绩效审计报告
绩效审计报告范文第1篇
关键词：政府绩效审计；权责发生制；综合财务报告；国家治理
政府绩效审计是从传统审计体系中衍化出的，强调审查管理效率和效果的审计。1956年起，西方政府审计体系发生变革，逐渐从传统审计向绩效审计转变，至2017年已经基本形成以绩效审计为主的政府审计体系。而中国关于政府绩效审计的研究还处于成长初期，未能形成一个完善的系统。当下，我国正处于国家治理转型期，政府会计也开展了权责制改革，新的政府会计准则已经于2017年1月1日施行；这意味着今后的政府绩效审计将形成一个以预决算报告和权责制财务报告为基础的二维审计体系。为了服务国家治理转型，本文从我国对政府绩效审计的研究、基于权责制综合财务报告的政府绩效审计以及政府绩效审计对国家治理的影响这三方面着手，对以往文献进行了归纳总结。
一、关于政府绩效审计的研究
1956年，第二届最高审计机关国际组织会议提出要检查管理水平和生产效率，自此绩效审计思想开始出现。经历半个世纪的发展，西方国家已经形成了完善的政府绩效审计体系。相较而言，国内对于政府绩效审计的研究开始得较晚，直到20世纪90年代我国政府绩效审计的研究才开始萌芽，当时就有学者预言，绩效审计将成为我国未来政府等行政事业单位审计的发展趋势和主要方法（王会金，1993）。进入21世纪后，中国与国际接轨，对政府绩效审计的研究也全面展开。有关我国政府绩效审计的研究大致可以分为以下三方面。
（一）有关政府绩效审计内容的研究
有关政府绩效审计内容的研究多为纯理论研究，主要以分析发展制约、对比国内外现状以及提出改进对策等为主。梁斌，罗文洁（2012）认为随着我国政府绩效管理体系的不断改革与变化，绩效审计得到了相应的发展。然而我国的政府行政管理体系与西方还是有着一定的差距。王会金（2014）指出，我国的政府绩效审计在国外后新公共管理运动过后，存在多个可以创新之处；在协同审计方式方面，应该建立相互匹配协调的行政制度，另一方面还应该更加重视政府绩效审计的结果公开。王超（2014）、谢慕廷（2015）和王丽娜（2016）借鉴美国、英国和德国的发展经验，认为西方国家的立法型绩效审计模式能够使政府绩效审计更为独立和公开，提出要加强政府投资项目立项阶段的绩效审计、建立健全相关法律制度和评价体系的建设以及提高公众参与度等对策来完善我国政府绩效审计体系。王会金（2010）对我国的现行体系进行SWOT分析，认为我国社会经济水平较低、制度发展不完善，政府绩效审计发展受到严重制约；在分析了美国政府绩效审计的优势和特征后，提出我国绩效审计的范围应该包括公共财政资金绩效审计、公共投资绩效审计、金融绩效审计、政府采购绩效审计、政府环境绩效审计、经济责任审计和人力资源审计。吴蒙（2015）以深圳为例，对其政府绩效审计进行分析，较为创新地提出当下我国的政府绩效审计存在审计建议避重就轻、绩效审计的时间效率较为低下等问题；然而提出的政策性建议并无突破创新之处，在实践性方面还有所欠缺。关于政府绩效审计内容的研究多以纯理论分析为主，是我国实行政府绩效审计的理论依据和支撑，但由于过去政府绩效审计在实践中未能得到足够的重视，因此相关研究较为缺乏实践上的证据支持，对于当下我国政府绩效审计改革虽然能起到理论上的指导意义，但无法建立实际应用的具体指导细则。
（二）有关政府绩效审计评价体系的研究
目前国内对于政府绩效审计评价体系的构建，大都基于预决算政府会计体系，并不适用于现今的政府会计权责制改革，而指标体系的构建方法也较多依赖于平衡积分卡，缺乏创新。宋常（2010）认为可以效仿《巴塞尔协议》构建一个基本的评价体系；然而文章中并没有建立一个具体的指标体系，只是规范了绩效审计的目标、范围等。吴勋（2011）则认为，我国转型期政府绩效审计有着理论基础薄弱、技术支撑和人员配置达不到要求等实施瓶颈；在构建评价指标时应该突出预算绩效，并制定了量化指标和测算方法。然而在我国政府会计权责制改革的当下，以预算审计为主的绩效审计显然是不能满足政府审计发展需求的。付同青（2008）把平衡记分卡与政府绩效评价相结合，设计了相应的平衡记分卡评价指标，但是未能给出量化评价指数。王如燕（2009）着重研究了政府环境绩效审计，她基于“PSR压力—状态—响应”框架，运用环境优值与协调系数相结合的模型和基于人工神经网络BP的模型，突破性地提出了绿色GDP概念，建立了一套政府环境绩效审计标准和评价指标；迄今为止是国内研究政府环境绩效审计领域指标体系建立较为健全和详细的研究。高卫华（2015）的研究则是出具了较为详细的指标体系框架，他根据2002年财政部颁布的《国有资本绩效评价规划》和中国政府绩效评估研究课题组制定的政府绩效评估指标体系，运用平衡记分卡的方法，对政府的整个预算过程制定了包括五个方面的16个指标。总的来说，由于目前国家治理处于转政府综合财务报告绩效审计研究文献综述———以国家治理为视角■邹牧云殷文玺李靠队型期，政府会计也正处于改革中，适用于当前国情的政府绩效审计研究较少；研究方法也较为匮乏，对于政府绩效评价体系的建立，仍是以平衡记分卡评价方法为主，没能引进更多更好更新的方法。因此现存文献对于构建政府绩效审计评价体系的研究还是存在较多不足的。
（三）有关政府绩效审计影响因素的研究
欧阳华生和余宇新（2009）认为人均国民收入、教育指数和基尼系数对绩效审计制度的发展有着显著的正面影响，即经济文化发展水平越高，政府绩效审计制度越能得到发展。李素利（2013）通过实证分析得出审计人员素质、政治、法律、经济和信息等因素的改善都能对政府绩效审计起到积极的正向作用，其中审计人员素质这一因素的影响最大，因此建设绩效审计的法律制度、加强培养审计人员素质对于发展绩效审计非常必要。纵观我国有关政府审计的研究可以发现，虽然目前学界已经形成绩效审计的理念，对于政府绩效审计的研究也已经开始，但是与西方相比仍旧处于较为落后的状态，没有形成一个完整地能够投入使用的理论基础和评价体系。可见，我国的绩效审计目前处于初级阶段，在法律上缺乏依靠和规范，在实施上存在难度和制约。
二、基于综合财务报告的绩效审计形成
长期以来，我国实行的是收付实现制的政府会计，2015年才明确提出要编制权责发生制的政府综合财务报告。十八届三中全会后，我国出台了政府会计准则，并自2017年1月1日起实施，这意味着今后的政府会计将形成“预算—财务”二维政府会计体系，因此基于综合财务报告的绩效审计也必然形成。然而基于权责制的政府绩效审计，目前仍是一个空白的研究领域。但路军伟和陈希晖（2006）已经预言，政府会计改革，引入权责制，能够提供更多的财务、成本信息，可以将一个项目作为审计主体，达到更好的绩效审计效果。由于学界还未将权责制综合财务报告和政府绩效审计相结合进行研究，因此现有文献中仅有对政府综合财务报告编制问题的研究。刘小兵、徐曙娜（2015）参考并罗列了2012年财政部出台的《2011年度权责发生制政府综合财务报告试编办法》中的一些编制办法，但未出具创新研究。王彦（2015）则设计了较详细的权责发生制政府综合财务报告的编制方法，认为应该对于现行收付实现制核算中空白的部分进行资产评估、甄别登记，诸如公共基础设施、由政府承担偿还的企业负债、政府投资的企业股权、政府财政和政府单位借入款中应付利息的负债和费用、政府固定资产和无形资产的折旧摊销等期间费用以及部分政府债权资产等；那么根据这些综合财报编制研究的归纳总结，就能服务于基于综合财务报告的绩效审计的研究。在政府大力推行权责发生制的政府会计的当下，利用权责发生制财务报告进行政府绩效审计是政府审计发展的必然趋势，但目前政府财务报告的编制目前还未出台一个确切的政府会计准则，基于权责发生制综合财务报告的政府绩效审计同样也是一个未有人涉足研究的空白领域。
