环境行政执法原则范文第1篇

关键词：行政处罚裁量权 行政处罚自由裁量权 自由裁量权

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2013）05（a）-0145-02

自由裁量权顾名思义就是国家行政机关在法律、法规的原则范围内有选择余地的处置权力。这些自由裁量权是从法学意义上说的，而不是从政治学意义上说的。是国家机构及执法人员在行使执法活动中客观存在，由国家法律授予的职权。根据现行行政法律、法规的规定，可以将自由裁量权归纳为以下几种：（1）在行政处罚幅度内的自由裁量权。（2）选择行为方式的自由裁量权。（3）做出具体行政行为时限的自由裁量权。（4）对事实性质认定的自由裁量权。（5）对情节轻重认定的自由裁量权。（6）决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。

行政处罚自由裁量权的执行与国外相比相对比较混乱，行政执法机关及其执法人员执法过程中存在着对法律条文的理解错误、处理程序缺失或跳过、认定事实存在遗漏、适用法律选择错误等原因，更甚者是滥用行政处罚自由裁量权、规避法律，或者是行政处罚的结果明显有失公正[1]。授予行政处罚自由裁量权的法律、法规不科学完善。行政程序立法上的滞后和更新速度慢导致行政执法体制上的缺陷。行政处罚自由裁量权的各种监督机制不完善、不健全。行政自由裁量权的本身属性和现阶段执法环境的复杂性、多变性创造了自由裁量权滥用的环境。行政执法人员的素质参差不齐影响了行政处罚自由裁量权的合理使用。行政合理性原则源于行政自由裁量权的产生，又基于对该权力的控制建立。行政行为的合理性问题只发生在行政自由裁量权行为中。执法实践中行政处罚的合理性显然已经超过合法性的难度，这主要是行政合理性的模糊性决定。在行政处罚过程中，行政主体使用自由裁量权除了应遵守《行政处罚法》规定的法定原则外，还应该注重行政处罚的合理性[2]。行政处罚中的合理性是指行政处罚的主体作出的行政处罚不能违背法理。 “情理”和“法理”不同，法理是法律本身的意志，这就要求执法过程中要不偏不倚，公正不阿，不能掺杂个人情感。行政处罚自由裁量权的使用是否在处罚方式、处罚幅度上显失公正。要求一视同仁。对于弹性法律用语是否任意作扩大或缩小解释。法律、法规的解释应当依据科学的解释方法[3]。

我国已经从程序法和实体法上通过立法的方式限制行政自由裁量权的扩大，其演变的独特历史要求了自由裁量权的范围必须趋向缩小。国家立法机关务必在认可行政自由裁量权的前提下尽力减少授予范围，避免绝对自由裁量权死灰复燃，使“收权”前功尽弃。再者，中国社会的整体法律水平发展状况决定了自由裁量权的授予范围要尽量缩小，其扩大必须与其社会发展完善的程度相适应。

由于实际情况的多变性和不定性造成法律难以从实体内容上规范自由裁量权，只是从原则上做出要求。造成注重实体操作，轻视程序的案件屡屡出现，本是公正合法的行政行为，却被当事人认为违反程序而诉诸法律，要求司法救助。此方面发达国家已有共识，程序的公正是规范是自由裁量权实体明确规范的基础，基础打好了才能保证实体之墙的稳固。规范行政处罚程序，防止行政处罚主体走程序的随意性，义程序的公正规范行政处罚自由裁量权的公平。

行政管理方式有行政复议、行政告知、行政听证、行政监察与稽查等制度。行政复议是当行政相对人对行政主体的行政行为不满，认定其侵犯自身权益，依法向行政复议机关提请复查的申请行为。听证目的是保证行政执法程序的公开、公平、合理。广泛收集各方意见令行政决定建立于合法适当的群众基础上。保证行政相对人合法权益，避免给当事人造成不利影响。行政告知制度是重要的行政程序制度，要求行政主体在做出行政处罚决定前务必告知行政相对人处罚内容，包括处罚行为的时间、地点、过程、事实和法律依据[4]。行政监察与纠察是国家授予有监察稽查权限部门按照法律规定，对行政机关行为和行政执法人员的职务行为进行监督和纠察的法制监督手段。

结合实际某区环保局行政自由裁量权进行了积极实践，该区环保局认为：

（1）自由裁量权有存在的必要性：由于违法行为的情形千变万化，在行政执法中，自由裁量权的存在是必要的，其原因如下：

①适当的行政自由裁量权，可以弥补法制不足。立法时，无法预见将来社会可能发生的一切，法律规则不可能把所有的问题都包罗其中；法律规则的普遍适用和个别公平不完全吻合，面对复杂多变的因素，难免出现不能预料的问题；法律具有稳定性， 不可以朝令夕改。这必然要求行政机关具有一定的自由裁量权，以适应“稳定性”的要求。

②适当的行政自由裁量权，可以应对复杂多变的环境违法行为。地区之间的差异很大，各地区的经济发展水平不同，在罚款金额问题上，不宜搞一刀切。不同的被处罚人之间存在的差异很大，同是环境违法行为，存在行业类别、投资额、危害程度和结果、是否有污染防治设施、是否达标排放、是否明知故犯、是否累犯等差异，比如同样是违反《建设项目环境保护管理条例》的行为，投资几千元建设一个餐饮项目，与投资上亿元建设一个电镀项目相比，其污染程度和后果、社会影响完全不同，对他们做出同样的罚款金额，将带来执法不公的问题，在实际工作中很难操作。这必然要求行政机关具有一定的自由裁量权，以适应“多变性”的需要。

（2）规范行政处罚自由裁量权的措施：《中华人民共和国大气污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等环境保护有关法律、法规对环保违法行为的处罚金额作为原则性的规定，如《建设项目环境保护管理条例》规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款，由于案件的情况千变万化，在适用法律时，罚款金额的计算较难把握。过大的自由裁量权容易为执法创造了较大权力的寻租空间，必须加以规范，防止被滥用，确保自由裁量权在一个合理的范围内被运用。

为规范环境保护行政处罚自由裁量权，统一罚款标准，某区环保局结合规范化建设，在法律、法规规定的处罚金额范围内，制定了《XX区环保局环境保护行政处罚罚款实施细则》（试行），对行政处罚自由裁量权实施量化管理，包括《环境保护行政处罚告知书罚款金额的计算标准》（如表1所示）、《当事人收到后积极整改的减轻情节计算标准》（如表2所示）。对具体案件的罚款数额计算形式如下：根据经济发展水平，暂定基准罚款金额为3万元，并结合行业类别、投资额、污染程度、污染扰民程度、污染防治、办理环境影响评价审批和竣工环保验收手续情况、达标排放情况、重复违法情况等调整系数进行调整，调整系数与基准罚款金额相乘即得该案的罚款金额。

为促进企业主动改正违法行为，对当事人收到《行政处罚告知书》后积极措施整改的，如采取立即停止排污、主动补办手续等补救措施可以减少处罚金额，减轻的金额与整改和补救措施的程度挂钩[5]。某区环保局在采取了相应措施后取得显著成效：

①过罚相当，处罚公正合理。在行使环境行政处罚自由裁量权时，遵循公正原则，以事实为依据，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当，综合、全面地考虑以下情节：环境违法行为的具体方法或者手段、环境违法行为危害的具体对象、环境违法行为造成的生态环境破坏程度和社会影响、对环境违法行为的改正态度及改正采用措施及其治理效果、环境违法行为责任人是初犯还是再犯、环境违法行为人的主观过错程度等

②罚教结合，提高执法效果。环境保护行政处罚，处罚本身并不是目的，更重要的是及时制止和纠正环境违法行为。在实施环境行政处罚时，该区环保局首先责令违法行为人立即改正或者限期改正，坚持处罚与教育相结合的原则，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守环保法律法规。如某公司因违反《建设项目环境保护管理条例》受到某区环保局的立案查处，在向该公司送达《行政处罚听证告知书》时，该公司负责人对环境保护工作认识不足，产生抵触情绪，认为环保局每次到该公司检查的人都不同，是在有意刁难企业，影响其经营。执法人员都耐心地向该公司负责人解释了有关法律、法规的规定以及区环保局实施的“查、处分开”规范化管理制度，告知其依法享有陈述和申辩权。听证会上，该公司的经理、书记到会并在陈述中承认其违法事实，对送达告知时的态度粗暴表示歉意，表示已对存在的环境污染问题作了整改，如停止烧烤、投资2万元进行油烟治理、委托环评单位编制项目环境影响评价报告等，还自我分析了违法原因。该公司负责人还认为，这件事对他们的影响很大，大大提高了他们的环保意识，公司上级主管部门领导到广州公司调研时，公司专门汇报了本案情况，该领导指示，今后，凡是新办餐饮项目，都必须事先办理环保手续，还要求各地所属公司都要照此执行。某区环保局文明执法，动之以情，晓之以理，行政相对人的态度从抵触到认识到其错误，进而积极整改，执法效果明显。

②量罚一致，统一裁量尺度。《环境保护行政处罚罚款实施细则》的制定和实施，形成了统一的行政处罚案件罚款参照标准，使同一情节相当的同类案件，行政处罚的种类和幅度基本一致，保证了行政处罚的公平与公正，在当事人询问罚款是如何确定时，执法人员根据罚款实施细则向当事人逐项说明，真正做到有章可循，当事人口服心服。

④轻重分明，做到处罚恰当。《环境保护行政处罚罚款实施细则》对执法人员把握从轻处罚和从重处罚的“度”上有非常好的指导作用。一方面，对《行政处罚告知书》下发后，企业主动改正或者及时中止环境违法行为、主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，可以减少罚款金额，因此促进了企业加快改正违法行为，如某仓储公司，在收到《告知书》后，为争取减轻处罚，立即行动，主动停止违法行为并将场地恢复原状，突出显示了罚款不是目的，防治污染才是目的的宗旨。另一方面，对主观恶意的环境违法行为，从重处罚，如“私设暗管”偷排，建设项目“未批先建”、“批小建大”，“未批即建成投产”，群众反映强烈和严重危害人体健康以及造成其他严重后果，屡罚屡犯、环境违法行为人被处罚后再次实施环境违法行为等，从重处罚。

