42.9",境内平均海拔3130米，海拔高，年平均气温2.6℃,降水量516mm,平均无霜期56天，土壤为亚高山草甸土，有机质含量较高，土地贫瘠、土壤保水性差，自然灾害频发等，这是导致尕加毛村长期处于贫困的一个主要原因。

2.2人口素质亟待提高。

由于受社会、经济、文化、历史、地域等因素的影响，全村农牧民群众文化程度不高，传统落后的思想观念根深蒂固。部分群众“等、靠、要”思想严重，参与扶贫项目建设的积极性不高，自我发展意识淡薄，自我发展能力普遍较低。2013年该村外出劳务人员主要在建筑工地从事体力型粗活。由于普遍缺文化、少技术，日工资低于技工工资。全村劳务输出比重大，在家劳动力主要以老弱病残、妇女为主，综合素质都较低，给全村农业发展和科技扶贫带来较大挑战。

2.3贫困面大。

在贫困面、经济总量和人均水平等方面，与全州其他县（市、区）相比，仍然处于落后的位置。贫困村和贫困人口数所占比例依然很大。全村共有45户270人，其中低保户25户83人。

2.4基础设施落后。

该村地处半山地带，村内道路为沙石土路，一遇雨雪，车马难行；无引水工程，群众饮水靠背、驮。尤其是农业基础设施基本处于空白状态，使其农业生产保障能力明显不足。因为资金投入不足，仍然存在农牧民穷、财政穷的“双穷”问题，主要以依靠国家的支持和上级财政的补贴为主。

2.5产业支撑不足。

该村工业企业规模小，农业产业化才刚刚起步，发展不平衡。农牧民主要收入来源除靠外出务工外，仍然主要是靠传统的种植业和养殖业，“公司+基地+农户”的模式有待推广，农村土地流转机制有待进一步探索和实践。部分收入来自消耗本地自然资源，以采砂、开矿业的补偿款。

2.6教育、文化、卫生等社会事业发展不平衡。

一是通过“两基”验收后，教育基础设施条件有了明显的改善，入学率有了较大的提高，但教师队伍却存在着不少薄弱环节，综合素质参差不齐，藏汉双语教师少；二是缺医少药的问题仍很突出，乡镇医院条件差，村级卫生室从医人员素质参差不齐，离“小病不出村、大病不出乡（镇）”的目标还有很大差距，因病致贫返贫现象依然存在。

2.7扶贫队伍、扶贫机制不够健全。

由于缺乏专业性人才，在完成全村扶贫项目的编制、扶贫资金的争取、扶贫项目的监管上显得很吃力。扶贫部门对扶贫工作只涉及到项目编制和资金监管，缺乏对项目实施的监管，对项目实施情况不够明晰。

3发展经济的建议（依托当地资源及扶贫政策优势，发展经济）

3.1种植业上的优势。

阿木去乎镇是夏河县乃至甘南州最大的青稞主产区，以尕加毛村为例，全村45户270人，全村耕地面积1152亩，其村子西南的半山连片耕地（包括其他村）达上万亩，主要种植青稞为主，只因耕作粗放，青稞品种混杂退化严重，施肥防虫防病意识淡薄，海拔高，自然灾害频发等因素，青稞产量一直上不去，常年产量保持在130公斤左右。

3.2畜牧业基础较深厚。

尕加毛村（冬季草场）草场面积15786亩，夏季共用草场面积近3万亩，这里自古以来是安多藏区藏羊、牦牛、犏牛的主产区，草原辽阔，牧草优良，农牧民有游牧的传统，该村现有牛325头，羊300只。蕨麻猪也是当地一种特有的稀有猪种，其品种优良，种群数量大，终年靠放牧采食为主，其具有肉质好、营养价值高的独特优点。

3.3具有丰富的野生藏药资源。

尕加毛村地处青藏高原，平均海拔3130米，且草场面积辽阔，适宜野生藏药材的生长，主要品种有冬虫夏草、秦艽、贝母、羌活、大黄、野党参、红景天、益母草等，其分布广泛、品质优良。

3.4适宜打造具有浓郁藏族风俗特点的草原生态旅游区。

尕加毛村毗邻国道213线，距离阿木去乎镇2公里，距离夏河机场6公里，距离阿木去乎寺院4公里。交通便利，民风淳朴，寺院、藏寨、小镇、草原，蓝天白云自然的融为一体，年均降雨600～810毫米，年平均气温4℃，其中夏季平均气温8～14℃。独特的自然景观，气候条件，民族风俗，具有潜在的旅游度假避暑的优势。

3.5是甘南藏区的重点扶贫开发区。

尕加毛村是甘南州扶贫攻坚的重点片区，镇政府紧紧围绕减贫和增收两大中心任务，狠抓农牧村产业发展、基础条件改善、农牧村劳动力培训等重点工作，大力实施草原围栏、牲畜暖棚等畜牧业基础设施建设，改造农牧村危旧房，改善了贫困群众的住房条件;基本实现电力、通讯、广播电视全覆盖，一些扶贫资金和项目优先倾斜。

4科技扶贫中存在的矛盾

4.1传统农业向现代农业转变中，农牧民科技文化素质低

赶不上先进生产力的要求。例如：当地播种方式大部分采用“马拉杠式的撒播”，基本不上化肥，不施用药剂除草、除虫等。

4.2农业的发展，需加大投入

而农牧民收入低乡村财力弱，资金不足，跟不上扩大再生产。例如：全村没有一台手动喷雾器，只有一台旋耕机（今年镇上农机补贴发的），基本靠牲畜犁地。

4.3大部分农牧民处于分散的、自给自足的小生产状况

市场经济观念淡薄，抵御市场经济风险的能力弱。例如：青稞的种植生产，基本以满足家庭需求为主，少部分分散出售的青稞是以“粮食”的身份卖出，而不是以优良青稞品种的“身份”售出，商品量小，价格相对低廉。