三、政府绩效审计对国家治理的影响
作为反腐倡廉的一个重要工具，政府绩效审计是服务于国家治理的基础工具和重要一环。政府绩效审计能够起到对政府管理的协助作用；例如对政府负债、公益组织或进行地域性的绩效审计，能促进政府管理的效率和效果的进步（Miller，2016）。目前正值国家治理转型期，政府和学界对政府绩效审计都产生了足够的重视，但现有文献仍是以预算制度下的政府绩效审计对国家治理的影响为主，并没有与权责发生制的政府财务报告相结合，这显然是不符合我国政府审计的发展趋势的。李晓慧（2015）认为政府绩效审计对国家治理有着积极的作用，但是由于在划分审计范围时没有很好地分清政府和市场，没有发挥政府审计应有的战略指导作用；在政府低效或不作为等重点问题上也缺乏足够的关注。而王会金(2014)认为我国政府绩效审计对被审计单位绩效有改善促进作用，但是由于评价指标、理论体系的不完整，这样的作用还无法得到有力的证据支撑。总的来说，政府绩效审计对国家治理能够起到积极作用这一观点，是被学界普遍认可的。
四、总结
近阶段，我国政府会计出现重大改革，基于预决算政府会计的绩效审计的研究就无法满足政府会计改革的需求。而过去的绩效审计研究中使用的方法以平衡记分卡为主，缺乏新方法的引进。综上，作为国家治理支柱和基石的政府综合财务报告绩效审计，其发展和相关研究存在诸多制约；学界也未将权责发生制政府综合财务报告、绩效审计和国家治理三者相结合。在我国国家治理转型期的关键时刻，研究国家治理视角下的政府综合财务报告绩效审计刻不容缓。
参考文献：
[1]王会金.试论我国行政单位绩效审计的理论与实践[J].审计与经济研究,1993(04).
[2]梁斌,罗文洁.论政府绩效管理与绩效审计[J].审计与经济研究,2012(02).
[3]王会金.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究[J].会计研究,2014(10).
[4]王超.国外政府绩效审计的经验与启示以美国为例[J].科技广场,2014(12).
[5]谢慕廷.国外政府绩效审计的启示[J].审计月刊,2015(02).
绩效审计报告范文第2篇
关键词：新公共管理运动 审计署绩效报告 英美澳三国
中图分类号：F239.21 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）11-128-03
20世纪70年代末80年代初，随着“新公共管理运动”在世界范围内掀起，公共部门的绩效管理愈发受到世人的关注。国家审计机关作为公共部门，依照法律规定，代表国家实施，提供公共受托责任履行情况和公共资源使用绩效的绩效审计服务和鉴证服务。如何回应现代社会公众和其他公共部门对审计绩效的关注，已成为国家审计机关面临的现实问题。绩效报告作为履行政府公共受托责任、提高公共管理水平及公共服务质量的重要方式，在世界范围内得到广泛应用。国家审计机关也更加重视审计机关绩效报告的编制。
建立审计工作绩效考核评价制度，已在我国审计署“十二五”审计工作发展规划中被明确提出。笔者通过对英国、美国和澳大利亚等国家审计署绩效报告的内容框架进行比较，旨在为我国审计机关绩效报告的编制和完善提供参考。
一、英、美、澳三国审计署绩效报告的内容构成
（一）英国审计署绩效报告的内容构成
英国审计署自2003年开始《年度报告》，绩效信息是年度报告的核心内容。
绩效报告主要由引言、审计长致辞、审计署简介、审计工作的五种类型、审计绩效、人力资源管理、组织治理与风险管理、资源报告、可持续性报告、财务影响等构成。
1.审计署简介。简要介绍审计署的职责和作用、审计管理体制、审计经费来源、组织架构、审计战略和目标、审计工作类型、组织规模、审计绩效。
2.审计工作类型。主要介绍审计机关的业务类型，如财务审计、绩效审计、洞察和调查、为国会决策提供支持、国际合作与交流。
3.审计绩效。着重阐述审计工作对节约公共资金和改善公共服务质量产生的积极影响、国会对审计鉴证报告的信任度、被审计单位对审计工作的认可程度、审计机关在核心专业领域的权威性、审计机关资金使用的成本效益。
4.人力资源管理。介绍审计署对审计人员的培训情况、员工满意度、打造复合型审计组织的目标完成情况等。
5.组织治理与风险管理。阐述审计署的治理结构与风险管理情况。
6.资源报告。英国中央政府部门的年度财务报告通常称之为资源报告，主要由年度工作报告、会计主管责任声明、内部控制声明、财务报表及附注、审计报告五部分组成。
7.可持续报告。阐述审计署运营的可持续性等。
8.财务影响。包括审计署实现的财务效益、公共账目委员会的独立声明。
（二）美国审计署绩效报告的内容构成
美国审计署自1986年开始，每年《绩效与受托责任报告》，同时它也是一份年度工作总结报告。
绩效报告主要由引言、管理层讨论与分析、绩效信息、财务信息、监察长视角下审计署面临的挑战、附录等构成。
1.引言。主要包括审计长致辞，审计长和首席行政管理官、首席财务官对审计署绩效和财务数据完整性和可靠性、财务报告内部控制有效性的声明，审计组织的使命、战略规划、组织架构、战略目标、绩效评价方法。
2.管理层讨论与分析。简要介绍组织绩效与资源运用情况，包括内部控制设计及运行情况、组织面临的挑战、影响组织绩效的外部因素等。
3.绩效信息。本部分是绩效的核心内容，详细介绍组织实际绩效、下一年度绩效计划、项目绩效等内容。
4.财务信息。本部分详细阐述审计署的经费来源和运用情况，具体包括首席财务官致辞、经审计的财务报表和附注及解释性信息、外部审计师和审计咨询委员会的报告。
5.监察长视角下审计署面临的挑战。本部分内容为监察长认为审计署面临的挑战。
6.附录。本部分说明数据获取途径、完整性和可靠性。
（三）澳大利亚审计署绩效报告的内容构成
澳大利亚审计署自2001年开始编制和自身年度报告，绩效信息是年度报告的核心内容。
1.前言。审计长回顾过去一年发生的重大问题与取得成绩，以及面临的挑战。
2.审计署简介。介绍审计署的作用和愿景、组织架构、绩效评价流程、关键绩效指标。
3.绩效报告。报告澳大利亚审计署两类审计项目的绩效：鉴证审计服务和绩效审计服务。
4.管理与受托责任。揭示澳大利亚审计署的治理结构与人力资源管理等。
5.财务报表。披露澳大利亚审计署经审计的财务报表。财务报表主要有综合收益表、资产负债表、权益变动表、现金流量表等构成。
6.附录。披露员工的统计信息、绩效报告摘要、审计长和高级别人员的公开声明、联系方式等。
二、英、美、澳三国审计署绩效报告的绩效指标体系
（一）英国审计署绩效报告的绩效指标体系