在经过对环境保护行政处罚与环境保护自由裁量权的探讨，我得出以下结论：

国家公务人员在行使环境保护自由裁量权时必须严格遵守环境保护行政处罚法的基本原则，在法定时效内以纠正违法行为，教育违法当事人为目的，公开、公正的进行环境保护行政处罚。在处罚中不得有个人感情，实施过程中严格遵守环境保护行政处罚的基本制度，依法办事，坚决做到四个不：不能违背法律精神原则与立法目的。不能出于不正当的动机。在处罚方式，处罚幅度上不能有失公正。要求对同种情况，同等对待，不同情况，依法对待，不得歧视。环境保护行政处罚自由裁量权的使用在对弹性的法律用语不得任意作扩大或缩小解释。法律、法规的解释应依据专业的法学解释方法。

最后对规范行使环境保护行政自由裁量权的规范提出以下对策：（1）健全行政执法监督体系。监督主体不仅有党、国家机关（包括立法机关、行政机关、检察机关、审判机关），还有企业事业单位、社会团体、基层群众组织和公民，根据实际情况完善法定监督方式，对民主监督，媒体监督等其他监督方式立法规范，保证监督的成效性。另外以赏善罚恶的态度嘉奖和保护表现突出的监督人员，严惩的行政人员。（2）在立法的根本上尽量避免“弹性执法”，对行政执法程序的规范化，缩小自由裁量权行使范围。明确规定涉及公民私人合法权益的条款时应该尽量避免自由裁量权的使用。（3）要强调行政机关说明、作出具体行政行为的理由。在行政诉讼中，对的证明，原告负有举证责任，但由于这种举证比较困难，借鉴国外的某些做法，应当强调行政机关说明、作出具体行政行为的理由，以便确定其行政目的是否符合法律、法规授予这种权力的目的。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的，应认定为[6]。（4）提升执法水平，加强行政执法队伍建设。一方面从行政法律进修课程和心理素质教育课程对行政执法人员进行培训。提高执法人员个人素质，达到提高整体队伍的文化素质水平的目的。另一方面考虑加入心理品格审查制度对行政执法人员进行筛选，优胜劣汰，务求执法队伍更加廉洁和更有办事效率。

参考文献

[1] 王英津.论我国的行政自由裁量权及其滥用防范[J].国家行政学院学报，2001（3）.

[2] 甘应龙，淡相兰.工商行政管理执法程序规范分类集成[S].北京：中国工商出版社，2003.

[3] 梁惠星.民法解释学[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[4] 章剑生.行政程序法基本理论[M].北京：法律出版社，2003.

环境行政执法原则范文第2篇

1 揭开宪法环境条款的面纱

1.1 宪法环境条款的内涵

要明确宪法环境条款的内涵，首先需要明确环境的定义。在《辞海》中，环境的概念为环绕所辖的区域或围绕热内生存和发展的各种外部条件和要素的总体。可见，环境的概念非常广泛，不仅包括自然界现实存在的天然或人工环境，而且还包括影响人们思想以及成长的人文环境。法律对环境进行定义的目的是为了对环境加以保护，其显然是环境的一个下属概念，并且这一概念将会因人们所生活社会的不同而不断变化。根据周珂教授的观点，这一概念的确定要受到三个因素的影响，分别是：一、科学之可能性;二、经济发展之必要性;三、法律之可操作性。笔者在赞同周教授观念之余，认为目前法律上环境概念的确定最重要的是法律之可操作性。当下中国不断在加强环境立法，但是在环境行政执法环节往往难以跟上立法的步伐，导致大量的环境立法难以有效实施。法律的生命力在于实施，如果环境行政执法频频遇挫，在环境利益受到损害的公民面前难以发挥其作用，再完美的环境立法也将不仅失去其原来的光环，其后果不仅仅是法律权威性的降低，更重要的受到损害的公民利益难以获得其应有的补偿。

本文中所讨论的环境是指法律所调整的天然存在的空气、土壤、水等环境因素构成的生态环境。为了对我们所生存的生活环境和生态环境进行保护，宪法环境方面做出了概括式规定，开启了环境保护立法的大门。我国宪法环境条款主要是指在宪法中，对构成环境的特定要素的一些规制性条款以及对生活环境和生态环境的保护性条款，这些条款是我国环境立法的立法基础与立法依据，并在环境行政执法中发挥着重要作用，指导着环境行政执法在实践中的应用。宪法环境条款体现了宪法中要求环境保护的价值，其可以被认定为我国的一项基本国策。 同时，《中华人民共和国环境保护法》第四条明确规定：保护环境是国家的基本国策。基本国策一般是指一个国家为了本国综合国力的提高,结合本国的国情所制定的一系列发展政策。陈新民教授根据宪法条文的效力作用分为方针条款、宪法委托、制度性保障与公法权利。在对宪法条文进行分类的过程中，陈慈阳教授根据该宪法条文对于宪法秩序之作用，将宪法条文分为：1.权限规范 2.创造性规范 3.程序性规范 4.宪法修改规范四种类型 5.规范性规定 6.基本权规范 7.制度性保障规范 8.国家基本原则的规范 9.国家目标设定规范 10.宪法委托性规范 11.其他。陈海嵩教授将基本国策条款分为三种情况进行讨论：方针条款、宪法委托、国家目标条款。在此基础上，笔者将环境条款的基本国策性质从两方面进行讨论。第一种是方针条款。这里的方针条款是指的宪法中国家对相关政策的宣示性质的条款，对于国家权力机关没有规范效力，即没有法拘束力。第二种是国家目标条款。这种宪法上的国家目标条款指的是一些具有拘束性的宪法规范，与之抵触的法律就构成违宪，其内容在于为现在以及未来的国家行为设定任务与方向，这些目标设定的位阶高于一般政策目标。而我国的宪法环境条款可以说是我国基本国策之下的一项国家目标条款。而国家目标条款为了保障国家目标的实现，结合三权分立的理论，有着多方面的内涵。一方面，这种国家目标条款主要表现形式是宪法委托，即由立法者在宪法内，规定由立法者有所作为的指示。虽然宪法条款拘束了立法者的立法行为，但是手段上如何实现该宪法目标是立法者的权限与自由。另一方面，这种国家目标条款除了对立法者加以约束之外，还对司法和行政机关加以约束。要求国家司法机关在审理案件时应当依据宪法条文规定的该项国家目标条款或者在适用法律时不违反该项条款之精神，行政机关应当在国家目标条款范围内做出行政行为，做到依宪释法，防止滥用职权。

1.2 宪法环境条款的内容

我国宪法环境条款对环境的保护主要是从影响我们生活的各种因素中展开的，其不仅包括对地球上有限自然资源归属的宣示以及对这种资源的合理利用进行规制，而且还包括对环境进行保护的义务性条款，既包括针对国家的国家义务性条款，又包括针对公民的义务性条款。从文章上述对环境概念的说明以及对法律中对环境的规制范围的限制，来确定我国宪法中的环境条款。在此定义下，我国宪法环境条款主要有第九条、第十条和第二十六条。 针对这三个条文，主要分成两组来理解，第一组是宪法第九条第一款和宪法第十条，第二组是宪法第九条第二款和宪法第二十六条。对这两组进行分类的依据并不是根据宪法条文规定的客体的不同，而是针对宪法条文的性质来进行分类。宪法第九条第一款和第十条作为第一组是对我国自然资源的说明以及其归属的确定，宪法第九条第二款和第二十六条作为第二组是为了对我国的环境进行保护而课以国家以及个人的义务，笔者将第一组称为说明性宪法环境条款，将第二组称为义务性宪法环境条款。说明性宪法环境条款主要是宪法对相关自然资源的归属以及利用方式等进行了说明的条款，类似于宣示性条款;义务性宪法环境条款是指宪法中明确了某主体拥有某项义务的与环境有关的宪法条款。笔者以此种方式对宪法环境条款进行分类旨在对宪法中的国家的环境义务进行明确，在环境立法的背景下，寻找环境行政执法的有效路径。

宪法第九条第二款规定的是关于我国自然资源的利用以及禁止事项， 可以分为两个部分来理解。前半段国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。分析其性质，可以归结为国家的义务性条款，此条款所规定的国家义务可分为两个方面：一、国家对自然资源的保障，第二是国家对珍贵动植物的保护。与此同时，针对自然资源的使用方式，宪法开辟了行政法上之合理行政的立法之源，针对自然资源的使用，要求做到合理利用。除此之外，第九条第二款还规定了个人和组织在环境保护方面的义务，即禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。宪法条款第二十六条前半段规定了国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。根据其性质来判断，规定的是国家的环境保护义务，属于国家义务性条款;从其保护的环境范围分析，并不仅限于公民的生活环境。究其原因，是因为根据生态时空有宜律，虽然每个区域中的生活环境具有一定的特定性，但是这种特定性并不是永恒不变的。影响人类生活的环境不仅仅包括公民得意安居乐业并生活在某一区域的生活环境， 而且还包括更广范围甚至整个生物圈的生态环境。当作为造物者的人类实施某一行为，并作用于环境时，所带来的影响虽然不会像蝴蝶效应那样夸张，但是人类必将会根据这一行为而受到不同的影响。后半段的国家组织和鼓励植树造林，保护林木则属于倡导性条款。全球气候变化是我们共同关注的一个问题， 温室气体排放导致的全球气温升高，而植物的光合作用则可以吸收大量的二氧化碳，因此，这则倡导性条款面临世界性难题的解决，需要公民个人以及各社会阶层团体的共同努力。

2 宪法环境条款在执法中的适用方法

正如波斯纳所说宪法创制者给我们的是一个罗盘，而不是一张蓝图。宪法环境条款的作用也在于此，它只是环境保护体系中的浓墨重彩的一环，起到了一个罗盘与铰链的作用，至于环境保护蓝图的展开与构建则是部门法的任务。环境行政执法不仅需要依据部门法中现有的法律规范，作为国家行政机关，依照《中华人民共和国宪法》序言中的规定，负有维护宪法尊严以及保证宪法实施的任务，这就要求环境行政机关在适用法律、行政法规、地方性法规以及规范性文件时应当遵循依宪解释的解释方法。