4.4基层各级党组织与农牧民的生产经营还不能很好的融为一体。

例如：最近几年尕加毛村镇村干部的主要工作和精力集中在了“维稳”工作上了，稳定工作高于一切。

4.5由于体制和机制原因，现有农技推广网络已支离破碎

处于一种半瘫痪状态，科技人员与农牧民没有亲密接触，农业的科技成果远离农牧民，难以转化为现实生产力，农业紧缺有效的科技指导。

5具体科技服务内容

5.1深入调查研究，及时掌握情况。

2014年3月25日至2014年6月19日，我站选派3名中级职称，业务能力强，工作经验丰富的技术干部到阿木去乎镇尕加毛村开展科技服务活动，同时开展调研和摸底工作。并多次与乡党委政府、村“两委”会班子就开展“科技服务活动”行动进行了座谈，分别听取了乡党委政府和村两委会的情况介绍，重点了解了村民的生产生活、水电路等基础设施、支柱产业、主要收入、存在的困难和问题、今后的打算和意见建议等。分析了制约尕加毛村发展的因素，致贫的原因、共同商讨致富的路子，对该村当前存在的困难和问题提出和商讨解决的办法。

5.2依托项目优势，开展科技扶贫活动。

5.2.1基于当地气候特点，技术人员在详细了解到当地青稞种植是该村的第一产业和主要经济收入来源，结合自身专业特长和单位实施的“甘南州青稞基地建设项目”，确定了尕加毛村的科技扶贫以青稞基地建设为主。2014年实际发放青稞良种甘青4号、5号3万公斤，二铵150袋15吨，青稞专用配方肥200袋16吨，野麦畏100公斤，2.4滴丁酯10公斤，骠马10公斤。建立青稞良种田1500亩，青稞专用配方肥200亩，野麦畏播前拌毒土撒施防治野燕麦500亩，2.4滴丁酯混配骠马茎叶喷雾防治阔叶杂草及野燕麦200亩，开展以“青稞高产栽培技术要点为内容”的各类宣传培训32场次，受教育人数200人次。

5.2.2结合春耕生产的实际，选派技术干部，深入田间地头，对农牧民群众采取“手把手，一对一”的现场演示示范，现场培训。重点开展了“青稞良种的栽培要点”、“野燕麦的为害和防治”、“青稞田阔叶杂草的为害和防治”、“提倡青稞条播和旋耕机播种的好处”，“农药的安全合理施用”，“开展测土配方施肥的意义”等内容的现场培训。并在播种、化学除草等农耕的关键季节，抽调单位8名技术骨干，现场亲自统一配药，对群众施药和播种跟前跟后，严控播种量和施药方法，并做到废弃药品统一收回，消除安全隐患。并建立了详细的田间档案，科技服务日志，工作日志。

6个人收获及体会

6.1取得的成效。

一是树立了典型示范，科技服务实现了面对面。州农技站科技人员根据自身特长，挂钩联系2-3个农业生产能人（主要以村干部和见多识广者为主），实现了与当地农村先进生产力的结合，重点培育了一批科技示范户和示范田，带动了农牧民致富，拉动了尕加毛村的生产力。

6.2今后科技服务活动更要趋向于“双向选择”

科农结合才能实现零距离。要根据农牧村基层和农牧民需求选派，达到科技服务人员与农牧村经济发展的最佳结合点，并根据科技人员的业务能力和专业特长，围绕当地产业结构调整的需要，选派合适的科技服务人员，才能更好的统筹兼顾政府部门下派任务和基层需求，提高农牧业科技人才资源的有效配置。

6.3此次科技服务的实践证明

只有科农携手，才能实现双赢，有利于农牧民增效，农牧村致富，给农牧民带来实惠。所以说，科技种子能否有效融入农牧村，撒播向千家万户，关键在于制度和机制上的创新与实践。

6.4“三农问题”解决的好与否

扶贫论文范文第2篇

关键词：新农村；扶贫；政府；非政府组织；贫困村

在建设社会主义新农村战略任务下，经济薄弱村的扶贫开发工作无疑更加任重而道远。它不能仅囿于贫困户数量的减少和温饱问题的解决，更应按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求去规划实施，“使广大农民生活有比较明显的改善，使农业生产水平有一个较大的提高，使农村基础设施建设得到切实加强，使农村各项社会事业全面发展”［1］。这就要求扶贫开发工作必须创新思路，必须坚持发挥各方面积极性，依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与，使新农村建设成为全党全社会的共同行动［2］。笔者遵循这一思路，以政府、非政府组织和扶贫村为视角，谈谈新农村建设形势下的扶贫主体。

一、扶贫主体之一：政府的角色定位

在社会主义新农村建设过程中，政府尤其是基层政府起着主导作用，扮演着全方位、多层次的角色。针对扶贫工作，笔者认为，政府起码要做到以下两点：

1.提供公共服务

中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林表示，为农民提供基本而有保障的公共服务，是中国新农村建设的现实任务。对农民而言，公共服务的主要产品就是农村公用基础设施。目前，我国贫困农村公用基础设施建设滞后，这不但严重地制约着扶贫工作的开展和扶贫效率的提高，更为关键的是，它无法适应农村经济发展和农民生活水平提高的需要，成为制约农业和农村经济发展的一个“瓶颈”。因此，无论是贫困地区的脱贫致富，还是建设社会主义新型农村，都必须把大力发展农村生产性和农民生活性基础设施建设作为首要任务，为扶贫工作的有效开展和社会主义新农村的建设提供可靠的基础性保障。

问题在于谁应该是贫困农村公用基础设施建设的主要承担者？笔者以为政府应当承担这一责任。

一方面农村公用基础设施作为公共产品，其投资主体具有特殊性，即农村公用基础设施建设应主要依靠政府或集体投资。政府作为公共产品的主要供给者，理应承担起农村公用基础设施建设的主要责任。另一方面，农村水利、公路等基础设施建设需要的资金投入动辄几十万、上百万，仅靠农民和村集体投入往往承受不起，对贫困村而言，更是天方夜谭。国家财政应该在这方面通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”等方式给予扶持，这是政府的职责使然。总理在2006年2月省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上提出：要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。

2.做好行政指导

在基础设施上，政府要为农民提供好公共服务；而在农村事务、农业生产上，政府要予以行政指导。行政指导(administrativeguidance)具有助成性、诱导性和柔和性之特征，它相对于传统的“命令——服从”式的刚性政府行为，更能体现对贫困农民的引导和尊重，更符合新农村建设“调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民利”［1］的基本目标。

另外，政府对农村事务予以行政指导，也是依“法”行政的体现。《中华人民共和国农业法》第十六条规定：“国家引导和支持农民和农业生产经营组织结合本地实际按照市场需求，调整和优化农业生产结构”；《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项……”06年中央“一号文件”也明确“推进新农村建设是一项长期而繁重的历史任务……必须坚持科学规划，实行因地制宜、分类指导，有计划有步骤有重点地逐步推进……”。