英国审计署制定的绩效指标体系涵盖了审计工作的六个方面。
1.公共资金的节约金额。该指标通过审计工作实际节约资金与目标节约资金的比较，判断审计绩效。
2.审计工作产生的积极变化。它以案例的形式评价审计工作对改进公共服务质量的影响。测量指标有公共账目委员会建议接受的百分比、被审计单位认为审计署提供的改进建议中不能通过其他方式获得的百分比、被审计单位认为审计工作对财务管理和控制方法产生影响的百分比。
3.议会对审计署鉴证报告的信任度。审计署为国会检查工作提供帮助和支持，如帮助公共账目委员会调查避税与西海岸城际列车特许权竞争的情况。测量指标为议会查阅审计署鉴证报告情况。
4.被审计单位对审计工作的认可程度。通过与高级别公务人员和审计委员会主席的独立访谈，获取他们对审计工作的反馈意见，如帮助政府改进财务管理等。
5.审计署在专业领域的权威性。它是通过利益相关者的意见反馈，评价审计署在专业技能方面的影响。例如：审计署提出改进地方政府校舍维修财务管理的建议、帮助卫生部快速有效地编制报表等。
6.审计署资源耗费的成本效益。它是评价审计机关自身的成本效益，测量指标为节约的总成本金额、审计一线与职能部门耗费的资源比。
（二）美国审计署绩效报告的绩效指标体系
美国审计署使用一套量化绩效指标进行绩效评价，这些绩效指标涉及审计结果指标、顾客满意度指标、人力资源管理指标和内部管理指标四个重要方面。
1.审计结果指标。它包括财务收益、非财务收益、以前建议采纳情况和有建议的报告比例。财务收益从定量角度衡量美国审计署业绩，具体计算方法是估计的收益减去执行成本。非财务收益从定性角度计量美国审计署绩效。以前建议采纳情况，考虑审计建议的采纳有个周期和过程，以4年前的年度审计建议已落实数量占原提出数量的比例表示。有建议的审计文书比例，以含一个及以上审计建议的审计文书占审计文书总数量的比例表示。
2.顾客满意度指标。它度量美国审计署对国会的服务质量，包括当年向国会提供证词数和审计文书的及时性两个方面指标。
3.人力资源管理指标。主要包括招募员工计划完成率和留任率。此外，员工维度的指标还包括在员工发展、对发挥自身才能、对领导能力、对组织环境等四个方面的满意度指标。这些数据均通过对员工的问卷调查得到。
4.内部管理指标。内部行政管理服务为审计署履行职责提供支持，包括信息管理、房屋管理、知识服务、人力资本以及财务管理服务。工作指导和工作质量是测度内部管理绩效的重要指标。
（三）澳大利亚审计署绩效报告的绩效指标体系
澳大利亚审计署的绩效指标主要分为三类。
1.产出指标。出具的财务报表审计报告数量、其他类型鉴证报告数量、与财务报表相关的报告审计数量；编制的绩效审计报告数量、出具的国防物资重大工程项目审阅报告数量、的良好实践指南数量、参加议会所属的各个专业委员会会议的次数或提交给他们的文书数量、年度开展审计项目的数量；参与促进公共部门审计和支持发展中国家审计事业发展的次数。
2.关键绩效指标。议会采用财务审计建议占全部财务审计建议的百分比、公共部门中认为审计署的产品和服务有价值的百分比、被审计单位中认可绩效审计报告中建议的百分比、被调查的议员中认为审计署的产品和服务有助于改进公共部门管理的百分比。
3.成本效益指标。主要包括财务审计的成本效益比、绩效审计的成本效益比。
三、评价和启示
纵览英国、美国、澳大利亚审计署绩效报告的内容构成和绩效指标体系，可以看出这些国家审计署绩效报告存在以下特征。
1.战略规划与年度绩效计划起提纲挈领和具体指引的作用。英美澳三国审计署绩效报告，均介绍了审计机关使命、战略规划、年度绩效计划、组织结构的内容，并且这些内容之间存在紧密联系。组织使命引领者组织目标的制定，战略规划对年度绩效计划和绩效报告起提纲挈领的作用，年度绩效计划成为联接战略规划和年度绩效报告的桥梁。
2.绩效报告将审计活动的结果作为核心内容。长期以来，以投入产出为核心的绩效管理理念占主导地位，投入产出分析方法在一些发达国家审计机关绩效报告中，处于应用的初始阶段，仍不成熟、不完善。到20世纪60年代，人们逐渐意识到，公共部门活动的产出不能产生任何价值，结果或与公共资源的使用绩效和公共受托责任的履行紧密相连，才应是最重要的绩效指标。对审计活动结果的愈加重视，是公共部门绩效管理发展的必然趋势，也是绩效评价回归本质的表现。将审计活动的结果作为重点，是英美澳三国审计署绩效报告的相通之处。例如，英国和澳大利亚审计署将改进公共服务质量与审计建议采纳情况作为审计绩效的重要内容，美国审计署将审计活动产生的财务和非财务收益等作为审计绩效的重要指标。
3.绩效指标体系构建绩效报告的骨架。绩效指标体系对绩效测度进行明确化和具体化，是否拥有健全有效的绩效指标体系在很大程度上影响着能否对审计绩效做出系统的、合理的评价。绩效指标体系应满足指标要素齐全适当、指标功能匹配、适应多方信息需要的要求，通过定量分析与定性分析相结合，将诸方面纳入一个有机的整体之中，全面地进行解剖和分析，对照相应的绩效基准，对审计绩效进行综合评判。绩效指标在英美澳三国审计署的绩效报告中均被作为重要内容。
4.完备的绩效数据收集方式和流程是绩效报告的关键。绩效数据的收集是一项复杂而系统的工程。收集统计的真实性、及时性和准确性，直接影响和决定绩效评价结果。要做到方法科学、流程合理有据、时间及时有效，并非易事。美国审计署绩效报告在附录中，详细地说明了各个绩效指标数据的来源。例如，财务收益和非财务收益数据来源于业绩报告系统。该系统的业绩数据经由审计组填报、校对和核准后，审计政策和质量管理办公室审阅后自动生成。带有审计建议的审计报告数据来源于公开数据库，该数据库每日更新；审计建议执行百分比数据来源于一是公开数据库，二是审计人员跟踪建议执行情况并更新的数据库。英国和澳大利亚仅在报告中说明了部分数据的获取方式是通过对被审计单位或其它利益相关者的调查。
5.综合绩效报告是解除审计机关公共受托责任的重要文件。绩效评价作为一种重要的管理工具和手段，已被引入到政府的公共部门。与以盈利为目标的企业不同，政府只能靠全面披露政府绩效信息来解脱其公共受托责任。然而，绩效信息如何列报却一直存在争议。一是预算组织或研究者建议编制独立的绩效报告。美国政府财务官协会（GFOA）与全国州和地方预算顾问委员会（NACSLB）一致建议，在预算编制过程中增加对绩效衡量的使用，而不仅是将其作为财务报告的一部分。二是财务会计组织或财务研究者，力主扩展财务报告范围，使其包含绩效信息。政府会计准则委员会（GASB）在第1号概念公告中，将反映受托责任确定为财务报告的最高目标。该机构还主张扩展财务报告的范围，使其包含服务努力和成就。我国学者李建发和张曾莲认为，建立政府绩效报告是政府财务报告的发展方向。
各国审计机关的普遍做法是编制包含财务信息和绩效信息在内的综合绩效报告。无论是英国和澳大利亚的《年度报告》，还是美国审计署的《绩效与受托责任报告》，都将绩效信息与财务信息并重，进行综合绩效报告的编制。绩效信息意在解除审计组织对其所用可得资源、有效和高效率地实现组织目标的程度，以及是否能够在可预见的将来继续实现目标进行报告的责任。财务信息重在解除审计组织当期活动遵守了有关公共资金收入和支出的公共决策责任，以及未来运营的可持续性。