2.1 环境行政执法的概念

要明确宪法环境条款在环境行政执法中的运用，首先需要明确环境行政执法的概念。环境行政执法的概念学界有着不同的观点。有学者认为:环境行政执法是指国家环境行政机关及其工作人员执行环境法的活动，包括依法进行环境监督管理的行政行为和依法解决环境纠纷的环境行政调解、环境行政仲裁、环境行政裁决和环境行政复议等行政行为[7]。也有学者认为：环境执法是环境保护行政主管部门或其他监督部门在各自职权范围内，依照法定的权限和程序行使其权利和履行其义务的活动。不同的学者对环境行政执法概念具有不同的解析，但其本质并无较大差异，都是指环境行政主体，依照一定的程序，在行政权限范围内，执行关于环境方面的行政法律法规的活动。通常，这种环境行政主体由法律规定，其环境执法行为产生一定的法律效果，并承担法律责任。笔者认为，环境行政执法涉及到环境法领域和行政法领域，是包括环保局在内的环境行政执法机关在运用国家赋予的行政职权，依据相应的行政法律法规，做出行政行为的活动。并且，行政机关行使行政权应当在所适用的法律规范文义范围之内，遵循一定的解释方法与论证方法，不得超过行政机关的执法权限，不得有损公民的尊严，并不得与立法目的相违背。

2.2 从部门法中寻找依据

部门法中的具体的环境条款在环境宪法领域可以作为宪法环境保护价值进入环境法领域的一项承接规范。因此，在对宪法中的环境条款进行解释时，必须从部门法中寻找法律依据。环保部门在针对一项具体案件做出行政决策时，首先需要考虑的是现有的法律依据。而这些现有的法律规范必然需要符合宪法并不得与其精神相违背。由于宪法的母法性质以及篇幅的限制，对基本义务仅规定的概括性的内容，没有具体的内涵，需要立法机关对基本义务进行精细化。同时，为构建一个完整的环境保护法律体系，我国有民法、刑法、行政法中都有关于环境保护的相关规范，同时，我国还有专门的《中华人民共和国环境保护法》，以及各种自然资源保护法和污染防治法。民法中除了现有的《民法总则》第一百二十四条规定的对违反国家保护环境防治污染应当承担侵权责任的规定，正在倡导的绿色民法典要求在民法总则中加入修复生态环境，这意味着当环境利益再次受到损害时，不仅要求污染者根据公民的损失状况对公民进行赔偿，而且还要求污染者应当对已破坏的生态环境进行修复或还原。污染者承担的责任将可能并不限于原来的损失的两倍。《物权法》中涉及到物的所有权分割以及使用权，第四十九条规定了中国的野生动物之资源。《刑法修正案八》对原来刑法的第三百三十八条做出了修改，一方面扩大了环境污染罪的入罪范围，另一方面更改了这一罪名，罪名从原来的重大环境污染事故罪改名为污染环境罪。行政法中的《行政许可法》第十二条有关于涉及到环境生态保护的设定行政许可的规定，《环境保护行政许可听证暂行办法》做出了进一步的规定;而且，环保部公布的《环境行政处罚办法》，对造成环境污染给予行政处罚做出了细致的规定。 环境行政合同的运用以及普及和行政补偿制度的建立将会进一步对我国的环境污染防治以及治理做出贡献。

除此之外，我国还有专门的环境保护法律，首先是全国人民代表大会常务委员会在1989年通过并在2014年4月24日再次修订的 《中华人民共和国环境保护法》，这部新出台的《环保法》将保护环境提高到基本国策的重要位置，促进了环保信息化、科学化，专门对农业生活垃圾做出了规定，加强行政公开和公众参与，并加重了政府机关以及环境保护部门主管人员的行政责任。为了克服地方保护主义，例如杭州淳安、衢州开化、南京以及贵州和四川等地将当地的政府政绩与GDP指标剥离，从而加强当地政府等行政机关的监管。针对我国的环境资源， 行政机关行政行为时还可以参考我国的 《土地管理法》、《破产资源法》、《森林法》、《水土保持法》、《草原法》、《水法》等，在特定领域，还有《中华人民共和国海洋环境保护法》，进一步加强海洋生态红线的确立，并对海洋各区域加强管理，确保科学使用海洋生态功能区。为了应对经济发展带来的环境破坏，还有《中华人民共和国可再生能源法》?针对我国目前的经济发展中的生态保护，环保部办公厅在2016年10月28日关于印发《全国生态保护十三五规划纲要》的通知，号召在十三五经济规划期间，进一步加强生态建设。

2.3 遵循依宪解释的解释方法

在讲话中提到依法治国，首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。在环保行政执法中，行政人员在根据现有法律法规做出相应的行政行为， 当依据现有的行政法律规范可能会做出有损公民利益之行为时,应当对其进行宪法解释，正如萨维尼所言：法律未经解释不得适用。宪法解释就是宪法的具体化，我国宪法中对环境资源以及保护做出了相关规定，这就要求环保部门等行政机关在适用相关的环境法律法规时应当依据宪法的规定和精神来进行解释。正像魏德士所说：任何法律适用者都应当注意到方法问题是宪法问题，因此，环境行政执法中在适用法律条文时，也应当做到合宪性要求。同时，这种要求应当在追求行政效率之外，不仅应当做到与宪法环境条款的要求不违背，同时还需要符合宪法中关于公民基本权利的要求和价值，将宪法的基本原则与基本价值贯穿于环境行政执法的每一个过程之中。

首先， 这是由法律体系中宪法的地位所决定的。 在国家法律体系中，宪法具有最高位阶性，具有最高的法律效力。这就要求各个部门法的制定都不得与宪法相违背，如果抵触则无效。环境法作为宪法之下的部门法，其内容包括污染防治领域和生态与资源保护两个领域，当环境法的适用与宪法的精神相冲突时，需要进行依宪解释，这种依宪解释并不必然认定这项条款无效，形式上仍然维持此项规范的整体效力，仅仅是认定该规范与宪法相违背之处无效。同时，依宪解释的目的并不仅仅是为了该项条款的正确性，而是为了该项条款在适用时能够做到合理，从而在更大限度范围内保障公民的基本权利。因此，环境法上的依宪解释首先意味着环境法中的各项规定都不得与宪法的精神相违背，其次，还需要在适用中依照宪法的精神做到合理行政。

其次，依宪解释意味着当行政机关的一项行政行为侵犯到重大公共利益、 公民的基本权利或所执行的环境法规未能妥善保护公民的环境法益时，需要用符合宪法的精神来对行政机关做出行政行为的依据进行解释。公民的权利自由对政府的权力和权威具有较大的依赖性，而如何在执法中保障公民的自由将需要宪法这一公民权利书的保障.同时，环境行政执法中的依宪解释也意味着政府以及环境保护行政机关有义务依照宪法中关于环境条款的相关规定来做出一定的行政行为。环境保护行政部门应当保证公民参与环境许可听证，并保证在做出重大环境决策时征求公民的意见，及时公布建设项目的环境影响评价报告书或环境影响评价报告表，并接受公民的批评与建议。因此，环境保护行政部门在行政行为时就有可能侵犯到公民的知情权、参与权与监督权等权利。此时，如果环境保护行政部门做出的行政行为不符合法律依据，则无效;如果环境保护行政部门做出的行政行为有法律上的依据，则此时应当对该法律依据进行宪法解释。即用宪法的精神来对该条款进行解释，使得此项环境法律条款与宪法条款的基本精神相一致。 并且，根据我国的宪法中环境保护的理念，2015年1月1日实施的新的《中华人民共和国环境保护法》中，针对国家在环境保护方面的义务做出了新的规定， 这主要表现在对政府责任的落实、环境执法中的环境影响评价制度的完善、环境信息公开、行政处罚力度的加强等方面， 而在环境行政执法中做到依宪解释则是保证有效实施这一新环保法的有力办法。再次，环境行政执法中的依宪解释要求行政机关应当在个案中进行。例如，环境行政执法机关在做出环境行政处罚时要结合个案，充分地考虑到污染者的污染行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，并结合污染者的过错程度、具体违法方式或手段、危害的具体对象、初犯还是再犯、改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等， 还要求行政机关根据个案的不同做出不通过的依宪解释。在环境行政执法机关在个案中适用依宪解释的同时，这种依宪解释还将受到司法机关的检验。行政机关在不超越行政职权并符合法律目的地在行政权范围内依照法律的规定做出行政行为，仍然需要接受司法者的再次检验。当公民针对自己受损的环境法益提起行政诉讼，司法机关需要在依照宪法中规定的环境条款所体现出来的宪法精神来对相关案件利益进行衡量。在具体的操作中，需要行政机关行政行为时，对现有的环境行政法律的多数解释中，优先选择符合宪法的原则，并在此原则的指导下做出行政行为。

3 环境行政执法依宪解释的限制

依宪解释应当受到一定的限制。在实务中，行政机关在作出行政行为时除了依据相关的法律、法规，更多的是依据相关行政部门作出的行政规范性文件以及行政命令。而这些行政规范性文件以及行政命令由于其制定和修改程序都较为简易，并且条文内容多是针对法律法规的规定作出的具体的规定，这些具体规定就有可能直接影响到公民的利益衡量标准，因此在制定这些行政规范性文件以及行政命令时应当做到符合宪法精神，行政机关在行政行为时不能仅仅为了追求行政效率的提升，而且需要在依宪解释的背景下作出的具体规定将会在更大程度上符合合理裁量。

3.1 符合环境立法目的

拉伦兹认为：法律解释的最终目标是探求法律在今日法秩序的标准意义。 而对于一个现代民主法治国家而言，基本权利的保障就是宪法制定的最终目的， 这不仅是宪法秩序的重要构成部分，而且还被公认为实现公平正义的最重要的指标。而且，这种基本权利的存在要求国家包括行政权在内的各项权力，应当对公民的基本权利作出最大的尊重。在环境行政执法领域，环境行政执法机关作出依宪解释要符合法律目的。其含义是指环境行政机关所适用的环境法规范应当保护一定的环境法益，并体现一定的环境法价值。根据其面对的主体来划分，可以包括个人、社会和国家三个层面。