在新农村建设的路上解决农村贫困问题，政府如何做好行政指导呢？一是引导农村科学做好整体发展规划。政府应当按照建设社会主义新农村的要求，遵循农村扶贫与农村长远发展规划相结合的理念，从农民生活、农业生产、农村建设的角度，引导农民搞好整体规划，在规划中，“必须要统筹安排，兼顾左右，体现全面发展，而在实施过程中，又要因地制宜、突出重点、优先扶持发展”。［3］二是政府应当利用其掌握市场信息的优势，为农民做好服务。政府可以通过行政指导为农民提供农产品供求、农业经营风险预测、农业气象水文灾害预报、农业种植技术等信息,提高农民把握市场供求和抵御市场风险的能力。三是政府应当鼓励农民走农业产业化的道路，引导农民树立农业新理念。发展产业化经营是实现农民脱贫、农业增收的必由之路。中央关于新农村建设文件中明确“发展农业产业化经营。要着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地……积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织……”［1］农村基层政府应结合本地实际，制定出有的放矢、切实可行的指导性发展计划，为农民生产经营指明方向。

二、扶贫主体之二：非政府组织的扶贫参与

经济学家茅于轼曾说，扶贫需要社会的合力。06年中央一号文件指出，“建设社会主义新农村是全社会的事业，需要动员各方面力量广泛参与”。民政部官员也表示，民间组织积极参与扶贫，为扶贫带来不绝的动力，必将成为扶贫项目中的主体。

1.非政府组织的扶贫优势

我国政府主导的扶贫事业取得了巨大成就，但不足之处很明显。实践中，许多地方政府在扶贫事业中喜欢搞亮点，面子工程，忽视当地民众的基本需要；扶贫发展项目的计划通常是由当地政府制定的，作为扶贫对象的农民却被排除在决策过程之外，这就使得扶贫开发缺少群众基础；另外，扶贫资金、物品由于各种原因难以直接送到贫困者手中，也使得群众对扶贫工作不满。

非政府组织参与扶贫活动可以弥补这些不足。首先，它的适应性较强，能够针对当地各种既定的经济、习俗条件，采取各种相应的措施，促进扶贫工作的深化；其次，它“能够近距离平等地接触基层群众，将贫困农户有效组织起来，培养自立和互助的精神，促进农户参与消除贫困活动的全过程”；［4］再次，非政府组织对扶贫村的综合发展项目，一般规模较小，且更为本地化，更能专注于贫穷农户；最后，非政府组织在消除贫困的事业中，利用其在社会上的影响力，能有效地唤起一般公众对农村贫困问题的关注，充分利用各种扶贫资源。

2.非政府组织的扶贫领域

（1）非政府组织类型。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“要鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织。推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务”。根据此文件精神，笔者认为要培育两类农村新型社会化服务的非政府组织。一类主要是以地域（自然村或者行政村或者它们之间的联合体）为单位的服务农民自身的非政府组织，简称村域组织（VillageOrganization）；另一类是专业从事农村各种服务、协助农村发展的公益性、专业性非政府组织，简称农业非政府组织（AgricultureNon-GovernmentalOrganization）［5］。对于前者，要积极鼓励其发展，利用其植根于民间的优势，整合当地资源，参与扶贫开发与新农村建设。而对于后者，要予以培育，发挥其反映弱势群体利益诉求、帮助困难群体消除贫困等方面的作用，发挥其在资金、技术、劳动力等生产要素上的优化配置功能，帮助和维护贫困农民利益、促进新农村建设。

（2）非政府组织功能。非政府组织要发挥智力的优势、发挥募集社会资金方面的优势，积极面向农村、农业、农民开展扶贫济困、救灾防害、安老抚幼、扶弱助孤、贫困助学等活动。在小额贷款方面已作出突出贡献的非政府组织，要继续完善以前的做法，并拓展向农民分发农业生产信贷，使农民有资金购买种子、肥料、农药等生产资料或者向农民发放信贷使他们去开辟获得非农收入的机会。主要从事技术、学术扶贫的非政府组织，要积极动员、组织专家学者，深入贫困村开展调查研究，为农民脱贫致富建言献策，为新农村建设提供智力支持。另外，在卫生保健领域、教育领域等其他公共服务领域，非政府组织也应以填空补缺的身份及时出现。

总之，在中国，随着扶贫开发力度的加大以及新农村建设的深入，非政府组织既可以在帮助农村脱贫方面发挥作用，也将在未开启的农村市场中大有作为。

三、扶贫主体之三：扶贫村的自身建设

“人民是创造历史的主人”。贫困村的农民不但是扶贫的对象，也应当是扶贫的主体，成为解救自身的主人。如何做好扶贫村的自身建设工作呢？李源潮指出“在扶贫开发中，在社会主义新农村建设中，首先要选好带头人。第二要培训新农民，让农民有新的创业素质、新的劳动素质”。

1.要选好带头人

选好带头人，第一步要选好村干部（主要是村主任）。笔者认为，在建设社会主义新农村的形势下，村干部的选任应以“海选”+“提名”式竞选为主。即“海选”产生一名、村里致富能人推选出一名、村委会推荐一名、基层政府推荐一名，然后通过竞争上岗。这既体现基层民主，也杜绝“海选”的随意性。另外，把大学生输往农村基层组织，即培养“大学生村官”，也应积极推行。第二要处理好村干部（主要指村支书与村主任）之间的关系。根据《村民委员会组织法》第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织发挥领导核心作用”。现实中，村支书是上级党组织直接任命，而村主任由选举产生，除少数情况下村支书、村主任由一人兼任外，一般都是两人各负其责。两者关系好坏自然关乎农村的稳定与发展。因此，村干部之间应以和谐为重，村集体利益至上，同心协力帮助农民脱贫致富，建设社会主义新农村。第三要保障村干部的利益。扶贫开发工作，要求村干部把精力从收税、罚款等管理工作上转移到带领农民脱贫致富、尽心尽力为农民服务上来；新农村的建设目标促使村干部要以提供公共服务为工作重心。新的形势对村干部要求提高了，对村干部利益的保障机制也应健全。建议村干部的工资参照公务员工资支付形式，将其纳入县市区或乡镇财政统管统发系统，并逐步推行养老保险和工龄补偿制度，解决村干部的后顾之忧。同时，还要建立村干部激励机制和进退机制等［6］。