参考文献：
[1] 英国中央政府部门的年度财务报告通常称之为资源报告
[2] Insight and investigations，在2013年4月以前称之为绩效改进工作（performance improvement work）
[3] 资料来源于美国审计署网站，美国审计署在1986-1998年《年度报告》，1999年开始《绩效与受托责任报告》
[4] 李建发，张曾莲.基于财务视角的政府绩效报告的构建[J].会计研究，2009（4）
绩效审计报告范文第3篇
一、香港衡工量值式审计的开展现状
目前，香港衡工量值式审计工作的纲领性文件是《香港特别行政区政府账目审计工作的范围―衡工量值式审计》，这是1998年2月11日由香港特别行政区历史立法会通过并颁布的关于效益审计的规范性文件，对衡工量值式审计的工作范围、审计准则、报告程序等内容做出了规定。
香港审计署可就任何决策局、部门、机构、其他公共团体、公共机构及其他受审核机构在履行职务时所遵守的经济原则、取得的效益和效率进行调查。衡工量值式审计的目的是通过一系列有组织的方法进行调查，发现问题并在审计报告书中提出意见和改进建议，以此发挥监督作用，目的是帮助受审核机构改进工作，提高绩效水平。
审计署每年度要向立法会提交2份审计署署长报告书，向受审核机构发出衡工量值式审计报告20份左右。在2014～2015年度计划里，向立法会提交的审计署署长报告书数目是2份，向受审核机构发出的衡工量值式审计报告数目是18份，所用人时数目为173017小时，衡工量值式审计工作所需拨款占政府总开支的0.024%，占审计署公务开支的50%左右。由此可见衡工量值式审计的法律地位和重要程度。过去数十年间，审计署向社会公布的衡工量值式审计报告揭露了一些部门和机构存在的滥用资源、处理问题不慎、浪费等问题，各个部门和机构都根据审计报告提出的问题，认真改进了工作。
二、对高校内部审计工作的启示
近年来，高校内部审计主要开展的是财务审计工作，随着学校发展的需要，可以考虑借鉴香港的衡工量值式审计方法、审计程序，有计划地开展高校绩效审计工作。
（1）树立绩效审计的新观念。根据我国《审计法》规定，审计机关依法监督国家财政财务收支的真实、合法和效益。随着真实性、合法性审计的逐步全面深入实施，为了更加全面地履行审计监督职责，实现审计工作现代化，绩效审计已成为政府审计的主流和未来发展方向。这是客观经济发展的规律和要求，也是审计机关的工作使命所决定的。对于内部审计机构来说，在各项规章制度逐步建立健全之后，财政资金的使用基本规范起来了，但财政资金的经济性、效率性和效果性如何，就必须通过绩效审计来进行评价。因此，必须牢固树立绩效审计的新观念。
（2）分阶段、有计划地开展绩效审计。由于绩效审计涉及的面广、难度大，全员对绩效审计的认识程度不一，在我国目前也处于起步阶段。因此，学校的绩效审计工作暂不宜全面铺开。可以考虑选择资金投入量大、时间长、政策性强的项目、学校每一阶段关注的重点项目等，分阶段有计划地开展绩效审计工作。可以考虑借鉴香港政府的衡工量值式审计的工作方法，审慎选择绩效审计项目，根据重要性、风险性、增值性、资金投入量、可操作性等原则对项目进行排列比较，通过一定的评分方法，按得分次序选择绩效审计项目。
（3）制定和完善绩效审计有关的规章制度。衡工量值式审计在香港特别行政区的审计工作中占有重要地位，且成效显著，与《衡工量值式审计》等审计法规、准则、指引的颁布执行密不可分。因此，在开展绩效审计试点的基础上，为规范内部审计主体行为和审计信息传导机制，应当认真总结经验，深入开展理论研究，建立绩效审计的有关规章制度，应加强绩效审计的制度建设。例如，绩效审计的审计目的和范围的确定、审计原则、审计计划与程序、质量控制责任、审计工作的稽查、绩效审计报告的提交、审计建议的落实等方面做出规定，以实现绩效审计工作的规范化、制度化和法制化。
（4）扩展绩效审计报告的提交范围和公布范围。按照《衡工量值式审计》的规定，衡工量值式审计报告向立法会提交，并由立法会交付政府账目委员会研究。审计署的衡工量值式审计报告是账目委员会公开听证的内容，也是其撰写提交给政府的研究报告的依据。政府通过采纳账目委员会研究报告的建议而改进工作，提高效能。根据规定，提交立法会的衡工量值式审计报告向社会公布，接受公众咨询，使政府部门的活动置于公众的监督之下。就审计署揭示的有关问题，香港政府部门和有关机构需努力改进，促使政府有关部门在履行职务的过程中厉行节约、提高对公众服务的效率和效益。
高校的绩效审计报告，可以考虑根据审计的项目性质，在适当的范围进行公布，使学校的有关活动置于公众的监督之下，有利于进一步促进工作的进步和提高。因此，学校的绩效审计报告要想在较高层次较大范围发挥监督和促进作用，就必须扩大绩效审计报告的提交范围和公布范围。除了提交给被审计单位之外，还应提交给财务部门、财经领导小组、相关职能管理部门、教职工代表大会等，这样才能促进各项工作的不断改进，提高资金的经济性、效率性和效果性。
绩效审计报告范文第4篇
一、借助议会的力量，成功寻求立法支持
澳大利亚的政体是议会制，议会制的主要特征就是行政必须对立法（议会）负责，而议会对政府行政机构行为及其业绩的考核需要一系列制度上的安排。绩效审计的思想则恰好能符合这一需求，并特别显示其可以更好地向议会报告政府公共管理受托责任的潜力。
1974年，由H.C.Coombs担任主席的澳大利亚政府管理皇家专门调查委员会（RCAGA）成立，该委员会第一次对联邦官僚机构进行了广泛的检查，并指出由于内阁成员政治背景的差异已使得政府各部门的官僚机构不再是中立机构，而且很多部长以及官僚机构所负责的管理领域都没有很好地向议会尽职。希望能通过绩效审计这一制度安排来检查公共管理部门负责人的业绩与表现。
强化政府公共管理的受托责任。根据澳大利亚国情，Coombs明确表示，绩效审计不应涉及政策本身的合理性问题，他将“效率审计”与“效果审计”分开，前者由审计机关实施，而后者由于涉及政治问题，由内阁和总理幕僚来完成。
尽管财政部等强烈反对授予审计机关绩效审查的权利，并声称一些政策问题很难与管理事务相区分，而且对部长进行双重的“猜疑”也是不妥的。但是澳大利亚总理以及大部分内阁高官都认为有必要对公共管理过程与行为进行“规范”的审查与监督。Coombs的委员会最终向议会建议审计机关获得实施经济与绩效审计的法律授权，审计机关被授权检查政府政策的执行情况，而不涉及这些政策本身的合理性评价。绩效审计主要面向三个方面：其一是面向议会、政府当局、部长们的受托责任；其二是面向纳税人，确保纳税人的资金得到合理使用；其三是面向被审单位，为其提供更有效管理及使用资源的建议并协助政策的履行。
1979年，有关绩效审计的授权最终写入修订后的《审计法》。修订后的《审计法》赋予审计长对政府公共管理机构实施绩效审计的权力，但对国有公司的绩效审计必须得到澳大利亚总理的同意或请求。同时还特别要求审计机关必须向议会提供绩效审计报告并征求被审单位的意见。这一次《审计法》修订的另一项重大成果是，在议会中设立公共会计联合委员会（JCPA）以及公共开支议员代表执委会（HRSCE）来审阅联邦审计机关提交的绩效审计报告。