首先，针对公民个人，依宪解释要求做到保护或限制公民的权利或利益。宪法作为公民权利的保障书，其最根本的目的就是对公民权利的保障。但是这种保障并不是绝对的，在某些情况下，当公民的个人利益与个人利益或个人利益与公共利益之间发生冲突之时，就需要对公民的基本权利进行限制。其次，针对社会层面，应当符合公共利益。凡法律的正当性，以及法律的权威性，都建立在追求公益的前提下]。公共利益是相对于个人利益而言的，是指不确定多数人的利益。 公共利益的这种不特定性不仅表现在利益内容的不确定性，同时也表现在受益对象的不确定性。公共利益一方面表现为对公民权利的保障，同时，其可称为限制公民基本权利之理由]。公共利益之所以可以成为限制公民基本权利之理由，在很大程度上是因为其本身代表着更多一部分理性个体的利益。再次，针对国家层面，应当符合民主与法治的要求。民主是一种社会管理体制，其要求社会成员能够直接或间接地参与一定的决策过程。我国的已经建立了环境行政听证制度，该制度的建立为公民参与环境行政决策提供了良好的平台，在环境听证制度过程中发挥公民的参与作用，有利于环境决策的科学性以及民主性的提高。而法治则要求环境行政机关的行政行为应当严格在法律职权范围内。

3.2 遵循个案中的利益衡量原则

在一个法治国家，行政机关在作出行政行为时，不仅需要依照现有的行政法律规范，还需要在法律范围内进行利益衡量。行政机关工作人员如果仅仅依照法律，而无自由裁量的权限，不仅不利于行政效率的提高，而且由于法律的滞后性也不利于行政案件的解决。根据学界的通说观点，在环境保护进程较早的美国，在《国家环境政策法》中早已确立了利益衡量。依宪解释之所以遵循利益衡量， 是因为宪法的整体性原则使得这种利益衡量需要在利益之间进行斟酌，从而使得相互冲突的法益能够发挥到最佳功效。因此，行政机关的行政裁量应当遵循利益衡量的原则，从而取得更好地效果。如在最高人民法院2016年公布的兰州公司与兰州环保局环境保护行政处罚指导案例中，兰州市七里河区环保局对兰州天然物化学工业公司进行了突击检查，并在法律范围内，运用行政裁量权对该公司进行了行政处罚。这个案件的争议焦点之一就是兰州环保局对兰州公司作出的环境行政处罚的程序合法性以及环境行政裁量权的运用。针对程序方面，因为环保局遵循听证程序告知了兰州公司享有听证程序的权利，而且组织进行了听证，仅仅是因为处罚依据从《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条更改到第二十七条，并未剥夺兰州公司的陈述、申辩和申请听证等程序方面的权利。 兰州市七里河区环保局在裁量权的运用方面，依据环保部公布的《环境行政处罚办法》第六条的规定，根据该案件中兰州天然物化学工业公司所造成的环境污染所带来的社会影响 ，并结合该公司的行为方式以及过错程度进行了行政处罚。 兰州七里河区环保局在法律规定的符合范围内，运用自己的行政裁量权，对兰州公司做出了责令改正和28000元的罚款。 因此，兰州中级人民法院驳回了兰州市天然物化学工业公司针对兰州市环保局的上诉请求。 可见行政执法中依宪解释方法的运用需要根据个案情况，对相互冲突的法益之间进行利益的衡量，然后作出环境行政执法行为。这种依宪解释的解释方法如下:首先，依宪解释的解释方法根据其本身的特性需要根据个案来作出具体的衡量，而且，针对环境行政执法机关， 需要面对具体的个案作出相应的行政裁量。因此，在每一个案件中做到依宪解释的利益衡量将是我们的执法要求与执法目标。在环境执法领域，由于现实中环境问题的复杂多样性以及环境法律规范的宽泛、抽象性，一方面针对具体的案件没有具体适用的法律依据，另一方面是大量的不确定的概念。根据陈新民教授的观点，不确定法律概念，是指法律条文中一些不太明确的法律用语，使得行政机关以及司法机关需要根据案件的实际来确定。例如，环境行政处罚办法第六条中对 当事人过错程度、社会危险程度和处罚程度等不确定法律概念的确定。这些因素的出现， 导致了环境行政机关需要运用行政裁量权在个案中进行权衡，运用依宪解释的方法来解决这一问题。

其次，这种利益衡量原则要符合一定的比例。利益衡量原则要求行政机关作出的行政行为所保护的法益与所限制的法益应当符合一定的比例，不得过度侵犯到一方的利益。此处的比例，应当根据不同的个案进行具体的权衡。一般的，在环境行政机关针对一个涉及到环境污染的案件，作出环境行政行为时，将会涉及到三方的关系，即污染者行政机关受污染者。首先，在污染者受污染者之间，双方具有民事侵权法律关系，当污染者以排放废水、废气或制造噪音等方式使得受污染者的环境利益受损时，受污染者可以直接以自己的生存权、 健康权和财产权等个人可以 直接行使的权利来使自己的环境利益得以补偿;其次，在污染者行政机关之间，双方是行政法律关系，比如行政许可法律关系(污染者在作出污染行为之前往往需要向行政机关申请行政许可来获得一定的资格)、行政处罚法律关系(当污染者的排污行为违反了行政处罚法的规定，行政机关对污染者作出行政处罚)等;再次，当环境行政机关的对污染者之间的行政许可行为或者未履行行政职权从而导致污染者的污染行为侵犯到受污染者的利益时，在行政机关受污染者之间，受污染者享有请求行政机关排除污染影响的权利，如果当行政机关没有依法履行行政职责，或者行政机关的行政行为不符合程序上的要求而侵犯到公民的利益时，双方可能会建立起行政诉讼法律关系，受污染者就可以通过行政诉讼来保护自己的环境利益。

再次，这种衡量应当具有正当性。日本田村悦一学者认为行政机关行使行政裁量权时应当考虑基于公益的考量，这一公益类似于我们此处所说的正当性[26]。 正如形式正义(严格依照规则来推理，不违反法律规定)与实质正义(更强调个案正义、执法的正当性与合理性)之间的关系那样，在保证形式正义的同时而追求实质正义， 行政机关行政行为合法性的最终追求应当是行政行为的正当性。依照依宪解释的方法，如果行政机关依据的行政规范性文件不具有正当性，那么就可以成为对抗此项条款的理由。 环境行政机关在适用相关条款作出行政行为时， 运用依宪解释的方法应当具有正当性。具体而言，这种正当性表现在以下两个方面：第一，当公共利益与私人利益发生冲突时，行政机关进行权衡应当具有正当性的要求。 尽管行政机关行政行为时应当优先考虑到公共利益，但是在特定情况下应当考虑环境优先权。优先性的环境利益何时将会大于公共利益。 第二，环境行政机关排除地方性施压。地方环境行政机关在行使裁量权时容易受到地方政府的施压，还容易受到利益的诱惑。一般的，地方政府的业绩与当地的GDP相关联，即使该项目会对环境造成较大损害，也会迫于业绩的提升，给予污染者较大的容忍。同时，污染者为了在当地获得更多的发展机会以及发展资源，有可能会对行政机关以及行政人员加以贿赂，从而破坏了我国行政执法队伍的廉洁建设。

环境行政执法原则范文第3篇

一、环境执法机制的内涵

机制一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。一是机器由哪些部分组成和为什么由这些部分组成;二是机器是怎样工作和为什么要这样工作。后来生物学和医学研究借用此词，探讨有关生物结构组成部分之间的相互关系以及其问发生的各种变化过程的物理、化学性了和相关关系。阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识从现象的描述进而到本质的说明。经济学上的机制理论发端于20世纪早期以米赛斯、哈耶克与兰格、勒纳为代表的关于社会主义经济机制的可能性问题的社会主义论战，并业已成为经济学的主要课题之一。依据系统论的观点，机制是指系统内各系统、各要素之间的相互作用、相互关系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。机制理论与各个领域相结合说明每个领域都有其白身结构和运行的方式，说明机制是客观存在。归纳起来，机制主要涉及两方面内容，一是对事物的特征进行整体把握，了解该事物由哪些要素、环节组成及其相互关系，二是各要素、各环节是如何运行的，它们怎样运行更有利于整个系统目标的实现。

环境执法是一个动态的过程。因而，把握境执法系统内各个要素、环节及其相互关系，深入研究其运行机制，对于克服现行环境执法体制的弊端，减少环境执法权限冲突，加强环境执法部门合作具有重要意义。环境执法机制指包括环境执法机构在内的主体的设置、职责权限，以及环境执法机构在处理环境事务中的权力、责任和他们之间的相互关系等。笔者根据机制运作的形式与功能，拟从层次机制、形式机制、功能机制三个方面探讨环境执法机制。

层次机制是从机制的级别和范围上考察，是机制内部各部分相对于其他部分而言所处的某种位置。环境执法层次机制则是从环境执法主体的级别及范围来考察环境执法各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制，包括宏观和微观两个方面。宏观方面是从环境执法组织的高层出发，着眼于整体，把不同层级、不同领域的执法组织整合协调统一。微环境执法机制是指从单个环境执法组织内部的各组成部分着手，充分调动各环境执法组织内部各部分的积极性，使环境执法从根源上得到良好的运行和发展。环境执法层次机制能对现今环境执法机关的职责权限作出清晰划分，从中央环境执法机关到地方环境执法机关，明确各环境执法主体的职权范围，分工与联合相配套，从全局出发又不失局部，既发挥统管作用形成统一的战斗力，又要结合地方环境要素，发挥地方的积极性，使得整体与局部利益相统一。

形式机制是从外在表现形态上看待机制，体现的是机制运作的几种模式。环境执法形式机制则是从环境执法形式和具体类型的角度来考察环境执法各部分之间的关系及其运行方式所形成的机制，包括综合执法、联合执法、执法协调。环境执法的形式机制，能解决重复执法、多头执法、执法权限冲突、单独执法等缺陷。面对复杂的综合性的环境要素可以采取综合执法;针对突发性情况，涉及部分职权交义的可以通过联合执法解决，联合执法也能解决单独执法力量不足的弊端;执法协调贯彻环境执法过程，主要应对环境执法权限冲突产生的负面影响，促进和加强环境执法机关及其部门之间的合作。

功能机制是考察机制运作对系统本身产生的影响和作用。环境执法功能机制则是从环境执法作用发挥的角度考察执法过程中各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制，包括激励机制、制约机制、保障机制三种。环境执法功能机制是为环境执法顺利进行提供基础性的保障，调动和充分发挥环境执法各要素的积极性，由被动执法转向主动执法，既激励环境执法主体积极的履行职责，又防止环境执法权过分扩张及滥用，还为其有效执法提供制度、物质和队伍保障。