2．培育新型农民

扶贫开发涉及农村千家万户，关系到农民方方面面的利益，而农民问题是“三农”问题的核心，也是新农村建设的基础和前提。因此，扶贫工作的每一步，每一个环节都要站在新农村建设的高度充分尊重农民的意愿；否则，扶贫开发工作无法良性进展。只有得到贫困户的理解和支持，扶贫工作才能顺利推进，新农村建设才会有坚实的群众基础。为此，一要实现贫困农民从生活脱贫到心理脱贫的转变。让一个人生活富裕起来不难，而让他从精神上也富裕起来却不易。现实中部分农民等、靠、要的思想观念依然存在；不思进取，沉迷于吃喝嫖赌的事情也时有发生。因此，扶贫投入不能仅仅停留在物质和资金上，更要关注“扶志”，对其“输血”的同时更要注重“造血”。要通过教育、技术、信息等智力扶持，培养农民自身的“造血功能”，要对贫困户进行心理上的辅导和观念上的引导。逐步实现生活富裕到观念富裕及生活脱贫到心理脱贫。二要实现由贫困户向新型农民的转化。与新农村建设提倡新型农民相比较，现在贫困村农民的文化知识比较匮乏、道德素质不高、固守传统农业的心态较重。落后地区的农民应当利用扶贫开发工作人、财、物注入的契机，抓住社会主义新农村建设的历史机遇，逐渐实现“脱贫——富裕——新型农民”的转化。为此，贫困村民应当利用科技下乡、短期培训等机会，向专家学者请教、学习，定期参加农村劳动力培训，掌握致富的新技能。在国家大力鼓励发展农业产业化经营和大力推进现代农业建设的大环境下，贫困户应当主动参与市场，在市场中开阔眼界、改变旧的生产方式，历练本领，成就经营能手。贫困村民应该充分享受国家农村九年制义务教育普及和巩固的成果，尤其是要享受对农村贫困家庭学生的“两免一补”政策，改变读书无用的观念，担负起子女受教育的义务，保证下一代不失学不辍学，让他们从小就接受教育，远离无知，保证使下一代成长为有文化的新型农民。

四、结束语

全国人大常委会副委员长成思危在“贫困地区建设和谐新农村”理论研讨会上指出：“十一五”期间我国的扶贫开发工作将围绕继续减少农村贫困人口和逐步缩小发展差距两个目标，分区研究，整村推进，因户制宜，逐级建立责任制，基本解决农村贫困人口的温饱问题，并逐步增加他们的收入，按照建设社会主义新农村的要求，基本完成14．8万个贫困村的整村推进扶贫规划”。我们有理由相信，有政府的坚定支持、非政府组织的广泛参与和贫困农民的自我觉醒，落后地区的农村一定能尽快脱贫致富，社会主义新农村也一定指日可待！

［参考文献］

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［1］中共中央国务院.关于推进社会主义新农村建设的若干意见,北京：新华网，［2006-02-21］./politics/2006.02/21/content-4207811.htm.

［2］陈梁.对提高我国农村扶贫效率的思考［J］.经济研究导刊,2007,(02)：51.

［3］毛胜华“以社会主义新农村建设目标提升扶贫开发内涵［EB/OL］.［2006-11-16］..

［4］郑功成．中国扶贫问题与NGO扶贫的发展［J］．中国软科学，2002,(7)：11.

［5］曲天军．非政府组织对中国扶贫成果的贡献分析及其发展建议［J］．农业经济问题，2002,(9)：29.

扶贫论文范文第3篇

关键词：农村低保 扶贫开发 功能定位 发展机制

2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。

作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。

在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。

我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2，068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。

二、农材低保制度演进趋势

1农村低保制度将是一项长期的制度安排

中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2，600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。

2保障标准将逐步提高

我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。

3低保制度覆盖面将继续扩大

美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。

造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。

三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响

1积极影响

总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。

2对扶贫开发工作的挑战

农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。

但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

1传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。

2双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现

扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。

这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。

上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。

发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。

总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。

3理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别

农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。

从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”

综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”

4低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标

2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想

发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立发展型机制”。这里的发展型制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制，其中的重点是，政府分配扶贫资源、向贫困者提供资助时，要区别于传统的扶贫开发和新近施行的农村最低生活保障制度，主要依据“贫困的发展”而不仅仅是贫穷。也就是说，扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效，只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的眷顾，发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者，政府越应该予以扶持，而那些没有发展能力的贫困者、或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者，将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策。其核心思想是“把激励搞对”，即在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励机制，尽量减少或避免逆向激励。

扶贫论文范文第4篇

关键词：特惠金融；金融扶贫；信贷风险；风险控制

一、特惠金融扶贫信贷关系及其损益原理

与传统普惠金融担保贷款不同，特惠金融扶贫信用贷款就是一种由政府与金融机构合作推出的，由签约金融机构从政策性金融机构取得低息支农或扶贫再贷款资金后，在政府扶贫资金财政贴息、风险补偿、扶贫奖励等措施保障下，按照存入风险担保基金总额的1：10左右的杠杆比例，向扶贫部门推荐的扶贫对象(建档立卡贫困户或扶贫经济组织)进行授信审查、签订贷款协议而发放的特别优惠的扶贫信用贷款。在特惠金融扶贫信贷法律关系中，签约金融机构基于政府财政政策、金融政策和产业政策的支持，与借款方(建档立卡贫困户、扶贫经济组织)形成的信用贷款关系，主要包括贫困户直接或间接通过扶贫经济组织获得签约金融机构的小额信用贷款、扶贫经济组织通过公益担保或保险从签约金融机构获得信用贷款等关系，但不包括基于直接担保而形成的非信用借贷关系。在我国特惠金融扶贫信贷中，政府的政策态度是决定金融扶贫能否成功或者能否可持续的核心因素。政府通常以相关政策的显著倾斜，支持金融扶贫信贷的超常规发展：加大对贫困地区支农再贷款对扶贫信贷的支持力度，扩大扶贫信贷规模、降低扶贫信贷利率；完善扶贫贴息贷款政策，放宽扶贫贴息贷款监控标准，适度从宽进行授信审查、尽量从优给予贴息待遇、从速从宽核销坏帐损失；防范扶贫信贷潜在风险，健全风险损失分担机制，对风险损失补偿75%，按照贴息标准补助扶贫贷款的担保、再担保、保险等费用；完善金融扶贫激励机制，强化扶贫贷款政策激励力度，提高贷款增量奖励、贷款绩效奖励、定向费用补贴等激励标准。