有了开展绩效审计的立法授权，联邦审计署很快成立了一个有多学科、多技能的工作经历与专业背景人员组成的绩效审计小组，其中超过一半的人员是联邦审计署新引进的。早期的绩效审计方法主要是“协商与讨论”，而在联邦审计署内部，则将绩效审计理解为“有助于改善政府公共管理”的有效手段之一。国会则将绩效审计报告分开归档、封面单列，以区别于财务审计报告。
但是，关于绩效审计的努力刚刚开始便很快引起了被审单位、政府部门甚至议会内部的非议。但总的来说，澳大利亚绩效审计的起步还是令人兴奋并充满希望的。
联邦审计署希望能主动为议会提供更优质的、有关政府公共管理“绩效”的信息。对公共管理服务部的首次绩效审计也显露新职能可能存在的潜在压力。议会也对绩效审计寄予了厚望，希望绩效审计报告能针对公共行政管理进行深入广泛的评价。
二、艰难摸索，从“短、频、快”的项目开始
在经历了短暂的早期“兴奋”之后，理智很快得以恢复。1979-1990年是澳大利亚绩效审计艰难摸索的时期，为了应对来自各方面的偏见甚至是敌意，澳大利亚审计署不得不进行积极的调整，历任审计长前赴后继，艰难摸索，不断进取，最终他们凭借自身的绩效审计业绩赢得了社会的理解，在确立绩效审计地位的征程中打下了坚实的基础。
（一）从“短、频、快”的项目做起
关于公共资金的管理出现或存在绩效方面的问题是难免的，但许多政府机构总是不习惯反省自己，而是对审计人员的到来抱有偏见或敌意。虽然当时的联邦审计长Craik坚持认为关于“审计法的修订和绩效审计小组工作”的评估需要较长的时间，但批评还是很快就来了，而且接连不断，这些批评与怀疑主要涉及：绩效审计建议的恰当性、对相关专业人员的合理任用、审计过程本身的价值——特别是报告的及时性等。
如始于1980年的对澳大利亚邮盟柜台服务的管理审计在总共花费了349600澳元，耗时长达四年时间之后，不得不最终放弃。这次失败很大程度上是因为联邦审计署不能准确界定审计范围、合理实施项目管理并选取恰当的审计技术，审计小组人员的缺乏经验也是一个重要原因。此次绩效审计的中断以及随之而来公共会计联合委员会的责询对于绩效审计新形象的改善和联邦审计署这一新使命地位的巩固非常不利。但审计人员没有气馁。
Craik的继任是KeithBrigden，虽然他对绩效审计的理解与其前任明显不同，但同样尽心致力于绩效审计的推动。为了及时捕获绩效审计失败的根源并排解各种可能的干扰，Brigden遣散了其前任成立的绩效审计小组，并把这些人员重新归入原先部门。相比之下，Brigden更加关注绩效审计方法的采用，他主持制定了绩效审计程序并规划了绩效审计框架。首先是可行性研究，其次是绩效审计的重点、范围、时间、人员、审查过程和资源，最后通知被审计单位。最初审计成果是一个“争议稿”和“初步审计报告”，最后是正式的管理说明书。被审计单位的反馈意见作为最终审计报告的参考。正式审计报告还应征求被审单位管理层的意见。Brigden特别关注那些界限清晰、目标明确的小规模绩效审计，旨在通过小型的绩效审计来证实绩效审计作用，锻炼绩效审计队伍，积累绩效审计经验，获得有价值的绩效审计发现，逐步树立并增强绩效审计的信心，赢得社会及被审单位对绩效审计的理解与支持。
Brigden利用自己曾是第二任税务总署行政长官，对于税务总署的内部工作了如指掌的优势，并出于个人兴趣与思考开始了一系列对税务总署的审计。从1984年6月至12月连续开展了5次“短、频、快”的绩效审计。许多联邦审计人员都认为，：Brigden的工作使得一些以老大自居的政府部门（如财政部）不再能逃避绩效审计的审查，因而，堪称绩效审计地位得以确立的重要里程碑。也有人认为这是打破中央集权关系的一个开始。公共会计联合委员会注意到这些报告能改进管理、增加政府资源并使之得以有效使用。
（二）不断积累新经验
1985年JohnMonaghan接替：Brigden，他继续推动联邦审计署的绩效审计工作，并在许多领域取得突破。公共会计联合委员会谈到这一时期时说“毫无疑问，议会急切地等待着绩效审计报告的形成”，并在建议改进公共管理、节约审计成本、增加政府支出与克服管理不善方面时，特别提到了绩效审计。这一时期随着澳大利亚联邦审计署绩效审计经验与方法的不断积累，开始参与国际交流并初步得到认可，并为来自亚洲和中东国家的审计人员提供了相关的培训。
总的来说，这一时期澳大利亚绩效审计取得了相当的进展，公共会计联合委员会记录的52次绩效审计（1988年前完成）中受到议会批评的已经不多见。
到约翰。泰勒（JohnTraylor）担任审计长时，绩效审计已取得了巨大发展。成绩主要有：逐步明确并缩小了审计范围；审计报告一般在12个月内完成；联邦审计署开始整理各种绩效审计方法并归档；改进审计成本核算，以总成本核算法取代老的核算方法（即只考虑实施审计的直接成本），总成本核算法包括了含直接成本在内的所有成本。1988年以后，新的绩效审计都要事前编制成本预算，事后报告绩效审计的成本差异。不足之处主要有：虽然报告了审计成本，但审计收益并未量化。
尽管绩效审计已经引起了很大关注，但政府机构对这一职能的理解仍不够到位。由于联邦审计署只想将绩效审计作为一项辅助职能，而不是业务的核心，因此必然进一步引发关于绩效审计职能与定位的争论。
三、争取国会与被审单位的支持，用事实说话，最终确立绩效审计地位
1990年以来是澳大利亚绩效审计逐渐为公众接受的关键时期，也正是在这一时期澳大利亚绩效审计的地位与影响得以最终确立。从20世纪80年代中期到90年代初，联邦审计署和被审计单位之间的关系并不太密切，联邦审计署也始终处于被质疑的阴霾中。但是，到90年代末，许多问题都逐步得到了解决，特别是澳大利亚联邦审计署在绩效审计方面取得了公认的成绩。
（一）公共会计联合委员会发挥了积极重要的作用。
1989年公共会计联合委员会开展了一次关于政府、议会对联邦审计署意见的广泛调查，调查结果充分肯定了绩效审计对议会的重要性以及赋予联邦审计署绩效审计功能的必要性，议会也认为绩效审计很有价值，但对绩效审计经常受制于财政资金供给的现象提出了质疑。针对这种不合理状况，公共会计联合委员会建议应当加大开展绩效审计的资金投入，使之与常规审计处于同等重要的地位。报告认为绩效审计是一个“正在但仍需要相当长时间慢慢成长的部门”，建议单独编制绩效审计预算。此外，公共会计联合委员会赞扬了聘用多种专业人员参与绩效审计的做法。公共会计联合委员会的调查还认为应缩短绩效审计周期（约6个月为宜），绩效审计主要结果应一年两度向议会报告。但本次调查得出的最重要建议则是应重新修订《审计法》。
1990年10月，联邦审计署第三次成为被调查对象，独立审计人员开展了对审计长办公室和三大审计职责（财务审计、绩效审计和公司服务）的绩效审计。关于绩效审计，结论建议应选用规范的方法，编制更加详细的审计计划，更多任用具有多种技能、多种专业及学科背景的人员组成审计小组以提高绩效审计的效率。对此，联邦审计署同意将这些建议作为不断改进绩效审计的依据。