环境执法层次机制、形式机制、功能机制相互配合，形成环境执法机制系统，三者都是为发挥环境执法整体效益和作用。环境执法层次机制明确环境执法机关的职责权限，理清脉络，避免环境执法中机构重复设置、重复执法、多头执法的等问题的存在;环境执法形式机制，在机构权限清晰的基础上，提供不同的环境执法形式，以便应对不同的环境执法情形;环境执法功能机制则为环境执法目标的实现奠定基础，提供保障。三者层层递进，缺一不可，形成一个有机整体，共同发挥环境执法机制的效能。

二、环境执法的层次机制

环境执法的层次机制是着眼环境执法机关的职权配置，从宏观和微观层面分析环境执法的主体，包括宏观上的中央层面环境执法权与地方层面环境执法权、以及微观方面环境执法法律关系中的环境执法主体、执法对象与执法内容。

(一)宏观环境执法机制

宏观的环境执法机制是指中央层面环境执法机关和地方层面环境执法机关分别从全国和地方角度运用整齐划一的方式对全国和地方的环境执法工作进行规划、组织、指挥、协调、监督。

1.中央层面的宏观环境执法。中央层面的宏观环境执法主要是负责全国性环境执法工作，从整个国家利益出发对全国的环境执法工作进行调控。一般来说，中央政府及其所属部门不参与实际操作层面的环境执法，其职权主要包括:(1)为全国性的环境执法工作进行综合性的决策，对地方环境执法工作进行必要的指导;(2)行使由其专门享有的环境执法权，负责涉外、在全国范围内影响较大的环境污染事件;(3)为地方环境执法工作提供一定的协助;(4)监督地方的环境执法工作;(5)协调地方政府问因环境执法导致执法权冲突。中央层面的环境执法属宏观管理，它从全局出发，注重在经济社会发展过程中协调经济发展与白然资源保护以及维护生态可持续发展的关系，环境与社会发展的综合决策，从局部来看，就是要处理好各省、市之间的经济发展与环境保护平衡，保障局部性的经济利益、环境效益。

2.地方层面的宏观环境执法。地方层面的宏观环境执法的可根据我国行政建置划分为省级、市级、县级。省级行政机关是地方最高的执行机关，市级次之，县级再次之，因而省级环境执法也具有相对的宏观性的，它们的环境执法工作跟中央层面环境执法有所类似，如监督其所属部门、协调冲突、享有专门执法权等。环境执法过程中，需要中央对地方进行必要的宏观调控，确保地方利益与环境利益、整体利益一致，但同时应结合地方特定的环境、资源、人口等情况，保障地方因地制宜开展环境执法并享有部分优先权，地方层面的环境利益的发展才有利于整体环境利益的改善。

(二)微观环境执法机制

微观环境执法机制的要素由环境执法的主体、对象和内容等组成。

1.环境执法主体。环境执法主体是依据法律、法规和规章授权对环境进行监督和管理，对违反环境法律、法规以及规章的行政相对人作出具体行政行为，并对其行为独立承担法律后果的组织。根据环境保护法第七条之规定，目前我国环境执法主体主要可以归纳以下儿种类型:(1)各级人民政府，主要是对其辖区内的经济发展活动以及对于社会安定有重大影响的环境执法权。(2)环境行政主管部门，大部分的环境执法工作都是由环境行政主管部门履行。(3)法律、法规授权对涉及污染防治工作方面享有行政管理职权的组织机构。如海洋、港务监督局，渔政、军队环境保护部门、公安、交通、铁路、民航等。(4)法律、法规授权涉及资源方面的环境执法主体。如县级以上土地、农业、林业、矿产、水利等管理部门。(5)其他机构，卫生管理部门、城市管理部门、园林、核安全等一些政府的职能部门也负责小部分的环境执法工作。

2.环境执法对象。环境执法的对象是环境执法主体实施执法行为的具体作用相对方，即行政法中的行政相对人和行政相关人。所谓行政相对人就是参与到行政法律关系，与行政主体的职权职责具有对应权利义务的个人或者组织。环境执法中的行政相对人是积极参与环境执法过程的组织或者个人。参与环境执法可以是个人或组织向环境执法机关主张权利，如申请环境许可，或就某个环境具体行政行为提起环境行政复议、申诉，诉讼等，也可以是配合环境执法机关积极履行义务的组织或个人，如依法纳税，限期整改等。所谓行政相关人，是参与到业已发生的行政法律关系中、与行政行为有法律上利害关系的个人或组织。某些环境执法具体行政行为的作出，其效力不仅限于环境执法主体与相对人之间，还有可能影响行政相对人以外的其他个人或者组织的正当权益，他们与环境执法结果上也存在利害关系。总的来说，环境执法的相对方就是在环境执法过程中处在被管理位置上的一方当事人，包括我国境内的一切组织和个人。

3.环境执法内容。根据行政执法的相关内容，常见的环境执法内容包括环境行政确认、环境行政许可、环境行政裁决、环境行政处罚。除此之外，环境执法的内容还有环境行政强制措施、环境行政合同、环境征收等内容，环境执法既有行政执法的性质，同时又有其特殊性，如三同时制度、限期治理制度、排污收费制度等，为了环境执法的顺利进行，不仅要转变环境执法的方式、手段，还要努力转变环境执法思路，由采取强制方式逐步转变为促使相对人自觉守法。

三、环境执法的形式机制

我国现行的环境行政管理体制采取的是环境部门统管与其他部门分管，多部门条块分割环境执法的模式。环境执法机关虽然分工明确但缺乏协作，常出现部门职能重叠交义、执法权限冲突、相互推诿等现象。单一的环境执法方式难以应对复杂的执法环境。环境执法的形式机制就是要结合实际，建立健全应对机制，协调环境执法机构的关系，消除环境执法权限冲突，加强各环境执法机关及其部门的联合、协作，形成环境执法行政合力。

(一)综合环境执法

所谓综合行政执法，是指一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序，集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制。综合环境执法可以划分为新设型综合环境执法和集权型综合环境执法两种。新设型综合环境执法是通过设立一个新的独立的综合环境执法机构，使其享有某一类环境执法的多种执法权。新设型环境综合执法机构具有常设性质，设立后的环境综合执法机构属于政府组成部门，由同级别的政府进行统一管理。如长江水利委员会，主要负责长江流域与澜沧江流域的水行政管理职责，包括采砂、防洪、护堤护岸林木的采伐、水质监测等相关工作。

集权型综合环境执法则不设立新的环境执法机构，而是集中原有的多个环境执法机构权力，使得分散的环境执法权得到整合，由其中某个环境执法机关统一行使。如在都阳湖采砂问题上，《江西省河道采砂管理办法》出台前，水利、渔政、国土、海事、公安、环保以及基层政府都拥有鄱阳湖水资源、渔业、矿产、航运、治安、环保的管理权限。2006年8月14日《江西省河道采砂管理办法》正式颁布，规定县级以上人民政府水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督检查工作，结束了这种分割管理的局面。

总之，综合执法是对行政职权的重新分配，它通过权力集中的形式将原来分散的环境执法权，或者相类似的环境执法权进行整合，有效处理纷繁复杂的环境执法问题，遏制有利争着管、无利相互推诿现象，对杜绝执法权限冲突产生的问题，切实做好环境执法工作有着重要意义。

(二)联合环境执法

由于环境要素的复杂性，环境问题一旦爆发涉及面极广，单靠一两个部门无法得到良好的解决。联合执法是为了配合某一阶段的中心工作，解决突出问题，相关行政执法机关在人民政府的组织下或主要管理部门的邀请下，组成联合执法小组，共同实施行政监督检查，对违法行为由相关行政部门作出处理决定的执法行为。根据目前我国环境执法现状，一方面要解决本辖区内的环境执法问题，另一方面由于环境问题往往会突破原有的行政区划，如因空气污染、水污染等，会涉及多个相邻区域的利益，需要不同区域内的环境执法机关进行合作。因此，联合执法可以区分为区域内的联合执法和跨区域的联合执法。

1.区域内联合执法主要是在特定的行政区划内平级的行政机关在上级政府的指导下或经与有关行政执法机关的协议，共同参与到某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。一般由上一级政府部门进行指导，统一部署联合执法工作，也可由主要部门牵头，其他相关行政执法部门协商，达到联合执法的目的。如，针对黑煤窑和非法采矿行为，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监督局、国家发改委、国土资源部、国家工商总局联合下发文件，要求各地相关部门采取联合执法方式，严厉打击非法煤矿生产行为。对经确定属于关闭取缔的矿井中已经取得相关证照的，国土资源部门要吊销其采矿许可证，煤矿安全监察机构要吊销其安全生产许可证，煤炭行业管理部门要吊销其煤炭生产许可证和矿长资格证，工商管理部门要依法办理企业注销登记或者吊销其营业执照。各级煤矿安全监察机构要会同国土资源、地方煤矿安全监管、煤炭行业管理、工商管理部门、环保、公安、电力部门，组织开展对应予关闭矿井和停业整顿矿井的联合执法。

2.跨区域联合执法是指打破现有行政区划，各地行政执法机关相互合作，共同参与某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。跨区域的联合执法大多是各级人民政府出于共同利益，按照合法、平等、互利的原则开展的跨区域的环境执法合作。如《湖南省行政程序规定》第15条规定:各级政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利原则开展跨行政区域的合作。区域合作可以采取签到合作协议、建立行政首长联系会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。跨区域联合执法有利于处理涉及跨区域的环境事务，加强环境执法机关的联合，解决跨区域行政执法过程中各自为政、执法标准不统一、地域管辖权冲突等问题。

(三)环境执法协调

环境执法协调是建立相应的协调机制，促使环境执法机关相互配合，防止出现环境执法过程中的权限冲突，保障环境执法顺畅进行。环境执法因其特殊性需要各环境执法机关的相互配合，甚至需要跨区域的环境执法机关及其部门相互协助。考虑到地方政府作为地方利益的代表和实现主体，其行政活动一般都围绕本地方利益展开，必然会因利益导向而产生一定的冲突，加上我国政府在实践中由于缺少相关的法律依据不太重视行政协助，因利益所产生的部门冲突较多，有必要通过环境执法协调处理好各政府问的关系。

环境执法协调的内容主要包括:1.因环境执法机关对于白身职责不明发生的争议;2.环境执法机关对环境执法的标准的争议;3.环境执法机关因联合执法产生的问题;4.协助、配合其他环境执法机关履行职责中的不作为和相关争议;5.环境执法机关移送的相关案件未得到落实的情形;6.其他需要协调的情形。