二、特惠金融扶贫信贷中的风险构成体系

特惠金融扶贫信贷风险的形成根源于农民的社会心理道德属性、农业的自然条件依赖性等农村信用软约束力环境。由于农民抵御农业自然灾害的能力较弱，一旦发生自然灾害或剧烈的政策变化等，在农村信用软约束力环境下，签约金融机构就面临着贷款本、息无法收回的风险。这些风险从来源上看，包括农民诚信道德造成的信用风险、农业产业特性决定的市场风险、农村金融信贷属性的管理风险、财政介入扶贫的政策风险[1]。一是农民信用风险。信用风险作为借款人、担保方不愿或无力履行信贷合同还本付息条件而构成违约，致使信贷银行遭受贷款本息损失的可能性。尽管贫困农民贷款人不能履行还款责任的原因有两种：一是客观上可以偿还但主观上不愿意偿还；二是主观上想努力偿还但客观上不可能偿还。但严格来说，在特惠金融扶贫信贷关系中，贫困农民贷款的信用风险主要是指客观上可以偿还但主观上不愿意偿还造成的信用风险，这是贫困农民的履约意愿、诚信品格出现了问题，贷款人品格是指贷款人不仅要有偿还债务的意愿，而且具备在负债期间能够主动承担各种义务的诚信责任感。这种情况通常根源于农村信用基础环境较差，一些贫困农户在生存问题尚不能很好解决的情况下，信用意识淡薄，赖债、逃债思想较重，依约还款意识薄弱。二是农业市场风险。这主要是由于开发项目产品或原材料的市场价格和市场供需变动引起的借款人投资项目预期收益损失的可能性。由于信贷双方市场信息不对称引致借款人无法准确地预期产品或原材料市场规模、结构、价格变化，不能充分利用远期交易、期货交易、期权交易等避险机制规避的市场异常变化，可能导致的贷款偿还困难与损失。此外，由于信贷机构在追求短期商业目的和长期发展目标的系统化管理过程中，因为不适当的战略决策，如盲目追求规模的不断扩大，或因过度竞争而过度降低授信、利率条件等，导致贷款机构形成影响未来发展的潜在战略决策风险。自然灾害风险(不可抗因素)作为农业市场风险的特例，是由于开发项目建设运营中出现不可抗拒的自然灾害因素(旱灾、泥石流、冻灾和冰雹等自然灾害)导致开发项目不能如期开工建设、正常有效运营而使贷款本息偿还困难。三是经营管理风险。由于金融机构内部扶贫贷款管理控制机制不完善，管理人员变动衔接不到位、资金划转流动程序不严谨，对风险控制制度、流程规范控制、责任追究机制不重视，没有对贷款滋生风险的环节进行有效控制和监督，调查分析和风险识别评估方法落后，难以正确评估贷款风险程度，导致贷款风险增长。扶贫贷款业务具有较大的特殊性，通常要求从事信贷管理的人员具有较高的专业知识水平和素质水平，但客观上从事扶贫贷款业务的人员素质往往相对较低，缺乏良好的业务开发与拓展能力，甚至还使优秀的人才难以得到提拔和重用，这就增加了扶贫贷款风险的概率。四是财政政策风险。政府特惠金融扶贫的财政风险也可能经由银行与财政的特殊关系机制传导转变为签约金融机构扶贫信贷政策风险。政府推动特惠金融扶贫信用贷款导致的财政风险，是政府财政在不确定外部环境因素影响下，由于有限的扶贫投入不能充分满足金融扶贫贷款的贴息与风险损失补偿等支出需要，导致政府财政扶贫收支的正常运转造成消极影响的潜在隐患。特惠金融扶贫信用贷款的贴息与风险损失补偿等硬性财政支出机制，使政府财政面临一系列的支出责任，包括直接扶贫资金、扶贫项目资金、扶贫互助资金、扶贫贴息资金、扶贫风险补偿资金、财政支农资金、扶贫奖励资金等[2]。虽然签约金融机构提供的扶贫性金融服务是政府金融性公共产品的一个方面，由此导致的公益性成本损失代价应当由政府买单。但是，政府财政能力也不是无限的，超过一定限度，就会导致财政风险，进而形成扶贫信贷的财政政策难以实现的风险。现行特惠金融扶贫信贷资金与财政补贴资金都缺乏长远可持续的内生性投入增长机制，信贷资金主要依赖政策性支农再贷款，财政补贴资金主要来自于财政扶贫预算支出项目。这种完全由外部治理结构阶段性博弈结果决定的扶贫资金临时性供给模式，具有很大的政治治理政策波动性风险，极易在某些特殊情况下产生财政保障资金供给逐渐枯竭的风险，无法弥补庞大的信贷资金贴补缺口。同时，由于现行财政扶贫支出种类繁多、管理分散，难以精确进行收支预算与平衡，在地方政府风险补偿资金明显不足的情况下，其风险极易随着财政支出规模迅速增长而急剧增长。由于《担保法》明确规定国家机关不得作为保证人，地方财政对扶贫信贷的风险保障机制是否具备法律效力值得怀疑，在地方政府偿债储备资金明显不足以对金融扶贫信用贷款支出责任进行兜底时，这势必转化为金融机构的信贷风险。

三、特惠金融扶贫信贷的风险控制机制

面对特惠金融扶贫信贷的风险种类、基本特性、形成原因，签约金融机构应当积极主动地构建具有现实针对性风险防范与控制机制，努力将风险扼杀在初级的萌芽阶段，或者控制在能够承受的水平。