尽管存在来自各方面的阻力，但公共会计联合委员会的建议仍成功迫使政府向联邦审计署加大投入。政府同意每年向联邦审计署追加拨款200万澳元。1988—1989财政年度联邦审计署预算总额中17%用于绩效审计，而1989—1990年这一比例仅为14%.随着政府拨款的增加以及联邦审计署自身效率的提高，联邦审计署拥有更多资源投入绩效审计。在1990—1991年，联邦审计署将总预算的44%用于绩效审计项目，这一数字在90年代中一度降为27%，但在20世纪的最后几年，这一比例又上升为37%.到2001年，绩效审计支出已占联邦审计署总预算的50%
（二）积极争取被审单位的理解与支持。对联邦审计署来说，与被审计单位的关系始终是一个棘手的问题。
与财务审计不同，绩效审计中被审计单位的配合对审计发现与结果的质量至关重要，争取被审单位对联邦审计署工作的理解和信任是决定绩效审计能否取得成功的关键。20世纪80年代，联邦审计署与被审计单位的合作记录一直不太理想。为解决这个问题，90年代初，联邦审计署主要采取了三大措施，其一，改进并严格执行审计计划。为了进一步改进对被审计单位和社会公众的服务，联邦审计署开展了一些有针对性的专题审计，而这些审计专题通常是社会及各方普遍关注的，而不是像早期那样，轮流安排审计人员审计国家公共部门，以追求审计项目在选题与选择被审单位方面的简单“平衡”。其二，慎重选择审计人员，将不同专业、学科背景、不同工作经历的人员结合在一起开展绩效审计，有利于增强绩效审计的信心，并赢得社会对审计小组的认可。此外，还可以聘任专业咨询人士参加绩效审计小组，为绩效审计提供专业建议和帮助。或者，根据绩效审计进程情况，也邀请被审计单位的一些成员提供协助。其三，择优审计案例与实务并认真总结，对有价值的审计方法与经验认真总结并归档，作为日后绩效审计指导。虽然这些措施起初成效不太理想，但日积月累，效果最终还是显露了出来。
随着绩效审计的深入开展，审计署与被审计方之间的合作不断得到加强。为转变理念改善服务，联邦审计署从1995—1996年度开始，对所有列入绩效审计计划的被审单位都要进行民意测验，并委托独立的分析人员来完成。这些民意测验还附带发现了这样一个明显的变化趋势：那就是被审单位广泛认为联邦审计署已从“我抓到了”的心态转向为被审单位提供“增值”服务，而且联邦审计署的客户正从一个发展成两个，即议会与现在的被审计单位。
目前，尽管是否进行审计的最终决定权仍在于联邦审计长，但许多被审单位已开始主动请求联邦审计署对其进行绩效审计，并在审计过程中积极予以配合。还有的绩效审计是应议员们的要求而进行的。例如，1997年12月提交的“部长旅游权利”绩效审计报告是应总理的要求而进行的；1998—1999年度联邦审计署共收到29份绩效审计的正式申请，1999——2000年度的绩效审计正式申请有15份。经过20多年的实践，目前绩效审计的法律授权以及联邦审计署掌握的绩效审计技能已逐渐被议会、政府和其他被审计单位所认可。
（三）量化绩效审计的收益。长期以来，联邦审计署尽力想要表达的用意是：绩效审计的主要目标不是节约审计成本，而是鼓励和支持政府公共管理部门改进管理，即更好地计划，更经济、更有效地使用稀缺资源，最终实现价值增值。关于绩效审计的长期争议还包括绩效的计量，这也是一个不断演进的概念。早期，议会与被审单位主要关注绩效审计可能带来的收益，而联邦审计署却不愿意评估收益。1981年公共开支议会代表执委会就曾特别提出了审计机关应努力量化审计建议收益的要求，并且怀疑联邦审计署可能夸大了尝试这一努力的困难。尽管如此，关于如何计量绩效审计收益方面还是取得了一些进展。到20世纪80年代中期，联邦审计署开始报告绩效审计的成本；在1989—1990财政年度，又迈进了一大步，除了计量审计成本外，也开始报告审计的（潜在）收益。联邦审计署曾尝试过的绩效审计收益计算方法主要有三方面，其一是重要审计建议的数量，其二是绩效审计带来的成本节约，其三是被审单位对审计建议的采纳情况（通常用被接受数占总建议数的百分比来表示），这后来又被进一步完善为“绩效审计项目的投入产出比”，即“项目的审计成本与绩效审计的收益的比率”。
一般认为判断绩效审计是否有助于政府公共管理的改善并提供价值增值服务，关键是看审计建议的质量及其被采纳情况。一个成功的绩效审计，其大部分审计建议都应被被审计单位所采纳，并逐项得到落实。由此，人们注意到从20世纪90年代中期以来约90%的绩效审计建议都得到了采纳。但仍有一些审计建议没有被接受，例如，1999年12月对皇家海军潜水艇项目总计50亿美元的审计报告中，国防部对报告中约一半的建议再次提出质疑。在1993年12月，在对财政部有关澳大利亚政府贷记卡的审计公布后，审计机关与被审计单位的关系恶化到了最糟糕的程度。
目前，关于绩效审计，虽然仍存在审计方法、与被审单位关系、有关资源投入甚至是绩效审计本身评价等方面的争议，但政府部长们以及被审单位对绩效审计报告意见与建议的反馈普遍是非常积极的。例如，近10年来，对国防部的一系列绩效审计报告已经使部长认识到国防部管理方面的不足，并着手改进。可以说，近30年来，随着澳大利亚绩效审计的不断深入，已经成功促使公众认识到联邦审计署作为独立建议与评论角色的存在具有不可或缺的重要意义。
总之，20世纪90年代是澳大利亚绩效审计发展成绩最显著时期，而这当中首推联邦审计署内部机构设置的调整。绩效审计的职能重新由独立机构来完成，1992—1993年联邦审计署分别组建了独立的“绩效审计部”和“财务审计部”，分别负责“绩效审计”与“财务审计”。此时，绩效审计已经可以与财务审计平起平坐了。这也在很大程度上意味着，更多的资源，尤其是管理力量，必须向绩效审计倾斜。这一内部机构的设置模式一直延续至今，目前澳大利亚联邦审计署内设四个业务局，两个从事财务审计，两个从事绩效审计。
为了提高面向议会的服务质量，从1989年中期开始，审计署开始向议会提供一系列新的独立报告，并对那些重要绩效审计项目的审计发现与审计建议详细予以说明。1992—1993年，为进一步改善服务并使之适应议会的需求，联邦审计署专门针对议员及其相关人员进行了一次问卷调查，并在此基础上进行了调整。目前澳大利亚审计机关提供的每份绩效审计报告都附有一份简明手册，概述该项绩效审计的主要特征与审计发现。1997年，澳大利亚联邦审计署再次进行民意调查时，情况发生了根本的变化，虽然认为联邦审计署与议会的沟通机制需要进一步改进，但联邦审计署被认为是议会信息的可靠来源之一，其中约有50%的被调查者相信这些绩效审计报告对政府公共管理的积极变化发挥了重要作用。
到20世纪末，关于绩效审计早期遇到的问题与困难逐步得到了解决，绩效审计最终被证明有助于改进澳大利亚政府的公共管理。事实证明，澳大利亚联邦审计署接受绩效审计的委托是成功的。联邦审计署顺应了时展的要求，在保持前后工作相关性的基础上，适应了澳大利亚政治、经济及社会形势发展变化的需要，及时更新了“产品与服务”，提升了服务的价值。
[参考文献]
[1]JohnWanna，Christine＆ChewNg.FromAccountingt0Account-ability：aCentenaryHistoryoftheAustralianNationalAuditOffice[M].2001.