环境执法协调是要通过横向与纵向的协调，消除相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。首先，可以建立信息沟通机制，通过网络、传媒等定期地、规范地、详尽地将涉及共同利益的环境政策、信息，在一定范围做到信息共享。其次，可以设立相关的委员会制度、联席会议制度，定期、定时或在突发性环境事件发生时进行协商会谈，提出对策和建议。环境执法协调不仅要在现有环境执法体制下加强各环境执法机构的联合，还应当注重协调各部门的冲突，使环境执法力量真正得以提升，环境执法队伍得到扩充，更好地应对环境执法过程中出现的新情况，彻底清理执法死角。

四、环境执法的功能机制

环境执法功能机制主要是为保障环境执法更好发挥效用，通过建立相应的机制来促进机制内部各组成部分有序运行，包括激励机制、制约机制、保障机制。

(一)环境执法激励机制

环境执法激励机制是通过制度环境的改变来调动人的积极性。环境执法激励机制是通过行政法律制度激励环境执法主体遵守法律、积极履行法定职责，完成行政管理的目标。

1.环境执法财政激励。环境执法财政激励是通过建立全面、合理的财政预算体系，以财政奖励或补贴的方式提升地方环境执法机关和执法人员的积极性，为环境执法提供动力和保障。对于行政组织来说，追求更高的财政预算经常是追求机构利益、改善组织成员福利的重要措施。因而，首先要建立全面合理预算指标体系，将预算与环境执法机关的绩效挂钩。其次，财政激励的目不仅在给予物质上的奖励，还要注重对资金的控制和灵活的运用。如对较富裕的地方环境执法机关，申报预算和提取的奖励资金可以提高标准;而对收入较少的地方环境执法机关，则应由中央给予一定的补贴，以便调动环境执法机关的积极性。最后，中央政府要推动不同区域环境执法机关的竞争，综合政府环境治理能力、环境行政质量、环境行政服务水平等作出考评，对表现突出的环境执法机关给予财政奖励。

2.环境执法绩效考核。环境执法绩效考核是将环境执法工作绩效纳入政府工作绩效考核指标体系中，作为工作实施效果的考评标准。如保总局于2005年在北京、天津、河北、辽宁、浙江、安徽、广东、海南、重庆和四川等十个省市启动以环境核算和污染经济损失调查为主要内容的绿色GDP工作，并于2007年将环保指标列入了全国党政领导干部政绩考核内容。环境保护法第十六条规定:地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，并且国家将环境保护工作规划纳入国民经济与社会发展计划，确立了环境保护目标责任制。

(二)环境执法制约机制

环境执法制约的机制主要可以分为环境执法监督和环境执法问责两个方面。

1.环境执法监督。环境执法监督有广义和狭义之分，广义的环境执法监督是指国家机关、社会团体、组织和公民个人对环境执法主体及其公务人员的执法行为进行监督的活动。狭义的环境执法监督指享有监督权的国家机关对环境执法主体及其公务人员实施环境执法行为进行监督，并依法追究违法执法机关、组织与公务人员法律责任的活动。根据监督主体及监督对象是否属于同一组织系统可以将监督分为内部监督和外部监督。环境执法的内部监督是环境执法机关系统内白我约束、白我纠错机制，其监督的内容包括:从事环境执法活动的组织或者个人是否具备相应的资格，享有法律、法规、规章授予的行政执法权;做出环境执法行为的事实是否清楚，有无法律依据，适用的法律、法规、规章等是否正确;环境执法行为是否遵循了法定的方式、步骤、顺序等。环境执法的内部监督的上下级环境执法机关问存在隶属关系，能及时有效的制止环境执法的不当行为，是环境执法监督的重要形式。

环境执法的外部监督主要有权力机关监督、司法机关监督、社会监督。但现实中环境执法的这儿种外部监督的实施效果并不理想。首先，权力监督在环境执法中占据主要最高地位，但由于历史和现实原因，权力机关往往采取是间接监督的方式，不能发挥有效的监督作用。其次是司法监督，即检察机关与审判机关。针对损害公共利益或严重侵犯公民、法人以及其他组织合法权益的具体行政行为，检察机关应有向人民法院提起公诉的权力;而人民法院对环境执法监督，主要是对环境执法机关申请强制执行的具体行政行为进行审查、监督，同时在行政相对人提起的行政诉讼中对环境执法机关的具体行政行为是否合法予以审查并裁判。最后，社会监督主要表现为公众监督和新闻舆论监督。环境执法涉及复杂，波及面较广的环境行政行为，公众参与愿望迫切，往往要求环境执法机关对其实施的环境行为公开化、透明化;而新闻媒体同样发挥着举足轻重的作用，能及时反映人民的意见和要求，揭露环境执法机关的违法失职行为，促使有权机关进行查处和纠正。

2.环境执法的问责机制。问责机制是推进依法行政的必然要求，是建设法治政府不缺失的部分，权、利、责是法律制约公共权力的一个系统机制，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提到的七项目标和六项基本要求中就有权力与责任挂钩、权责统一、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。环境执法机关享有一定的行政执法权，但权责是相互统一，权力的大小意味着责任的重轻。环境执法机关应积极履行其保护环境的职责，对其不积极履责，或者履责不到位的情况，须通过问责机制对境执法机关及其工作人员进行督促和威慑。结合上述监督的模式，问责可以分为立法机关问责、司法机关问责、行政机关问责和社会公众问责。立法机关问责可以通过设立专门委员会、专项调查组等对环境执法机关的环境责任履责情况进行监督、协调和调查的同时，采取间接手段对环境执法机关的工作报告听取和审议，进行必要的询问和质询，对不履责的有关人员进行罢免和撤职。司法机关问责主要是通过诉讼程序对环境执法机关的作为和不作为提起诉讼，由法院对相关责任机关及其责任人员追究责任。行政机关问责是对主要责任人员依据法作出行政处分。社会公众问责则是公众通过媒体、行政复议、申诉以及诉讼等多途径来表达诉求，对相关责任人员进行问责。

(三)环境执法保障机制

环境执法保障主要由制度、物质和队伍三个方面构成。

1.环境执法的制度保障。首先应填补立法空白，目前我国有关白然保护区立法、化学品管理、土壤污染防治法等法律法规尚待制定。其次要加强法律规范的可操作性。在法律、行政法规可操作性不强时，需要通过部门规章、地方性法规和规章来细化操作。此外，还要结合我国幅员辽阔，东西跨度大，南北差异大，不同地区的环境资源以及出现的环境问题的特殊性，在立法考虑地理环境的差异，避免立法资源的浪费。

环境行政执法原则范文第4篇

关键词：立法现状 行政执法现状 严重脱节 公众参与度 执法责任细化

一、研究背景

随着科技和经济的发展，大气污染、臭氧层的破坏、雾霾等环境问题在中国日益加重，对公民的生活和身体健康造成了恶劣影响，其中，保定市极具标志性。保定位于华北平原北部，河北省中部，是国务院命名的中国历史文化名城，有着深厚的文化底蕴，但如今的环境现状却令人堪忧。环保部监测的全国74个重点城市中，保定市位列空气质量相对较差的前10位城市之首。2014年，保定系年度空气质量最差城市。在2015年城市空气质量排名中，污染大市保定依旧垫底。保定市近几年发展迅速，但随之而来的是环境的日益恶化。中国现在已经基本建立了环境保护的法律体系，保定也出台了诸多规定。按理说应该把环境治理和环境监管做得很好，但事实上保定市环境污染问题愈演愈烈，究其缘由就是环境执法难。

本文旨在针对保定市亟待解决的环境问题与环境立法、执法脱节的矛盾，研究出从执法方面治理环境问题的途径。

二、保定市环境整治的相关对策

保定市位于河北省中部，历史文化源远流长。但随着工业的飞速发展，近几年，保定市出现了严峻的环境问题。遭受雾霾、大气污染等严重环境问题之后，保定市政府也建立并完善了一系列立法活动。

（一）环境卫生专项整治的通知出台

2012年，颁布了保定市人民政府办公厅《关于印发保定市城市环境容貌专项整治突击行动实施方案的通知》，市脏乱整治行动领导小组在全市范围内开展环境容貌专项整治突击行动。对于环境卫生专项整治更是给出了明确指示，着力解决主次干道、小街巷、单位、社区内的环境卫生问题。

（二）大气污染专项整治的通知颁布

2013年，保定市定兴县人民政府办公室出台《关于印发定兴县大气污染治理十项攻坚措施的通知》；同年，结合实际情况，制定《保定市大气污染防治总体工作方案的通知》。保定市政府在2013年8月9日了《关于在保定市主城区对黄牌照货运车辆实施限行绕行的通告》，公安机关交通管理部门将依据《中华人民共和国道路交通安全法》进行严格检查。

保定市有关于环境的立法工作正日益完善，法律完备，实施效果却不尽如人意，究其本源，还是执法问题出现了纰漏。立法与执法相辅相成，相互影响。

三、环境行政执法机制

（一）市场主体生态文明意识弱化

企业都是以盈利为目的，为了自身的利益，却常常忽视对环境的保护和对资源的节约。我国处于社会主义初级阶段，建设生态文明意识不强。而且，随着经济的不断发展，在经济利益的驱动下，这种意识还在不断地弱化。

（二）现有行政考核指标导致环境执法不作为

现有行政考核机制不完善，考核不科学严谨，缺乏公平与公正。一方面，这导致一些能力低下人员进入执法机关，他们素质低，无能力，无作为。另一方面，考核得不严谨，导致执法机关人员懒散，做事不积极，严重影响了我国执法机关的威信。

（三）环境行政执法中公众参与度

公众是环境执法的主力军，但在现行的执法中，公众的力量却未完全地发挥出来。公众的参与度较低，公众参与执法的意识不强，公众参与的范围较窄，公众权利不能完全发挥。上海交大2015年的一项调查显示，43.2%的民众表示了解PM2.5是什么，公众缺乏对环境的基本认知；公众参与环境执法的形式单调，有关部门应该把人民群众的主体力量重视起来，引导公民参与到环境执法中去。

综上所述，在保定市环境行政执法过程中，存在着执法体制不成熟，随意性强；环境执法人员不作为，业务水平低，执法犯法，损害环保部T形象；公众参与度较低，公众权利不能完全发挥，参与形式单一等问题。