1．强化信用制度建设，化解农民信用风险。从内外两个方面提升农村金融市场信用水平，化解农村金融扶贫贷款的信用风险。一方面，通过扶贫信贷诚信教育、信用法纪教育、贷款契约教育、信贷政策教育，提高贫困人口的整体素质，提高贫困人员对金融扶贫贷款的认知度，从内部增强扶贫借款者的信用水平，推动扶贫金融机构自主发放更多的扶贫贷款。另一方面，通过强化借款人信用评价工作，建立信用制度、动态调整机制、差别待遇机制，据此对贫困农户的信用风险进行有效控制。为此，银行应加强对借款信用的评价工作，注重贷后诚信的评价管理，健全诚信评价的调整机制，充分发挥农户信用的贷款价格决定机制，让借款贫困户基于信用优化或者恶化结果对借贷价格的影响，形成良好信用可以持续优先获得贷款、或以较低利率获得贷款的好处，让借款农户通过衡量违约与守约之间的贷款条件差别待遇作出理性的决策与行动，鼓励农户争取较高的信用，对农户可能导致信用受损的行为进行约束[3]。

2．充分利用金融工具，降低农业市场风险。虽然从产业发展角度看，农户扶贫贷款投资的成功率和收益率是影响农户扶贫信贷安全性的关键因素，加强政府的农业产业化规划水平与农户的农业生产经营能力，是提高农村金融扶贫贷款抗风险能力的政治经济基础，政府必须积极正确引导农户根据市场需要开展经营活动，提高农户对产业市场前景的预见性，积极指导金融机构、农业扶贫企业和农民利用现代金融市场利率期货、期权、互换等金融衍生工具有效转移农产品生产经营的市场风险[4]，但从金融风险控制的角度来看，由于贫困农户抵押贷款受到贫困条件的客观局限(合格抵押物少、抵押物变现难、执行成本高)，有必要通过设计替代抵押担保机制，开发更多更适用的扶贫信贷担保新产品，创新贫困农户相互联合担保、互助资金会存单质押担保、扶贫经济组织留置担保等相结合的扶贫贷款替代担保风险分担机制，分别根据不同扶贫对象，推出不需要贫困户直接提供抵押物的、替代性贫困户互相联合担保贷款、农户关联公司留置担保贷款、互助社存款单质押担保贷款等信贷产品，破解扶贫信贷的担保困境。充分利用保险市场，推出扶贫产业市场风险保险、借款人意外伤害保险、贷款保证保险、农产品保险、价格保险等商业保险产品，构建多层次、多环节的市场风险保险化解机制。其中，最重要的是设计扶贫产业市场风险保险产品：由省级扶贫部门通过向签约商业保险机构提供一定比例的保证金，委托商业保险机构对本省范围内的扶贫产业风险提供商业保险。签约商业保险机构由根据扶贫产业面临的市场经营风险特征，设计不同类型的新型农业产业保险产品，引导和鼓励扶贫企业根据各自产业的市场风险程度，自主地购买相应类型的农业产业保险产品，对全省范围内的扶贫产业农业保险统筹管理，有效解决扶贫产业容易遭受自然灾害的后顾之忧，分散产业扶贫信贷资金的市场风险。

3．健全内部风险控制，控制经营管理风险。在金融扶贫特惠信贷业务过程中，由于贷款申请、授信调查、审查评估、签约审批各环节工作职责相对分离，分别由不同部门和岗位承担，金融机构必须强化各环节相互制约、相互监督的贷款风险责任分担机制，将调查人直接责任、业务部材料真实性初审责任、风险部风险提示责任、分管领导材料再审和风险预测责任和最终批准人决策责任，科学合理的明示出来，并加以相互监督制约；针对信贷管理风险产生的关键环节，重点审查与风险密切相关的借款主体合法性、资金投向的合规性、还款能力的可靠性、担保资格的代偿性、贷款手续的完备性、贷后经营的风险性和逾期处理的严肃性等问题，确保日常基础性经营管理风险最大限度地降低。金融机构还要根据特惠金融扶贫信贷政策风险构建扶贫信贷政策风险控制制度，应对扶贫贷款规模不断扩大的情况下可能出现的整体经营收益大幅度下降的经营管理风险。签约金融机构要争取在完善支农再贷款政策的基础上，通过设置专项扶贫再贷款项目，以比支农再贷款更加优惠的利率政策与资金保障，有效协调扶贫贷款优惠利率(基准利率)与商业银行必须维持基本贷款收益率的市场规则之间的矛盾。尽量将特惠扶贫贷款规模控制在能争取到的政策性再贷款的总额度之内，确保特惠贷款资金来源于利率较低的政策性资金，使总体利润率维持在合理区间。

4．强化风险补偿制度，预防财政政策风险。通过健全金融扶贫风险补偿金机制，构建金融扶贫贷款政策风险的防火墙。特惠金融扶贫的信贷风险与财政风险是性质完全不同两类风险，但在财政、金融产权边界法律界定不清的情况下，政府的财政风险与非政府的金融风险有可能在特定条件下相互演变转化。为了有效化解财政扶贫资金收支平衡的政策风险问题，有必要在强化不断增长的年度扶贫预算支出保障机制的基础上，将各项财政扶贫资金整合到风险补偿基金上来，逐步建立健全扶贫风险补偿基金制度。虽然财政扶贫贴息是解决贫困农户贷款贵问题的重要措施，但金融扶贫成败的关键不在于财政贴息，现行扶贫贷款适用的优惠的基准利率水平，完全在贫困户可承受范围之内，财政贴息不是金融扶贫正常运行的必要条件。一个强大的风险补偿基金，才能有效地补偿因重大自然灾害等重大风险因素造成的农业产业市场的重大损失，才能有效地提升贷款金融机构、扶贫经济组织、产业农民的生存发展能力。为了最大限度地降低产业市场风险补偿的财政风险，还应当建立健全扶贫风险补偿的债务评价预警体系，加强对扶贫风险补偿基金运行安全性的动态监测与防范，避免因风险补偿金严重不足造成的基层政府巨额财政负债问题。针对《担保法》明确规定国家机关不得作为保证人所导致的财政风险补偿金制度是否具备法律效力的存疑，应当依法通过相应解释，明确允许财政扶贫资金可以作为金融扶贫信贷风险补偿金的问题，推动特惠金融扶贫工作稳步向前发展[5]。

作者:全臻 全承相 全永海 单位:华中科技大学 湖南财政经济学院 湖南省扶贫办

参考文献：

[1]翟剑虹.开发性金融机构在甘肃省扶贫开发中的风险管理探讨[J].金融视界，2014，(12).

[2]王有美，马继洲.博弈与均衡视角下欠发达地区金融扶贫激励机制完善与创新[J].甘肃金融，2012，(4).

[3匡桦.隐性约束、声誉约束与农户借贷行为[J].经济科学，2011，(2).