绩效审计报告范文第5篇
落实中央重大政策措施和对宏观调控部署情况进行审计监督是审计机关的一项重要工作。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点开展公共政策绩效审计，在服务国家治理中发挥着重要作用。其在审计项目的确定、审计内容的把握、审计质量的控制、审计成果的利用等方面的经验值得我们借鉴。
关键词：
英国；公共政策；绩效；审计
英国是现代审计制度的发源地，绩效审计走在世界前列。考察和研究英国公共政策绩效管理的运作机制以及公共政策绩效审计的经验与做法，对我国进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督具有重要的借鉴意义。
一、英国公共政策绩效管理的运作机制
西方学者认为，国家是人们为实现公共利益，确保个人生活和发展而做出权力让渡的结果。公共政策是现代国家进行公共管理的基本手段。对公共政策的定义，弗兰克•费希尔认为，“将公共政策界定为对一项行动的政治上的决议，目的在于解决或缓解那些政治日程上的问题，如经济、社会、环境等问题”，艾拉•夏坎斯基认为“政府的重要活动即为公共政策”，戴维•伊斯顿则认为“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”。尽管各国学者从不同学科对公共政策做出不同解读，但公共政策都具有政治性、公共性、权威性、普遍性、目的性和预见性等特征。公共政策必须以解决公共问题为目的，以实现公共利益为出发点和归属点，在社会公共事务管理中发挥管制、引导、调控或分配功能。公共政策运作过程主要包括政策问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的监督与评价五个部分。英国公共政策运作基于法治原则贯穿于每一个环节，通过法定职责的有机运作以及不同利益诉求的权利制衡，共同构成公共政策运作的绩效管理机制，从而最大程度地保障了公共政策绩效管理的有效性。政策制定与政策绩效审计作为英国公共政策运作的重要环节，前者保证了公共政策出台的严谨性和广泛的民意基础，后者对政策运行情况的信息反馈促进政策落实和责任追究。就政策动议而言，国家面对的有关经济、社会等诸多问题中只有一部分能够上升到国家政策层面，一是某个特定领域的问题引起社会关注，要求做出相应的政策调整，迫使政府重新安排某一范围内的秩序和利益关系；二是政府从公共利益出发主动酝酿一项政策适应经济社会发展要求，解决或缓解政治日程上的经济、社会、环境等问题。政策问题确定后，英国政府通过专家咨询制定政策建议，对重大敏感问题，还会进行公开的社会辩论，最后形成正式政策文本，需要形成法律的则以议案形式提交议会。下院接受议案后需要经过“一读”、“二读”、“三读”程序以及朝野各党的辩论和修改。当然，议案也有被否决的可能。议案通过下院的立法程序则被提交上院，上院提出修改意见交由下院修改后，议案提交英国国王，经国王批准正式成为法律。政府颁布的政策文本或形成法律后，即进入政府相关部门政策执行阶段。公共政策绩效审计是对政策运行情况及其效果的审计和评价，是重新配置政策资源的基本前提。通过公共政策绩效情况审计，评价政策效果，发现政策执行中的有关问题，揭示政策执行结果与政策目标的偏离程度，有关情况反馈议会，议会通过质询和问责机制，促进政府提高公共政策执行能力，保障公共政策价值目标的实现。
二、英国公共政策绩效审计的经验与做法
英国审计机关在绩效审计中高度关注公共政策的贯彻执行情况及结果。绩效审计实施过程强调关键环节，2011年版《绩效审计手册》定义的“绩效审计循环”包括审计项目、制定审计计划、现场审计和起草审计报告、交换意见、批准和审计报告、提交议会公共账目委员会、衡量审计影响和跟踪检查八个关键环节，在审计项目的确定、审计内容的发展、审计质量的控制、审计成果利用等方面有着丰富经验。
一是审计项目的选择。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点，根据政策取向、资源分配或者管理方式等情况自行确定公共政策绩效审计项目。审计项目的确定经过了广泛的前期调查，采取向议会公共账目委员会及专门委员会、相关地方政府、有关公共机构以及社会公众征求意见，并查阅议会的相关报告、媒体报道、学术研究报告、内部审计以及其他监督机构的大量文献。项目选择综合考虑多种因素，包括项目的重要性和影响力以及增值性、可行性、时效性等，利用有限的审计资源选择具有潜在审计价值的项目实施审计，提供最有价值的审计成果，审计项目本身做到“价值为本”。在法律授权范围内，公共政策绩效审计涉及税收、教育、环境保护、信息安全、医疗养老、儿童保护、社区服务、住房、消防以及国防安全等领域，与英国社会经济发展水平、审计环境以及审计机关自身的技术资源等条件相适应。
二是绩效审计的内容。英国属于立法型审计模式。1983年出台的《英国国家审计法》规定主审计长可以对任何组织（政府部门或其他相关组织）为履行其职能而使用所掌握公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查。英国的绩效审计理念注重货币价值、强调结果，关注从成本到产出再到效果的状态。英国审计署还顺应新公共管理要求，将“可持续性”概念引入绩效审计，丰富了绩效审计的内涵。根据2011年《绩效审计手册》的定义，可持续性是一种决定、政策对经济、社会和环境的长期影响的状态。不同的公共政策绩效审计项目可以对上述四项内容中的一个或多个进行检查，审计和评价内容服从于审计目的，有的侧重经济性，有的侧重效果性，有的则着重对效果性或者可持续性进行审计和评价。此外，由于政策制定过程的严谨性和政策出台的严肃性和权威性，以及保证审计人员在政治或其它方面不持偏见，英国公共政策绩效审计仅限于对政策执行情况进行审计，对政策本身不提出任何质疑。
三是审计质量的控制。英国绩效审计的质量控制标准包括《绩效审计手册》以及绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计案例指南、可持续性和绩效审计指南等一系列规范；审计评价没有统一的评价标准却有明确的评价依据。审计评价依据政策和法规、行业规定和专业标准、同类事项的约定或平均指标、历史数据、权威评估机构的评判标准以及有关专家的研究结论等做出判断，审计不参与评价标准的制定，也不对评价标准发表意见，确保绩效审计中引用的数据、指标、标准、评价结果能为社会各界和被审计单位所接受；审计实施中获取审计证据过程严谨细致，要求审计证据必须充分、相关、可靠。英国没有硬性规定绩效审计的程序、步骤，而是要求审计人员根据审计项目的具体情况，选择适当的方法、程序和报告方式。英国审计署归纳总结出专业胜任能力、公正性、客观和独立性、责任等八条绩效审计原则，其中的沟通协商原则要求，审计报告起草完成后，报告叙述的事实和表述要与被审计单位达成一致或者充分交换意见，在绝大多数情况下，还要向被审计单位以外的第三方征求意见，充分保障审计报告的客观性和说服力。由于审计报告涉及的问题会被议员用来质询有关责任人，被审计单位会竭力辩解，交换意见的时间有时会花几个月。当审计人员的意见不能与被审计单位达成一致时，则要求在审计报告中说明被审计单位的观点和意见。此外，英国议会的公共账目委员会收到审计署提交的绩效审计报告后，会将其中一些报告送牛津大学、剑桥大学等权威机构、学者进行验证，审计报告验证后才对外公布。