四、环境行政执法经验借鉴

1952年12月4日，英国出现了著名的“伦敦大雾”事件。伦敦这座城市5天内死亡人数比平常增加了4000人。类似的烟雾灾害随后又发生过几次，对英国人产生了很大震动，也引起了英国政府的重视，开始采取一系列的措施。1956年，英国政府颁布《清洁空气法案》，1974年，出台《空气污染控制法案》，1975年，伦敦的雾日由每年几十天减少到了15天，1980年降到5天。“雾都”已经名不符实。

伦敦摘掉“雾都”的帽子并不完全归功于政府，还有伦敦人民的积极参与与配合。各大高校、社会组织和媒体都在大力促进环境保护，全民参与到环境治理中，全民都是治理环境污染的实践者。英国在治理过程中将环境治理的信息实时通报，公民在环境治理问题的讨论、决策、实行、监督过程中，全程参与。政府在环境治理问题上稍有疏忽，媒体就会毫不留情地大胆抨击。英国政府开设一系列关于环境治理的网站，有效地保证了环境治理问题的实时播报，保证了公民的参与途径。

五、完善环境行政执法的对策

（一）加强环境行政执法部门的直接强制执行权力

行政执法具有强制性，这是保障法律的重要特性。对于屡教不改或影响恶劣的严重行为，可以采取强制措施，从而捍卫法律的尊严，保障公平正义的实现。环境行政强制执行可以打击肆意破坏环境的行为，产生威慑力，从而杜绝环境违法行为。但目前我国环境行政执法部门的直接强制行政权力难以短时间、大范围发挥实效，受到种种程序因素的限制，使得强制执法的效果大打折扣。

环境问题具有时效性的显著特征，污染发生，只有及时采取措施，第一时间治理，才能阻止污染状况的进一步恶化。而与其矛盾的是，环境强制直接执法繁琐复杂的审批、执行程序，等到一切符合程序性的要求，早已错过了最佳的治理时间，危害扩大，也造成了更大的损失。法律的实效性与程序性自相矛盾，因为程序性而导致产生更大的损失，这岂不是舍本逐末。所以，改变目前的冗杂程序，加强环境执法直接强制权，是改善目前环境执法不力的重要举措。

（二）完善环境行政执法监管体制

地球是人类赖以生存的家园，所以民众应该共同作为保护环境的主体，也应该承担环境行政执法的监管义务。当下的环境行政执法监管体制不够科学，各个监管主体发挥的作用并不明显，主体意识薄弱。无论是政府、企业、社会团体或者是公民，都应该意识到自己的监管主体身份。政府不仅应该落实环境执法工作，还应当专门对于环境行政执法工作进行检查，重视执法效果，确立严格、分明的惩罚机制并坚决执行；企业应当加强自身环境管理能力，遵守相关法律法规的规定，对于生产等过程全程监督，引进节能型、环保型的环境处理方法；社会团体应当发挥监督主体作用，对于执法部门的工作进行监督，多了解社会实际情况，反映环境执法的问题；公民应当提高参与环境行政执法的积极性，对于违法情况及时监督举报，维护自身和社会利益。此种“四元执法”的结构，需要各个主体的积极配合，只有各方主体之间相互协调，发挥各自的作用，才能更好地改善环境执法的现状。

（三）调节环境行政执法机制

1.强化生态文明意识，发挥市场主体的积极作用

我们处于社会主义初级阶段，市场主体的生态文明意识相对较弱，由于行政执法机制的不成熟，使得市场主体不能达到其本身的平衡，而被经济利益所主导。只有协调发展才是长久之计，万万不能再走先发展、后治理的老路，如何平衡经济发展与生态环境之间的关系是一个亘古难题。

必须树立可持续发展观，重视生态环境，保护自然，合理开发资源。想要调节好经济发展与生态环境之间的关系，发展产业集群与循环经济不失为协调环境保护与积极建设的好方法。循环经济秉着三个重要原则――减量化原则、再使用原则、再循环原则，对实现经济的持续发展必不可少。循环经济的这三项原则一旦得到切实贯彻，必然全面推进经济增长方式的转变，推动人与自然的和谐发展。

2.完善行政考核指标 ，营造公平公正的氛围

制订合理的考核机制，真正做到公平公正，目前亟待提升的便是谭ㄈ嗽钡囊滴袼平和整体素质，制订科学合理的考核指标。严谨的考核氛围才能使环境行政执法真正落到实处，切实地发挥作用，将行政执法与绩效考核相结合，提高执法人员认真执法的积极性，开展行政执法人员法律知识培训测试工作。

3.完善公众参与度

公众的力量是最不可忽视的一点，人员最为庞大的主体，切实地参与到环境执法中来，一定能很大程度上改善环境现状。公众参与度不高主要是两方面的原因所致：其一，公众参与环境执法意识差。大多数公民对于环境问题都知之甚少，总觉得与自己不相关，殊不知，自己必将是恶劣环境的承担者。其二，政府在公民参与度的政策上有待完善。公民参与途径严重受限，大量环境执法信息做不到公开透明。针对以上的问题，提高公民的积极性和对环境问题的基本了解是很有必要的，意识到自己的主人公身份，尽到保护环境、促进环境执法的责任，了解基本环境知识，投身于环保事业之中；政府方面应该打开局限性的大门，加强与公众的联系，增加公民参与环境执法的途径，加强对于环境问题的重视。

六、结语

环境问题是亟待解决的大问题，而环境立法与执法脱节的现状显然让这个问题愈演愈烈，进入了恶性循环。这应当引起全社会的重视，意识到环境问题的严重性。各方面主体积极作为，补齐环境行政执法的短板。保定市更应该着重解决环境执法难的问题，改善当下的恶劣环境，扫清保护环境道路上的阻碍。让立法与执法步调一致，齐头并进，发挥环境法的作用，实现法律的初衷，改善环境问题，还我们那片绿水青山。

参考文献：

[1] 阎耀军，李佳佳.英国政府社区治理政策与实践及对我国的启示[J].北京工业大学学报（社会科学版），2014（04）.

环境行政执法原则范文第5篇

摘要：环境执法是环境保护工作的重要手段之一。由于环境执法难，造成环境污染和生态破坏加重，严重制约了经济可持续发展。造成环境执法难的主要原因是：环境立法不完善，环保部门执法能力欠缺，环境执法体制不顺，地方保护主义和企业的环境意识不高。解决环境执法难，必须从完善环境立法，加强环境执法能力建设，理顺环境执法体制，打破地方保护主义，加大对排污企业的监控力度等多方面寻求对策，以保证环境保护工作顺利进度，促进国民经济的可持续发展。

the environment law enforcement is one of the most important methods for environmental protection. it is difficult to enforce the environment law, which aggravates the environmental pollution and ecological destruction and seriouly restricts the sustainable economic development. the primary reasons for enforcing the environment law difficultly are imperfect environment legislation, deficient law enforcement capability of the department of the environmental protection, unsuitable system of environment law enforcement, regional protectionism and the awareness of environmental protection of enterprises. in order to settle the difficulties of environment law enforcement, we must improve environment legislation, strengthen the capability construction of environment law enforcement, make the system of enforcement execute smoothly, break the regional protectionism, strictly monitor enterprises’ pullution discharge and seek on more countermeasures. these countermeasures can guarantee that the environmental protection works smoothly, and promote the national sustainable economic development.

关键词：环境执法难 原因 对策

key words: environment law enforcement difficulty, reason, countermeasure

近年来，我国的环境保护工作取得很大进展，但是随着经济的快速发展，环境压力越来越大，连续几年没有完成污染物减排目标，环境污染和生态破坏已严重制约国民经济和社会发展，这里面固然有多方面的原因，但是环境执法难是其主要原因之一。因此，解决环境执法难问题对促进环境保护工作和国民经济可持续发展具有重大意义。

一、 环境执法难的原因

（一） 环境立法不够完善

现行的环境法律、法规对环境违法行为规定的惩罚力度不够，造成企业“违法成本低”；有一些多发的、常见的环境违法行为存在法律处罚的空洞；有些法律条文在基层执法中无法执行；有些法定处罚幅度过宽，没有量化，配套法规出台滞后，缺乏直接强制执行手段等，最终导致环境执法难。

1、 对环境违法行为的惩罚力度不够。在我国的环境立法中，都有一个最高罚款限额规定，《中华人民共和国大气污染防治法》规定50万元，《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》规定的100万元等，这与有些企业的违法排污行为造成的损失（危害）、获得的利润、治理污染的成本相比简直太少了。如《中华人民共和国大气污染防治法》第四十七条规定：“建设项目的大气污染防治设施没有建成或没有达到国家建设项目环境保护管理的规定的要求，投入生产或者使用的，由审批该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或使用，可以并处1万元以上10万元以下罚款。”而一个燃煤电厂，要建成符合规定要求的大气污染防治设施至少要几千万元，甚至几个亿投资。而一个20万千瓦的发电厂生产一天就可以得到几十万元的利润，而不建设大气污染防治设施罚款最多不超过10万元。显然违法要比守法合算得多。再比如该法第四十六条第三款规定；“排污单位不正常使用大气污染物处理设施或者未经环境保护行政主管部门批准，擅自拆除、闲置大气污染物处理设施的，环境保护行政主管部门可处5万元以下罚款。”而一个20万千瓦的燃煤电厂在正常使用脱硫除尘设施每天的运行费用就得几万元。所以有些单位虽然建了污染治理设施，能不用就不用，能不加药剂就不加药剂，遇到环保部门检查，千方百计拖延时间，把设施开开应付检查，即使被环保部门逮个正着，相对环保部门的罚款来说，企业还是划算。