扶贫论文范文第5篇

关键词：“绿色扶贫”；理论蕴涵；建构困境；消解路径

中图分类号：F320

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）06-0069-03

消除贫困和保护环境是世界可持续发展领域的两大核心问题。[1]调查显示，生活贫困地区与生态脆弱地区在地理空间分布上存在着惊人的吻合，故扶贫开发与环境保护天然相连。改革开放以来，我国在推进生态文明建设与扶贫开发建设两大战略过程中取得了令人瞩目的成就，但是依旧存在着亟待解决的重大现实性难题，比如扶贫开发建设进程中暴露出来的环境问题，生态文明建设过程中迎面而来的贫困问题。如何破除脱贫与环保的两难困境，摆脱生态脆弱地区的民众贫困，缓解民众贫困地区的生态脆弱，成为生态文明建设与扶贫开发建设必须认真思考的问题，由此也产生了“绿色扶贫”新概念。本文正是基于此，拟通过对绿色扶贫的理论蕴意的剖析，进而考量G色扶贫方略建构所面临的现实困境，探讨提出消解绿色扶贫困境的路径，以期对推进我国当前扶贫开发建设和生态文明建设有所裨益。

一、理论蕴意：融入环境机制要素的现代性扶贫方略

2015年10月29日通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议中明确提出：实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。[2]绿色发展理念是生产永续发展的必要条件和生活健康发展的美丽期待。指出：发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。[3]当绿色发展理念渗透到扶贫开发工作中之时，绿色发展理念也就成为扶贫开发行动的先导，为当前扶贫开发提供了新的思路、新的方向以及新的着力点，于是便产生了“绿色扶贫”方略。

绿色扶贫是我国当前脱贫攻坚的重要原则。2015年11月，在中共中央政治局审议通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决议》中明确提出了“坚持生态保护，实现绿色发展”的脱贫原则，即“牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把生态保护放在优先位置，扶贫开发不能以牺牲生态为代价，探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠”。[4]绿色扶贫还是我国当前精准扶贫精准的重要方式。精准扶贫强调要按照贫困地区与贫困人口的具体情况，实施“五个一批工程”，其中第三项工程是生态补偿脱贫，即“加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员”。[5]因此，环境保护、资源节约与生态平衡成为了扶贫开发的重要参考系，而牺牲环境、滥用资源与破坏生态的脱贫方略则难以称得上是“真扶贫”。

综上，笔者认为学界有必要澄清“绿色扶贫”的理论蕴涵，以进一步推进我国当前扶贫开发工作。迄今为止，学界对生态扶贫或者绿色扶贫的基本内涵进行阐述的研究成果颇丰，但是由于学科背景以及研究视角的不同，存在着个人的褊狭和时代的局限，尽管在阐明意理等方面存在或多或少的相似，但是很难在学术表述上达成统一。笔者吸收前人丰硕的研究成果，结合自己相关的调查与思考，认为“绿色扶贫”是生态文明建设与扶贫开发建设两大战略深度凝合的时代产物，是在资源短缺、环境破坏以及生态失衡的客观约束力下，通过“绿色化”的扶贫开发实践，达到在生态文明建设中脱贫致富与扶贫开发建设中生态保护的良性互动，从而最终实现贫困地区脱贫致富与自然演化共进和谐的新型扶贫观。贫困地区的资源、环境与生态的现状是绿色扶贫的客观基础；“绿色化”的扶贫开发实践是绿色扶贫建构困境得以解决的现实路径；生态文明建设与扶贫开发建设的互动和谐以及脱贫致富与自然演化的共进和谐是绿色扶贫的目标。总而言之，“绿色扶贫”是融入环境机制要素的现代性扶贫方略。

二、建构困境：生态“脱钩”式的扶贫方略方兴未艾

生态“脱钩”式的扶贫方略是指在扶贫开发进程中，片面追求减贫的数量指标而忽视质量要素，以牺牲自然生态为代价，用资源促增长、用环境换总量的传统扶贫模式。它不仅表现为扶贫行动上的生态脱节，而且表现为脱贫思想上的生态错位。换言之，由于扶贫开发过程中的主观思想动机上环境要素的忽略，从而导致客观行动结果上生态平衡的破坏，最终导致主客观基础上的“双重脱钩”恶果。这种“双重脱钩”的恶果正是绿色扶贫方略建构的最大困境，具体表现为以下几个方面：

1.传统脱贫“范式”的支配。“范式”是由美国科学哲学家托马斯・库恩提出来的概念。“范式”原本是指从事同一个特殊领域的研究的学者所持有的共同的信念、传统、理性和方法等。传统扶贫“范式”支配下的扶贫理念、扶贫方略以及扶贫机制大多数没有将脱贫战略与治污工程统一起来，二者通常是相互脱节，彼此分离，甚至相互对峙的。一般而言，摆脱贫困最紧要的是发展经济，而经济增长势必需要物耗与能耗，从而对生态系统造成或多或少的干扰。由此，在这种“范式”的支配下人们难以将脱贫与环保有机结合，用环境换发展、用资源促脱贫的老路子自然理所应当。翻开过去城市化的历史，无一不是用资源堆积起来血泪史，无一不是用环境换来的眼前繁荣。因此，传统发展方式框架下的脱贫“范式”的支配是影响绿色扶贫方略建构的重要因素之一。

2.主体环保参与意识的薄弱。传统范式支配下扶贫方略通常采用政策优惠、资源输入与财政拨款等方式对贫困地区以及贫困户进行帮扶，而这种依靠政府拨款、社会资助与他方捐助等第三方资助的模式极大地冲击了民众的主体地位。主体地位的相对缺失势必难以启发民众意识的觉醒，尤其是高于生活基本层次需要的环保意识，从而导致主体环保参与意识的薄弱。此外，调查显示，一般民众环保参与度的高低与地区经济发展水平呈正相关，而贫困地区的经济相对落后势必致使人们现代性生态意识与环境思维相对缺失。如何摆脱现实贫困而维持其基本生产生活资料需要才是民众最关注的焦点，而维持生态系统平衡的愿望则处于相对蒙昧阶段。因此，生态环保参与意识的薄弱是影响绿色扶贫方略建构的主观因素。