四是审计成果的利用。审计报告经审定后正式印刷，同时准备一份介绍报告内容概要的新闻稿。英国审计机关虽然没有审计处理、处罚权，但要向议会提交审计报告，并反馈给政府部门，同时通过报刊、网络等形式对外公布，公开性和独立性是英国国家审计的灵魂和软实力。公共账目委员会将就审计报告反映的问题举行听证会，向被审计单位提出质询，有时会做出相应的决议。英国审计署每年向议会提交约50份绩效审计报告，公共账目委员就其中大约35份举行听证会。苏格兰审计署在绩效审计方面取得的成就受到世界审计界关注，其中重要的一条就是政策执行审计产生的影响力，关注政策从中央到各部门的贯彻执行情况，检查政策执行的遵循性、效果性以及政策执行成本与预算的差异情况，有关负责人会受到议会质询，甚至辞职。英国审计署政策审计的成果还通过其他途径被有效利用。对绩效审计涉及的部门或机构管理层提供建设性报告，陈述审计发现的问题和情况，提出审计建议；有时还会将绩效审计与财务审计发现的一些问题结合在一起形成绩效审计调查报告，促进政策资源的有效利用；有的审计机构还根据绩效审计结果，适时组织专题研讨或讲座或在期刊杂志上发表文章；针对具体部门的审计事项，审计署有时与其它机构一起共同出版针对特定业务领域的业务指南，以扩大审计影响；出版国际文本，以助于社会各界对英国政府部门或公共机构的表现展开讨论、做出评判。
三、英国公共政策绩效审计的借鉴与启示
我国正处在改革发展的关键时期，利益格局深度调整。原有的一些体制机制已经不适应实践发展要求，需要出台一系列有关经济、民生等方面的新政策，这就决定了转型时期的中国仍然是一个政策大国。进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督，更加优质地服务国家治理，从英国公共政策绩效审计的经验中可以得到有益启示。
一是制定有关绩效审计的规范和标准。总结我国多年实践和探索绩效审计的经验，制定绩效审计准则或者有关公共政策绩效审计等方面的专业指引，规范审计行为和审计标准，达到防范审计风险、提高审计质量的目的。同时赋予审计人员开展绩效审计采用的审计程序、审计步骤、审计方法以及审计报告方式等方面具有更大的灵活性和实用性，引导审计人员把主要精力集中于深入查证问题方面，避免因无效程序、环节繁琐而浪费审计资源和效率。
二是提高政策执行审计选题立项质量。绩效审计成效好坏取决于审计的组织实施和质量控制，更取决于审计项目的重要性、增值性、时效性等因素，通过前期调查和分析评估，政策执行有显见改进空间，是选题立项的关键。近几年，国务院出台了成百个“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等方面的新政，例如，财政部财政科研所所长刘尚希在“2015中国改革论坛”举例称，“近两年，光财政方面发的文件，包括国务院和财政部的已经将近40个了，一个月差不多发2个。”审计机关开展政策措施和宏观调控部署情况审计，首先要解决好要关注哪些领域、审计哪些政策、什么时点切入的问题。一项政策出台需要消化、落地过程，一个指标文件、一项财政专项资金从财政部国库账户拨出需要经过五级财政流转才能按规定程序最终落实到项目资金使用单位，财政资金在规定时间节点刚到中途，审计组就已经延伸到具体项目单位，审计效果可想而知。由此可见，政策执行审计的选题立项需要进一步加强前期调查和评估工作，实现精准立项，避免眉毛胡子一把抓，切实提高项目立项质量。
三是改进政策执行审计组织方式和报告模式。公共政策绩效过程从政策制定、政策出台、政策执行到审计监督和信息反馈，必须构成一个闭环系统。对审计监督和信息反馈环节而言，地方各级审计机关任何一个环节出现掉链或断链等信息流转不畅现象，都会直接影响审计结果的客观性。因此，必须改善顶层设计，改进现行审计组织方式，审计组织实施和结果报告由“由下而上”改为“自上而下”，由最高审计机关按照一条主线一查到底，在审计力量配置方面，各级审计机关实现“四个结合”，沿着政策、资金流向查到哪一级地方政府，从哪一级审计机关抽调符合专业要求的审计人员配合，审计情况分级交换意见，由审计署或各特派办汇总审计情况形成审计报告，审计结果直接上报，通过封闭运作，从而切实保证审计质量和效果。
四是加强对政策执行情况的审计分析评价。从根本上讲，制度失灵很大原因是由于制度设计不完善，涉及到对政策预期实现的目标以及实现这些目标的手段两个方面的问题。公共政策的最终目的是通过对公共资源和社会价值进行重新安排从而调整某一范围内的秩序和利益关系。通过政策调动地方政府的积极性和创造性，得到民间资本等各种社会资源的积极响应，才能从根本上保证政策落地生根，释放改革和政策红利。但审计作为一种督促和矫正手段，在一定程度上能够发挥促进政策执行的作用。此外，我国审计机关与执政党的政治意愿保持一致，可以就政策本身存在的不完善之处提出审计建议，具有英国审计不具备的优势。近年来，政策绩效审计由事后向事中审计、跟踪审计发展，更需要加强对政策产生的影响和实际效果进行客观评估，发现政策本身不切实际的问题或执行中出现的需要纠正的偏差，及时反馈审计信息，促进规范政策制定论证过程，提高相关政策作用力和执行力，从而在更高层次上发挥审计作用。
五是拓展政策执行审计结果的利用途径。审计项目的最大成效在于审计结果得到充分有效的利用。法律赋予我国审计机关具有审计处理、处罚权，被审计单位必须执行审计机关依法作出的审计决定，具有英国审计机关不具备的条件。但公共政策绩效审计具有政策性强、资金种类多、涉及面广、审计链条长、时效性强、情况复杂等难点，审计部门如何对政策的制定和执行情况进行绩效评价、作出客观结论、提出切中要害的审计建议有一定难度。但除了审计部门外，还有更多参与国家治理的政府部门和公共机构同样关注政府政策的执行效果。英国在审计质量控制方面的经验值得学习和借鉴。例如，可以就某一项或某几项公共政策的审计结果，联合财政部门、经济管理部门、大学院所、科研机构、有关专家教授，组织专题研讨进行论证，深入分析问题产生的原因，从而更加切实有效地提出完善政策、加强政策执行等方面的审计建议。
作者：王祥君 单位：江苏省常州市审计局
参考文献：
[1]李慧,周岩.英国绩效审计的最新发展与启示〔J〕.国外审计观察，2012（3）.
[2]王妹.国家审计如何更好地服务国家治理〔J〕.审计研究，2012（6）.
[3]王勇.公共政策审计的若干思考〔J〕.审计月刊，2012（10）.