2、 环境立法体系不够完善，配套设施出台滞后。如《中华人民共和国环境噪声污染防治法》到目前还没有具体的实施细则，造成环境管理困难较大。一是“干扰他人”难以界定。《噪声法》规定“环境噪声污染”的条件是超标准排放和干扰他人，是否超标可根据监测结果和环境标准判断，而“干扰他人”在现行的法律法规及规范性文件中没有明确规定；二是责任者难区分。过去企业附近无人居住，现在开发成了居民区，企业由原来的“超标不扰民”变成了“超标扰民”，这个责任由谁来负法律没有明确规定；三是《噪声法》中规定的各种违法行为的法律责任，如罚款，都没有明确的罚款数额[1]。再如《环境保护行政处罚办法》第六条规定：“对同一环境违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”也就是人们所说的“一事不再罚款原则”，但却没有规定什么是“一事”，是违法一天构成一个违法行为，还是违法十天、一个月或者一年构成一个违法行为？在环境行政执法中经常出现这种情况。环保部门发现企业违法，依法给予了责令改正和罚款处罚，但几天后或者一个月后再去检查，违法企业丝毫未改，照样违法。如果环保部门再给予处罚，违法企业就认为环保部门违反了“一事不再罚款原则”，诉讼到法院，法院也往往支持企业。因为违法的主体、违法的地点、使用的设施、排放的污染物、造成的后果都是同一个。这样环保部门对企业处罚一次后，就不敢再进行二次处罚[2]。

3、 缺乏直接强制执行手段，环境执法成本高。所有环境法律法规都没有给予环保部门直接强制执行的权力，造成很多环境违法行为得不到应有的惩罚。例如：有些“十五小”企业由于投资少，生产工艺和设备简单，获利大，在既无环保手续和污染治理设施，又无工商营业执照的情况下进行生产。环保部门发现后调查取证，下达行政处罚决定通知书，企业往往置之不理。环保部门只好申请法院强制执行，前前后后需要半年以上时间。这些企业在接到法院传票后，就拆走主要生产设备逃之夭夭，造成法院无法强制执行。过一段时间后，再找一个地方重新开始生产，与环保部门玩“猫捉老鼠”游戏。对“十五小”企业，各地政府和环保部门动用大量人力、物力、财力多次进行取缔，往往是过后不久又死灰复燃，这就造成环保执法成本高、执法难。对于这些钻法律漏洞，逃避处罚的恶意环境违法行为，法律上缺乏针对性的处罚手段。

（二） 环境执法能力存在不足

1、 基层环保行政执法机构不健全。虽然《中华人民共和国环境保护法》对县级环保行政主管部门的职能、责任、权限进行了定义，但缺乏具体性，尤其是对环保部门在当地政府的隶属、级别没有予以确定，造成县级环保部门在地方政府的组成和隶属一片混乱：有的直属政府的一级机构，有的则属政府的二级机构，有的是一个环保办公室，有的同其他部门合署办公，有的是一个局所属的科（股）。这种混乱局面没有将环保局的权力凸现出来，在实施执法过程中没有法定的权威。目前环境监察机构缺少应有的法律地位，在职能上虽然是国家的执法部门，但在格局上仍是事业单位，没有独立行使环境执法的权力[5]。

2、 环保执法人员业务素质和法律素质不高。由于各大专院校开办环保专业较迟，各地环保部门组建时严重缺乏环保专业人员。近几年毕业的大批环保专业毕业生却因编制问题进不了环保部门，形成没有环保专业知识的人员承担执法工作，而环保专业人才无法从事环保工作。由于相当一部分人缺乏环保法律专业知识和实际工作经验，因而难当此重任，不敢大胆执法，也难以正确执法[1]。

3、 执法手段落后。目前县级环保部门普遍存在经费不足，交通工具和必要的技术设备缺乏等问题，连最起码的调查取证工具如摄像机、照相机都少有，更谈不上环境监测设备。由于没有技术手段，对一些企业明知是违法行为，却因无法取证而不能及时处理；一些污染事情也是因为没有证据而无法处理，人民群众的合法权益得不到保护。

（三） 环境执法体制不顺，执法机构之间职责不清，协调不力，使环境执法难以形成合力

《中华人民共和国环境保护法》规定：县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。但真正由环境保护行政主管部门实行统一监督管理的只有工业污染防治这一块。农业、水利、林业、海洋、土地、矿产等都有相应的专门法律法规，有专门的资源管理和开发部门，分散于各个职能部门，如污水处理由建设部门承担，水土保持和河边清淤由水利部门承担，交通船舶污染由交通部门承担，农业面源污染治理由农业部门承担，交通及社会生活噪声污染由公安部门承担，自然保护区有环保、林业、国土、建设等多部门在各自管理，职责交叉，多头管理、重复管理，使得环保部门难以对其实施真正意义上的统一监督管理。在实际工作中环保部门对其它执法单位根本无法实施有效的监督，谈不上协调，更不用说形成合力。

（四） 地方保护主义

一些地方的领导不能正确认识环境保护与经济发展的关系，只重视眼前的经济发展，轻视环境保护，缺乏环境意识，常常指责环保部门的正常执法是阻碍经济发展。近年来，有些地方尤其是经济欠发达地区，为了吸引更多的客商前来投资兴业，加快经济发展，尽快显现当地官员的政绩，往往置《环境保护法》于不顾，制定了不少有悖于国家环保政策的“土政策、土办法”,这些“土政策、土办法”规定环保部门不准到排污单位进行检查、征收排污费，更不准处罚。新建项目不用到环保部门进行环评，使得旧的企业污染得不到治理，新的污染源不断产生。这些地方保护主义严重影响和阻碍了环境执法与监管。

（五） 企业领导环境意识不高

在发展社会主义市场经济过程中，企业追求的是利润最大化。企业领导眼里盯着的是经济效益，对环境效益漠不关心。有些企业领导环境意识不高，法律意识淡薄，认为违反环保法无关大局，不会坐大牢；对于环保部门的执法行为，有些厂长经理常常以“我们是利税大户，安排多少人就业，处罚我们会造成严重后果”等相威胁；有些企业弄虚作假欺骗环保部门；更有甚者，有的企业领导指示下属人员围攻、漫骂、殴打环保执法人员。此外，由于企业违法排污行为的随意性和隐蔽性，环保部门又是很难及时发现。企业的这些行为都给环境执法带来一定难度。

二、 解决环境执法难的对策

环境执法是指环境法规的贯彻实施，主要包括环境行政执法、环境仲裁执法和环境司法执法。目前，我们仍以环境行政执法为主，且环境行政执法难的状况很严重。要从根本上改变这种状况，就必须从环境立法、环境执法能力、强化政府环境责任、加大对排污企业的监控力度、多方位多角度来着手，才能从根本上解决环境执法难的问题。

（一） 完善环境立法

将环境保护的工作范畴从防治环境污染，恢复生态系统等领域，扩展到经济可持续发展，促进社会进步的范畴，加快建立与社会主义市场经济相适应得环境法律体系，为环境行政执法提供强有力的法律依据。

1、 对现行的环保法律、法规进行清理修改。根据社会主义市场经济出现的新问题，进一步完善，减少立法上的空白；同时，对那些已不适应市场经济的法规和条款进行必要的修改，减少法律、法规之间的不协调问题。

2、 加大对环境违法行为的惩罚力度。不能使违法者从其环境违法行为中得到好处。对环境违法者不能太“仁慈”、“手软”，可以借国外“以日计罚”、“以违法排污量计罚”的制度。

3、 加强环境法律法规的刚性，提高环境执法的权威。在环境立法中明确赋予环保部门必要的行政强制执行权，对造成严重环境污染的，可以对其设施、物品采取暂扣、没收或封存措施，使得违法排污行为能够得到及时有效的制止。

（二） 加强环境执法能力建设

环境行政执法是一项政策性、专业性、技术性很强的工作。建设一支数量足、素质高、设备齐备的环境执法队伍，意义重大。一是要健全环境行政执法机构，从人事编制和财政供给上解决人员不足和经费欠缺问题；二是加强环保专业知识的培训，提高环境执法队伍的整体素质。本人认为现在的环保干部培训内容过于肤浅，已经不符合环境执法形势的需要，应当从各种产品的生产工艺、原材料消耗、排放什么污染物、污染治理技术等较深层的知识来加强培训，提高现场环境执法能力；三是为环境执法队伍配备必要的执法设备，如车辆、照相机、摄像机、监测仪器等，以利于调查取证；四是加强环保执法队伍的管理，建立健全内部工作机制和责任追究制，提高执法效率。

（三） 强化政府环境责任，打破地方保护

对各级政府的环境责任要建立考核机制，完善政府的环境责任追究制度，把环境保护工作作为干部选拔任用和奖惩的硬指标。严格实行“一票否决制”，全面清理废止各地违反环保法规的“土政策”，打破地方保护主义，避免地方政府纵容包庇企业的环境违法行为和干扰正常的环境执法。

（四） 加大对排污企业的监控力度

由于企业的违法排污行为存在时间上的随意性，环保执法部门难以及时发现和调查取证。企业的违法排污行为得不到应有的处罚，建议从以下三个方面加大对排污企业的监控力度。

1、 安装在线监控设备。在重点污染源安装在线自动监控装置及配套设施，并与环保部门联网，使企业的排污行为24小时处于环保部门的监控之中。

2、 增加监察频率。环境监察部门应根据需要增加对排污企业污染治理设施的监察频率，及时发现制止和打击环境违法排污行为。

3、 动员公众监督。要充分利用“12369”环保举报投诉电话，动员公众参与对环境违法行为的监督，对举报属实的，应当给予奖励，做到执法到位。

（五） 有关部门积极配合，切实做到执法到位

有些环境执法行为涉及多个部门，环保部门要发挥统一监督管理职能，有关部门要积极配合。只有多管齐下，形成合力，才能达到预期的执法效果。比如：在关停取缔“十五小”、“新五小”和落后生产能力时，工商行政管理部门应吊销其营业执照，电力部门应停止供电，供水部门应停止供水，公安部门要维护现场秩序，监查部门要处理违法违纪人员等。

综上所述，环境执法难是环境污染加重和制约经济发展的主要原因之一。造成环境执法难的原因主要是：环境立法不够完善，环保部门执法能力欠缺，环境执法体制不顺，地方保护主义和企业的环境意识不高。解决环境执法难，必须从完善环境立法，加强环境执法能力建设，理顺环境执法体制，打破地方保护主义，强化政府环境责任，加大对排污企业的监控力度等多方面寻求对策，以保证环境保护工作的顺利进展，促进国民经济可持续发展。

参考文献：

[1] 李绍勇. 浅谈环境保护执法难的原因及对策. 中国生态环境保护（下）.

[2] 王灿发.环境违法成本低之原因和改变途径探讨.环境保护，2005，（9）.

[3] 曹光辉，朱勇，等.不对称信息下的排放监督与管理.环境保护，2005，（9）.

[4] 王忠彦.修改《环境保护法》势在必行.中国环境报，[2007]2月14日，第4472期