3.客观物质经济条件的制约。物质基础是决定事物发展与运行的最基本要素，绿色扶贫方略的建构很大程度上依赖于当地的客观物质经济条件好坏。打好我国当前扶贫攻坚战，摆脱民众贫困生活状况，离不开经济手段有效投入。另外，建好社会主义生态文明，留下美丽生存空间，也离不开物质要素的有利驱动。贫困地区经济发展水平落后不仅是导致生产生活贫困的根本因素，也是制约社会主义生态文明建设的不利因素。另外，贫困地区的现实物质性要素的欠缺迫使人们从外界环境系统中求得补充，这种无规律不科学的物质补偿势必会造成自然环境的破坏，反过来，贫困地区生态环境的破坏又进一步加剧地区贫困面貌，由此形成不良的恶性贫困循环。因此，客观物质经济条件的制约是影响绿色扶贫方略建构的客观因素。

4.绿色科学技术手段的滞后。扶贫开发工作不仅需要扶贫科学理论的引领，而且需要扶贫先进技术的支撑。与之相应，生态文明建设同样需要生态文明建设理论的指引和生态文明建设技术的支持。绿色扶贫是扶贫开发建设与生态文明建设深度融合的产物，因此，绿色扶贫方略的实施也需要绿色扶贫理论与绿色扶贫技术的引领和支撑。但是，就一般状况而言，任何时候科学理论传播的覆盖面与技术手段掌握的熟练度都是和当地受教育的程度与当地人才的稀缺度紧密相关的。贫困地区教育落后和人才稀缺的状况决定了贫困地区科学与技术水平相对落后的面貌，尤其是环境科学和绿色技术这样新型现代性科技更是屈指可怠R虼耍贫困地区绿色科学技术手段的滞后是影响绿色扶贫方略建构的关键因素。

三、消解路径：扶贫方略的“绿色化”转型升级

向贫困宣战，向污染宣战，这是党中央发出的两大号召，是我国“十三五”期间必须高度重视并切实处理好的重大问题。[6]扶贫与污染并非相伴而生，求生态中谋发展与脱贫困中存生态未必没有可能。为了响应中央号召，我们必须将脱贫与治污有机结合，方能从绿色中找增长，从增长中存绿色。因此，扶贫方略的“绿色化”转型升级不仅是应对“双重脱钩”的有机桥梁，更是应对建构困境的有效路径，具体表现为以下几个方面：

1.顶层生态扶贫设计与底层绿色脱贫落实有效贯通。顶层设计过程中，要将绿色理念深刻融入到扶贫开发工作始终，不仅要形成一套科学的绿色扶贫理论体系，更要制定一套有效的绿色扶贫可操作步骤，从而达到理论科学性与现实操作性的统一。底层落实过程中，要注重对顶层设计中理论的深刻领会和步骤的有效吸纳，从而真正将绿色发展理念、绿色发展方略以及绿色发展机制落实到实际扶贫开发工作的全过程。其中，最重要的是将二者有效贯通，反之则是无效设计和盲目行动。因此，从上下贯通的角度看，只有将绿色扶贫的顶层设计与底层落实结合起来，才能有效推进绿色扶贫方略的构建。

2.传统扶贫方略合理扬弃与现代绿色扶贫科学倡导有机结合。现代绿色扶贫模式强调从环境中寻找经济增长亮点，从扶贫开发中保存生态实力，推崇环保与脱贫和谐共济的扶贫模式。当然，传统扶贫模式并非一无是处，在其“范式”主导过程中，我国的扶贫开发工作取得的成效是有目共睹的。但是，传统扶贫模式的生态系统性或绿色环保性方面有所欠缺，如若我们科学扬弃其负面性，合理继承其成功的养料，则必将更好促进现代绿色扶贫的推广与应用。因此，从前后相继的角度看，倘若将传统扶贫模式的合理扬弃与现代扶贫方略的科学推广结合起来，就会更好促进绿色扶贫方略的构建。

3.生态扶贫参与意识培育与绿色扶贫环境构建深度融合。生态扶贫参与意识的培育最关键的就是唤醒贫困群众的主体性意识和提高贫困群众主体地位，不仅包括脱贫主体参与意识，而且包括环保主体参与意识。无论是脱贫致富还是生态维护都需要群众主体积极融入，否则难以取得真正的实效，甚至滋生“等、靠、要”等懒惰情绪和思想。此外，绿色扶贫方略的建构离不开良好的运行环境，包括绿色扶贫政策支持、绿色扶贫资金驱动、绿色扶贫文化引领以及绿色扶贫科技支撑等等因素。因此，从主客观统一的视角看，只有将主观绿色参与意识加强与客观绿色扶贫环境创建结合起来，才会科学推进绿色扶贫方略的构建。

4.区域内绿色扶贫安置与区域外生态扶贫移民相互补充。原地安置与异地搬迁是结合客观实际情况而采取的科学手段。对于那些生态环境较好，且适合继续居住的贫困地区可以进行域内绿色科学安置，从而发展其有效内生扶贫力量；对于那些生态环境破坏极其严重，且地质灾害频繁的贫困地区应该适当采用区域外合理移民的方式，从而保证其基本生存与安全。对于因为风俗习惯差异大、受教育程度低以及年迈体弱等社会因素难以移出的人口，采用外向式帮扶模式，帮助其职能转向，从而促使其原地增加收入；对于那些受教育程度较好且有一定劳动技能的年轻人，应该鼓励其在就业地落户安家，从而缓解贫困地区人口资源压力。因此，从内外相联的视角看，如若将区域内部绿色合理安置与区域外部有序移民结合起来，就能更加合理推进绿色扶贫方略的构建。

结语

贫困与环境问题是我国能否建成全面小康社会的两块短板，是决定着中国未来命运与民族发展前途的重大现实性课题。“绿色扶贫”方略不仅拓宽了绿色发展理念的融合空间，而且拓新了扶贫开发战略工作思路，其不仅对丰富中国特色社会主义生态文明理论和拓新中国特色社会主义扶贫观具有重要的理论意义，而且对指导社会主义生态文明建设和我国当前打好扶贫攻坚战具有重要的实践价值。

参考文献：

[1] 陈吉宁.扶贫攻坚要走出经济发展与环境改善的双赢之路[N].中国环境报，2016-04-11.

[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[M].北京：人民出版社，2015∶8.

[3] .关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明[N].人民日报，2015-11-04（02）.

[4] 中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定 [N].人民日报，2015-12-08（01）.